История становления и развития местного самоуправления в России в период 1986-2008 годов (на примере Удмуртии)

Актуальность исследования. Начавшиеся в середине 1980;х гг. преобразования советского строя, расширение демократии, гласность привели к кардинальным изменениям во всех сферах общественных отношений, к децентрализации государственной власти и управления. В период становления новой российской государственности произошел переход от местного государственного управления к новой его форме — местному самоуправлению (далее МСУ). В 1993 г. соответствии с новой Конституцией РФ МСУ было выведено из системы органов государственной власти. В условиях системной трансформации, под влиянием субъективных и объективных факторов развитие МСУ в 1990;е гг. было сложным и драматичным. Сегодня, когда МСУ в РФ переживает стадию радикальных изменений, исторический опыт формирования МСУ в России и в Удмуртии, взаимодействия федеральных, региональных властей, органов МСУ может быть полезен в ходе реализации нынешней реформы в этой сфере и позволяет говорить об актуальности заявленной темы исследования.

Интерес к теме МСУ обусловлен еще и тем, что проблема отношений МСУ и государственной власти, до настоящего времени, не получила правового и философского обоснования на должном теоретическом уровне, не найдены ее политическое и экономическое решения, отсутствуют единое определение МСУ и четкое представление об его эффективной российской модели. В целом речь идет о недостаточном внимании к важнейшей проблеме государственного и муниципального строительства, к гражданам как к основному фактору процесса демократизации страны.

В представленной работе под эффективной моделью МСУ в РФ понимается: децентрализация управления и автономность местных органов самоуправленияэкономическая самостоятельность муниципальных образованийразвитие самодеятельности гражданответственность исполнительных органов МСУ перед представительными и населениемминимальная конфликтность с органами государственной властисоздание со стороны государства комфортных условий для деятельности органов МСУ.

В научном плане опыт реформ прошлых лет должен повлиять на успешный ход современных преобразований в этой сфере. Анализ региональных особенностей становления МСУ поможет реализации федеральных и республиканских программ в этой области, сыграет важную роль в ходе его государственной поддержки, окажет влияние на распространение положительного опыта среди субъектов федерации. Поэтому изучение истории МСУ в Удмуртии, его значения для создания гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития на конкретной территории является одной из важнейших задач современной исторической науки.

Объектом исследования являются местные Советы и МСУ в России и Удмуртии.

Предметом' исследования выступает генезис МСУ в субъектах Российской Федерации, рассмотренный на примере Удмуртской Республики. Первоначально становление и развитие МСУ в Удмуртии рассматриваются в контексте общесоюзных реформ, преобразования системы местных Советов (1986;1991 гг.), в дальнейшем — в ходе общероссийских процессов (19 912 008 гг.).

Хронологические рамки ограничены периодом 1986;2008 гг. Нижней границей является дата 25 июля Л 986 г., когда было принято Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС». Несмотря на отсутствие в правовом лексиконе СССР термина МСУ и появление его только в 1990 г., в связи с принятием Закона СССР ' «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», целесообразно начать исследование именно с указанной даты, так как появление названного.

Постановления обозначило зарождение МСУ как явления в рамках системы государственного управления СССРв дальнейшем оно получило свое развитие уже в Российской Федерации.

12 августа 1986 г. Удмуртский обком КПСС принял соответствующие решения1 по выполнению Постановления ЦК КПСС, реализация которых позволила начать преобразования местных Советов в республике, углубить их самоуправленческие начала.

Верхняя граница определена декабрем 2008 г. Необходимость урегулирования отношений между всеми уровнями публичной власти, создания эффективной модели МСУ в РФ вызвала проведение в 2001 г. административной реформы и реформы в сфере МСУ 6 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЭ. Окончание в декабре 2008 г. переходного периода и начало с 1 января 2009 г. полной реализации Закона № 131-ФЭ в большинстве субъектов РФ обозначило новый этап в развитии МСУ в государстве.

В Удмуртии в течение 2004;2008 гг. были проведены мероприятия по переходу республики к новой системе МСУ: определены границы территорий, зарегистрированы вновь образованные муниципальные образования поселений- 13 июля 2005 г. принят новый Закон УР о МСУв период 2005;2008 гг. прошли выборы в представительные органы МСУ УР. Исполнение требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ и окончание переходного периода в декабре 2008 г. позволили Удмуртии перейти с января следующего года к полной реализации № 131-Ф3. Подведение предварительных итогов реформы 2003 г. завершает данное исследование.

Территориальные границы исследования охватывают Удмуртскую Республику. Для сравнения в работе использован опыт организации и функционирования органов МСУ близлежащих к республике регионов.

1 ЦДНИ УР. Ф 16. Оп 1. Д. 14 198. Л. 5−6.

Татарстана, Башкортостана и других субъектов РФ, которые в дальнейшем вошли в состав Приволжского федерального округа.

Степень научной разработанности темы исследования. Процесс становления и развития демократического института в государстве в конце XX — начале XXI вв., каковым является МСУ, неизменно вызывает интерес у представителей различных отраслей знаний. Изучение этого сложного и многогранного явления современной России нашло отражение в широком круге литературы по политологии, конфликтологии, социологии, праву, экономике, регионоведению, в изучении опыта зарубежных муниципальных систем. Однако собственно исторические исследования по МСУ в РФ 1986— 2008 гг. немногочисленны — они стали возможны лишь после того, как отложился корпус соответствующих документов в текущих архивах органов государственной власти и МСУ. Изучаемая тема представлена двумя периодами: советским (1986;1993 гг.) и современным (1993;2008 гг.).

