Актуальность исследования. Нельзя сказать, что труды по федеративной проблематике редко встречаются в отечественной юридической науке. Скорее, наоборот — те или иные аспекты федеративных отношений довольно часто становятся предметом диссертационных и иных исследовательских работ. В то же время исторический аспект развития федеративной идеи в юридической науке куда реже попадает в поле зрения ученых. Как правило, в основательных трудах по федерализму освещение взглядов отечественных дореволюционных конституционалистов не выходит за пределы нескольких страниц, призванных не столько подробно осветить соответствующие взгляды, сколько придать труду определенный академизм.
К сожалению, стоит признать, что высокий интеллектуальный уровень работ авторов, которых принято называть дореволюционными или досоветскими, в значительной мере был утрачен за прошедший век. Юридическая мысль советской эпохи в силу объективных причин не могла принести больших плодов на ниве исследований проблем федерализма. В связи с этим наработки дореволюционных юристов представляют несомненный интерес для полноценного функционирования конституционно-правовой науки.
Важность исторического подхода для развития науки подчеркивается известным современным теоретиком конституционного права H.A. Богдановой: «Исторический подход лежит в основе любого теоретического исследования. [.] Если понятия как первичные теоретические конструкции науки конституционного права не могут не отражать исторические перемены, тем более немыслимо создание конституционно-правовой теории без опоры на историческое знание"1.
Однако интерес к федеративным разработкам досоветских государство-ведов не носит исключительно академический характер, он имеет значение и для общественно-политических дискуссий современности. Видные предста.
1 Богданова H.A. Система науки конституционного права. Дис.. докт. юрид. наук. М., 2001.С. 253,254. вители дореволюционной профессуры (Ф.Ф. Кокошкин, A.C. Ященко, С. А. Корф и др.) не преминули возможностью высказаться касательно потенциального обустройства России на федеративных началах. Их взгляды и аргументация не перестали быть актуальными, а, возможно, наоборот, пройдя проверку временем, приобрели дополнительный вес. Так,.
A.Н. Медушевский применительно к основополагающим разработкам дореволюционных конституционалистов отмечает, что их значение «за истекшие годы стало не меньше, а скорее больше, чем в момент их появления». Проблема построения в России эффективно функционирующей федерации, отошедшая за последние несколько лет на второй план политической повестки, на наших глазах вновь возвращается в разряд горячо обсуждаемых вопросов современности.
Несмотря на то, что за минувшие два десятилетия не только в конституционном праве, но и в других отраслевых юридических науках была проделана значительная работа по заполнению лакун в нашем знании о наработках дореволюционных юристов, эта область академической мысли всё еще мало исследована, что подтверждает актуальность настоящей диссертации.
Степень научной разработанности проблемы. Нельзя сказать, что за последние двадцать лет тематика настоящего исследования совсем не вызывала интерес. Так, к этим проблемам обращались Б.А. Левитанус3,.
B.Г. Пахомов4, Ю.Л. Шульженко5.
В то же время диссертации Б. А. Левитануса и В. Г. Пахомова написаны в рамках истории политико-правовых учений, в связи с чем воззрения дореволюционных специалистов по конституционному (государственному) праву отражены в них лишь фрагментарно (особенно это суждение относится к ра.
2 Медушевский А. Н. Диалог со временем. Российские конституционалисты конца XIX — начала XX века. М., 2010. С. 13. л.
Левитанус Б. А. Идея федерализма в русской политической и правовой мысли второй половины XIX — начала XX веков. Дисс.. канд. юрид. наук. СПб., 2004.
4 Пахомов В. Г. Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России (конец XVIIIXX вв.). Дисс.. докт. юрид. наук. М., 2003.
5 Шульженко Ю. Л. Из истории федерации в России. М., 2005. боте В. Г. Пахомова, которая охватывает развитие федеративной идеи в широких временных рамках — от конца XVIII в. до наших дней, что не могло не сказаться на глубине анализа и широте привлекаемых источников).
В монографической работе Ю. Л. Шульженко затронут значительный круг вопросов, касающихся федеративной тематики, в том числе отдельная глава посвящена взглядам дореволюционных государствоведов на федерацию как форму государственного устройства, проблемы суверенитета в федеративном государстве и т. д. В то же время сама композиция исследования Ю. Л. Шульженко не предполагает подробного рассмотрения федеративных идей собственно в рамках науки конституционного права, не обращается автор и к методологическим вопросам федеративной теории.
Отдельные аспекты проблематики государственного устройства в трудах досоветских ученых-конституционалистов отражены в докторской диссертации В.Н. Корнева6, а также монографии O.E. Кутафина7.
Следует также отметить коллективный труд «Очерки русской культуры XIX века», в части 4 которого помещен информативный очерк Н. И. Цимбаева, посвященный идее федерализма в отечественной общественной мысли8.
Упоминания заслуживают работы энциклопедического характера, в которых сквозь призму российского либерализма как идейного течения затрагивались вопросы федерализма, возможного построения Россия на федеративных принципах и т. д.9.
6 Корнев В. Н. Проблемы теории государства в либеральной правовой мысли России второй половины XIX — начала XX века. Дис.. докт. юрид. наук. М., 2006.
7″ Кутафий O.E. Российская автономия. М., 2008. С. 5−41.
8 Цимбаев Н. И. Идеи федерализма и федеративного устройства России в общественной мысли / Очерки русской культуры XIX века. Т. 4. Общественная мысль. М., 2003. С. 457 496.
9 Российский либерализм XVIII — начала XX века: энциклопедия / отв. ред. В.В. Шело-хаев. М., 2010; Российский либерализм: идеи и люди / под общ. ред. A.A. Кара-Мурзы. 2-е изд., испр. и доп. М., 2007.
