Административные барьеры и их влияние на экономическое развитие

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего профессионального образования Кафедра

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: Административные барьеры и их влияние на экономическое развитие

• Введение
• 1. Административные барьеры в малом и среднем бизнесе
• 1.1 Сущность административных барьеров
• 1.1.1 Административные барьеры с позиции теории поиска ренты и антимонопольного регулирования
• 1.1.2 Институционный анализ административных барьеров
• 1.1.3 Понятийная характеристика административных барьеров
• 1.2 Виды и классификация административных барьеров
• 1.3 Преодоление административных барьеров
• 2. Законодательная поддержка административных барьеров
• 2.1 Регистрация предпринимательской деятельности
• 2.2 Лицензирование предпринимательской деятельности
• 2.3 Государственные меры по устранению административных барьеров
• 3. Административные барьеры в строительстве
• 3.1 Мониторинг административных барьеров в строительстве
• 3.2 Разрушение административных барьеров в строительстве
• Заключение
• Список литературы

Усиление и расширение глобализационных процессов, охватывающих все сферы жизни человеческого общества, значительно обострили проблему конкурентоспособности Российской Федерации. В условиях постоянного снижения межгосударственных барьеров для перемещения капитала, рабочей силы, технологий и информации проблема национальной конкурентоспособности России в борьбе за привлечение мировых экономических ресурсов, а также удержания собственных ресурсов приобретает первостепенное значение. Решение этих проблем возможно только путем построения динамично развивающейся рыночной экономики со стабильным и ясным законодательством.

Структурная перестройка экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг требуют значительных инвестиций в обновление производственных мощностей, в запуск новых проектов, в освоение современных технологий. От государства во многом зависит создание благоприятных условий развития экономики, предполагающих стабильность и предсказуемость макроэкономической политики, минимально необходимый уровень вмешательства государства в экономическую деятельность, простоту и понятность административных процедур. Поэтому необходимой составляющей государственной политики в сфере экономики является создание максимально благоприятных условий для предпринимательской деятельности, включая выявление и устранение избыточных административных барьеров. 3

В последние годы предоставление равных условий на рынке для всех хозяйствующих субъектов, устранение избыточных административных барьеров, регламентация контролирующих функций государства, государственная поддержка предпринимателей стали основными направлениями законотворческой деятельности государства по созданию благоприятного климата для предпринимательской активности в стране. Данная позиция государства нашла отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также Основных направлениях антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год.

Избыточное администрирование, недостаточное качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг, несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти — эти и многие другие факторы препятствуют развитию предпринимательства, снижают инвестиционную привлекательность, что в конечном итоге затрудняет динамичное развитие отечественной экономики. 4

Цель данной работы выявить влияние административных барьеров на экономическое развитие малого и среднего предпринимательства, выявить несовершенства в законодательных актах, препятствующих развитию экономики, рассмотреть варианты преодоления административных барьеров на примере строительной отрасли.

Задачами данной курсовой работы являются:

понимание понятия, разновидностей и рассмотрения механизмов возникновения административных барьеров.

влияние на предпринимательскую деятельность, в частности строительную отрасль, способы преодоления, меры по предотвращению возникновения административных барьеров.

административный барьер строительство экономический

1. Административные барьеры в малом и среднем бизнесе

1.1 Сущность административных барьеров

1.1.1 Административные барьеры с позиции теории поиска ренты и антимонопольного регулирования

Широкого теоретического исследования административных барьеров в экономической науке не представлено, поэтому считаем необходимым определить теоретические подходы к административным барьерам для последующей их интерпретации при государственном регулировании хозяйственной (экономической) деятельности в частности, субъектов малого и среднего предпринимательства.

Существование административных барьеров ведет к потерям общества, выраженных в злоупотреблении чиновниками/политиками легитимным правом с целью извлечения частных рент.