Определенный интерес в рамках данной проблематики представляют работы дореволюционных исследователей земских, городских учреждений России. Однако объем диссертационной работы не позволяет проанализировать многовековую российскую историю МСУ, поэтому материал ограничен периодом середины 1980;х — первого десятилетия 2000;х гг., в котором тематика МСУ рассматривается первоначально в условиях преобразования системы Советов в СССР, а затем в период становления новой российской государственности.

Характерной чертой историографии советского периода явилось то, что на протяжении долгого времени, с начала 1930;х по середину 1980;х гг., внимание к теме «местного самоуправления» не проявлялось, его теория не.

— ч была актуальной в отличие от роли и задач государственного управления, особенно местных Советов. Многочисленные авторы рассматривали их и как органы государственной власти на местах, входящих в единую систему Советов, и как органы общественного самоуправления граждан.

Однако термин «самоуправление» использовался достаточно широко и разнопланово. Теоретические разработки велись главным образом в направлении осмысления основ коммунистического, самоуправляющегося общества, коллективов трудящихся. При этом плюрализм и отход от марксистко-ленинской идеологии были недопустимы. Самоуправление-местных органов власти и управления было неприемлемым для советского централизованного государства. МСУ отождествлялось с буржуазным муниципализмом, который однозначно выражал интересы правящего класса и сообществ, проживающих на локальных территориях, и противопоставлялось советскому самоуправлению, имевшему всеобщий' характер1.

Самоуправленческая тематика была представлена в исследованиях земских учреждений дореволюционной России как наиболее активного общественно-политического явления конца XIX — начала XX вв.

Изменение отношения к, МСУ, привлечение к нему особого внимания со стороны государственных деятелей, ученых, общественности наблюдается* к середине 1980;х гг., к концу советской эпохи, что было обусловлено изменением общественно-политического строя государства.

После Пленума ЦК КПСС в апреле 1985 г. в качестве политического курса партии былат выдвинута идея «ускорения» социально-экономического развития страны, включившая и развертывание самоуправления* граждан, углубление потенциала местных Советов как основного звена социалистического самоуправления народа.

Однако скорость преобразований и отсутствие четкой артикуляции плана преобразований со стороны руководителей государства вызвали к жизни политическую публицистику, авторами которой становились представители верхних эшелонов партийно-государственного аппарата2.

1 Большая Советская Энциклопедия. М, 1955. T 38. С 27−28.

2 Горбачев МС Живое творчество народа. М., 1985; Он же. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М., 1987; Иного не дано: Перестройка, гласность, демократия, социализм. М., 1988; «50/50»: опыт словаря нового мышления. М., 1989. С. 324−330.

Научное же обоснование «перестроечных» процессов запаздывало. Вопросы устройства государственной власти, традиционно находившиеся в ведении руководителей страны, пока только намечались, были обозначены лишь тенденции к привлечению населения к управлению государством и обществом в рамках существующей системы.

В это время многие ученые, главным образом специалисты в области советского государства и права, в числе которых С. А. Авакьян, А. Я. Слива, Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, Н. Г. Старовойтов, сосредоточили-внимание на основных направлениях деятельности и развитии местных Советов, укреплении их демократических основ, на взаимоотношениях с партийным аппаратом. Изучались существующие противоречия, например, между природой местных Советов как массовых представительных органов, призванных обеспечить широкое привлечение граждан к участию в государственных делах, и растущей необходимостью в профессиональном управлении. Был поднят вопрос о совершенствованиисоветской избирательной практики1.

Внимание авторов было обращено и к историческому прошлому местных Советов, к их ленинским принципам, широкому вовлечению трудящихся к участию в управлении, к материалам, опубликованным в 34, 45 томах полного собрания его сочинений.

Вусловиях изменения социально-политической обстановки в государстве крайне возросла потребность в научной теории самоуправления, которая должна была базироваться на новых подходах, быть увязана с идеей правового государства, разделения властей, политического плюрализма и многопартийности.

На состоявшемся в 1986 г. Всесоюзном научно-координационном совещании государствоведов на тему «Проблемы совершенствования.

1 Слива Л. Я, Советам подотчетны. М., 1986; Барабашев Г. В., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1988; Авакьян С. А. Советское народное представительство: конституционно-правовые аспекты дальнейшего совершенствования // Вестник Моск. Ун-та. Право. 1987. № 6. С. 12−21. советской демократии, осуществления социалистического самоуправления народа" наметились два основных подхода к пониманию сущности самоуправления. В соответствии с первым — его суть следует искать в соотношении демократии и самоуправления. Собственно самоуправление в этот период толковалось многими авторами, в том числе И. П. Ильинским,.

B. А. Ясюнасом, Ю. А. Тихомировым, как способ и форма организации жизнедеятельности общества, как демократическая система управления государственными, общественными делами, основанная на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности граждан1.

Исходя из второго — истоки проблемы заложены в характеристике взаимосвязи государственного управления и самоуправления на местах. Данный подход был развит М. В. Цвиком, А. И. Щигликом, В. С. Гулиевым, Ю. И. Скуратовым. Таким образом, были определены магистральные направления в понимании сущности самоуправления и его реализации.

Во время проведения XIX Всесоюзной партконференции (июль 1988 г.) была четко обозначена необходимость глубоких преобразований существующей социально-политической и экономической систем в государстве. Следом ученые, общественность стали смелее высказываться о вариантах развития страны, совершенствовании демократии. Появляются" по-настоящему дискуссионные, во многом противоположные во взглядах, мнениях, но объединенные одной общей посылкой работы — система Советов нуждается в кардинальных преобразованиях. Ряд авторов указывали на необходимость перехода от централизованного управления к децентрализации, к реформированию местного управления и внедрению нового подхода к нему как к местному самоуправлению3.

1 Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Тихомиров Ю. А. О природе и системе социалистического самоуправления народа. М., 1987; Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления. М., 1988.

