Современный этап исторического развития большинства государств характеризуется качественно новым преобразованием традиционных представлений о государственности. Под влиянием интеграционных тенденций всё больше стран соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу своих прав в пользу надгосударственных образований международного характера. В результате, государство, в классическом понимании, приобретает иную форму, в соответствии с которой управление обществом и общественными процессами осуществляется совместно несколькими странами и при соответствующем распределении полномочий. Самый богатый опыт в данном процессе имеет Европейский Союз, который служит примером того, как государства, воевавшие друг с другом в течение многих лет, теперь все свои материальные и духовные ресурсы направляют на поддержание благосостояния своих народовФеномен существования уникального образования, которое переросло модель международной организации, но не вышло на уровень нового современного государства, обуславливает повышенное внимание к анализу механизмов координации европейских органов политического управления, которые составляют основу процесса принятия политических решений в ЕС.
При изучении форм координации взаимодействия участников политического процесса в ЕС большое значение имеет вопрос о компетенции Сообщества и разграничении полномочий между Союзом и государствамичленами, субнациональными и неправительственными акторами. Проблема распределения компетенции затрагивалась во всех договорах Европейского союза, однако, качественно новое измерение приобрела с принятием Маастрихтского договора. Этот договор ввёл в правовое поле Сообщества понятие принципа субсидиарности, которое ознаменовало принципиально новый подход к проблеме разграничения компетенций суверенных европейских государств.
Теоретическая неоднозначность принципа субсидиарности, отсутствие чёткого определения, сложности взаимодействия на его основе определяют повышенный интерес к данной проблеме.
К настоящему времени накоплен достаточно большой объем эмпирического материала по исследуемой проблематике. Это, с одной стороны, актуализирует оешение вышеуказанных ппоблем и поотивооечий^а с шэугой — сознает основу.
X У J. 1 Л. '< 'к * ' • J для поиска лучших механизмов координации взаимодействия органов политического управлении в Европейском союзе.
Степень теоретической разработанности проблемы. 80-е годы прошлого столетия ознаменовали собой появление, по сути, нового направления в исследовании европейской интеграции — анализ системы управления Сообщества. Научно-литературную и нормативную базу, на которую автор опирался в данной диссертационной работе, можно систематизировать следующим образом:
1. Осмысление процессов координации взаимодействия органов политического управления в ЕС потребовало опоры на работы основоположников ключевых теоретических направлений политологии: первостепенное значение для данного исследования имеют труды, касающиеся теории систем (Д. Истон, Г. А. Алмонд, Т. Парсонс)1, концепции многоуровнего управления (Э.Гуалини, М. Лодж, К. Вегрих)2, а также теории политических сетей (J1.B. Сморгунов, П. Кенис, Ф. Шнейдер,.
•7.
Т. Берцель, А.И. Соловьев) .
1 Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. T.2. М., 1997; Almond G.A. Comparative Political Systems// Journal of Politics. Vol. 12 August. 1956; Парсонс Т. Система современных обществ. Пер. с англ. Л. А. Седова и Д. А. Ковалева. Под ред. М. С. Ковалевой — М&bdquo- 1998 * Lodge М., Wegrich К. Governing Multi-level Governance: Comparing Domain Dynamics in German Land-Local Relationships and Prisons // Public Administration Vol. 83, N. 2. 2005; Gualini E. Challenges to Multi-level Governance: Contradictions and Conflicts in the Europeanization of Italian Regional Policy//Journal of European Public Policy. 10:4. 2003.
3 Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С. 103−112- Kenis P. and Schneider V, Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / Marin Bernd and Renate Mayntz (eds.). Frankfurt aM: Campus Verlag, 1991; Borzel T. Organizing Babylonon the Different Conceptions of Policy Networks//Public Administration. -1998a. -Vol. 76. -N 2- Соловьев А. И. Принятие государственных решений. — М., 2006; Соловьев А. И. Трансъячеистые структуры как форма строения и источник саморазвития государства // Полис, № 6, 2006.
ХЭ е б.
2. Были тщательно изучены также труды российских и зарубежных специалистов в области общей части теории европейской интеграции и европейского права: Ю. А. Борко, И. М. Бусыгиной, О. В. Буториной, Е. С. Громогласовой, С. Ю. Кашкина, М. В. Стрежневой, Б. Н. Топорнина, Т. К. Хартли, И. И. Хохлова, К. К. Худолея, Ю. В. Шишкова, JI.M. Энтина, Ю.М.
Юмашева.4 и шэ. ¦ '1.
