История и актуальные проблемы местного самоуправления в свете концепции социально ориентированного управления: На примере г. Апатиты Мурманской области

Актуальность темы

исследования определяется самой ролью социально-управленческой деятельности, которая в обществе многообразна и многопланова. Важность подобного исследования диктуется своеобразием переходного периода, переживаемого нашим обществом, в связи с преодолением негативных последствий манипулятивно-директивной формы управления обществом и личностью. Современный период общественного развития России характеризуется социальной нестабильностью, поляризацией и столкновением различных социально-политических сил, дивергентными процессами, нарастанием конфликтности. Отсюдапроблема поиска механизмов достижения социальной гармонии, стабильности и сохранения социального порядка. Все чаще раздаются призывы к согласию, эффективному ведению социального диалога. Сегодня необходим поиск путей к созданию в стране системы постоянного диалога, в ходе которого участвующие стороны будут достигать взаимопонимания через адекватное представление об обоюдных намерениях. Преодолевать инертность властей значительно легче на местном уровне. Поэтому налаживание конструктивного диалога власти с общественностью представляется одной из приоритетных задач демократизации. Реформа местного самоуправления (далее — МСУ) реализуется в России с трудом. Сегодня возрастает степень недоверия граждан к органам власти и отчуждения от них. Данные исследований свидетельствуют, что власть в целом воспринимается большинством населения не как выразитель их интересов, а как защитница собственного благополучия и благополучия узких слоёв. Этому способствует низкая самооценка граждан и их неверие в свои возможности влиять на управленческие решения, принимаемые властью. Все это — следствие многолетнего административно-бюрократического управления нашей страной.

Новое понимание функции социального управления, исключающее манипулирование, позволит обществу преодолеть синдром отчуждения населения от публичной власти и создаст предпосылки для социальной включенности граждан в проблемы местного сообщества. Необходим поиск средств, которые помогут не только изучать, но и предсказывать те социальные перемены, которые повлечет за собой любое социально значимое управленческое решение. Несмотря на то, что сегодня отечественная социальная наука располагает экоантропоцентрической парадигмой социального познания и управления и семиосоциопсихологической парадигмой социальной коммуникации, разработанными Т. М. Дридзе, и практическими методиками, позволяющими оценивать и прогнозировать социальные последствия принимаемых управленческих решений, пока они остаются недостаточно востребованными. В связи с этим необходимо комплексное изучение проблем развития МСУ в свете концепции социально ориентированного управления, на которое направлена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Местному самоуправлению как объекту научного исследования посвящаются работы российских ученых со второй половины XIX — начала XX вв. В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, М. И. Свешников, Б.И.Чичерин1 и другие рассматривали содержание самоуправления, систему его органов, исследовали соотношение государственного и общественного в данном социальном институте. Практическая работа земств и городского самоуправления получила освещение в работах А. И. Васильчикова, И. И. Дитятина, Д. Д. Семенова, М.П.Щепкина2 и др. Российские ученые анализировали западный опыт функционирования институтов.

1 Градовский А. Д. История местного управления в России. — СПб.: печатня В. Головина, 1868. Т. 1- Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. — СПб.: Риккер, 1896- Чичерин Б. И. Несколько современных вопросов. — М., 2002 и др.

2 Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 2 т. 3-е изд. — СПб., 1872- Дитятин И. И. Устройство и управление городов России: В 2 т. — СПб.: тип. П. П. Меркульева, 1877- Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. — СПб., 1901; Щепкин М. П. Общественное самоуправление в Москве. Проект городового положения. — М., 1906 и др. самоуправления, разрабатывали основные принципы самоуправления, его соотношение с государственной властью. Представленные ими теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений, которые сначала понимались как чисто общественные по своей сути органы, а затем как «двоякие органы одного и того организма, различные формы одной и той же власти». А. А. Кизеветтер отразил результаты функционирования земского и городского самоуправления1. Земства рассматривались как эффективная система самоуправления.