В экономической науке экономическая деятельность понимается как способность различных отраслей промышленности сопоставлять и выполнять свои экономические задачи в интересах общества. В теории антимонопольного регулирования рассматриваются две величины экономической деятельности — эффективность и технический прогресс. При анализе первой в условиях сравнения монополии и совершенной конкуренции, возникает неэффективность, созданная монополией в виде конкуренции между экономическими агентами за право стать монополистами и потери общества от существования монополии. Однако с появлением расширительной трактовки потерь общества от существования монополии стало очевидным, что потери общества существенно недооценивались. Рожденная этим прорывом теория поиска ренты рассматривала фирмы, борющиеся за право стать монополистами посредством вложения ресурсов в деятельность монополизации до тех пор, пока предельные затраты не сравняются с предельными издержками

Определив теоретические подходы к понятию административных барьеров, можно установить, что не только извлечение ренты, но и сам факт угрозы изъятия ренты ведет к ряду потерь для общества, выражающихся в снижении отдачи от капитала, безвозвратных издержках сокрытия капитала, снижению ценности капитала и высокими. 10

1.1.2 Институционный анализ административных барьеров

С другой стороны административные барьеры представляют собой совокупность правил ведения хозяйственной деятельности как институтов, а издержки преодоления административных барьеров, по сути, порождают трансакционные издержки, т.к. первые отвлекают ресурсы от продуктивной деятельности.

Структура правил и способов их соблюдения, определяющих формат хозяйственной деятельности, содержит в себе, в том числе, совокупность институтов как набор правил, позволяющий агентам организовывать свою деятельность на рынках.

Перед началом хозяйственной деятельности необходимо получить и определить права собственности. Эти права предполагают существование формального правила (закона) и включает в себя специфический способ его интерпретации хозяйственными агентами. Начало хозяйственной деятельности сопряжено с притязаний на ресурсы, связанных с входом на рынок, присвоением права собственности, исключением либо ограничением доступа других агентов к этим правам и т. д. 10

Однако в российской действительности положительные стороны регулирования не проявляются должным образом, тогда как негативные превратились в особую группу факторов, препятствующих нормальному развитию малого предпринимательства. В течении последних 15 лет развитие малого бизнеса в России тормозится избыточным регулированием со стороны органов власти всех уровней и органов местного самоуправления. В результате возникают специфические препятствия развитию бизнеса, которые и образуют административные барьеры. 1

1.1.3 Понятийная характеристика административных барьеров

Практика деятельности субъектов малого предпринимательства свидетельствует о том, что на пути развития предпринимательства имеются многочисленные административные барьеры: сложное законодательство непрямого действия, наличие многочисленных подзаконных актов, противоречия между законодательством на федеральном, региональном и местном уровнях, высокая степень инспектирования и контроля без предварительного извещения субъектов малого предпринимательства, значительный объем различной отчетности и слишком большое количество контролирующих органов на разных уровнях хозяйствования. Многие исследователи считают, что административные барьеры — это затраты предприятий, связанные с исполнением законодательства и многочисленных нормативных документов, так называемых подзаконных актов. 12

По мнению Всемирного банка, основными препятствиями, мешающими в России развитию предпринимательства, являются административные барьеры, налоговое бремя и коррупция.

Ресурсный центр малого предпринимательства дает следующее определение административных барьеров: «помехи, с которыми предприниматели сталкиваются в процессе своей хозяйственной деятельности и которые создаются чиновниками органов исполнительной власти». 10

С позиции узкого понимания административные барьеры представляют собой чинимые органами государственной власти или органами местного самоуправления препятствия, которые, могут выражаться, как в действиях, так и в бездействии органов власти, тормозящих, осложняющих или делающих невозможным прохождение процедур, предусмотренных действующим законодательством.

При теоретическом анализе административных барьеров можно сделать вывод о факторах и условиях возникновения административных барьеров в общем случае институциональной деятельностью по извлечению ренты политиками и государством как агентами государства, с сопровождающими ее потерями в благосостоянии общества. 11

1.2 Виды и классификация административных барьеров

Формирование эффективной конкурентной среды способствует экономическому росту, но тем не менее на различных уровнях административного, государственного управления генерируются нормы, правила и другие внерыночные меры, ограничивающие конкуренцию как на общенациональном, так и на локальных рынках. Возникает парадоксальная ситуация в связи с тем, что государство в лице различных его органов, в частности Министерства по антимонопольной политике, осуществляет мониторинг нарушений закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ведущих к монополизации и ущемлению прав хозяйствующих субъектов. В результате государство в лице одних своих органов создает институциональные барьеры на пути конкуренции, а в лице других — борется с ними. 4

В связи с этим для всестороннего анализа мер государственного регулирования конкуренции необходимо выявить природу барьеров, создаваемых государством.

Классификация административных барьеров может проводиться по различным критериям, в зависимости от поставленных целей. Полагаем, что наиболее показательной для характеристики административных барьеров является классификация по этапам предпринимательской деятельности.