2 Цвик М. В. Социалистическая демократия и самоуправление // Советское государство и право. 1985. № 4. С. 3−11- Щиглик А. И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985; Гулиев В Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 3−11- Скуратов Ю. И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 1991. С. 48−55.

3 Колюшин Е. И. Советы и реформа политической системы // Известия вузов. Правоведение. Л., 1988. № 5.

C. 3−12- Ильинский И. На пороге обновлений // Народный депутат. 1989. № 6.39−46- Котелевская И, Тихомиров Ю. Советы и ведомства: сторонники или соперники? // Советы народных депутатов. 1989. № 4. С. 14−21.

Проводимая в государстве политика гласности открыла людям не только внутренние проблемы развития общества, но и западный мир с его ценностями, образом жизни, демократическими традициями. В новых условиях отношение к институту МСУ, заимствованному из западных источников, в целом стало толерантным (Н. В. Постовой, И. Ф. Бутко, Н. А. Пухтинский1).

Однако, несмотря на происходящие изменения в стране, стройная теория дальнейшего развития системы советского государственного строительства так и не была оглашена. Именно в это время в Верховном Совете СССР велась разработка закона, который позволял начать реформирование системы низового уровня государственной власти. Как ни парадоксально, но к моменту принятия в 1990 г. Закона* «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в. СССР» теория МСУ в рамках Советов по-прежнему отсутствовала, о чем было заявлено учеными-государствоведами К. Ф. Шереметом, Б. Н. Топорниным, Иг. А. Азовкиным, Н. В. Постовым и другими2. По оценкеМ. А. Краснова, данность переходного периода была такова, что научные позиции^ приходилось' вырабатывать не только до, но и после принятия законов?.

В Россиис 1990;1993 гг. в условиях конкуренции политических сил в научной среде продолжалась выработка1 концепции МСУ, поиск форм и методов реализации первых нормативных актов СССР и РСФСР о МСУ в объективных социально-экономических условиях. Внимание было сосредоточено нач проблемах местных Советов как органов МСУ, их внутренней организации, взаимоотношениях" с исполкомами, на взаимодействии с государственными и общественными организациями в условиях зарождающейся рыночной экономики-.

1 Постовой Н. В. Экономическая основа местного самоуправления // Советское государство и право. 1990. № 11. С. 15−23- Бутко И. Ф., Пухтинский Н. А. Концепция законодательства союзной республики о местных Советах//Советское государство и право. 1991. № I. С. 11−19- Кряжков В А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1. С. 16−24.

2 Круглый стоп. Закон СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и развитие республиканского законодательства // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 28−38.

3 Краснов МЛ Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81−89.

4 Круглый стол. Закон СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и развитие республиканского законодательства // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 28−38;

Под воздействием либеральных идей и представлений о МСУ как феномене, который обособлен от исполнительных структур, авторы, например, А. Я. Слива1, чаще стали высказывать идею о реорганизации местных Советов и полном отделении МСУ от органов государственной власти. Данная тенденция была развита на конституционном совещании в начале 1993 г., во время обсуждения дальнейшей судьбы МСУ в России2.

В то же время сторонники государственного регулирования МСУ •>

С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, Б. Н. Топорнин и другиевысказали сомнения о дееспособности и самостоятельности МСУ в отсутствии соответствующих ресурсов и государственной поддержки. Очевидно, что эти сомнения своевременно не были приняты во внимание, и в дальнейшем оказались вполне оправданными.

По оценке ряда специалистов, в числе которых А. А. Буров, В. А. Ковалев4, ко времени своей ликвидации осенью 1993 г., местные* Советы так и не обрели качеств, присущих истинно народным и демократическим органам. Они имели шанс реализовать заложенный законами о МСУ 1990;1991 гг.5 самоуправленческий потенциал при сохранении той высокой степени развитости общественных институтов, какая была в советском обществе. С точки зрения К. Ф. Шеремета формирование МСУ оказалось одной из самых трудных задач политической реформы и обновления государственности России6.

Марков В. Как нам наладить жизнь в районе // Народный депутат. 1992. № 2. С. 23−29- Постовой Н. В. Экономическая основа местного самоуправления // Советское государство и право. 1990. № U.C. 15−23.

1 Слива А. Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. 1992. № 2. С. 56−66.

2 Шейнис В. Л. Конституция РФ 1993 г. и Российская политическая система // Отечественная история. 2008. № 6. С. 13.

3 Мирошниченко Е. В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141−147.

4 Бурое A.A. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. С. 13- Ковалев В. А. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик? // Вопросы МСУ. 2006. № 4. С. 19−25.

5 Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" — Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

6 Мирошниченко Е. В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 141−147.

Недостаточность научного обоснования многих вопросов самоуправления сохранялась вплоть до принятия Конституции РФ в 1993 г. Вместе с тем общий кризис системы управления в государстве привел к выводу о неэффективности системы Советов и замены ее в целом. МСУ было признано как данность. В новой редакции Основного Закона РФ оно было выведено из системы органов государственной власти и включено в перечень основ конституционного строя России, это позволило толковать новую модель МСУ как либеральную, сориентированную на инициативу и самоорганизацию населения1.

С 1993 г. начался современный этап в изучении проблематики МСУ. J.

Исследователи стали рассматривать этот демократический институт в общей системе властных отношений РФ. 1.

Насущная необходимость создания эффективной модели МСУ в РФ стала причиной повышенного интереса государства и росту научной активности к муниципальной проблематике в целом: юридических2,.

3 4 5 экономических, политических, социальных и философских аспектов — появились учебные пособия, научные и прикладные разработки российских и зарубежных авторов. Однако, несмотря’на обилие литературы, теоретические и практические выводы относительно организации МСУ в РФ и характера их.

