Актуальность темы
исследования. В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне в частности приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее регионов. Отсюда — значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных доходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе «доходной концепции», реструктуризация и оптимизация расходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма в условиях реформирования государственного устройства и местного самоуправления.
Острота названных проблем, несмотря на попытки Правительства по их решению, не только не снизилась, но и усилилась. Причина этого, по нашему мнению, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики — это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю. М. Березкин, Э. А. Вознесенский, О. В. Врублевская, JI.A. Дробозина, В. П. Иваницкий, JI.JI. Игонина, А. Ю. Казак,.
A.M. Ковалева, Е. В. Коломин, Г. Б. Поляк, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, В. К. Сенчагов, А. П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах JI.JI. Игониной, В. И. Матеюка,.
B.Н. Лексина, В. И. Самарухи, Л. И. Сергеева, В. Е. Черкасова, Г. К. Шеховцова, М. Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах C.B. Барулина, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, Т. Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С. А. Авакьян, С. С. Артемьева, И. В. Данилевич, А. Г. Игудин, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, А. Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэмпбелла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции формирования эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае путем развития теоретических и методических основ формирования бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.
Дня достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
— обобщены и развиты теоретические и методические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики регионов;
— исследованы содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
— рассмотрена специфика и предложены концептуальные подходы к построению эффективной бюджетной политики на уровне региона;
— раскрыто экономическое содержание бюджетной политики как комплексной финансовой категории управления бюджетным процессом;
— разработаны методические основы построения эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае;
— определены и конкретизированы приоритеты региональной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;
— разработана методика бюджетного выравнивания как основы внутрирегиональных межбюджетных отношений и предложен механизм реализации принципов бюджетного федерализма и бюджетного планирования на региональном уровне с учетом современного состояния реформирования бюджетной системы.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные и межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики в Краснодарском крае.
Объект исследования. Объектом исследования являются региональный и муниципальные бюджеты Краснодарского края, а также деятельность органов власти в области формирования эффективной бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных и межбюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Краснодарского края, имеющие отношение к формированию бюджетной политики и бюджетной системы.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза, функциональной классификации.
Информационная база исследования. В работе использованы материалы органов государственной статистики РФ и Краснодарского края, Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что формирование эффективной бюджетной политики региона в условиях современной бюджетной реформы определяется формами организации бюджетных и межбюджетных отношений между региональным и муниципальными бюджетами. Учитывая ярко выраженную неравномерность реального и потенциального наполнения муниципальных бюджетов, основным принципом формирования эффективной бюджетной политики региона становится создание механизма бюджетного выравнивания муниципальных бюджетов, долгосрочного закрепления в них часта регулирующих налогов пропорционально налоговому потенциалу муниципалитетов, стимулированию увеличения доходной части муниципальных бюджетов на долгосрочный период, научно обоснованное распределение фондов финансовой поддержки муниципалитетов со стороны вышестоящих бюджетов.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с п. 2.3 — Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и п. 2.5 — Оптимизация бюджетного процесса, совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК.
Положения, выносимые на защиту.
1. Бюджетная политика регионов, проводимая в предыдущие периоды в условиях постоянного бюджетного реформирования проводилась хаотически, существенно ограничивая возможности и стимулы наполняемости бюджетов различных уровней, тормозила переориентацию деятельности бюджетных администраторов с освоения выделенных из вышестоящих бюджетов ассигнований на получение стабильных конечных и измеримых результатов, направленных на повышение независимости и самостоятельности муниципальных бюджетов на стратегическую перспективу. В связи с изменившимися на современном этапе целями бюджетной политики региона, на основе сравнительных научных подходов, раскрыто содержание региональных финансов, регионального (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций — категориальной и практической, сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и региональных (муниципальных) доходов.
2. Достижение высокой степени эффективности политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на региональном уровне от доходов (на основе доходной концепции) предполагает, на наш взгляд, формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу — путем формирования относительно самостоятельных «обыкновенных» и «чрезвычайных» бюджетов, переход к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов муниципальных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления.
3. Разработаны теоретические, методические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно определена сущность финансовой категории эффективной бюджетной политики региона как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта — под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта региона растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов.