По этапам предпринимательской деятельности административные барьеры можно разделить на административные барьеры, связанные:

1) со входом предпринимателей на рынок: лицензирование, разрешения, регистрация, согласование проектной документации, получение доступа к льготному кредитованию, лизингу и выделению субсидий, заключение контрактов на государственные или муниципальные закупки;

2) с допуском товаров (услуг) на рынки: разрешения, сертификация, маркирование, паспортизация;

3) с проведением государственного контроля (надзора): делопроизводство, многочисленные формы обязательной отчетности.

4) с перерегистрацией или завершением предпринимательской деятельности: перерегистрация при изменении корпоративной структуры или вида деятельности юридического лица, обязательная перерегистрация учредительных документов в связи с изменением законодательства; реорганизация, ликвидация и исключение недействующего юридического лица из единого государственного реестра юридических лиц.

По субъектам, осуществляющим регулятивное воздействие административные барьеры можно разделить на административные барьеры связанные с деятельностью:

1) федеральных органов исполнительной власти;

2) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) органов местного самоуправления;

Необходимо отметить, что возникновение административных барьеров обусловлено целым рядом причин.

1. Непоследовательность и несогласованность проводимых реформ в Российской Федерации. В некоторых случаях реформы ограничиваются разработкой и принятием федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации; государством не уделяется должного внимания анализу, прогнозу, моделированию и контролю их практической реализации. В результате создание необходимой нормативно-правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах, связанной, в том числе, с несовершенством существующих властных, регулятивных и других общественных институтов и структурными деформациями.

2. Нестабильность законодательства и противоречивость нормативных правовых актов, регулирующих сферу предпринимательской деятельности. Большое количество разрабатываемых нормативных правовых актов, изменений, вводимых в нормативные правовые акты, слабая понятийная проработка нормативных положений, большое количество отсылочных и бланкетных норм, направленных на регулирование предпринимательской деятельности.

3. Некачественная и малоэффективная правоприменительная деятельность исполнительных органов власти. Это связано с расширительным толкованием отдельных положений законодательных и иных нормативных правовых актов, превышением должностных полномочий, неточным исполнением возложенных на органы государственной власти полномочий, нарушением сроков осуществления процедур, с которыми связана реализация прав субъектов предпринимательства (выдача разрешений, лицензий, их продление) и т. д. 6

1.3 Преодоление административных барьеров

Задача сокращения административных барьеров ставится многими государствами и международными организациями. К типичным административным барьерам, препятствующим ведению бизнеса, большинство относят следующие:

миграционные визы, разрешения на работу и трудоустройство:

предварительные разрешения на осуществление инвестиций;

регистрационные процедуры, включающие регистрацию компании; налогоплательщиков; в том числе в системе социального обеспечения; в муниципальных органах; прав на интеллектуальную собственность, имущественных прав, в том числе прав аренды и т. д.;

государственные лицензии на ведение бизнеса;

муниципальные лицензии на ведение бизнеса;

право на получение земельных участков, прав землепользования, права на долгосрочную аренду земли;

регистрация;

разрешения на строительство и строительные работы;

разрешения и согласования в вопросах охраны окружающей среды;

коммунальные услуги по водоснабжению, канализации, электроснабжению, телефонной связи, предоставление иных публичных услуг, в том числе право пользования газоснабжением, отоплением, местными или частными дорогами, интернетом и т. д.;

налоговая отчетность и контроль за уплатой налогов;

импортно-экспортные процедуры;

процедуры валютного обмена;

процедуры трудоустройства, оформления и расторжения трудовых отношений;

сертификация (стандартизация) продукции;

ключевые государственные инспекции (пожарные, санитарные, рабочие, природоохранные и т. д.).

Административные барьеры не просто являются препятствием на пути развития бизнеса и предпринимательства, но и создают иную государственную проблему, так как обычной реакцией малых предпринимателей на административные барьеры является уход в «теневую» экономику с целью снижения трансакционльных издержек и «бюрократических» рисков. В результате предприниматели лишаются возможности получать некоторые услуги, представляемые государственным сектором, снижаются поступления в бюджетную систему.