3. Особый вклад в развитие анализа европейских институтов и органов ЕС внесли такие известные европейские ученые, среди которых Б. Колер-Кох, М. Яхтенфукс, В. Вессельс, Р. Бибер, С. Булмер, Дж. Вайлер5. Они рассматривают Европейский союз как особую политическую систему, которая отличается от современного государства и, скорее всего, никогда не станет таковым, доказывая, что европейское политическое управление может успешно существовать и без единого центра власти Евросоюзе.
4. Проблемами лоббирования в ЕС занимались Д. А. Леви, А. В. Борев, К. Миддлмас, Дж. Гринвуд, Р. Халл, С. Мейзи, Дж. Ричардсон-6.
5. Анализ трансформации национального государства в условиях современных вызов глобализации, является важной составляющей.
4 Энтин Л. М. Институциональная структура и механизм принятия решений в Европейском Союзе. — Киев, 2004; Топорнин Б. Н. Европейское право.- М., 1998; Право Европейского Союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. — М., 2002; Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. Москва-Будапешт, 2000; Европейский Союз в международных отношениях: учебно-методическое пособие / В. Е. МорозовРед. К. К. Худолей, — СПб., 2002; Худолей K.K. Политические и экономические последствия расширения Евросоюза для России и ее СевероЗападного региона: сборник. // Европейская интеграция и Россия. — СПб.: Представительство Фонда им. К. Аденауэра в СПб., 2003. — С. 32−42- Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / под ред. Борко Ю. А. и Буториной О. В. — М., 2001; Буторина О. В. Антикризисная стратегия Европейского союза: ближние и дальние рубежи // Полития, 2009, № 3- Бусыгина И. М. Традиционные понятия и новые реалии: суверенитет в Европейском Союзе // Суверенитет: трансформация понятий и практик / Под ред. М. Ильина и И. Кудряшовой. — М., 2008. — С. 129−155- Громогласова Е. С. Теория и практика политического управления в Европейском союзе. М.: ИМЭМО РАН, 2009; Стрежнева М. В. Институциональные формы европейской интеграции // Заглядывая в 21 век: ЕС и СНГ. М., 1998; Шишков Ю. В. Интеграционные процессы на пороге XXI века. Почему не интегрируются страны СНГ. М., 2001; Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского Союза. М.:"Международные отношения", 2007. 154с.
5 Kohler-Koch Beate, Conzelmann Thomas, Knodt Michele, Europaische Integration-Europaisches Regieren, VS Verlag ftir Sozialwissenschaften/ GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2004; Jahtenfuchs, Markus (Hrsg): Europaesche Integration, Opladen: Leske+Budrich, 2003; Die Offnung des Staates: Modelle und Wirklichkeit grenziiberschreitender Verwaltungspraxis 1960 — 1995; Wolfgang Wessels. — Opladen, 2000; Bieber Roland, Organe der erweiterten Europiiischen Gemeinschaften. Das Parlament, Nomos Verlag, Baden-Baden 1974; Bulmer S., Jeffery C., Paterson W.E., Oxford, 2000; Viner J. The Custom Unions Issue. N.-Y.-London, 1950.
6 Леви Д. А. Группы интересов и особенности механизмов лоббирования в Европейском Союзе. Учебно-методическое пособие. СПб, 2008; Борев А. В. Регулирование копоративного лоббизма в Евросоюзе // Информационно-аналитическое издание «Советник Президента» .- [электронный ресурс] http://www.lobbying.ru/Dokuments/2008.03.20%20regulationIobbyingeu.pdf (дата обращения 03.04.2009) разрабатываемой в данном исследовании темы. Особое значение в исследовании данной проблемы имеют труды таких авторов как В. А. Ачкасов, И. Н. Барыгин, С. Н. Большаков, Г. И. Грибанова, Ю. В. Косов, С.А. Ланцов7.
6. Обширная нормативно-правовая база, регулирующая взаимодействие ооганов политического упоавления^в Евоосоюзе.
А 1 А.
Научные исследования системы взаимодействия органов политического управления в ЕС, процесса и результатов институциональной реформы подкрепляются заинтересованностью ведущих европейских политиков. Всё популярнее становится среди европейских политиков выступления относительного будущего Европы (например, речь экс-министра иностранных дел Германии И. Фишера «На пути к Европейской интеграции») .
Наконец, актуальность данной работы заключается в недостаточной разработанности исследуемой проблемы, которая объясняется сложностью исследуемых процессов, а также трудностями, которые возникают при построении методологического инструментария исследования.