4. Определенные органами регионального государственного управления приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в условиях современного финансового механизма в России недостаточно конкретизированы и размыты. Для преодоления сложившейся тенденции возникла необходимость разработки новых принципов бюджетной политики, базирующихся на принципах комплексности, централизованности, долго-временности, сопряженности целей и задач региональной и муниципальной бюджетной политики, единства ее социально-экономической, государственной, инвестиционной, научно-технической и инновационной составляющих, поддержки предпринимательства и развития бизнеса на региональном и муниципальном уровнях.
5. Совершенствование концептуальных подходов и конкретных механизмов реализации эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае целесообразно проводить в направлениях повышения научно-методической обоснованности распределительных отношений между региональным и муниципальными бюджетами, для чего предлагается использовать методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти и бюджетного выравнивания муниципальных образований в зависи мости от уровня их доходов.
Научная новизна диссертационного исследования представлена в приращении научных знаний в области формирования эффективной бюджетной политики региона в условиях бюджетной реформы, в обосновании новых подходов к внутрирегиональным межбюджетным отношениям, формированию концепции бюджетного выравнивания, разработке их методического инструментария, и состоит в следующем:
— выделены специфические функции финансовой категории бюджета, проявившиеся на современном этапе реформирования бюджетной системы, конкретизируюгцие общие функции региональных финансов, основными из которых признаны — обеспечение доходными источниками органов региональной власти и органов местного самоуправления, финансирования их функциональных обязанностей и социально-экономических задач в совокупности с контрольно-регулирующей функцией;
— в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на «обыкновенные» и «чрезвычайные» с одновременным переходом на формирование двухуровневой системы местных бюджетов в Краснодарском крае, состоящей из бюджетов муниципальных образований районного типа (городов регионального значения) с полными бюджетными полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления (поселений);
— дополнена сущность понятия «эффективная бюджетная политика региона» в части сочетания основного критерия эффективности региональной бюджетной политики в целом — максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных доходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени и дополнительных критериев эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики при обязательном условии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
— разработаны методические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения местных бюджетов от доходов на основе внедрения системы программно-целевого управления бюд жетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов местных бюджетов для обеспечения эффективного решения задач и функций власти соответствующего уровня;
— разработана методика формирования системы местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи регионального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию государственных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления бюджетными и межбюджетными отношениями на региональном уровне. Приведены в систему и разработаны теоретические, методические и принципиальные основы эффективной бюджетной политики региона, основанной на сочетании бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по построению эффективной бюджетной системы в Краснодарском крае, а также конкретных методик и механизмов ее реализации (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования в Краснодарском крае.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Москва, 2003 г., Ростов-на-Дону, 2005 г.), на всероссийских конференциях (Сочи, 2004 г.), на региональных конференциях «Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Краснодарском крае» (Краснодар, 2006 г.), межвузовских и внутривузовских конференциях, семинарах и совещаниях администрации и Законодательного Собрания Краснодарского края.
Результаты исследования и предложения автора легли в основу региональной научно-исследовательской программы администрации Краснодарского края: «Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2010 г.» .
2004;2010 г. г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственные финансы», «Муниципальные финансы», «Финансовый менеджмент» в Институте экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар).
По теме диссертационной работы опубликовано 8 научных работ общим объемом 7,6 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений, изложена на 169 страницах машинописного текста.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное диссертационное исследование, а также основные идеи, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, позволяют решить ряд теоретических, методических и организационно-прикладных проблем, составляющих в совокупности общую концепцию формирования и развития эффективной бюджетной политики региона в современной России.
1. Бюджетные отношения, на которых покоится бюджетная политика, составляют важнейшую часть финансовых отношений. Однако до сих пор в мировой и отечественной теории и практике не сложилось однозначного представления о сущности финансов, содержании и месте бюджета и производных от них инструментов управления бюджетными отношениями.
Любые денежные отношения — одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы (платежные, кредитные, инвестиционные и т. д.) суть финансовых ресуров. Финансы как экономическая реальность выступают (функционируют) в форме движения частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь, финансовые ресурсы — это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти.
Как экономическая категория финансы занимают определенную нишу в системе экономических отношений. С этих позиций финансы опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов. Под финансовыми инструментами и механизмами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи и страхование, проценты и дивиденды, налоги и налогообложение, дотации, субвенции и т. д.
Из предыдущего следует, что система финансов включает в себя два больших звена: частнохозяйственные (децентрализованные) и государственные (муниципальные) финансы. К частнохозяйственным (частным) финансам отнесе.