Решение проблемы теневого бизнеса становится одной из главнейших на сегодняшний день задач развития малого предпринимательства. В развитых странах к настоящему времени сложилась эффективная система мер, направленных на минимизацию ущерба от административных барьеров посредством как институциональных, так и правовых (законодательных) воздействий. В России использовались оба метода. Однако практика последних лет показала неэффективность институциональных методов (создание контролирующих организаций, институтов с координационными функциями) вследствие копирования отдельных не ключевых элементов институциональной системы развитых стран, и акцентировала внимание на мерах законодательного характера.

Серьезной проблемой является также коррупция в государственных и муниципальных органах власти, выступающая источником возникновения неравных условий хозяйствования, т. е. создания конкурентных преимуществ для одних субъектов хозяйствования и институциональных барьеров осуществления предпринимательской деятельности для других. Расширение коррупции обусловлено тем, что в отличие от романтических ожиданий формирования в России рыночной экономики американского или европейского типа в ней сложилась меркантилистическая экономика, характерная для латиноамериканских стран, главными чертами которой выступают высокая дифференциация населения по доходам и высокий уровень коррупции. Децильный коэффициент в России составляет около 14, в Европе — 6−8, а по уровню коррупции, оцениваемому индексом противодействия коррупции, Россия находится на 82-м месте после Эквадора и Боливии. 2

2. Законодательная поддержка административных барьеров

2.1 Регистрация предпринимательской деятельности

В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности. 9 При этом органы государственной власти обязаны соблюдать права предпринимателей, обеспечивать свободу предпринимательской деятельности и защиту законных интересов субъектов предпринимательства. Однако слабость и неэффективность структур государственного регулирования и контроля в период трансформации российской экономики порождают ряд специфических трудностей в развитии малого и среднего бизнеса, определяемых большинством исследователей как административные барьеры.

Наибольшее количество административных барьеров, с которыми сталкиваются субъекты предпринимательской деятельности, существует при входе на рынок. При этом подлежат применению основные законодательные акты, затрагивающие главные проблемные аспекты взаимоотношений государственных структур и предпринимателей при входе на рынок.

Первым нормативно-правовым актом является Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 9, который является важным элементом административно-правового регулирования предпринимательской деятельности.

Положительными моментами указанного Федерального закона являются, во-первых, введение единого порядка регистрации по принципу «единого окна» по всей территории РФ и упрощение процедур регистрации. Вторым положительным моментом Закона № 129-ФЗ является сокращение перечня предоставляемых документов для государственной регистрации. Также возможности предоставления документов в регистрирующий орган с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг в соответствии с п. 1 в ред. Федерального закона от 28.07.2012 N 133-ФЗ. Согласно ст. 12 Закона № 129-ФЗ, для юридических лиц — это заявление, решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа, учредительные документы юридического лица, документ об уплате государственной пошлины; а для индивидуальных предпринимателей, в силу ст. 22.1 Закона № 129-ФЗ — это заявление, копия паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копия свидетельства о рождении, в случае, если представленная копия документа, удостоверяющего личность физического лица, регистрируемого в качестве индивидуального предпринимателя, не содержит сведений о дате и месте рождения указанного лица, подлинник или копия документа, подтверждающего адрес места жительства физического лица, в случае, если представленная копия документа, удостоверяющего личность физического лица не содержит сведений о таком адресе, нотариально удостоверенное согласие родителей, усыновителей или попечителя на осуществление предпринимательской деятельности физическим лицом, в случае, если физическое лицо, регистрируемое в качестве индивидуального предпринимателя, является несовершеннолетним, документ об уплате государственной пошлины. 9

К проблемным моментам применения Федерального закона относятся:

1. Допущение дублирования наименований юридических лиц.

Нормами ГК РФ, введенными в действие с 01 января 2008 года установлены требования, связанные с использованием фирменных наименований для коммерческих организаций. Статьей 1473 параграфа 76 ГК установлено, что юридическое лицо должно иметь полное и вправе иметь сокращенное фирменное наименование на русском языке. Очень распространены случаи, когда юридическим лицом нарушаются требований статьи 1474 ГК, то есть использование одним юридическим лицом фирменного наименования, тождественного фирменному наименованию другого юридического лица или сходного с ним до степени смешения. В данном случае, право на подачу иска о прекращении использования фирменного наименования принадлежит юридическому лицу — правообладателю. Но такое право у него возникает, если указанные юридические лица осуществляют аналогичную деятельность и фирменное наименование второго юридического лица было включено в Единый государственный реестр юридических лиц ранее, чем фирменное наименование первого юридического лица. В данном случае у налогового органа нет права на отказ в государственной регистрации. Спор между юридическими лицами будет разрешаться в судебном порядке. 9

2. Отсутствие унифицированной системы идентификации субъектов предпринимательства и получение разных номеров при постановке на учет в различных ведомствах.