Таким образом, несмотря на большое число исследований, посвященным общим вопросам принятия политических решений в Евросоюзе, можно констатировать, что вопросы координации взаимодействия участников управленческого процесса, как новых форм политического управления изучены не в полной мере.
Неоднозначность механизмов координации, отсутствие чёткого определения институтов координации определяют повышенный интерес учёных к данной проблеме. Процедура принятия решений в Евросоюзе закреплена в договоре о Европейском Союзе: решения принимаются Советом.
7 Мировая политика и международные отношения: учебное пособие/под ред. С. А. Ланцова, В. Л. Ачкасова. -М., 2006; Большаков С. Н. Социально-философские основания субсидиарности и ее реконструкция в современной России / Личность. Культура. Общество.-2006.-№ 4.-с.95−106- Косов Ю. В. В поисках стратегии выживания: анализ концепций глобального развития. — СПб, 1991; Барыгин И. Н. Международное регионоведение. СПб, 2009; Федерализм и разрешение этнополитических конфликтов в современном обществе/Грибанова Г. И., Сидоренко A. B /Политическая экспертиза: Политэкс. — 2007. том 3, — № 3. с. 5−25.
8 Die Zentralmacht Europas auf Kontinuitiitskurs. Deutschland stabilisiert den Kontinent von Hans-Peter Schwarz / Internationale Politik № 11, 1999 по предложению Комиссии при различных формах участия Европарламента, после консультаций с экономическим и социальным комитетом или Комитетом регионов. В пределах своей компетенции решения осуществляет Комиссия или государства члены ЕС, однако, конкретные формы реализации процесса принятия решений в ЕС весьма сложны и строго не регламентированы.
Цели и заттачи исследования. Основная цель данного исследования заключается в анализе механизмов координации взаимодействия органов политического управления ЕС в условиях неравномерного распределения компетенции в Евросоюзе.
Обозначенная цель реализуется путём постановки и поэтапного решения ряда взаимосвязанных задач:
• Проанализировать современные подходы к определению механизмов координации и их применение в управленческой практике Европейского союза.
• Проанализировать современные подходы к определению принципа субсидиарности и практике его применения в системе взаимодействия органов политического управления ЕС.
• Выявить основную функцию координации в ходе анализа распределения компетенции в многоуровневой системе управления Европейского союза.
• Определить институциональное закрепление неравенства в структуре и механизмах взаимодействия органов политического управления в Евросоюзе.
• Определить роль национальных парламентов как основных представителей интересов граждан европейских государств и представителей европейских регионов в процессе взаимодействия органов политического управления ЕС в условиях неравномерного распределения компетенций.
• Определить и проанализировать механизмы координации взаимодействия органов политического управления в Евросоюзе как новых форм управления, составляющих основу современного этапа европейской интеграции, и их закрепление в официальных документах ЕС. Объектом исследования выступает система политического управления в Европейском Союзе. В качестве предмета исследования выступают механизмы координации органов политического управления в ЕС и их значение в упоавленческой поактике Союза.
V, А X.
Методологическая основа диссертационного исследования — теория координации государственно-общественных отношений, представленная в науке государственного управления, основные принципы системного подхода, теории многоуровневого управления, концепции политических сетей.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. обоснована сетевая природа и особенности политического статуса Европейского союза, что позволяет определить ЕС как политическое сетевое сообщество;
2. выявлены основные тенденции к переходу к гибким формам организации политического управления в ЕС;
3. определены новые формы взаимодействия органов политического управления в ЕС, которые связаны с возрастающей внутри ЕС сложностью и неоднородностью отношений в условиях расширения ЕС;
4. обоснована роль открытого метода координации как динамического элемента европейской политики: способ давления посредством достижения договоренностей;
5. выявлена роль сетевого взаимодействия в процессе координации взаимодействия органов политического управления ЕС как альтернативного метода политического управления;
6. определена роль гражданского общества как полноправного участника процесса принятия и реализации политических решений в ЕС. Новые «мягкие» формы взаимодействия позволяют добиться реального участия неправительственных акторов (бизнес-структур, профсоюзов, общественных объединений) в процессе выработки и реализации европейской политики. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в выявлении механизмов взаимодействия органов политического управления в Европейском союзе, в использовании системного анализа, концепции MHorovDOBHeBoro упоавления теооии сетей к исследованию координации X •'Х ' А. X ' «взаимодействия органов политического управления в Европейском союзе.