I ны финансы предприятий, функционирующих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы предприятий и организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью названных предприятий, организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумуляцией финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, с уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задолженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.
Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (точнее, систему бюджетов), государственный (муниципальный) кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов. Вся деятельность государственных, муниципальных органов власти и институтов, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов (их формирования и использования), является финансовой.
Учитывая, что государственные (муниципальные) финансы и бюджет, как основное звено последних, составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не должны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но вместе с тем должны иметь свою специфику. Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых инструментов и механизмов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, субсидии и т. п.
2. В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов, поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через финансовую категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов. Таким об.
• разом, экономическое содержание бюджета как синтетической категории государственных финансов составляет движение бюджетных ресурсов в публично-правовой форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов в результате приведения в действие бюджетно-налоговых механизмов и инструментов.
Новые подходы к содержанию исследуемых категорий требуют уточнения функций финансов и бюджета. Учитывая результаты исследования сущности искомых понятий, а также экономическую мотивацию субъектов приведения ими в действие финансовых механизмов и инструментов, финансы выполняют следующие функции: образования централизованных и децентрализованных доходов, использования централизованных и децентрализованных доходов, контрольную функцию. Государственные (муниципальные) финансы имеют отношение лишь к функциональным процессам формирования и использования централизованных доходов и к государственному (муниципальному) контролю за движением централизованных финансовых ресурсов.
Функции бюджета, как частной финансовой категории, с одной стороны, не могут быть оторваны от общего функционального назначения государственных финансов, а, с другой стороны, должны конкретизировать общие функции финансов с ^ учетом узкой специализации бюджетных отношений. В результате делается вывод о том, что в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях: обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) властифинансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) властиконтрольно-регулирующей функции. Надлежащее комбинированное исполнение бюджетом этих функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т. е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики. Обеспечение такого бюджетного равновесия — основная миссия бюджетной политики, реализуемой через систему бюджетных доходов и расходов.
Обыкновенные" (постоянные, из года в год повторяющиеся) расходы должны покрываться «обыкновенными» доходами (налогами и другими стабильными общественно-правовыми доходами), а «чрезвычайные» (случайные, временные, рисковые) расходы — «чрезвычайными» доходами (частноправовыми доходами от государственной собственности, средствами государственных резервов, займами, новыми налогами).
Сущность, функции и роль финансовой категории бюджета реализуются в.
• сфере практических действий и деятельности государства по предоставлению коллективных (общественных) благ (услуг), связанной с функционированием таких форм организаций бюджетных отношений, как бюджетно-налоговое право, бюджетный процесс, бюджетная система, бюджетный механизм и бюджетная политика. Эти формы наполняют бюджетные отношения практическим содержанием и выступают организующим началом категории бюджета. Каждая из названных организационных составляющих бюджетных отношений занимает определенную нишу в процессе управления бюджетом или государственным (муниципальным) финансовым хозяйством, т. е. является надстроечной организационно-финансовой категорией управления объективными бюджетными отношениями, или категориями бюджетного управления. С этих методологических позиций и раскрываются в работе содержание и взаимосвязь искомых понятий.
3. Бюджетный процесс рассматривается с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической). С узкой точки зрения бюджетный процесс — это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. С широких позиций бюджетный процесс — комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, бюджетное ^ право, систему бюджетов, бюджетную систему и бюджетный механизм, т. е. синтезирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти. Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-налогового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории. Поэтому и все другие организационно-финансовые категории управления бюджетом точнее называть категориями управления бюджетным процессом.
В результате анализа бюджетного процесса в современной России для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней в работе предлагаются к внедрению в российскую практику следующие концептуальные подходы к их составлению и исполнению — разрабатывать и выносить на рассмотрение в законодательные органы власти одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистический, пессимистический и компромиссный.
Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджетных от ношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, исполнения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм. Бюджетный механизм приводит в действие систему бюджетов и бюджетную систему, бюджетный процесс в целом в соответствии с принятой правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетного права.
4. Бюджетный механизм предлагается рассматривать с двух позиций: как конкретную бюджетную технологию и как организационно-финансовую категорию. С узкой точки зрения, бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюджетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансирования расходов и т. д.). С широкой (экономической) точки зрения, содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Организационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.
Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля), с другой стороны, — это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финансовых инструментов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.