Взгляды дореволюционных государствоведов на федеративную проблематику находят частичное отражение в ряде работ современных ученыхспециалистов по вопросам федерализма10.
Ввиду того, что разработки зарубежных государствоведов имели зачастую определяющее значение для формирования взглядов российских ученых-юристов на проблематику федеративного устройства, отдельно следует упомянуть монографическое исследование Н.Ю. Козловой11.
Так как федеративная идея рассматривается в диссертационном исследовании в контексте российской науки конституционного (государственного) права досоветского периода, то особое значение приобретают работы юристов, исследовавших проблемы возникновения и развития указанного направления научной мысли в России до начала XX века. Сюда, в первую очередь, относятся работы В. М. Гессена, Н. Я. Куприца, В. А. Туманова, H.A. Богдановой, В. А. Томсинова, Ю. Л. Шульженко, Д. Ю. Шульженко, А. Б. Дидикина и др.
В итоге, несмотря на наличие отдельных указанных выше работ, нельзя сказать, что в современной российской юридической науке существует целостное и одновременно детализированное представление о федеративных идеях российских конституционалистов второй половины XIX — начала XX веков.
Теоретическая основа исследования (источники исследования). Теоретическую основу диссертации составляют, прежде всего, труды российских и зарубежных юристов — специалистов по конституционному (государственному) праву второй половины XIX — начала XX веков. Данные труды можно условно разделить на несколько групп.
10 См., например, Глигич-Золотарева М. В. Теория федерализма Александра Ященко / Конституционно-правовые идеи в монархической России / отв. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2007. С. 106−128- Лебедев А. Н. Периодизация и основные направления развития федеративных идей в Российской империи (конец XVIII в. — начало XX в.) / Труды Института государства и права Российской академии наук. Из истории отечественного государственного права. 2011. № 3. С. 30−56.
11 Козлова Н. Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII—XIX вв.еков. М., 1988.
Во-первых, учебные курсы по государственному праву, в которых затрагиваются вопросы федеративных отношений, формы территориального устройства государств. К данной категории можно отнести работы И. Е. Андреевского, В. И. Сергеевича, А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина, Н. М. Коркунова, М. М. Ковалевского, A.C. Алексеева, В. В. Сокольского, Н. И. Лазаревского, Ф. Ф. Кокошкина и ряда других авторов.
Во-вторых, специальные академические труды, посвященные вопросам федерализма. К данной немногочисленной группе работ принадлежат исследования М. Горенберга, A.A. Жилина, A.C. Ященко, С. А. Корфа.
В-третьих, монографические сочинения, в которых вопросы федеративной формы и федерализма рассматриваются наряду с другими проблемами государственного права. Это, в первую очередь, книги следующих авторов: Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, С. А. Корфа, С. А. Котляревского, М. А. Рейснера и др.
В-четвертых, «страноведческие» труды, посвященные вопросам государственного устройства отдельных государств, в которых среди прочего затрагиваются вопросы федеративных отношений. Следует упомянуть работы А. Д. Градовского, П. Г. Мижуева, И. Даниловича, П. М. Богаевского.
В-пятых, большую группу источников составляют «околонаучные» исследования, посвященные преимущественно возможности построения федеративного государства в России. Эти работы в основном датированы 19 051 906 и 1917 годами, когда в силу известных революционных событий вопрос о форме территориального устройства обновленной России занимал многие умы. Данные произведения стоят особняком, потому что, с одной стороны, их сложно непосредственно отнести к академическим работам по государственному праву, с другой, — в них затрагивались конституционно-правовые по своему содержанию вопросы, а среди их авторов присутствуют весьма известные ученые-юристы. К указанной группе относятся труды М. В. Вишняка, Е. С. Горского, В. Ф. Динзе, Н. И. Лазаревского, М. Я. Лазерсона, М. Б. Ратнера, М. А. Рейснера, H.A. Рожкова, Н. В. Казмина, Ф.Ф. Кокош-кина, Г. К. Крыжицкого и других авторов.
В-шестых, сочинения иностранных авторов, которые оказали значительное влияние на формирование воззрений представителей российской науки государственного права на федеративные соединения. Некоторые из данных трудов были переведены на русский язык (произведения А. Аффольтера, И. Блюнчли, Д. Брайса, В. Вильсона, Л. Дюги, Г. Еллинека, А. Эсмена).
Учитывая тот факт, что в диссертационной работе рассматриваются некоторые методологические вопросы теории федерализма, в том числе, в контексте типов правопонимания, к источникам исследования могут быть отнесены произведения ряда современных отечественных авторов: Р.Г. Абдула-типова, Н. В. Варламовой, М.В. Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина,.
A.A. Захарова, В. Д. Зорькина, JI.M. Карапетяна, Ю. В. Кима, Н. Ю. Козловой, И. А. Умновой (Конюховой), В. Н. Лексина, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко,.
B.C. Нерсесянца, A.B. Пищулина, A.B. Прохорова, М. Х. Фарукшина, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, B.C. Шевцова, Ю. Л. Шульженко и др.
Объектом диссертационного исследования выступает российская наука конституционного (государственного) права досоветского периода. Для целей диссертационного исследования понятия «государственное право» и «конституционное право» используются как синонимы.
Предметом диссертационного исследования являются федеративные идеи в контексте российской науки конституционного (государственного) права досоветского периода, история их возникновения, особенности развития, возможная пригодность для построения обновленного Российского государства. Анализ федеративных идей сквозь призму науки государственного права диктует необходимость рассмотрения понятия «федеративное (союзное) государство», взаимосвязанных с ним понятий («конфедерация», «автономия», «унитарное государство», «децентрализация» и т. д.), механизма функционирования федеративного государства (проблема суверенитета, разграничения полномочий между федерацией и её субъектами), условий генезиса федеративных государств и их распространения в мире.