3. Реальные сроки регистрации (от недели до месяца) отличаются от официально декларируемых в законе (5 дней — ст. 8 Закона № 129-ФЗ 9).

4. Стоимость регистрации превышает установленный размер государственной пошлины в 4000 рублей для юридических лиц и 800 рублей для индивидуальных предпринимателей. Так как подпись заявителя в заявлении на регистрацию юридического лица и индивидуального предпринимателя должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. 1, 9

2.2 Лицензирование предпринимательской деятельности

Вторым нормативно-правовым актом, с которым сталкиваются предприниматели при входе на рынок является Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» .

К положительным моментам данного Федерального закона относится существенное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности (до 50) и упрощение порядка лицензирования на всей территории России.

Проблемными моментами применения данного Федерального закона являются:

1. Реальные сроки получения лицензий и их средняя цена значительно больше установленных в законе.

2. Большое количество отсылочных норм и подзаконных актов, закон не приведен в порядок в соответствии с действующим законодательством.

3. Установлен различный порядок лицензирования для однородных объектов.

А также указаны самостоятельные виды деятельности, имеющие много общего.

Режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных средств разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом, а также публичных интересов государства.

Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего лицензируемого вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности.

Статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает предпринимателей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в части свободного осуществления отдельных видов деятельности, перечень которых устанавливается законом, обязанностью получить специальное разрешение — лицензию.

Основным нормативным правовым актом раньше являлся Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности (с последующими изменениями), утратил свою силу с выходом Федерального закона от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» .

Все виды деятельности, указанные в пункте 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ лицензируются в строгом соответствии с положениями данного закона. Более того, порядок лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 1 статьи 17, является единым и не может быть изменен по усмотрению каких-либо органов исполнительной власти, участвующих в процедурах выдачи лицензий.

Лицензируемые виды деятельности постоянно подлежат пересмотру, в отношении ряда из них лицензирование прекращается со дня вступления в силу технических регламентов. 5, 9

2.3 Государственные меры по устранению административных барьеров

Устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. Во-первых, устранение препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, административные барьеры ведут к уходу в теневую экономику. В-третьих, административные барьеры ведут к экономическим потерям потребителей от завышения розничных цен хозяйствующими субъектами вследствие включения в них непроизводственных издержек, связанных с преодолением административных барьеров. 3

Власти РФ обсуждают проблему снижения административных барьеров с 1995 г., пытаясь тем самым повысить конкурентоспособность российской экономики и способствовать развитию предпринимательства. Для этого было разработано два важных закона. Первый — это Статья 6 Закона № 88 РФ «О государственной поддержке сектора малого предпринимательства в РФ», направленная на установление «упрощенной процедуры регистрации малого предприятия, лицензирования, сертификации продукции, а также статистической и бухгалтерской отчетности для малого предприятия». 6, 9

Вторым является Указ Президента РФ № 730 (1998г.), касающийся «Мер устранения административных барьеров на пути развития предпринимательства», и определяющий три области, в которых необходимо проводить политику развития предпринимательства:

снижение административных барьеров, с которыми предприятие сталкивается в процессе хозяйственной деятельности;

сокращение числа лицензирующих органов, и строгий контроль всех связанных с лицензированием операций вышестоящими органами;

четкое распределение функций по лицензированию, контролю и регулированию между различными государственными органами.

Кроме того, были приняты следующие законы и указы направленные на устранение административных барьеров в развитии предпринимательства: Федеральные законы № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» и № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», N94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» .

Правительство Российской Федерации исходит из того, что решение накопившихся проблем, в области административных барьеров должно быть сфокусировано на сопряжении и координации законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В таких условиях государство справедливо указывает на необходимость создания условий для развития малого и среднего предпринимательства. Указом Президента РФ Д. А. Медведева от 15.05.2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу РФ проекты федеральных законов, предусматривающих ряд мер по борьбе с административными барьерами в предпринимательской деятельности, в их числе усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, замена лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий и др. Таким образом, борьба с административными барьерами является одним из аспектов деятельности по совершенствованию и развитию правовой базы в области защиты прав предпринимателей. Однако далеко не все мероприятия по снижению административных барьеров достигают цели. Проблема существования административных барьеров не нова и имеет глубокие исторические корни, в связи с этим, стоит обратить внимание на невозможность ее полного устранения.