Основные результаты работы могут быть использованы при анализе исследования сетевого политического управления и проблем координации взаимодействия политических акторов в процессе реализации и выработки политических решений. Положения, выносимые на защиту:
1. Европейский союз на современном этапе своего развития представляет собой особое сетевое политическое сообщество, в политическом статусе которого сочетаются элементы самых различных моделей и форм: федерация, конфедерация, межправительственная организация.
2. Сетевое взаимодействие органов политического управления как феномен интеграционной политики Евросоюза позволяет соблюсти баланс наднационального и межправительственного уровней во властных отношениях.
3. Сетевые формы управления возникают там, где есть необходимость координации действий различных акторов для достижения согласованной цели. Неправительственные акторы становятся полноправными участниками процесса распределения ответственности между различными уровнями управления.
4. Сетевые формы взаимодействия не могут развиваться без координирующего центра, который способствует конвергенции неоднородных интересов и выработки согласованной позиции. В роли подобного центра выступают агентства, образованные Еврокомиссией, профиль которых соответствует решаемой проблеме.
5. Развитие кооперации и координационных механизмов представляет собой процесс, в котором наблюдается объединение нормативной и инструментальной основы, совершенствование институциональной архитектуры, мобилизация ресурсов, их гибкое использование для достижения согласованных целей.
Заключение
.
За последнее время Европейский союз значительно расширил сферу политического за границы суверенных государств, но, тем не менее, пока рано говорить о том, что ЕС заменит собой национальную государственность в ближайшее время. Национальное государство в сегодняшнем понимании по.
ПрсЖНсМу ПрсДСТаВЛЯСТ Собой ДОш И Н И р V гОШ. Y КГ форму ПОЛИТИЧЕСКУЮ^ организации.
Вместе с тем, настойчивость социального экспериментирования в области создания моделей управления, отвечающих сложным задачам формирования наднациональной структуры и гармонизации интересов, приводят к переносу центров принятия решений. Задачи, которые до этого решались на уровне национального государства, теперь перенесены на наднациональный уровень: пожалуй, нет сегодня сферы — от аграрной до внешней политики, в которую хотя бы раз не вмешался Евросоюз. Национальные государства, объединённые в Европейский союз, неизбежно столкнулись с проблемой передачи собственных полномочий на надгосударственный уровень. Проблема разделения полномочий внутри Европейского союза на законодательном уровне возникла с момента подписания Маастрихтского договора о Европейском Союзе, в котором она получила название принципа субсидиарности. С момента законодательного закрепления принципа разграничения полномочий, интерес к нему стал особенно очевиден. Связано это, прежде всего, с тем, что в Договоре отсутствует чёткое определения самого понятия «субсидиарность».
Однако отсутствие в документах Европейского союза четкого определения принципа субсидиарности не позволяет рассматривать его как правовую норму. Это политический принцип. Его использование зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой расстановкой политических сил в Евросоюзе. На практике принцип субсидиарности выполняет функцию лакмусовой бумажки, определяющей легитимность европейских решений. Принцип субсидиарности и способ его изложения уменьшил напряженность, вызванную усилением наднациональности. В европейском типе управления объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительства R данном случае, управление. — эта. вопрос,.
1——1 1 ~ ————-J — - J —Г -.—- ——г — ~ взаимоотношений между уровнями власти (наднациональным, национальным и региональным, то есть местным локальным), гражданами, институтами. Особенность координационного типа управления заключается в способности различных уровней власти договариваться в целях достижения некой общей цели.
В Европейском союзе на основе субсидиарности решаются, прежде всего, региональные проблемы, поэтому речь идет о роли субсидиарности в выстраивании субнационального уровня власти в Европейском союзе. Регион является важным уровнем в многослойной структуре Евросоюза, поскольку на каком бы из этажей власти Сообщества ни принимались решения, реализуются они непосредственно в том или ином регионе. В центре дискуссии об усилении регионального влияния на европейскую политику стоит вопрос о приобщении национальных парламентов, как основных представителей интересов своих граждан, к общеевропейскому институциональному уровню.
Определяя суть политической природы европейской интеграции очень трудно дать четкое определение. Для Евросоюза характерно постоянное расширение сфер его непосредственного влияния. Речь в данном случае идет не только о традиционных для Европейского союза экономической и социальной сферах, но и сфере внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере.
Сложность определения статуса Европейского союза заключается в том, что он в полной мере не может быть отнесен к традиционным формам организации социально-экономической и политико-правовой жизни в виде межправительственной организации, федерации или конфедерации. В связи с эти мы предлагаем рассматривать ЕС на современном этапе его развития в виде особого сетевого сообщества, в политико-правовом статусе которого сочетаются элементы самых различных моделей и форм.