1 Т. е. до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28 августа 1995 г. и вынесения соответствующих постановлений Конституционного Суда РФ по проблемам МСУ.

2 Ясюнас В. А Основы местного самоуправления. М., 1998; Постовой Н. В. Муниципальное право: вопросы и ответы. М., 1999; ¡-Советников Е. М. Муниципальное право. М., 2000; Автономов, А С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ. М., 2002; Емельянов H.A. Местное самоуправление в РФ (конституционно-правовой анализ). М.- Тула, 1998; Игнатов В. Г, Рудой В. В. Местное самоуправление. Ростов н/Д., 2003; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.

3 Щербакова Н. В. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 1996; Ефремов Г. Г. Органы местного самоуправления: основа управления организационно-управленческой деятельности. Новосибирск, 2001; Иванов В Н Местное самоуправление на^Урале. Челябинск, 2002.

4 Гильченко Л. В Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3. С. 19−22- Кирпичников В. А. Проблемы реформы местного самоуправления в РФ // Экономист. 1994. № 8. С. 53−62- Лапин В. А. Самоуправление в России: признаки радикальных изменений в политике федерального центра // Городское управление, 1997. № 4. С. 22−25- Самолетова Т. В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ// Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 109−132.

5 Антипьев А. Г., Захаров H.H., Шишигин A.B. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999. взаимоотношений с органами государственной власти остаются не выработанными до конца.

К моменту подготовки Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» особое внимание авторов было проявлено к земскомуопыту, городскому самоуправлению дореволюционной России1. Теоретические и прикладные разработки В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. И. Васильчикова, Б. Н. Чичерина и других авторов2, созданные во 2-й половине XIX — начале XX вв., не потеряли своейактуальности и стали предметом внимания современных исследователей. Например, Л. Лаптева, В. Коробейников, А. Верещагин не исключают возможность использования дореволюционного опыта взаимодействия органов МСУ — городских, земских учреждений — с государственными структурами3.

Не утратила актуальность и практика советского государственного, управления. Ряд авторов, указывая на преемственность местных Советов и органов МСУ, и сегодня подчеркивают необходимость применения позитивной советской практики в современном муниципальном 4 строительстве .

1 Пирумова Н. М. Земская демократическая интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. M., 1986. Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию: посильные соображения. М., 1991; Лаптева Л. Е., Ефремова H.H. Организация и практика земских учреждений России // Государство и право. 1993. № 2. С. 132−134- Баталов ЭЯ. Без идеала // Свободная мысль. 1996. № 3. С. 77- Дементьев А. Н. О «системе Советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8. С. 115- Еремян В. В. Местное самоуправление в России: (XII — начало XX века). М., 1998; Цейтлин P.C. История государственного управления и муниципального самоуправления в современной России. М., 2006; Бурое A.A. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д., 2000. С. 224.

2 Безобразов В. П. Избранные труды. М., 2001; Он же. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874- Веселовский Б. История земства. СПб, 1911. Т, 3. Он же. Курс экономики и организации городского хозяйства. М., 1951; Васильчиков А. О самоуправлении. СПб, 1872- Чичерин Б. Н. Избранные труды. СПб, 1998.

3 Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2. С. 142−152- Коробейников В. Земство: третье рождение // Юридический вестник. 1998. № 5. С. 3- Верещагин А. Причудливое переплетение противоречивых взглядов // Муниципальная власть. 2003. № 3. С. 112−115- Лаптева, Л. Плоха та реформа, которая не опирается на традиции // Муниципальная власть. 2002. № 4. С. 104−113.

4 Истяггт Л. Г. Век Советов // Свободная мысль — XXI. 2002. № 12. С. 51−65- Нечаев В Д. Инновации и трансформации в реформе МСУ в постсоветской России // Полития. 2001. № 3. С. 5−29- Трофимова И. Н. Реформа советской системы управления на местах в 90-х гг. XX в. (на примере республик Поволжья) // История государства и права. 2002. № 4. С. 33−38. ^.

В период реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г., в условиях системного кризиса, когда четкие представления о роли и месте МСУ в системе управления государством, во взаимодействии с федеральными и региональными органами отсутствовали, стали очевидны I разногласия между конституционными принципами МСУ и его непосредственным осуществлением в субъектах РФ.

Коллизии возникали между всеми уровнями публичной власти, особенно во взаимоотношениях руководителей регионов-, и мэров крупных городов, областных центров. Причины, анализ данной' ситуации получили отражение в работах многочисленных исследователей1.

Среди факторов, вызывающих коллизии в этой* области, российские аналитики’В. Гельман и С. Рыженков называют борьбу за политическую власть и ресурсы, сконцентрированные, как правило, в крупных промышленно развитых городах, которые превосходят экономически зависимые периферийные зоны и стремятся" к самостоятельности и независимости. Под термином «ресурсы» в системе управления государством авторы понимают материальные (финансы, собственность, земля, лес и т. д.) и нематериальные (политическая доверчивость, традиция подчинения^ власти, авторитет, реализация человеческого, — кадрового потенциала и т. д.) факторы, использование которых обеспечивает влияние органов государственной власти на органы МСУ2.

Данную точку зрения поддерживают Н. Лапина и Н. Чиркова, которые исследовали региональные политические конфликты в 1990;е гг. в РФ через анализ отношений элитных групп3.

Черников В. А. приходит к выводу, что причины-конфликтов кроются в наличии (либо отсутствии) традиций и определенных норм законодательства.

1 Умнова И., Побережная И., Титова Т. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. № 3. С. 18−26- Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991;2001. СПбМ., 2002; Мартынов М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут, 2003; Зубкова О. Г. Местное самоуправление в городах Удмуртии в период 19 942 003 гг.: автореферат дис.. канд. ист. наук. Ижевск, 2008. С. 5−6.