Помимо данных мероприятий в соответствии Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р были подведены итоги административной реформы 2006;2011 гг. 6

2.4 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы

I. Основные итоги административной реформы в Российской Федерации, проведенной в 2006 — 2010 годах.

В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах (далее — Концепция административной реформы), одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. За эти годы сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006 — 2010 годах, была направлена на достижение следующих целей:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Важным результатом стало принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений:

внедрение управления по результатам и проектного управления;

регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций);

предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

оптимизация функций органов исполнительной власти;

размещение государственного и муниципального заказа;

противодействие коррупции.

В рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления:

ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

в 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями;

утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

В области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

Административные регламенты служат основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид.

К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

В рамках направления, касающегося предоставления информации о государственных услугах и государственных услугах, оказываемых в электронной форме, созданы следующие ключевые элементы центральной инфраструктуры электронного правительства:

федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — единый портал);

— федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — федеральный реестр);

программно-технический комплекс, обеспечивающий получение государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа;

информационная система удостоверяющих центров единого пространства доверия электронного правительства.

Зарегистрированные пользователи единого портала имеют возможность отправлять в электронной форме заявления на получение более 50 государственных услуг, предоставляемых 18 федеральными органами исполнительной власти.

Обеспечено наполнение официальных сайтов органов государственной власти информацией о порядке предоставления государственных услуг.

По состоянию на декабрь 2010 г. на едином портале была размещена информация о 575 государственных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) 56 федеральными органами исполнительной власти. Официальные сайты федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет предоставляют различные веб-сервисы, значительно облегчающие получение государственных услуг. Единый портал также предоставляет возможность подачи заявлений по нескольким десяткам государственных услуг. В отношении большинства указанных услуг обеспечена возможность подачи документов в электронной форме.

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Указанный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию.

Кроме того, принят Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», создается единая межведомственная информационно-статистическая система, создана инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде — система межведомственного электронного документооборота, а в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде — создана единая система межведомственного электронного взаимодействия. Однако модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти затруднена тем, что существующие государственные информационные системы создавались в условиях отсутствия единых утвержденных форматов данных, протоколов и иных нормативно-технических требований к государственным информационным системам.

В рамках направления, касающегося организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — многофункциональные центры) к концу 2010 года начали функционировать 166 многофункциональных центров в 48 субъектах Российской Федерации (в каждом многофункциональном центре предоставляется от 100 до 200 наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг).

Результаты работы многофункциональных центров демонстрируют сокращение сроков получения государственных и муниципальных услуг, снижение межведомственной волокиты, достижение существенного антикоррупционного эффекта за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников, что позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными соглашениями. Результаты проведенного мониторинга создания многофункциональных центров показали, что почти 90 процентов посетителей высоко оценивают их работу.

В рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу. Согласно проведенному анализу, существует более 800 таких услуг (функций) на федеральном уровне. Это услуги, получаемые по запросу (справка, лицензия, разрешение), и контрольно-надзорные функции. В федеральном законодательстве определено около 120 типовых региональных и 80 типовых муниципальных услуг (функций).

Данные о соответствующих государственных услугах (функциях), размещенные в федеральном реестре, позволяют оценить прогресс в разработке административных регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, унифицировать наименования и описания аналогичных услуг (функций) в различных субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях, а в дальнейшем позволят принимать решения об оптимизации порядка и сроков их предоставления (исполнения).

Достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. В Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрен порядок определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также положения, направленные на упрощение процедур получения и переоформления лицензии и на обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов, открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов, что позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием. 4, 6

3. Административные барьеры в строительстве

3.1 Мониторинг административных барьеров в строительстве

Мониторинг административных барьеров в жилищном строительстве, проведенный в 43 городах России в 2012 г. на примере анализа количества процедур, сроков и стоимости их прохождения при реализации проекта по строительству многоквартирного дома, позволяет сделать общий вывод о крайне высоком уровне барьеров в жилищном строительстве.