До конца 1920;х гг. продолжала существовать научная школа Л.А.Велихова2, активно разрабатывающая проблематику городского самоуправления. В теоретических исследованиях накопленные знания были обобщены, городская община выделена в качестве основного субъекта самоуправления. По его мнению, теория города и МСУ, входящая частью в муниципальную науку, должна быть основана на социологии, городское управление — на государственном и административном праве. Ученый и его единомышленники фактически сформулировали отечественную муниципальную школу, идеи которой были восприняты и получили начальное развитие в российской системе управления во время коллективизации, но отвергнуты и забыты в 1930;е гг. В результате проблемы МСУ перестали обсуждаться и исследоваться, термин «местное самоуправление» был выведен из научного и практического оборота.

В конце 1950;x-l 970-х гг. появляются монографии А. К. Белых, Ф. М. Бурлацкого, В.А.Пертцика3 и др. Теоретическая работа велась в.

1 Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России IX — XIX столетия. Исторический очерк. 2-е изд. — Пг.: Задруга, 1917 и др.

2 Велихов JI.A. Опыт муниципальной программы. Материалы для академического курса и перспективных планов городского хозяйства. — JI.-M.: Гос. изд., 1926; Он же. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. -JI.-M.: Гос. изд., 1928 и др.

3 Белых А. К. Управление и самоуправление. Социальное управление: сущность и перспективы развития. — JL: Наука, Ленингр. отд-ние, 1972; Бурлацкий Ф. М. Социализм и народовластие. — М.: Знание, 1957; Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963 и др. направлении осмысления основ коммунистического самоуправляющегося общества. Шла разработка понятий, видов и методов самоуправления. Советское самоуправление в единой иерархической системе государственного управления рассматривалось или в общем контексте социального управления обществом, или как социалистическое самоуправление трудящихся на производстве. Выводы и характер этих работ определялись историческими условиями, не допускавшими плюрализма и отступления от догм марксизма-ленинизма. В это же время появляются публикации, посвященные МСУ в США и странах Западной Европыв частности, Г. В.Барабашев1 рассматривает в основном правовые и организационные аспекты МСУ англосаксонских стран.

Интерес к самоуправлению усилился во времена перестройки. Работы л.

А.П.Бутенко, П. И. Ильинского, Ю. А. Тихомирова и других исследователей, актуализируя проблематику МСУ, во многом повторяли исследования конца 1950 — начала 1970;х гг. с той лишь разницей, что в них «светлое будущее» отодвигалось. На рубеже 1980;х гг. появляются работы, ориентированные на практику управления. Главное слово принадлежало правоведам. В работах С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, М. А. Краснова, Н. В. Постового, В. И. Фадеева, К.Ф.Шеремета3 рассматривались вопросы муниципального права, обсуждались правовые теории МСУ и конкретные модели его организации. В.

1 Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). — М.: Изд-во МГУ, 1971 и др.

2 Бутенко А. П. Власть народа посредством самого народа: О социальном самоуправлении. — М.: Мысль, 1988; Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа. — М.: Мысль, 1987; Тихомиров Ю. А. Управление социальными процессами в социалистическом обществе. — М.: Мысль, 1978 и др.

3 Авакьян С. А. Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. — М.: Юрид. лит., 1979; Барабашев Г. В. Районный, городской Совет на современном этапе. — М.: Юрид. лит., 1975; Краснов М. А. Коллегиальность и персональная ответственность в работе местных Советов. — М.: Юрид. лит., 1986; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М.: РИЦ «Федоров», 1995; Фадеев В. И. Участие советских граждан в формировании и деятельности местных Советов народных депутатов: Учеб. пособие. — М.: ВЮЗИ, 1989; Шеремет К. Ф., Барабашев Г. В., Азовкин И. А. Советы народных депутатов: конституционные основы организации и деятельности / Отв. ред. К. Ф. Шеремет и др. — М.: Наука, 1981 и др. середине 1990;х гг. появился ряд работ А.Е.Когута1, предложившего модели организации МСУ с точки зрения менеджмента. Значительное увеличение объема литературы и периодических изданий по проблемам МСУ произошло в последние пять лет. Новые журналы — «Городское управление», «Муниципалитет», «Муниципальная власть», «Российская муниципальная практика» и другие — издаются по муниципальной проблематике.