2 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е&bdquoБорисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991;2006. СПб, 2008.

3 Лапина Н., Чиркова А. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации. М., 1999. ,.

РФ, в несовершенстве эффективных механизмов взаимодействия различных уровней власти. Автор считает, что конфликты между госструктурами и МСУ возникают и существуют независимо от степени демократичности того или иного государства, как в странах традиционной западной демократии, так и в современной России. Разрешение и предотвращение возникновения подобных ситуаций исследователь связывает с наличием политической воли и изменением нормативно-правовой базы в РФ, порождающей подобного рода противостояния властей1.

Однако существует и другая точка зрения. Руководитель региональных исследований Центра политтехнологий Р. Туровский связывает конфликты в этой сфере не только с факторами политического характера, но и усматривает в них криминальную основу2.

В целом в качестве причин неоднозначного положения МСУ в системе властных отношений в российском государстве авторы называют сложный период современной российской истории, смену социально-политической формации, становление новой государственности, отсутствие стройной научной теории МСУ, опережающий характер принятия нормативных актов I в этой сфере и другие.

Возникновение МСУ в стране вызвало к жизни появление целой научной отрасли российского права — муниципального права РФ3, которое было призвано регулировать общественные отношения в этой сфере. Конфликтный и противоречивый характер становления МСУ в РФ был подтвержден правоведами. В 2003 г. вышло трехтомное издание под редакцией Т. Г. Морщаковой, В. М. Жуйкова, А. А. Арифулина4, в котором авторами обобщена работа судебных органов РФ, Конституционного Суда.

1 Черников В А. Системные политические и общественные конфликты в сфере местного самоуправления (природа, сущность и способы разрешения): автореферат дис. канд. полит, наук. СПб, 2003.

2 Туровский Р. Мэр Вам. За градоначальников замолвите слово // Вопросы МСУ. 2007. № 4. С. 35−37.

3Лвтономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в РФ. М., 2002;

Емельянов H.A. Местное самоуправление в РФ (конституционно-правовой анализ). М.- Тула, 1998; Игнатов В Г., Рудой В. В. Местное самоуправление. Ростов н/Д., 2003; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.

43ащита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия. М., 2003. Т. 1- Защита прав местного самоуправления органами судами общей юрисдикции. M., 2003. Т. 2- Защита прав местного самоуправления арбитражными судами. М., 2003. Т. 3.

РФ по защите прав МСУ в период 1990;х — начала 2000;х гг. Ими рассмотрены наиболее громкие и известные судебные дела, приводятся примеры наиболее серьезных нарушений федерального законодательства субъектами федерации, дается соответствующий комментарий наиболее значимых дел в этой сфере.

Усиление централизованных начал в управлении государством на рубеже XX—XXI вв. привело к необходимости преобразования отношений между тремя уровнями власти, обозначив в 2001 г. начало нового этапа в изучении проблематики самоуправления. Поиск новых форм и методов организации и деятельности органов МСУ, развитие их взаимоотношений с государственной властью и населением привели в 2003 г. к его реформе1, вызвав к ней повышенный интерес научного сообщества. Появилась целая серия публикаций, содержащих оценку результатов российских реформ 1990;х гг.: аналитические статьи, независимые опросы общественного мнения среди журналистов, руководителей и деятелей МСУ. В целом большинство авторов критично оценивают ситуацию с МСУ, отмечая, что многие проблемы в этой сфере, характерные для 1990;х гг., сохранились. Однозначно позитивной оценки современного состояния МСУ не дает ни один из исследователей2.

Изучение и анализ событий последнего периода советской истории, становление современной российской государственности получили широкое развитие у современных историков А. В. Шубина, Р. Г. Пихои, В. В. Согрина и других. По мнению В. В. Согрина, применение теории модернизации к российской истории советского периода затруднительно. Ключом же к.

1 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. 2003. 8 октября.

2 Емельянова Т. Реформирование местного самоуправления // Вопросы МСУ. 2006. № 3. С. 18−23- Бородулина Н. А Города-доноры: опора федерального центра или источник региональных конфликтов? // Полис. 2002. № 6. С. 127−142- Местное самоуправление против регионального самоуправства: 0:0 в пользу власти // Вопросы МСУ. 2005. № 4. С. 25−37- Лексин, В. Парадоксальная реформа: факторы и тормозы // Муниципальная власть. 2006. № 6. С. 17−27- Тощенко Ж. Т. Между прошлым и будущим: МСУ в социологических замерах 1995, 1999, 2005 гг. // Муниципальная власть. 2006. № 1. С. 22−23.

3 Шубин A.B. Парадоксы перестройки. Упущенный шанс СССР М., 2005; Пихоя Р Г. Советский Союз: история власти. 1945;1991 г. Новосибирск, 2000; Согрин В В Политическая история России. 19 852 001: от Горбачева до Путина. М., 2001. пониманию многих вопросов является цивилизационный подход, который во многом проливает свет на итоги общественно-исторических перемен в государстве. Данный подход был также обоснован А. Ахиезером, И. Клямкиным, И. Яковенко, В. И. Пантиным и другими авторами1.

Отметим, что исторических исследований, посвященных анализу становления и развития системы МСУ, в новейшей истории России не так много. Так, А. Н. Буров, изучив эволюцию российской модели МСУ, начиная с земского, городского самоуправления и заканчивая преобразованиями, происходящими в РФ в конце 1990 гг., выразил сомнение относительно его дальнейшего самостоятельного развития. В то же время перспективы МСУ в России могут быть связаны только с всесторонней демократизацией, процесс которой еще должен пройти стадии взлетов и падений, кризисов и конфликтов. В. А. Ковалев заключает, что выхода из финансового, экономического и политического тупика, в котором МСУ находится уже более десяти лет, пока не видно2. Данная точка зрения была поддержана многочисленными исследователями, область интереса которых соприкасается со сферой МСУ.