Целью диссертационного исследования является развитие современного знания о федеративном государстве в отечественной науке конституционного права, о возможностях построения федерации в России на основе реконструкции восприятия федеративных идей в дореволюционной государственно-правовой науке.
Достижение указанной цели предполагает постановку и разрешение следующих задач: раскрытие политико-правовой ценности федерализма в доктрине конституционализмараскрытие понятие «российская наука конституционного права» (проблема соотношения общего и национального компонентов науки), определение круга источников исследованияобщая характеристика государственно-правовой науки в дореволюционной России, изучение условий её возникновения-и развитияобобщение и анализ федеративных идей на этапе возникновения отечественной науки конституционного (государственного) праваобобщение и анализ федеративных идей на новой ступени развития конституционно-правового знания в России (начало XX века) — обзор и оценка подходов досоветской науки государственного права к возможной федерализации России.
Хронологические рамки исследования. «Нижняя» граница хронологических рамок диссертации обусловлена возникновением в качестве самостоятельного направления академических исследований отечественной науки конституционного (государственного) права (вторая половина XIX века), «верхняя» — кардинальной сменой социально-экономического строя и политических институтов с приходом к власти большевистского правительства осень 1917 года) и, как следствие, отходом российского государства от правового пути развития, отказом от преемственности и разрушением «старой» юридической школы.
Методологическая основа диссертационного исследования включает в себя как общенаучные методы (анализ, синтез, индуктивный и дедуктивный методы, аналогию и сравнение, логическое моделирование, функциональный метод), так и специальные методы характерные для юриспруденции и исторической науки (историко-генетический, сравнительно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой).
Научная новизна исследования проявляется в пяти основных аспектах.
Во-первых, диссертантом предлагается оригинальный подход к определению условий становления науки конституционного права в России.
Во-вторых, обосновывается возможность по-новому взглянуть на содержательное наполнение российской науки конституционного права, что, в свою очередь, позволяет определиться с кругом привлекаемых для исследования источников.
В-третьих, в диссертационной работе рассматривается нетипично широкий круг позиций дореволюционных специалистов по государственному праву по вопросам, относящимся к федеративной форме государственного устройства, часть из которых либо не освещена в современной конституционно-правовой науке, либо раскрыта в недостаточном объеме.
В-четвертых, анализ мнений дореволюционных государствоведов касательно правовой природы федеративного государства позволил не только найти общее в их взглядах, но и, что не менее важно, подметить различные исследовательские акценты, которые с позиций сегодняшнего дня дали возможность по-иному взглянуть на вклад отдельных ученых в федеративную проблематику.
В-пятых, анализ палитры мнений о возможностях и последствиях федеративного переустройства России в дореволюционной науке конституционного права позволил не только обобщить взгляды сторонников и противни.
10 ков подобной федерализации, но и показать их определенную противоречивость и ограниченность, что в целом может быть оценено как приращение знания, обогащающее современную конституционно-правовую мысль.
Научная новизна исследования нашла отражение в положениях, выносимых на защиту.
1. Диссертант полагает, что основными предпосылками для становления конституционно-правовой науки являются: 1) наличие возможностей для ведения свободной дискуссии о конституционно-правовом развитии, в том числе с иностранными учеными- 2) формирование определенной «критической массы» юристов-исследователей (для чего необходимо развитие юридического образования) — 3) становление сети академических коммуникаций, институтов накопления и передачи знания (университеты, в том числе со специализированными кафедрами, научные общества, журналы и прочие элементы профессионализации юридического знания). В России подобные условия для возникновения национальной науки государственного права сложились не ранее 60-х годов XIX века.
Отсутствие правовых ограничений публичной власти в той или иной стране не означает, что в ней нет места конституционно-правовой науке, равно как наличие писаной конституции не гарантирует, что такая наука существует. В то же время реформы, направленные на формирование институтов правового государства (в частности, реформы императора Александра II), делают актуальными конституционно-правовые исследования, способствуют свободе научного поиска и тем сам благоприятствуют становлению конституционно-правовой науки.
2. Сведение отечественной науки конституционного права только к национальному компоненту (т.е. в итоге к национальному конституционному законодательству) фактически означает отрицание федеративной проблематики в дореволюционной государственно-правовой науке (Российская империя, по общему мнению, не рассматривалась в качестве федеративного государства). В то же время труды ученых-государствоведов досоветского перио.
11 да, посвященные, например, общим вопросам федеративной формы или исследованию федеративных институтов в зарубежных странах, могут быть отнесены к предмету отечественной конституционно-правовой науки.
В связи с этим диссертанту наиболее верным представляется выделение в рамках отечественной науки конституционного права общего компонента (части, раздела), ориентированного на универсальные способы ограничения публичной власти и обеспечения прав человека, и через его призмунационального компонента, призванного анализировать российскую конституционную модель и практику её реализации. Также целесообразно обособление специального компонента, изучающего особенности воплощения правовой модели федерализма в конституционно-правовом развитии зарубежных государств.
3. К концу XIX века в целом устоялся подход к союзному государству как к соединению (союзу) государств (государствоподобных образований), в котором составляющие его члены в пределах, очерченных общесоюзной конституцией, подчиняются власти федерального центра, сохраняя самостоятельность в определенных сферах деятельности. Союзное государство мыслилось не только как более тесное соединение по сравнению с союзом государств, но и имеющее качественно иную юридическую природу. При этом генезис союзного государства виделся как усиление центростремительных сил в союзе государств, а не как децентрализация государства.
На рубеже Х1Х-ХХ веков место первостепенных проблем догматической конструкции союзного государства заняли такие вопросы, как разделение суверенитета и государственный статус субъектов федерации, что обусловлено в значительной мере влиянием немецкой юриспруденции (прежде всего, идей Г. Еллинека).