В настоящее время проблемы МСУ достаточно полно рассмотрены с юридической точки зрения, но его социально-политическая сущность, современная обстановка в муниципальных образованиях изучены недостаточно. Исследователи, в частности, Е. М. Акимкин, В. Я. Гельман, С. И. Рыженков, работающие в этой области, включили в сферу своего внимания указанные вопросы. Сегодня такой подход особенно необходим, так как нельзя не заметить, что часто из виду упускаются процессы дифференциации в социальной сфере, появление новых и исчезновение прежних социальных групп. В публикациях нередко можно встретить указания на сложный, конфликтный характер взаимодействия органов МСУ с региональными и федеральными властями. Еще сложнее обстоит дело, когда речь идет о разработанности темы социального участия разных социальных групп в самоуправлении. Проблема изучения данного вопроса имеет достаточно серьезную разработку в исследованиях Е.И.Рабиновича3.

1 Когут А. Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. — СПб.: ИСЭП, 1995; Он же. Местное самоуправление за рубежом: опыт, комментарии и рекомендации по применению. — СПб., 1995 и др.

2 Акимкин Е. М. Местное самоуправление может стать интерактивным социальным управлением // Вестник РУДН. Сер. «Социология». — 2000. — № 1. — С. 57−61- Он же. Конфликт в муниципальном управлении // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. — М.: МОНФ, 1998. Вып. 3. — С. 127−129 и др.- Автономия и контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991;2001 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. — СПб., М.: Европейский уни-т в СПб: Летний сад, 2002 и др.

3 Рабинович Е. И. Местное самоуправление в России: становление и развитие. — М.: Изд-во Института социологии РАН, 1999; Он же. Социальное участие в истории российского городского самоуправления // Градоустройство: от социальной диагностики к конструктивному диалогу заинтересованных сторон / Отв. ред. Т. М. Дридзе. — М.: Изд-во Институт психологии РАН, 1998. Кн. 2. С. 371−382 и др.

Названный автор подробно исследует исторические традиции развития МСУ. Т. М. Говоренкова также внесла значительный вклад в изучение российского опыта МСУ1. Тема самоуправления неразрывно связана с проблематикой гражданского общества, которая активно исследуется, в частности, З.Т.Голенковой2.

Анализ отечественной научной литературы по теме социального управления показывает, что в 1920;х гг. разрабатываются управленческие концепции советских ученых: Л. А. Бызова, А. К. Гастева, П. М. Керженцева, Е.Ф.Розмирович3 и др. Авторы «производственной трактовки» управления считали, что управление людьми уступит место управлению вещами, а значит и нецелесообразно его специально изучать. Работы, посвященные социальному аспекту управления, стали появляться в нашей стране в 1970;х гг. Теоретические исследования публиковались в монографиях Р. П. Алексюка, В. Г. Афанасьева, В.С.Основина4, которые рассматривали управление с позиций системного подхода как целенаправленное воздействие одной системы на другую. Проблема учета «человеческого фактора» в управлении стала привлекать к себе внимание в 1980;е гг. Это.

1 Говоренкова Т. М. Самоуправления: воспоминания о будущем // СССР: демографический диагноз. Сост. В. И. Мукомель. — М.: Прогресс, 1990; Она же. Проблемы развития в историческом и общемировом контексте // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. — М.: МОНФ, 1998. Вып. 3. С. 122−126 и др.

2 Голенкова З. Т. Альтернативы и перспективы развития гражданского общества в России // Гражданское общество: теория, история и современность / Отв. ред. З. Т. Голенкова. — М.: Изд-во Института социологии РАН, 1999. С. 7−28- Она же. Основные тенденции трансформации социальных неравенств // Россия: трансформирующееся общество / Под ред. В. А. Ядова. — М.: Изд-во «Канон-пресс-Ц», 2001. С. 90−103 и др.

Бызов JI.A. Производственный процесс учреждения // Техника управления. — 1925. — № 10. — С. 3−10- Гастев А. К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. 2-е изд. — М.: ВЦСПС, 1924; Керженцев П. М. НОТ. Научная организация труда и задачи партии. — М.-Пг.: Гос. изд., 1923; Розмирович Е. Ф. Основные положения по рационализации аппарата государственного управления // Техника управления. — 1926. — № 7. — С. 13−21 и др.