Наряду с исследованием новейшей истории МСУ в России и Удмуртии, в работе предпринята попытка отразить представление на государственное регулирование и реальные широкие возможности МСУ. Изучение и оценка региональных событий представлены двумя точками зрения на природу и принципы организации МСУ в РФ — «государственной» и «самоуправленческой».

Под «государственниками» условно понимаются деятели, настаивающие на преобладании значения государства в регулировании деятельности МСУ. Не отрицая важности роли государства в этом процессе, сторонники другого направления — «самоуправленцы», видят в нем лишь высшего регулятора государственно-муниципальных отношений, полагая, что основная работа должна проводиться гражданами, населением определенной территории. И та, и хАхиезер А., Клямкин И., Яковенко И. История России: конец или новое начало? М., 2008; Пантин В. И. Волны и циклы социального развития: цивилизационная динамика и процессы модернизации. М., 2004.

2 Буров А. А. Указ. соч. Ростов н! Д,., 2Ш Ковалев В А. Указ соч.//Вопросы МСУ. 2006. № 4. С. 19−25. другая позиции, имеют право на существование. Однако до сих пор четкой теоретической, политической базы ни та, ни другая точки зрения не имеют. Отчасти именно эта неразработанность и явилась причиной целого ряда сложных проблем, возникших в результате реализации законов о МСУ в РФ в период 1990;2000;х гг. Этот вопрос требует отдельного самостоятельного и длительного изучения с привлечением специалистов различных сфер: политологии, права, социальной психологии, экономики и других наук.

По оценке В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белокуровой, Н. Борисовой, сложившийся сегодня «баланс сил» федерального и регионального уровней при явном усилении и укреплении государственной власти характеризуется минимальной степенью местной автономии и демократии, неэффективным и непродуктивным МСУ. С точки зрения М. Либоракиной, само понятие МСУ хотя и не исчезло из официального лексикона, но его смысл оказался «выхолощен». «Мягкая» ревизия статьи 12 Конституции РФ была направлена на «огосударствление» МСУ, а реформа 2003 г. сопоставима с земской контрреформой 1890—1892 гг. С. Майоров высказывает опасение, что целью проводимых преобразований МСУ является встраивание его в «федеральную вертикаль"1. Член общественной палаты РФ В. Л. Глазычев утверждает, что до реального воплощения самоуправления гражданами в его европейском понимании еще далеко2.

Другая часть авторов признает институт МСУ в качестве одной из форм местного государственного управления. Наиболее характерной следует считать позицию разработчиков реформы МСУ 2003 г. — руководителей органов государственной власти, субъектов федерации, представителей Администрации Президента РФ. Так, И. Шувалов утверждает, что разрыва между региональной и муниципальной властью быть не должно, только при.

1 Гельман В., С. Рыженков, Белокурова Е., Борисова И Указ. соч. С. 90−91 Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 144−151.

2 Либоракина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003; Майоров С. Местное самоуправление как продолжение федеральной вертикали власти // Отечественные записки. 2003. № 5. С. 505−515- Мерсиянова И. В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы институционализации. М., 2004; Глазычев В. Г. Закон о местном недоразумении // Гудок. 2006. 14 декабря. С. 6- Он же. Остров М. // Вопросы МСУ. 2007. № 4. С. 31−34. единстве исполнительной власти — муниципальная власть является основой демократии. М. Шаймиев подчеркивает, что революция в сфере МСУ завершена. С точки зрения Д. Козака, только окончательное определение ответственности всех типов и уровней власти в государстве, наконец, должно дать четкий ответ на вопрос, что такое МСУ, а именно: организационные принципы его построения, перечень вопросов местного значения, порядок обеспечения ресурсами для их решения1.

Например, В. С. Мокрый, Г. Леонтьев, В. Г. Игнатов, В. И. Бутов, видят в МСУ специфический уровень власти, комбинированную систему управления, которая сочетает в себе и местное управление, и местное самоуправление. МСУ при этом автономно от органов государственной ' власти, но подконтрольно государству и населению2.

Современный этап изучения самоуправленческой проблематики схож с периодом второй половины 1980 — начала 1900;х гг., когда в среде специалистов шла активная разработка теории МСУ, поиск оптимального-соотношения государственного и самоуправленческого в деятельности местных Советов, их взаимодействия с общественными институтами.

Очевидно, что вопрос о государственном и общественном характере МСУ вызван отсутствием его определения в Конституции РФ, из-за чего в обществе не реализуется его значительный созидательный потенциал. На практике МСУ в России по многим параметрам отличается от толкования, данного в Европейской Хартии.

Ведущее место в зарубежной литературе первой половины 1990;х гг. принадлежало теме реформ периода перестройки, а также постсоветских преобразований. Среди работ следует отметить исследования М. Малиа,.

1 Шувалов И. Перспективы реформы: устранение неточностей // Муниципальная власть. 2004. № 5. С. 17−27- Мендрелюк Д Система Шаймиева // УР. Бизнес-журнал. № 17 (39). С. 28−33, КозакД. Реформа не для чиновников, а для граждан // Муниципальная власть. 2003. № 1. С. 34−37.

2 Мокрый, В. С. Местное самоуправление — ресурс власти // Политический журнал. 2007. № 32. С. 35−34- Леонтьев Г. Местное самоуправление — ресурс государства для управления развитием // Муниципальная власть. 2001. № 4. С. 4−30- Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. МРостов н/Д., 2007.

Дж. Хана, Д. Барии, К. Роса1. С точки зрения западных исследователей, унаследованные от советского прошлого политико-культурные ценности, оказывают значительное влияние на процессы постсоветского развития в государстве. Самоуправленческая проблематика раскрывается с различных позиций: экономики, взаимоотношений политических элит, проведение выборов.