В то же время разработанная Еллинеком концепция «несуверенных государств» не выдержала проверки временем. Вопрос о суверенитете и статусе субъектов федерации (если отбросить символическое значение признания их государственного характера), во-первых, уже фактически решен в совре.
12 менных федеративных государствахво-вторых, когда он всё же поднимается, это обусловлено не столько реальными теоретико-юридическими проблемами, сколько остротой политического момента.
4. Б. Н. Чичерин и А. Д. Градовский — наиболее крупные российские го-сударствоведы второй половины XIX века — не уделяли особого внимания проблемам государственного статуса субъектов федерации, рассматривая федеративный принцип в качестве гарантии децентрализации публичной власти (А.Д. Градовский) или раздробления и распределения по различным центрам правительственной власти (Б.Н. Чичерин). Либеральный посыл в объяснении федеративных идей, содержащийся в работах Градовского и Чичерина, оказался отодвинут на второй план «союзнической» интерпретацией природы федеративного государства, проблемами суверенитета и государственного статуса составных частей федерации.
5. В начале XX века в конституционно-правовой литературе союзное государство продолжало рассматриваться как одна из форм соединения государств, что находится в русле «союзнической» трактовки федерации. В то же время была заметна и другая линия классификации государственных формв зависимости от степени централизации власти, что в свою очередь несколько ближе к интерпретации федерации как децентрализованного государства. Союзное государство традиционно разграничивалось, с одной стороны, с конфедеративным образованием, с другой, — с унитарным государством с автономными частями.
Теоретические черты конфедерации, отличающие её от федеративного образования (международно-правовой характер объединенияраспространения власти на государств-членов, но не их гражданвозможность ликвидации союза по решению входящих в него субъектов), в практическом плане преломлялись лишь в наличие права сецессии для членов конфедерации и отсутствие такового для субъектов союзного государства.
Субъекты федерации отличались от автономных образований унитарного государства определенной «неприкосновенностью» части своих прав,.
13 которые не могут быть отобраны центральной властью и не подлежат с её стороны контролю. В целом для федеративного государства характерна самостоятельная организация власти субъектов федерации, позволяющая говорить о них как о политических (государственных) образованиях.
6. В российской государственно-правовой науке второй половины XIX века проблеме возможного построения России на федеративных началах практически не уделялось внимания. Среди причин можно выделить следующие: общая слабая научная разработанность государственно-правовой теорииотсутствие «внутреннего» объекта для изучения и, как следствие, восприятие данной проблемы как сугубо политическойцензурные условия, не благоприятствующие обсуждению подобных вопросов с университетской кафедры и т. д.
В политико-правовой мысли середины — второй половины XIX века довольно условно можно выделить неюридическую (в значительной мере нелиберальную) линию, в рамках которой понятие федерализма трактовалось весьма расплывчато, а федерализация России в целом приветствовалась. Напротив, идея переустройства России на федеративных началах вызывала скептическое отношение у большинства государствоведов, придерживавшихся либеральных взглядов. Правда, некоторые юристы либерального направления считали федеративный принцип построения России благом (М.М. Ковалевский, С.А. Корф). Не наблюдалось единства и в социалистическом лагере. В нем были как приверженцы идеи федерации (Г. Новоторжский, Б. О. Борович, М.А. Рейснер), так и ее противники (H.A. Рожков, М. Я. Лазерсон, В. И. Ленин, М.В. Вишняк).
7. Аргументы противников и сторонников федерализации России, выдвинутые на рубеже XIX — XX веков, сохраняют актуальность и в наше время. Обращает на себя внимание скудость доводов «за» федерализацию страны, которые сводились к тезису, что сохранение единства многонациональной, поликультурной, социально неоднородной России невозможно без проведения в жизнь федеративного принципа. Прежде всего (но не всегда), речь.
14 шла о федеративном устройстве именно как о способе решения национального вопроса.
Среди основных тезисов противников перекраивания России по федеративному лекалу можно выделить следующие: 1) федеративная форма требует слишком многих условий для своего существования (единая культура населения, национальность, высокий уровень правового развития и проч.) — 2) разделение России по национальному принципу невозможно, поскольку представители различных национальностей проживают некомпактно, численность народов слишком различна- 3) проблема учета местной специфики, предоставления определенной степени самостоятельности территориальным частям государства может быть учтена в рамках развития местного самоуправления, в крайнем случае — автономии- 4) вместо интеграции народов России в едином правовом государстве федералистские тенденции приводят к той или иной степени разобщенности, ущемлению прав «нетитульной» нации (в том числе, русских в «национальных» субъектах федерации). Как следствие, государству с неоднородным национальным составом, каким является Россия, федерализация грозит потерей государственного единства (развалом страны).
Внутреннее противоречие в отрицательной оценке федеративного переустройства России заключалось в том, что критиковавшие внедрение федеративного принципа в жизнь российского государства либеральные государ-ствоведы, как правило, не уделяли должного внимания сущностной характеристике федерализма как специфического способа ограничения публичной власти в целях защиты правовой свободы, а также тому, что борьба за сохранение единства государства зачастую сопровождалась ущемлением гражданских прав, или, если сформулировать иначе, территориальная целостность поликультурного государства в той или иной мере связывалась с авторитарным типом властвования.
Теоретическая и практическая значимость. Осмысление природы федеративного государства и федеративных отношений в отечественной кон.
15 ституционно-правовой науке с использованием подходов аксиологии и философии права позволяет прийти к ряду важных выводов, способствующих развитию теории федерализма, намечающих неординарные исследовательские акценты.
Полученные в ходе исследования результаты вносят вклад в развитие российской науки конституционного права, прежде всего, благодаря уточнению её предмета, определению условий возникновения в России, обогащению историческим знанием (своеобразной реституции крупного блока государственно-правовой мысли дореволюционной России).