5. До сих пор в специальной литературе отсутствует подробная, расширенная типизация, или видовая классификация, бюджетной политики, хотя это крайне необходимо для разработки научно обоснованной концепции бюджетной политики и.
• комплексной оценки ее результативности. Чаще всего такая типизация ограничивается стратегией и тактикой, федеральной и региональной бюджетной политикой. Содержание многогранной бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев:
1) по масштабности и долговременности целей и задач различают стратегическую долговременную и тактическую текущую составляющие бюджетной политики. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта;
2) в зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом следует выделять следующие типы бюджетной политики: доходную, расходную, контрольно-регулирующую, комбинированную (равновесную). Подробное раскрытие содержания каждого из перечисленных типов бюджетной политики позволяет сделать вывод о том, что применительно к современной России более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная политика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета. Такую политику можно назвать по-другому равновесной, т. е. обеспечивающей необходимое бюджетное равновесие. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджетной политики могут быть разработка и внедрение системы научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация налогового бремени, рационализация структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней, системы межбюджетного регулирования;
3) по признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие узкоспециальные виды бюджетной политики;
4) в зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. В современной России речь может идти только о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере с использованием элементов политики сдерживания инфляции;
5) по территориальному признаку бюджетную политику в России условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условность такого деления объясняется тем, что региональные, а особенно местные органы власти не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми правами и полномочиями, которые позволили бы в полной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику. Однако даже при известной правовой децентрализации бюджетного процесса за федеральным центром должно остаться эксклюзивное право разработки основных направлений (стратегии и тактики) бюджетной политики, в рамках которых территориальные органы власти должны строить.
-" свою политику.
Основной критерий эффективности бюджетной политики реализуется через частные критерии эффективности выполнения бюджетом своих функций, т. е. через критерии оптимальности доходов, оптимальности расходов и контрольно-регулирующего эффекта. В работе подробно описываются названные критерии и представляются в формализованном виде.
Эффективная бюджетная политика регионов в области доходов включает в себя налоговый и неналоговый компоненты, оценивается и стратегически строится на предмет оптимальности налогового бремени. Акцентируется внимание на том, что оптимизация налогов — это одна проблема, не зависящая от объема собираемых неналоговых доходов, а увеличение «чрезвычайных» (неналоговых) доходов — это другая проблема, которая не должна влиять на оптимизацию налогового бремени.
Для реализации названных стратегических направлений эффективной.
• бюджетной политики регионов в области доходов необходимо решить комплекс следующих первоочередных задач:
— упрощение порядка исчисления НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, акцизов на нефтепродукты и единого социального налога;
— введение рентных налогов на сверхдоход при добыче полезных ископаемых (кроме общераспространенных) и при заготовке леса на корнюперевод регионов на систему единого поимущественного налогообложения, основанного на рыночной оценке недвижимости, финансовых активов (ценных бумаг, долей и т. п.), транспортных средств и другого движимого имущества;
— установление оптимальных для современной России ставок основных налогов: НДС — 16%, налог на прибыль — 26%, единый налог на имущество (недвижимость, финансовые активы, транспортные средства по рыночной оценке) — 0,9%- приведение в количественное равновесие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда (налога на доходы физических лиц и страховые взносы) с оптимальной ставкой налога на прибыль путем разделения единого социального налога на две части: страховые взносы на обязательное.
11 пенсионное страхование, включая накопительную часть, по ставке 13% к расходам на оплату труда и социальный налог по ставке 7−8%) к выручке от реализации (это создаст условия для легализации заработной платы);
— ориентация на расширение сферы арендных отношений в системе доходов от государственной (муниципальной) собственности;
— снятие ограничений с налоговых льгот инвестиционного характера, включая инвестиционный налоговый кредит, связанных с развитием производства и прикладной науки и техникиустановление налоговых льгот по лизингу в производственной и научно-технической сфере;
— с целью расширения налоговой базы по подоходным налогам и борьбы с нелегальными схемами выплаты заработной платы организациями, установление, как временной меры, местного налога штрафного типа с сумм превышения среднего по муниципальному образованию уровня оплаты труда над фактически начисленной оплатой труда по каждому работнику в отдельности (для ор
• ганизаций, выплачивающих заработную плату в размерах, меньших названного норматива);
— создание условий, ограничивающих бартерные сделки, являющихся одним из способов занижения или уклонения от налогов, например, установление по таким сделкам повышенных в полтора-два раза ставок НДС.