Если до начала преобразований в середине 1980;х гг. проблемы МСУ оставались на периферии научных исследований (отечественный и зарубежный опыт организации муниципальной власти изучался редкими учеными в основном по их собственной инициативе), то смена политической идеологии государства заставила исследователей пересмотреть подобный взгляд на МСУ в целом и обратиться к его зарубежному опыту. В 1-й половине 1990;х гг. поиск новых форм организации МСУ в России в значительной степени испытал влияние муниципальных систем западноевропейских стран, опыт деятельности которых широко представлен в многочисленных трудах и разработках отечественных и зарубежных исследователей2.

В странах европейского сообщества МСУ имеет достаточно разнообразные формы организации, существуют англосаксонская, континентальная, смешанная (дуалистическая) и другие модели МСУ.

При этом европейскому самоуправлению также свойственны проблемы, которые не исключают возникновение публичных конфликтов. Н. Шмитт связывает проблемы швейцарской муниципальной системы со сложностью и неоднородностью ее организации, наличием особых, л привилегированных, «буржуазных», муниципалитетов. Отнюдь не без.

1 Мата М. Советская трагедия: История социализма в России. 1917;1991. М., 2002; Бари Д. Новый федерализм и парадоксы регионального суверенитета в России // Федерализм: российское измерение и международное измерения. Казань, 2004. С. 174−199- Hahn J. Attitudes Towards Reform Among Provincial Politicians // Post-Soviet Affairs. 1993. Vol. 9, № 1. P. 66−85- Ross C. Municipal Reform in The Russian Federation and Putin’s «Electoral Vertical» // Democratizatsiya. 2007. Vol. 15, Issue 2. P. 191−208.

2 Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994; Бусыгина И. Как менялась власть в Европе // Муниципальная власть. 2003. № 3. С. 106−109.

3 Шмитт Н. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность // Федерализм: российское и международное измерения (опытсравнительного анализа). Казань, 2004. С. 474−493. конфликтов, констатирует М. Лессаж1, происходит взаимодействие между органами государственной власти и МСУ во Франции, что обусловлено серьезным вмешательством государства в дела МСУ. Большинство зарубежных авторов находят причины основных проблем (конфликтов) в сфере МСУ в ряде стран Западной Европы, в нечетком распределении полномочий и финансов между уровнями власти и видят пути разрешения подобных ситуаций через законодательное урегулирование спорных вопросов в тесном сотрудничестве властей и населения.

Сегодня, по оценке ряда зарубежных исследователей, в России в целом и на отдельных ее территориях уровень развития МСУ еще далек от понимания, которое существует в практике Западной Европы и закреплено в Европейской Хартии. Критично оценивает ситуацию с МСУ японский исследователь К. Мацузато. Автор видит разрешение проблем в их правовом урегулировании.

Значительную группу литературы по исследуемой теме составляют работы региональных исследователей. Однако разработок, посвященных современной истории МСУ Удмуртии, пока не так много.

С середины 1980;х гг. в республике тема советского государственного строительства, проблемы народовластия стали предметами пристального внимания и изучения многих исследователей. Опыту работы городских и сельсоветов Советов Удмуртии посвящены работы Л. А. Соковикова2. История представительной системы в Удмуртии, анализ функционирования ее основных звеньев были рассмотрены О. И. Фоминым .

В Удмуртии также как в СССР, а далее в России демократические реформы пробудили интерес к истории национальных отношений, государственно-национальному строительству. В дальнейшем эти вопросы.

1 Лессаж М. Отношения между государством, регионами и местным самоуправлением во Франции и России: сравнение // Информационно-методический сборник. Ижевск. № 5. С. 53−58.

2 Соковиков Л. А Органы народовластия. Из опыта работы Советов У, А ССР. Устинов, 1985.

3 Фомин О. И Деятельность местных Советов // История социалистического строительства в Удмуртии (1946;1985 гг.). Ижевск, 1988. С. 51−61. нашли свое отражение в работах К. И. Куликова, К. А. Пономарева, В*. Ю. Войтовича, Н. П. Павлова и других авторов1.

В период перестройки для многих становится актуальным исследование самоуправленческих начал граждан: по месту жительства, на производстве, в профсоюзных и общественных организациях, молодежных и студенческих движений и т. д.2 Опыт практической работы женских советов перспективы, их развития нашли отражение' в исследованиях Г. В. Мерзляковой и других авторов3.

Внимание ученых было обращено и к региональным истокам самоуправления4, к этнографическим исследованиям Н. П. Луппова, В. Е. Владыкина5, изучавших традиционные формысельской общинной организации крестьян удмуртской деревни. Наиболее активно исследованием данного вопроса (а также в дальнейшем) в республике занималась Г. А. Никитина. Обращаясь к истории и традициям крестьянского, самоуправления, исследуя-феномен бускели и кенеша, автор подчеркивает их огромную значимость, и связь с практикой современных преобразований в аграрной подсистеме Удмуртии6.

В этот период на уровне государственного руководства начавшиеся преобразования властных структур (расширение полномочий нижних звеньев.

1 Куликов К И. Национально-государственное строительство восточно-финских народов в 1917—1937 гг. Ижевск, 1993; Павлов Н П. Самоопределение, автономия: идеи, реалии. Ижевск, 2000. 224 е.- Войтович В. Ю. Государственное строительство в Удмуртии: основные вехи. Ижевск, 2006. 448 е.- Пономарев К А. Какие этапы прошла разработка Конституция УР? // Феномен Удмуртии. М.- Ижевск, 2008. Т. 6. С. 209−213.