Несмотря на то, что работа относится к истории науки конституционного (государственного) права, ряд её положений (например, касательно условий построения федеративного государства, возможности федерализации России) могут быть использованы в ходе общественно-политических дискуссий сегодняшнего дня, при разработке концепции совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений и т. д.
Сформулированные в работе положения могут использоваться также в ходе преподавания общей части конституционного права, конституционного права России, специальных курсов, посвященных проблемам федеративной теории и истории федеративных идей в России.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены на кафедре конституционного и муниципального права НИУ «Высшая школа экономики», нашли отражение в опубликованных статьях, в том числе в рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки России, изложены в выступлениях диссертанта на научных конференциях.
Структура диссертации включает введение, две главы, объединившие шесть параграфов, заключение и список использованных источников.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Существующее в юридической литературе многообразие подходов к определению понятия «федерализм», формулированию его принципов показывает не только плодотворное развитие правовой теории, но и (или дажепрежде всего) её кризисное состояние. Причина подобной разноголосицы уходит корнями в разные типы правопонимания, а в конечном итоге в несовпадающие аксиологические предпочтения исследователей.
Методология юридического позитивизма, отрицающая ценностное наполнение правовых понятий и ориентированная на формальной анализ публично-властной регуляции, в конечном итоге оказывается бессильной перед инфляцией федеративной теории, выражающейся в использовании федеративных (квазифедеративных) форм резко отличными по социально-политическому и экономическому устройству государствами. Попытка «приспособления» федеративных идей, проводящаяся под эгидой их «динамичного развития», пригодности к решению совершенно разных политико-правовых целей, в итоге размывает их правовое содержание и дезориентирует научный поиск.
В рамках юридического либерализма подчеркивается необходимость рассмотрения правовых понятий сквозь призму обеспечения классических прав и свобод человека и гражданина, защита которых становится максимой права (правового регулирования). Это обусловливает интерпретацию федеративных принципов как начал, обеспечивающих «вертикальное» разделение властей, т. е. гарантирующих права и свободы человека путем определенного рассредоточения публичной власти, создания множества относительно самостоятельных властных центров («чаш весов», на которые «бросает» себя народ, дабы сохранить свободу — по образной терминологии А. Гамильтона).
Либерально-правовой подход к учению о федеративном государстве и федерализме более приемлем не столько с точки зрения его большой научной строгости (логической непротиворечивости) — в конце концов, последовательный позитивизм тоже логичен, — а, скорее, ввиду того, что он позволяет наполнить данное учение ценностным содержанием, показать его взаимосвязь (историческую и логическую) с концепцией естественного права и ограниченного (конституционного) правления.
Ориентация федеративной теории на «вертикальное» разделение властей предопределяет смещение исследовательского фокуса с традиционных уже в течение полутора веков проблем суверенитета и государственного статуса субъектов федерации на вопросы построения механизма взаимодействия федерального центра и субъектов федерации с тем, чтобы первый не лишался возможности осуществления возложенных на него функций, а последниемогли служить ему надежным противовесом, призванным предотвратить губительную для правовой свободы концентрацию власти.
Таким образом, вопрос правовых гарантий относительно самостоятельного политико-правового статуса субъектов федерации представляется центральной проблемой федеративной теории. Можно условно выделить три основных аспекта обеспечения указанной самостоятельности.
Во-первых, компетенционная самостоятельность, подразумевающая невозможность одностороннего изменения общефедеральной властью конституционно гарантируемых предметов ведения и полномочий субъектов федеративного государства.
Во-вторых, организационная самостоятельность, заключающаяся в подотчетности органов власти субъектов федерации соответствующему корпусу избирателей, а не центральному правительству.
В-третьих, финансовая самостоятельность, предполагающая наличие у регионов в значительной мере самостоятельных источников финансирования собственных полномочий и, как следствие, ограничивающая возможности перераспределительной политики федерального центра.
Вопрос о предмете российской науки конституционного права был важен для определения круга источников исследования. Сведение данной науки только к национальному компоненту (национальной системе публично.
169 властной регуляции) фактически означает отрицание федеративной проблематики в дореволюционной государственно-правовой науке (Российская империя, по общему мнению, не рассматривалась в качестве федеративного государства). В то же время труды ученых-государствоведов дореволюционного периода, посвященные, например, общим вопросам федеративной формы или исследованию федеративных институтов в зарубежных страна, вполне могут быть отнесены к предмету отечественной конституционно-правовой науки.
Подходы к содержательному наполнению российской науки государственного права зависят от аксиологических и иных предпочтений исследователей и в силу этого разнятся: от отрицания наличия общего (универсального) конституционного права (и его науки, соответственно) до выделения общего компонента конституционно-правовой науки, основанного, правда, на сближении (конвергенции) правовых систем. Так как на современном этапе это сближение идёт в основном под знаменем признания прав и свобод человека, ограничения и демократизации публично-властных институтов и прочих в целом либеральных ценностей, то общий компонент науки конституционного права в рамках юридического либерализма и юридического позитивизма содержательно может в значительной мере совпадать, что, однако, не отменяет различий в методологических основаниях данных типов право-понимания.
Наиболее верным представляется выделение в рамках указанного направления научного поиска общего компонента (части, раздела), ориентированного на универсальные способы ограничения публичной власти и обеспечения прав человека, и через его призму — национального компонента, в рамках которого происходит анализ российской конституционной модели и практики её реализации. Также целесообразно обособление специального компонента, изучающего особенности воплощения правовой модели федерализма в конституционно-правовом развитии зарубежных государств.