4 Алексюк Р. П. Аппарат управления и власти как общесоциологическая категория. -Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1974; Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. — М.: Политиздат, 1977; Проблемы научной организации труда в аппарате местных Советов депутатов трудящихся / Науч. ред. B.C. Основин и др. — Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1974 и др. работы Л. И. Абалкина, А. Н. Аверина, Д. М. Гвишиани, Г. И. Петрова, Г. Х. Попова, И. М. Слепенкова, Л.Н.Суворова1 и др. Вклад в понимание важности «человеческого фактора» в социально-управленческой деятельности внесли А. В. Елин, Ж. Т. Тощенко, А.Д.Урсул2. В работах отечественных ученых В. С. Дудченко, А.И.Пригожина3 и других также исследуются проблемы управления.

В середине 1980;х гг. проблематика социального управления стала разрабатываться в рамках социально-диагностических и прогнозно-проектных разработок. Впервые в отечественной литературе И.В.Бестужев-Лада4 предложил практическое руководство по освоению методов работы социолога-прогнозиста, Т. М. Дридзе — последовательную концепцию эффективного управления социальным развитием на основе локальных социально-диагностических исследований.

Методологической основой диссертации стали работы отечественного ученого Т.М.Дридзе5. Именно в русле разработанных ею новых научных парадигм возможно целостно изучать процессы социального.

Абалкин Л. И. Теоретические и политико-экономические аспекты перестройки управления. — М.: Знание, 1987; Аверин А. Н. Субъективные и объективные факторы социального управления. — М.: АНХ СССР, 1982; Гвишиани Д. М. Организация и управление. 2-е изд., доп. — М.: Наука, 1972; Петров Г. И. Основы советского социального управления. — Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1974; Попов Г. Х. Эффективное управление. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Экономика, 1985; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. — М.: Высшая школа, 1990 и др.

2 Тощенко Ж. Т. Человеческий фактор производства. — М.: Знание, 1987; Урсул А. Д. Проблема информации в современном мире. — М.: Наука, 1975 и др.

3 Дудченко B.C. Основы инновационной методологии. — М.: На Воробьевых, 1996; Он же. Трансформация конфликта // В контексте конфликтологии: диагностика и методология управления конфликтной ситуацией. — М.: Изд-во ИС РАН, 2000 и др.- Пригожин А. И. Социологические проблемы управленческих решений. — М.: Знание, 1984 и др.

4 Бестужев-Лада И. Г. Нормативное социальное прогнозирование: возможные пути реализации целей общества: опыт систематизации. Отв. ред. Г. В. Осипов. — М.: Наука, 1987 и др.

5 Дридзе Т. М. Текстовая деятельность в структуре социальной коммуникации. Проблемы семиосоциопсихологии / Отв. ред. И. Т. Левыкин. — М.: Наука, 1984; Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы / Отв. ред. Т. М. Дридзе. 2-е изд. — М.: Наука, 1994; Она же. Две новые парадигмы для социального познания и социальной практики // Социальная коммуникация и социальное управление в экоантропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах / Отв. ред. Т. М. Дридзе: В 2 кн. — М.: Изд-во ИС РАН, 2000. Кн. 1. — С. 5². управления. Настоящая диссертация опирается на экоантропоцентрическую и семиосоциопсихологическую парадигмы и разработанные в их рамках новые исследовательские методы и технологии изучения коммуникационных процессов. Такой подход уже использовался в работах Т. З. Адамьянц, Е. М. Акимкина, В.А.Шиловой1. Автор работы придерживается новой трактовки функции социального управления, связанной с такими понятиями, как налаживание конструктивной связи и диалога между населением и органами власти для решения социально значимых проблем, всесторонним изучением проблемы с привлечением ученых и специалистов во избежание негативных социальных последствий принимаемых управленческих решений. Особенность семиосоциопсихологической трактовки понятия «коммуникация» состоит в том, что диалог является определяющим условием социальной коммуникации. Это — одно из основополагающих положений теории социально ориентированного управления, основанного на полноценной обратной связи через коммуникацию. И если в недалеком прошлом формулу социального управления можно было представить как однонаправленное воздействие (монологический способ управления), то новая модель — это диалогическая коммуникация равноправных участников и партнеров. Для настоящей работы важное значение имеет понятие «социально значимое управленческое решение» — решение, затрагивающее экологические, экономические, культурно-информационные и прочие интересы людей, решение, которое оказывает влияние на жизненную среду и жизнедеятельность человека.

В диссертации применены следующие методы и принципы: социально-историческое обследование, информативно-целевой анализ.