6. В области расходной политики предусмотрены следующие стратегические направления и тактические меры, направленные на повышение ее эффективности: повышение значимости (доли в общем объеме расходов субфедеральных бюджетов) расходов на развитие хозяйства (нельзя территориальные бюджеты превращать в бюджеты социально-культурных мероприятий) — ориентация расходов на систему научно обоснованных государственных социальных стандартовсокращение до минимума сферы совместного финансирования бюджетных расходов органами власти различных уровнейзаконодательное закрепление механизмов финансового обеспечения передачи на места государственных полномочийосуществление процесса планирования расходов снизу, от бюджетополучателейзамена социальных налоговых льгот адресными формами соци альной поддержкисоздание контрольно-стимулирующей системы мониторинга результативности бюджетных расходов.
7. В области политики реформирования межбюджетных отношений выделяются следующие приоритетные направления:
— разработка механизмов децентрализации бюджетных отношений, обеспечения бюджетной самостоятельности и самодостаточности регионов и их территорий, учитывая специфику российского бюджетного федерализма;
— разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие друг другу государственного и бюджетного устройства, переход к формированию на этой основе Государственного бюджета Российской Федерации, консолидированного по вертикали государственной власти и по горизонтальному принципу;
— справедливое и четкое разграничение бюджетных полномочий на субфедеральном уровне власти и управленияболее широкое использование разделенных ставок и (или) принципа дифференциации нормативов отчислений по.
§ регулирующим налогам.
8. Для того чтобы все элементы бюджетного механизма эффективно функционировали и взаимодействовали, необходимо привести его в действие. Таким «приводом» и должен выступать бюджетный менеджмент. Его можно охарактеризовать как систему управления бюджетными потоками, доходами и расходами бюджета в масштабе страны или ее территории. С этих методологических и организационных позиций и раскрывается в работе содержание бюджетного менеджмента как науки, искусства и практики управления бюджетными активами и пассивами государства (муниципалитетов), как системы программно-целевого управления бюджетными потоками через элементы бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти.
Особое внимание уделяется построению организационных основ бюджетного менеджмента в субъекте Федерации, раскрываются его объекты, субъекты, цели, функции и методы, в том числе на примере Краснодарского края. Применительно к бюджетному менеджменту территории адаптируется теория рисков у, и практика реализации системы предварительного контроля органов региональной государственной власти и в процессе казначейского исполнения бюджета. Поднимаются и решаются другие проблемы организации бюджетного менеджмента, которым посвящен отдельный параграф работы.
9. Мы предлагаем применение следующей методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований районного типа Краснодарского края:
1) определение доходных возможностей муниципальных образований (налогового потенциала) с помощью метода репрезентативной налоговой системы — основным достоинством данного метода является то, что все расчеты производятся на дезагрегированных данных, и поэтому учитывают все особенности налоговых баз по различным видам доходов. Это позволяет достаточно объективно рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований;
2) закрепление на долговременной основе минимальных нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми муниципальными образованиями;
3) применение режима «отрицательных трансфертов» к «богатым» муниципальным образованиям, и «сэкономленные» таким образом средства включить в средства, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципалитетов.
4) оценка расходных потребностей муниципальных образований по методу репрезентативной системы расходов, позволяющему соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах с учетом «отраслевых» индексов бюджетных расходов (ИБР). При использовании ИБР не возникает необходимости рассчитывать нормативы бюджетных расходов, используемые при расчете минимальных местных бюджетов, в настоящий момент в Краснодарском крае;
5) передачу средств в бюджеты муниципальных образований районного типа производим в три этапа: 1) пропорциональное сокращение разрыва до заданного уровня- 2) подтягивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до максимально допустимого, исходя из заданного объема средств, уровня- 3) распределение стимулирующей части фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Таким образом, очевидно преимущество предлагаемой методики, которая позволит оптимизировать процесс распределения средств между местными бюджетами двух типов и значительно повысить доходную самостоятельность соответствующих бюджетов, за счет рационального разграничения доходных источников и расходных обязательствобеспечит большую гласность в вопросах бюджетных расходов и доходовсоздаст у местных властей заинтересованность в экономии бюджетных средств, обеспечении экономического развития их территорий и повышении собираемости налогов, а также обеспечивать более эффективное планирование расходов, отвечающее первоочередным потребностям населения конкретной территории.