Правильное определение круга источников исследования являлось важным методологическим звеном работы. Представляется, что для этих целей наряду с предметным критерием (рассмотрение в рамках работы конституционно-правовых по своей природе вопросов) нужно учитывать и субъектный критерий — в первую очередь рассматривать труды профессиональных юристов (зачастую университетских преподавателей, защитивших магистерские (докторские) диссертации). Иные работы рассматривались в контексте их влияния на развитие конституционно-правовой мысли, воссоздания интеллектуальной атмосферы тех лет.
Рассмотрение федеративных идей в рамках отечественной конституционно-правовой науки обусловило особое внимание к становлению указанной отрасли юридического знания в Российской империи.
К основным предпосылками для становления конституционно-правовой науки в ходе исследования были отнесены: 1) наличие возможностей для ведения свободной дискуссии о конституционно-правовом развитии, в том числе с иностранными учеными- 2) формирование определенной «критической массы» юристов-исследователей (для чего необходимо развитие юридического образования) — 3) становление сети академических коммуникаций, институтов накопления и передачи знания (университеты, в том числе со специализированными кафедрами, научные общества, журналы и прочие элементы профессионализации юридического знания). В России подобные условия для возникновения национальной науки государственного права сложились не ранее 60-х годов XIX века.
Отсутствие правовых ограничений публичной власти в соответствующей стране не означает, что в ней нет места конституционно-правовой науке, равно как наличие писаной конституции не гарантирует, что такая наука существует. В то же время реформы, направленные на формирование институтов правового государства (в частности, реформы императора Александра И), делают актуальными конституционно-правовые исследования, способствуют свободе научного поиска и тем сам благоприятствуют становлению конституционно-правовой науки.
Первые упоминания о союзном государстве мы встречаем в лекционном курсе А. П. Куницына, который, однако, в этой части опубликован при жизни ученого не был, а сохранился по записям его царскосельского ученика A.M. Горчакова. Однако сколь-нибудь стройной концепции союзного государства обнаружить ещё не удаётся — имеются лишь отдельные замечания, по которым сложно судить, различал ли государствовед союз государств и союзное государство, каков объём компетенции последнего и его взаимоотношения со своими составными частями.
Догматические вопросы сложных государственных форм начинают интенсивно освещаться в государственно-правовой литературе, начиная с 60-х годов XIX века: именно в эти годы в России выходят переводные труды И. Блюнчли и Р. Моля, первые отечественные учебные курсы по государственному праву И. Е. Андреевского и В. И. Сергеевича, работы А. Лохвицкого и Б. Н. Чичерина. Позже увидели свет научные изыскания А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, A.C. Алексеева и ряда других авторов.
Вполне естественно, что на первых порах отечественные ученые писали о союзном государстве лишь в самых общих чертах, выступая не исследователями, а лишь переводчиками иностранных авторов. Особенно это заметно у А. Лохвицкого и И. Е. Андреевского, который даже не вводил русские аналоги двух типов союзного государства, обозначая их немецкими терминами Bundesstaat и Staatenbund.
К концу XIX века в целом устоялся подход к союзному государству как к соединению (союзу) государств (государствоподобных образований), в котором составляющего его члены подчиняются в пределах, очерченных общесоюзной конституцией, власти федерального центра, сохраняя самостоятельность в остальных сферах деятельности390. Союзное государство мыслилось как более тесное соединение по сравнению с союзом государств, имеющее, однако, уже качественно иную юридическую природу. При этом генезис союзного государства виделся как усиление центростремительных сил в союзе государств, а не как децентрализация простого государства, что обусловливалось, видимо, условиями возникновения реальных федеративных государств.
На рубеже веков место первостепенных проблем догматической конструкции союзного государства заняли такие вопросы, как разделение суверенитета и государственный статус субъектов федерации, что обусловлено в значительной мере влиянием немецкой юриспруденции (прежде всего, Г. Еллинека). Разрабатывавшаяся германскими учеными концепция «несуверенных государств» получила «права гражданства» в отечественной конституционно-правовой науке. Так, Н. М. Коркунов не рассматривал подробно юридического природу союзного государства (в рамках его учебного курса «Русского государственного права» это было бы едва ли уместно), не отстаивал оригинальную точку зрения по данным проблемам, а присоединялся к позиции Г. Еллинека.
В то же время, по нашему мнению, теория Еллинека не выдерживает проверки временем. Вопрос о суверенитете и государственном статусе субъектов федерации (если отбросить символическое значение признания их государственного характера), во-первых, уже фактически решен в современных федеративных государствахво-вторых, когда он всё же поднимается, это обусловлено не столько реальными теоретико-юридическими проблемами, сколько остротой политического момента. Является примечательным тот факт, что Б. Н. Чичерин и А. Д. Градовский — наиболее крупные российские государствоведы той поры — не уделяли особого внимания указанным проблемам.
390 Можно заметить, что подобное понимание союзного государства не сильно изменилось за прошедшие полтора века.
А.Д. Градовский рассматривал федеративный принцип в качестве гарантии децентрализации публичной власти, допуская его распространение не только на отношения «федерация — субъект федерации», но и на отношения между субъектами федерации и муниципальными образованиями. Данная интерпретация близка к пониманию федерализма как начала, обеспечивающего «вертикальное» разделение властей. Государствовед был одним из первых, кто выразил в отечественной конституционно-правовой науке сильное сомнение касательного федеративного характера Германской империи.
Как нам представляется, синонимична изложенному выше и позиция Б. Н. Чичерина, который обращал внимание, что в союзном государстве достигается раздробление и распределение по различным центрам правительственной власти. Это благоприятствует свободе особенно в больших государствах, в которых централизованное государственное устройство таит в себе опасность для республиканских учреждений. Однако федеративное правление имеет и недостатки, которые являются оборотной стороной его достоинств. Разделение власти, политическая децентрализация ведут к раздорам и междоусобицам, ослабляют силу государства, что в наибольшей степени опасно в условиях внешней угрозы.