1 Адамьянц Т. З. От виртуального экранного образа — к «картине мира» телезрителя // Социальная коммуникация и социальное управление в экоанропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах / Отв. ред. Т. М. Дридзе. В 2 кн. — М.: ИС РАН, 2000. Кн. 1. — С. 131−155- Акимкин Е. М. Диалог и социальное участие в местном самоуправлении // Там же. — С. 104−115- Шилова В. А. Телевидение в системе социального управления. Дис. канд. социол. наук. -М., 2000. текстов (типологический, конструктивный, статистический подвиды), опрос ответственных должностных лиц, должностных лиц-функционеров, специалистов-практиков, независимых экспертов, а также основные принципы прогнозного социального проектирования.

Объектом исследования является местное самоуправление как составляющая социального управления, влияющее на социально значимые процессы и жизнь каждого отдельного гражданина, в социальной ситуации в г. Апатиты Мурманской области (1995;2003 гг.).

Предметом исследования являются монологические и диалогические процессы, протекающие в системах социального управления и МСУ в контексте социально-экономической и социально-экологической инфраструктур г. Апатиты.

Цель исследования состоит в том, чтобы выявить и проанализировать особенности монологического (административно-бюрократического) и диалогического способов социального управления и МСУ.

Для осуществления указанной цели поставлены следующие задачи:

1) проследить становление и развитие институтов самоуправления в российском обществе от патриархальной родовой общины до 1918 г.;

2) выявить тенденции, характерные для отечественной управленческой мысли в социологической и философской литературе (1920;е-1980;е гг.);

3) дать общую характеристику принципа социального участия и представить его реализацию посредством технологии прогнозного социального проектирования;

4) представить некоторые методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования;

5) провести социально-диагностическое исследование г. Апатиты (Мурманская область, РФ), изучив становление и развитие населенного пункта (1925;2004 гг.), выявив и систематизировав актуальные «точки напряжения» (1995;2003 гг.), исследовав институт МСУ в городе.

Научная новизна исследования заключается в следующем: 1) предпринята попытка изучения актуальных проблем МСУ в свете концепции социально ориентированного управления на примере муниципального образования г. Апатиты — города с монопроизводственной структурой- 2) при изучении монопрофильного города применены методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования, основанные на экоантропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах, позволившие изучить становление и развитие населенного пункта, выявить актуальные проблемы по результатам анализа местной прессы и экспертного опроса, исследовать институт МСУ в г. Апатиты- 3) в соответствии с технологией прогнозного социального проектирования, при анализе прессы г. Апатиты установлены различия (по частоте встречаемости) в проблемах, называемых администрацией города, и проблемах, называемых населениемпроблемы, характерные для каждой группы, проранжированы.

Теоретическая значимость исследования: 1) как в прошлом Российского государства для МСУ были характерны слабые местные сообщества, сильная централизованность власти, жесткая дистанция между управляющей и управляемой подсистемами, неучастие большей части жителей в управлении местной территорией, так и в настоящий период местные органы власти не желают и не умеют слушать своих граждан, имеют малоэффективную форму самоуправления, что, в свою очередь, не способствует развитию действенного МСУ- 2) отечественные социально-управленческие концепции развивались от технократического воздействия власти на население в 1920;е гг. до «социального измерения» управления в 1980;е гг.- 3) для становления и развития системы социального управления и институтов МСУ на протяжении большей части их истории характерен монологический способ управления, а не диалогический- 4) социально значимым оказывается такой вариант МСУ, когда местные органы власти учитывают в полном объеме интересы местного населения, устанавливают с ним постоянную конструктивную коммуникацию и переходят от монологического (административно-бюрократического) способа управления к диалогическому- 5) социальная ориентация МСУ самым непосредственным образом связана с реализацией принципа социального участия (в частности, посредством технологии прогнозного социального проектирования) населения в решении локальных социально значимых проблем, затрагивающих его жизненную среду.

Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью их использования: 1) в системе социального управления, где требуется диагностика социально значимых процессов, которая может осуществляться за счет применения методов социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования (информативно-целевого анализа текстов, социально-исторического обследования, опроса ответственных должностных лиц, специалистов-практиков, независимых экспертов и др.) — 2) для поиска новых возможностей создания конструктивной социальной коммуникации власть — население в практике органов МСУ муниципальных образований РФ с помощью применения методов социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования- 3) при выработке, принятии и реализации социально значимых управленческих решений ответственными должностными лицами, должностными лицами-функционерами, специалистами-практиками органов МСУ посредством технологии прогнозного социального проектирования- 4) при подготовке лекций и семинаров в учебных курсах по истории и теории управленческой мысли и методике и технике социологических исследований.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов и обсуждена на заседании Сектора социального управления, социально-проектных технологий и Сектора социальной стратегии и публичной политики Института социологии.

РАН. Основные положения работы отражены в бакалаврской работе и магистерской диссертации (научный руководитель — д.психол.н., проф. Т.М.Дридзе), в научных публикациях, в тезисах на II Всероссийском социологическом конгрессе, проведенном в МГУ в сентябре 2003 г.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

В первой главе «Отечественное местное самоуправление: исторические особенности формирования и развития» рассматривается трансформация органов самоуправления от самоуправляющейся патриархальной родовой общины до манипулятивного рычага власти — Советов в 1917;1918 гг. Во второй главе «Социально ориентированное управление как область качественной социальной диагностики и программирования развития» проведен анализ отечественной управленческой мысли (1920;1980 гг.), которая двигалась от технократической трактовки к «социальному измерению» управления и рассматривается идея прогнозного социального проектирования (Т.М.Дридзе). Далее раскрывается содержание принципа социального участия и показана его реализация посредством прогнозного социального проектирования. Представлены некоторые методы социально-диагностической технологии. Третья глава содержит результаты «Комплексного социально-диагностического исследования г. Апатиты (Мурманская область, РФ)» за 1925;2004 гг. Для выявления актуальных «точек напряжения» монопрофильного города, характеристик деятельности властных структур в системе социального управления, изучения института МСУ использованы социально-историческое обследование, информативно-целевой анализ текстов, экспертный опрос. В заключении подводятся итоги исследования.

Заключение

.

1. Хронологический анализ становления и развития института МСУ за исследуемый нами период свидетельствует о том, что в Российском государстве на протяжении большей части его истории органы МСУ были несамостоятельны и сосуществовали с государственно-административными институтами, которым подчинялись и которыми контролировались. МСУ существовало, то создаваясь и расширясь, то вновь сужаясь и ликвидируясь.

На наш взгляд, для российского управления характерен монологический (административно-бюрократический) способ МСУ на протяжении большей части его истории. Вместо МСУ, основной функцией которого является управления местными делами в интересах населения, действует манипулятивно-директивное управление, выражающее интересы замкнутых групп. В сочетании с авторитарным управлением, унаследованным от советской системы, стиль жизни большинства населения препятствует осознанию своих собственных гражданских интересов и способов их институализации.

2. В ходе исследования философской и социологической литературы выясняется, что нынешний этап осмысления социально-управленческой деятельности серьезно отличается от той ее трактовки, которая предлагалась в предшествующие периоды. Если раньше проблематика социального управления трактовалась весьма узко и однонаправленно, то сегодня специалисты понимают, что систему управления и самоуправления необходимо перестраивать, что невозможно в рамках устаревших стереотипов и приемов. Необходимы тщательная их ревизия, отбрасывание тех, которые не соответствуют современной ситуации. Справедливо подвергаются критике и пересмотру технократические подходы к проблемам социального управления. Осуществляется поиск путей совершенствования управленческой деятельности в условиях переходного периода, когда особенно насущна потребность в полноценной обратной связи управленческой системы с системой управляемой.

3. Сегодня в процессе преодоления административно-бюрократической системы роль реального взаимодействия управленческих институтов с населением возрастает. Вовлечение населения в самоуправление становится причиной актуальности вопроса социального участия. Согласно Т. М. Дридзе, для проведения в жизнь доктрины социального участия необходимо использовать механизм социальной коммуникации для перманентного диалога между субъектами в процессе выработки, принятия и реализации социально значимых управленческих решений. Данная доктрина предполагает рассмотрение статуса рядового гражданина не как позиции объекта управленческого решения, но как позиции субъекта, участвующего в выработке решений. Реализация принципа социального участия посредством прогнозного социального проектирования поможет избежать серьезных антрополого-экологических издержек от недостаточно продуманных и не обоснованных в научном отношении решений различного характера.