Большое количество проблем при реализации проекта по строительству многоквартирного дома связано с процедурами по обеспечению объекта капитального строительства инженерно-технической инфраструктурой, включая электрические, тепловые, газораспределительные сети и сети водоснабжения и водоотведения. По видам инженерно-технической инфраструктуры соответствующие средние показатели, характеризующие все процедуры, связанные с обеспечением многоквартирного дома такой инфраструктурой, составляют: земельные участки.

Первый — получение земельного участка на аукционе (кстати, эксперты, которые опрашивались в городах, указывали, что это основной способ приобретения земельных участков сегодня).

Второй — наличие у застройщика земельного участка по каким-либо иным основаниям. Эти различные основания в представленном первом раунде мониторинга не дифференцировались и не анализировались. Надо иметь в виду, что не анализировались процедуры, которые предшествуют получению земельного участка не на аукционе.

В общей стоимости 80% составляют расходы на подключение и присоединение к сетям инженерной инфраструктуры.

Если земельный участок получен по каким-то иным основаниям и необходимо изменение вида разрешенного использования земельного участка, то застройщик проходит 104 процедуры и затрачивает 1 055 дней.

В среднем на этапе строительства застройщик проходит 11 проверок органов государственного и строительного надзора, 11 процедур для получения положительного заключения этого органа и 12 процедур для получения разрешения на строительство.

На этапе ввода объекта в эксплуатацию из 35 процедур 30 связаны с подтверждением технической готовности систем коммунального обслуживания дома к вводу в эксплуатацию и заключением договора о ресурсоснабжении.

На этапе землеустроительной и градостроительной подготовки, если земельный участок получен на аукционе, то в среднем нужно пройти 9 процедур.

А в случае, если он получен по иным основаниям, нужно изменить вид разрешенного использования и пройти уже 15 процедур. В случае приобретения земельного участка на аукционе мы получили результат, показывающий большой разброс по количеству процедур, связанных с получением градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) — от 1 до 10 — 14 процедур. И такой разброс объясняется различными характеристиками земельных участков, которые выставляются на аукцион. Если посмотреть средние сроки, которые затрачивает застройщик на различных этапах реализации такого проекта, то особенно выделяются этапы проектирования и строительства. В среднем 265 и 296 дней. При этом на этапе проектирования большую часть времени, практически 80%, занимают процедуры, связанные со сбором исходных данных для проектирования и выполнения инженерных изысканий, а также с прохождением государственной экспертизы проектной документации. На этапе строительства основные процедуры большей частью связаны с получением разрешений на строительство и других необходимых документов для начала строительных работ, что занимает порядка 50% всего срока.

На этапе землеустроительной и градостроительной подготовки, если земельный участок получен на аукционе, то в среднем застройщик тратит 136 дней и почти в полтора раза дольше в случае, когда требуется изменение вида разрешенного использования земли.

Очень длительные процедуры, связанные с получением ГПЗУ. Практически 40% времени в случае получения земельного участка на аукционе и 60% времени в другом варианте. Если рассматривать затраты застройщиков, то 80% всех затрат сосредоточено на этапе проектирования. Средние затраты составляют почти 21 млн руб., из них 96% - затраты на подключение к сетям инженерно-технической инфраструктуры. Кроме того, на данном этапе выделяется порядка 700 тыс. руб. на стоимость процедур, связанных с государственной экспертизой, и застройщики отмечают эту процедуру неоправданно дорогостоящей.

Если же специально выделить процедуры, связанные с обеспечением проекта инженерно-технической инфраструктурой, то в среднем застройщику нужно пройти 54 процедуры, затратить 253 дня и 21 млн руб. При этом подключение к сетям инженерно-технической инфраструктуры значительно различается по городам. Разброс составляет от 4 млн до 55 млн руб. Если посмотреть распределение по различным видам сетей инженерно-технического обеспечения, то присоединение к газораспределительным сетям насчитывает наибольшее количество процедур — 15, и они самые длительные — 253 дня, но затраты на них самые низкие. Затратными оказались подключения к сетям водоснабжения и водоотведения. По данным мониторинга, средние затраты составляют почти 10 млн руб.