В то же время, с точки зрения современного восприятия отечественной науки конституционного права второй половины XIX века, либеральный посыл в объяснении федеративных идей, содержащийся в работах А. Д. Градовского и Б. Н. Чичерина, оказался отодвинут на второй план «союзнической» интерпретацией природы федеративного государства, проблемами суверенитета и государственного статуса составных частей федерации.
Проблематика юридической природы федеративного государства продолжала оставаться в центре внимания государствоведов в начале XX века и числиться в ряду наиболее спорных вопросов науки конституционного права. При этом количество дискуссионных аспектов федеративной теории в сравнении с академической мыслью второй половины XIX века не уменьшилось, а, наоборот, увеличилось: Что считать государством и кто обладает в нем су.
174 веренитетом? Как определить федерацию и соотнести её с автономией и децентрализацией? Как возникают союзные государства и могут ли унитарные страны перейти в разряд федеративных? Есть ли будущее у федеративных государств или эта лишь переходная форма политических тел?
В целом в конституционно-правовой литературе союзное государство продолжало рассматриваться как одна из форм соединения государств (Ф.Ф. Кокошкин, A.A. Жилин, Ю. Гачек), что находится в русле «союзнической» трактовки федерации. В то же время была заметна и другая линия классификации государственных форм — в зависимости от степени централизации власти (С.А. Котляревский, С. А. Корф, Н.И. Лазаревский), что в свою очередь несколько ближе к интерпретации федерации как децентрализованного государства. Котляревский прямо писал об однотипности понятий «федерализация» и «децентрализация», признавая, однако, политический, а не юридико-догматический характер такого анализа. В то же время A.C. Ященко использовал термин «децентрализация» как собирательное понятие для автономии и самоуправления и таким образом отмежёвывал его от федерализма, понимаемого как движение в сторону политической интеграции.
Союзное государство традиционно разграничивалось, с одной стороны, с конфедеративным образованием, с другой — с унитарным государством с автономными частями. Теоретические черты конфедерации, отличающие её от федеративного образования (международно-правовой характер объединенияраспространения власти на государств-членов, но не их гражданвозможность ликвидации союза по решению входящих в него субъектов), в практическом плане преломлялись лишь в наличие права сецессии для членов конфедерации и отсутствие такового для субъектов союзного государства (Ф.Ф. Кокошкин, С. А. Корф, A.A. Жилин).
Субъекты федерации в отличие от автономных образований унитарного государства характеризовались в науке определенной «неприкосновенностью» части своих прав, которые не могут быть отобраны центральной вла.
175 стью и не подлежат с её стороны контролю (Н.И. Лазаревский, С. А. Корф, М. В. Вишняк, А.Ф. Саликовский) — могут самостоятельно нормировать свою компетенцию (A.C. Ященко) — имеют не только представительные органы власти, но и независимые от центральной власти правительства (Ф.Ф. Кокошкин) — принимают непосредственное участие в образовании центральной власти (М.А. Рейснер). В целом для федеративного государства характерна самостоятельная организация власти субъектов федерации (A.C. Ященко), позволяющая говорить о них как о политических (государственных) образованиях (А.Ф. Саликовский).
Научное наследие A.C. Ященко — наиболее крупного русского «федералиста» начала XX века — с позиций современности производит двоякое впечатление. С одной стороны, его труд «Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства» по глубине охвата темы и оригинальности мысли не знает себе равных в отечественной конституционно-правовой науке. Ученый не только сумел выработать собственные подходы к проблематике суверенитета в федеративном государстве, но также осветил ряд малозамеченных, но критически важных аспектов федеративной теории. С другой стороны, государствовед оставался в границах формально-исторического объяснения юридических понятий, что, как нам думается, не позволяет в полной мере раскрыть правовую природу федеративного государства (его функциональное предназначение), обнаружить ценностное наполнение правовых понятий, сужает познавательные возможности юридической науки.
Видимо, впервые собственно теоретическое обоснование преимуществ и недостатков «федерализации» России было дано еще в программных документах декабристских обществ — «Конституции» Н. Муравьева и «Русской Правде» П. Пестеля. Муравьев трактовал федеративный принцип в либеральном духе (не без влияния Ш. Монтескье и авторов сборника «Федералист») — как соединение достоинств больших и малых государств, обеспечивающее соединение «внешней силы монархического правления» со свободой.
176 граждан. Пестель, напротив, видел в федерализации «разношерстной» России угрозу ее государственному единству.
В государственно-правовой мысли середины — второй половины XIX века довольно условно можно выделить неюридическую (в значительной мере нелиберальную) линию, в рамках которой понятие федерализма трактовалось весьма широко, расплывчато, и федерализация России в целом приветствовалась. Данной позиции придерживался ряд видных общественных деятелей XIX века, причем относившихся к разным мировоззренческим течениям (М.А. Бакунин, К. Н. Леонтьев, Н. Я. Данилевский, Н. И. Костомаров, М.П. Драгоманов). Труды указанных авторов, с одной стороны, способствовали популяризации федеративной идеи, с другой — в значительной степени ее профанировали. Поданный ими вне более или менее строгих рамок юридических понятий федеративный принцип привлекателен, как и многие абстрактные идеи (такие, как «свобода», «справедливость», «равенство» и т. д.), означающие одновременно все, что угодно соответствующему мыслителю, и ничего конкретно.
Собственно в российской государственно-правовой науке второй половине XIX века проблеме возможного построения новой России на федеративных началах практически не уделялось внимания. Среди причин можно выделить следующие: общая слабая научная разработанность государственно-правовой теорииотсутствие «внутреннего» объекта для изучения и, как следствие, восприятие данной проблемы как политическойцензурные условия, не благоприятствующие обсуждению подобных вопросов с университетской кафедры и т. д.