4. Социально-диагностическое исследование г. Апатиты Мурманской области за 1925;2004 гг. позволило заключить следующее. В результате социально-исторического обследования установлено, что строительство анализируемого населенного пункта в 1920;х гг. обусловлено деятельностью горно-промышленного предприятия по добыче и обогащению апатито-нефелиновой руды. Процесс активного строительства города и миграция специалистов связаны с расширением в 1960;х-1980;х гг. деятельности ОАО «Апатит». В начале 1990;х гг. под влиянием новых экономических реалий в городе резко вырос уровень безработных граждан. В период 1989;2004 гг. численность населения сократилась с 88 000 до 64 000 человек.

В результате информативно-целевого анализа периодических изданий установлен перечень «точек напряжения» г. Апатиты (1995;2003 гг.): предметы ведения МСУ (жилищно-коммунальное хозяйство, охрана общественного порядка и прав граждан, образование, социальная поддержка, здравоохранение, транспортные перевозки, рациональное использование земель, развитие культуры), финансовые и экологические проблемы, проблемы на средних и крупных учреждениях и предприятиях города, «северные» проблемы, проблемы диалога, миграционные и демографические проблемы, претензии администрации к областному и федеральному центрам.

На современном этапе становлении МСУ существуют негативные симптомы, которые заключаются .в следующем. Во-первых, глава администрации (октябрь 1996 — март 2004 гг.) не учитывал мнения горожан при принятии социально значимых управленческих решений. Во-вторых, в период с декабря 2001 г. по март 2004 г. Совет народных депутатов зависел и жестко контролировался администрацией и главой города. На наш взгляд, роль действующего Горсовета состоит лишь в том, чтобы придать системе управления налет демократичности. В-третьих, отчуждение между населением и органами МСУ имеет место. Основополагающий принцип института МСУ — интересы населения — не учитываются и не принимаются во внимание при решении социально значимых управленческих решений.

Результаты экспертного опроса свидетельствуют, что объем функций и нормы регулирования финансовых взаимоотношений органов МСУ в рамках государственных полномочий не определены. Муниципальное образование несет расходы по исполнению отдельных государственных полномочий и решений федеральных органов власти без финансовой компенсации с их стороны. Нестабильная налоговая база города, «лакированный» дефицитный местный бюджет не защищают институт МСУ в финансовом плане.

На сегодняшний день делать вывод о практическом МСУ, а не провозглашенном, преждевременно. Отсутствие конструктивного диалога между органами местной власти и жителями города позволяет констатировать, что социально ориентированного управления в г. Апатиты не существует (не установлено), и МСУ как институт демократического, гражданского общества пока не сформирован.

5. Таким образом, исторический опыт МСУ показывает, что в нашей стране со слабыми местными сообществами и сильной централизованностью власти жесткая иерархия между управляющей и управляемой подсистемами существовала. В ходе эмпирического исследования выясняется, что и сегодня местные органы власти (в частности, анализируемого города) не желают и не умеют слушать своих граждан, что в свою очередь не способствуют становлению и развитию социально ориентированного управления и практического МСУ. Развитие МСУ как института демократического общества осложнено, на наш взгляд, историческим наследием нашего государства, характеризующимся жесткой исполнительной вертикали с иерархической системой подчинения нижестоящих уровней власти вышестоящим.

6. Для организации МСУ в муниципальных образованиях РФ рекомендуется следующее: а) проведение в жизнь социального участия, которое строится на механизмах перманентной коммуникации властей с населением и экспертами. Этот диалог необходим в процессе выработки, принятии и реализации социально значимых решений. Муниципальные власти должны направлять свою деятельность для удовлетворения потребностей каждого конкретного человека, проживающего в данной местностиб) в органах МСУ необходимо создать службы мониторинга общественного мнения по изучению реакций, интересов и ожиданий жителей города на принимаемые управленческие решения и нововведенияв) в настоящее время необходимо расширять масштаб социального партнерства между представителями градообразующих предпрятий и представителями населения, важен выход на социальное партнерство руководителей общественных организаций, профсоюзов, предприятий малого и среднего бизнеса с представителями органов МСУ.