Европейский союз обладает уникальными особенностями, которые позволяют нам: пассматпиватк era как сетевое, политическое. сообществам 1 — - — во-первых, это незавершенность системы: круг членов постоянно расширяется, а вместе с этим меняется и, наверняка, будет меняться в будущем система распределения компетенцийво-вторых, важные решения, такие как новое членство, сфера компетенций, конституция, принимаются скорее вне политической системы ЕС. Кроме того, можно с большой долей уверенности утверждать, что существующая система управления не соответствует логике демократического правления. Под демократическим правлением в данном случае понимается недостаточная представительность всех заинтересованных акторов в процессе выработки и имплементации европейской политики.
Введение
элементов демократической отчётности через Европарламент не может исправить эту ситуацию, поскольку у Европарламента недостаточно высокое качество представительности. К тому же существует принципиальное несоответствие между демократической нормой предоставления гражданам равных прав на изложение своей точки зрения и принципом обеспечения равного представительства коллективным членам Союза.
При решении своей основной, целеполагающей задачи — из многообразия интересов образовать единую, согласованную позицию — Евросоюз может рассчитывать только на собственные силы, поскольку европейские Сообщества транснационально не интегрированы, а транснациональная политическая инфраструктура (политические партии, ассоциации, союзы, общественность), относительно слабы, все усилия по интеграции политической системы ЕС вынужден предпринимать самостоятельно. Способность к функционированию.
ЕС как переговорной системы не может быть гарантирована одной только формальной конституционной структурой, она зависит от единообразия поведения входящих в нее акторов.
В отличие от национальных систем, где процесс принятия решений более предсказуем, поскольку заранее известны механизмы волеизъявления, поесЬеоенпииотдельных актопон. Европейскойття ттттяттигшя тттатой сшггеме.
JT Г «JT——-f—— - -г-1 — It X ^^ необходимо принимать во внимание правовые основы национальных систем еврозоны, юрисдикцию Европейского суда и т. д.
Решить эту непростую задачу призван новый принцип управления в политической системе ЕС — координация взаимодействия европейских институтов, представителей национальных государств, различных неправительственных акторов.
После нескольких лет интенсивного использования на практике различных координационных форм управления Европейский союз добился определенного баланса сил и изменил некоторые процедуры взаимодействия органов политического управления. Кроме того, государства — члены ЕС рассматривают многие процедуры, утвержденные ими самими, как нуждающиеся в пересмотре. Попытка создать новую институциональную динамику из процесса координации (в особой степени это касается экономических реформ и реформ рынка труда) самими инициаторами процесса воспринимается позитивно, поскольку она успешно сочетается с нынешнем характером функционирования институтов ЕС.148.
Координацию, в качестве нового принципа управления в ЕС, можно рассматривать как меру, направленную на обмен инновационными управленческими и социальными технологиями и повышение качества управления через обучение. Развитие кооперации представляет собой процесс,.
Стрежнева М. В. Сетевой компонент в политическом устройстве Евросоюза. Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 3, 3(9), сентябрь-декабрь 2005. [электронный ресурс] URL: http://www.intertrends.ru/nineth/005.htm (дата обращения 25.05.2009) в котором наблюдается объединение нормативной и инструментальной основы, совершенствование институциональной архитектуры, увеличение ресурсов.
Неформальные методы координации демонстрируют нам, что подобного рода замыслы национальных правительств образуют собой первую ступень процесса слияния в направлении более глубокой интеграции. управления ЕС концентрируют свое внимание на выработке единых концепций, направлений, установлении политических целей и даже конкретных стандартов, периодическом мониторинге и экспертной оценке национальных систем. Речь идет, таким образом, о сознательной политической стратегии развития и распространения идей и знаний в противовес жесткому утверждению ясных, однозначных правил, обязательных для исполнения. В этом смысле координационные механизмы представляют собой альтернативу в процессе принятия и реализации политических решений в ЕС. Они призваны устранить существующий в системе политического управления ЕС дисбаланс интересов, который возникает на этапе выработки и имплементации европейской политики. Этот процесс подкрепляется созданием европейских сетей сотрудничества, куда, помимо членов национальных правительств, входят также чиновники, представители национальных судов и местных администраций, представители профсоюзов и иные неправительственные акторы, которые тесно взаимодействуют с частными или общественными группами и европейскими институтами.