Самым неожиданным результатом исследования, оказалось существенное расхождение в составе административных процедур по различным городам. Общий перечень всех возможных зафиксированных в мониторинге процедур составляет порядка 180. При этом только треть из них можно отнести к распространенным процедурам, которые зафиксированы во всех городах. Сюда входят процедуры, которые регламентированы федеральным законодательством. 40% процедур — это либо редко, либо крайне редко распространенные процедуры, которые используются в менее чем 40% городов, а крайне редкие — менее чем в 20% городов. Вот такие редкие процедуры встречаются в основном на этапе землеустроительной и градостроительной подготовки и проектирования. В числе крайне редких процедур такие экзотические, как получение градостроительной проработки в органе местного самоуправления, получение чертежа градостроительного плана участка, получение градостроительного заключения в органе местного самоуправления, получение согласования высотности от аэронавигационной службы и мн. др., не предусмотренные федеральным законодательством.

Для сравнения процедур в различных городах использовался такой метод, как построение «нормативного города», в котором реализуются только такие процедуры, которые предусмотрены федеральным законодательством. В «нормативном городе» среднее количество процедур — 46, а в обследованных нами городах — 98. При этом всё прохождение процедур в «нормативном городе» — 367 дней, а в нашем — 946. Таким образом, различие между городами в количестве и составе административных процедур обусловлено различиями в региональной нормативной правовой базе.

Федеральное регулирование охватывает только 30% процедур. В данном исследовании мы не проводили анализ соответствия региональной и местной нормативной правовой базы соответствующих процедур федеральному законодательству. Но полученные результаты говорят о том, что хорошо бы провести такой специальный анализ. При этом если посмотреть различия между средними показателями анализируемых городов и «нормативного города» по количеству процедур, то мы увидим, что основное различие — на этапах проектирования и строительства. По нашему мнению, это связано с большим количеством проверок в органах государственного строительного надзора, которые не регулируются федеральным законодательством, а в проектировании — с наличием дополнительных согласований проектной документации на предпроектной стадии.

Такие же различия и по срокам прохождения процедур. Есть длительные дополнительные процедуры, которые возникают на местном и региональном уровне, что приводит к большим различиям по срокам прохождения процедур в обследованных городах.

Подытоживая, по полученным результатам можно сделать вывод о крайне высоких административных барьерах в жилищном строительстве. Требуется специальный анализ и исключение излишних административных барьеров, при этом еще одной задачей стоит анализ соответствия региональной и местной нормативной базы федеральному законодательству. Федеральное законодательство мы можем совершенствовать до бесконечности, но если оно регулирует лишь 30% процедур, а все остальные процедуры возникают на местном и региональном уровнях, то основной источник снижения излишних административных барьеров, на наш взгляд, сегодня находится в региональных и местных процедурах. 7, 8

3.2 Разрушение административных барьеров в строительстве

Для разрушения административных барьеров специалистами разработано несколько регламентов:

регламент подключения к сетям водоснабжения и водоотведения

регламент по подключению к сетям теплоснабжения;

административный регламент на разрешение строительства и ввод в эксплуатацию;

регламент по передаче сетей, построенных строителями, в муниципальную собственность;

Главное в этих регламентах — последняя блок-схема, которая оговаривает сроки.

В 2011 г. была принята инвестпрограмма по водоснабжению. Строители платят серьезный тариф за подключение, но с 1 января 2012 г. в Тюмени за техподключение к сетям водоснабжения и водоотведения строители не будут платить ни копейки. Это решение Городской думы. Инвестпрограмма очень тяжело утверждалась, со стороны Росводоканала и Тюменьводоканала было много противодействий. Дело дошло до губернатора Тюменской области, который поддержал требования рабочей группы СРО.

Чтобы строитель шел и работал в одно окно, главой города было создано муниципальное унитарное предприятие по работе строителей с водоканалом и муниципальное предприятие по работе с сетями теплоснабжения. Строители обращаются с документами и за документами в одно окно и не взаимодействуют с сетевыми компаниями. Конечно, все равно возникают спорные моменты. При правительстве Тюменской области в лице заместителя губернатора создана комиссия по урегулированию таких споров.

В июне 2011 г. были приняты два документа, которые установили тарифы на подключение. Тюменской домостроительной компании Уральская сетевая компания выдала договор для подписания на сумму 124 млн руб. Они вплотную работали с региональной топливно-энергетической компанией и рассматривали эти вопросы на комиссии у заместителя губернатора, в результате был установлен тариф на подключение этой домостроительной компании в размере 9 тыс. руб., и только за оформление документов. Это связано с тем, что сети, к которым необходимо было подключиться, построены за счет финансовых средств правительства Тюменской области.