Активизация политической жизни России в революционных условиях начала XX века привела к резкому оживлению общественной дискуссии о политико-правовом укладе будущей России, в том числе о желаемой форме ее территориального устройства. В то же время, данная полемика нашла весьма умеренное отражение в учебных курсах по государственному праву, авторы которых, в силу обычной академической сдержанности изложения,.
177 ограничивались отдельными замечаниями по указанному вопросу. Однако ряд видных специалистов по государственному праву (Ф.Ф. Кокошкин, С. А. Корф, A.C. Ященко) посвятили проблеме федеративного (союзного) государства отдельные брошюры, в которых высказывались о возможностях федерализации России.
Несколько упрощая подход к проблеме, можно заключить, что идея переустройства России на федеративных началах вызывала скептическое отношение у большинства придерживавшихся либеральных взглядов государ-ствоведов конца XIX — начала XX века (Б.Н. Чичерин, A.C. Ященко, A.A. Жилин, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский и др.). В то же время, отдельные юристы — представители академических кругов, несмотря на присущий им либеральный характер мысли, считали федеративный принцип построения России благом (М.М. Ковалевский, С.А. Корф). Не наблюдалось единства и в социалистическом лагере (будь то члены РСДРП, партии эсеров или сторонники иных течений социалистической мысли). При этом среди социалистов были как приверженцы идеи федерации (Г. Новоторжский, Б. О. Борович, М.А. Рейснер), так и ее противники (H.A. Рожков, М. Я. Лазерсон, В. И. Ленин, М.В. Вишняк).
Если попытаться обобщить аргументы как противников, так и сторонников федерализации России, несложно заметить скудость аргументации последних. По сути, все доводы «за» сводились к тезису о том, что сохранение единства такого многонационального, поликультурного, социально неоднородного государства, каким является Россия, невозможно без проведения в жизнь федеративного принципа. Прежде всего (но не всегда), речь шла о федеративном устройстве именно как о способе решения национального вопроса. При этом мысль о федерации как гарантии свободы граждан (вне связи с национальными проблемами) поборниками федеративного обустройства России, как правило, либо вообще не упоминалась, либо присутствовала лишь на заднем плане. В целом их позиция страдает известной однобокостью, слабой теоретической проработкой федеративных принципов.
Куда разнообразнее аргументы противников перекраивания России по федеративному лекалу. Среди основных их тезисов можно выделить следующие: 1) федеративная форма требует слишком многих условий для своего существования (единая культура населения, национальность, высокий уровень правового развития и проч.) — 2) разделение России по национальному принципу невозможно, поскольку представители различных национальностей проживают некомпактно, численность народов слишком различна- 3) проблема учета местной специфики, предоставления определенной степени самостоятельности территориальным частям государства может быть учтена в рамках развития местного самоуправления, в крайнем случае — автономии- 4) вместо интеграции народов России в едином правовом государстве федералистские тенденции приводят к той или иной степени разобщенности, ущемлению прав «нетитульной» нации (в том числе, русских) — как следствие, государству с неоднородным национальным составом, каким является Россия, федерализация грозит потерей государственного единства (развалом страны).
Обобщая высказанные суждения, можно заметить, что существует определенное внутреннее противоречие в либеральной оценке федеративного переустройства России. С одной стороны, либерализм Н. Муравьева игнорирует тот факт, что построение федеративного государства зависит от целого ряда условий исторического, географического, политического, социального и иного свойства, наличие которых в Российской империи XIX века, мягко говоря, вызывало сильные сомнения. В целом, следует заключить, что идея перестройки Российской империи первой трети XIX века (т.е. периода деятельности декабристских обществ) «на федеративный лад» страдала известным утопизмом. С другой стороны, преимущественно либеральные государство-веды конца XIX — начала XX веков, в большинстве своем, как было сказано выше, критиковавшие внедрение федеративного принципа в жизнь российского государства, как правило, не уделяли должного внимания сущностной характеристике федерализма как специфического способа ограничения пуб.
179 личной власти и обеспечения гражданских свобод (федерализм понимается в этом случае как «вертикальное» разделение властей). Эта пришедшая из Северной Америки и подхваченная А. де Токвилем мысль была развита, как уже было сказано, Н. Муравьевым, позже — Б. Н. Чичериным, отчасти Ф. Ф. Кокошкиным и М. А. Рейснером.
Дореволюционные конституционалисты преимущественно считали, что в России при сохранении или даже расширении ее имперской многона-циональности возможно построение конституционного государства, основанного на местном самоуправлении и автономии отдельных ее частей. Видя противоречие в формуле «единая Россия — федеративная Россия», они не усматривали его в тезисе «единая Россия — свободная Россия». По сути, не уделялось должного внимания тому факту, что борьба за сохранение единства государства зачастую сопровождалась ущемлением гражданских свободили, если сформулировать это иначе, территориальная целостность поликультурного государства в той или иной мере связывалась с авторитарным типом властвования (насколько она реально обеспечивалась и обеспечивается в настоящий момент — вопрос дискуссионный). Таким образом, можно заключить: чтобы обеспечить гражданскую свободу, надо дать национальным окраинам, население которых наиболее отличается по своему культурному складу от основной массы русского населения, возможность выхода из состава российского государства. Данный вывод был для многих неприемлем в дореволюционной России, неприемлем он для многих и сейчас391.
391 В новейшей российской истории дилемма «свобода граждан — территориальная целостность государства» встала перед Конституционным Судом РФ в т.н. «чеченском деле» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424), и он, расколовшись, вынес (на наш взгляд, вопреки установленной Конституцией России иерархии ценностей) решение в пользу сохранения территориальной целостности государства.