2 Наговицын М. Быть ближе к людям // Пропагандист и агитатор. 1987. № 6. С. 15−18- Митрофанов В. В поисках нового, интересного // Вестник обкома КПСС. 1990. № 9. С. 7−9- Хазиахметов Р. С прямым участием профсоюза // Пропагандист и агитатор. 1987. № 7. С. 19−22- Независимость профсоюзов в консолидации // Вестник обкома КПСС. 1990. № 9. С. 11−13- Горбуишна А. Быть не наблюдателем, а участником // Вестник обкома КПСС. 1990. № 1. С. 5−6.

3 Мерзлякова Г. В. Женские советы: опыт их работы, проблемы // Пропагандист и агитатор. 1986. № 10. С. 220- Чураков А. Если не ты, то кто же? // Пропагандист и агитатор. 1987. № 1. С. 14—17- Марков Т. Дружно не грузно // Вестник обкома КПСС. 1990. № 22. С. 24.

4 Шибанов К. И. Кенеш — орган самоуправления удмуртской деревни // Пропагандист и агитатор. Ижевск, 1988. № 2. С. 24−28.

5 Луппов П. Н. Удмуртские доли в 17−18 вв. // Записки УдНИИ. Ижевск, 1941. Сб. 9. С. 9−27- Владыкин В. Е Очерки этнической и социально-экономической истории удмуртов. М., 1969; Гришкина М. В. Крестьянство в Удмуртии в 18 в. Ижевск, 1977.

6 Никитина Г. А. Удмуртский кенеш — орган самоуправления общины // Национально-государственное строительство в Удмуртии в 1917;1937 гг. Ижевск, 1991. С. 170−186- Она же. Сельская община — бускель — в пореформенный период (1861−1990 гг.). Ижевск, 1993; Она же. Удмуртская община в советский период (1917 — начало 1930 гг.). Ижевск, 1998. государственного управления, декларация углубления самоуправления граждан) стали основой поиска новых форм их взаимодействия с населением. Однако в Удмуртии среди ученых, правоведов, руководителей различного уровня, депутатского корпуса полемика по данной проблеме практически не велась ввиду ожидания соответствующего нормативного акта. Фактически проработка проблем МСУ, создание республиканского законодательства в этой сфере начались после выхода Закона СССР от 9 апреля 1990 г.

Современный этап региональной историографии, посвященный политическому реформированию Удмуртии1, проблемам МСУ, приходится на период начала 1990;х — 2000;х гг. В это время в республике вопросы истории становления, формирования системы МСУ получают свое развитие2 в работах А. А. Тронина, Т. Н. Ефремовой, Т. В. Замостьяновой, а также С. Л. Бехтерева, Л. Н. Бехтеревой, А. Крыловой и других авторов3.

Учитывая сложность и неоднозначность процесса институализации МСУ в изучаемый период, необходимость создания его действенной системы, самоуправленческая проблематика была исследована со стороны права, экономики и управления городского хозяйства, кадрового обеспечения и других областей. Конституционные основы МСУ были изучены К. А. Пономаревым, Ю. А. Щипакиным, В. Ю. Войтовичем, А. А. Ивановой и другими4.

1 Куликов K.M. Удмуртия — субъект России (1990;е гг.). Проблемы экономики, политики, национальных отношений. Ижевск, 1999; Бехтерев C. J7. Политической развитие Удмуртии на завершающем этапе советской истории. Ижевск, 2004. Ефремова Т. Н. Региональные аспекты современного политического процесса // Четвертая росс, универ.-академ. н.п.к. Ч. 1. Ижевск, 1999. С. 49−51- Ефремова Т. Н., Замостъянова Т. В. Некоторые аспекты теорий местного самоуправления // Пятая росс, универ.-академ. н.п.к. Ч. 2. Ижевск, 2001. С. 57−59.

3 Крылова А., Бехтерев С., Бехтерева Л. Удмуртская Республика. Модель этнологического мониторинга. М., 2000; Войтович В. Ю., Тронин A.A. Конституционные основы правового положения местного самоуправления в РФ // Вестник Удмуртского университета. Правоведение. 2003. № 3. С. 3−12.

4 Пономарев К. А. Этапы разработки Конституции УР // Конституционное строительство в Удмуртии: этапы развития. Ижевск, 2009. С. 29−35- Конституция УР: Сборник документов и материалов в 2 ч. / К. А. Пономарев, Ю. А. Щипакин. Ижевск, 1995; Конституция УР в вопросах и ответах / К. А. Пономарев [и др.]. Ижевск, 2003; Войтович В. Ю. Местное самоуправление — конституционно-правовая основа становления гражданского общества в России // Государственное и муниципальное строительство в России (на примере УР). Ижевск, 2006. С. 101−141- Иванова A.A. Конституционные основы административно-территориального устройства РФ, территориальной организации местного самоуправления, их соотношение // Конституционное строительство в Удмуртии: этапы развития. Ижевск, 2009. С. 91−96.

Отдельно стоит упомянуть монографию В. Н. Иванова1, в которой рассматривается процесс формирования и деятельности системы органов МСУ на примере республик и областей Уральского региона во 2-й половине 1990;х гг. Автором дан анализ правовой и экономической базы МСУ, обобщены итоги избирательных кампаний, представлены характеристики моделей организации муниципальной власти, а также формы взаимодействия органов государственной власти и МСУ.

Особое место в списке работ по истории МСУ в Удмуртии занимают обобщающие издания, вышедшие в начале 2000;х гг.: в них частично, отразился взгляд на исследуемую автором проблему. В работе «Удмуртия в годы реформ: 1990—2001», посвященной десятилетию преобразований в республике, был предпринят анализ взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ в 1990;е гг.

В фундаментальном многотомном научном издании под редакцией М. Н. Губогло и С. К. Смирновой «Феномен Удмуртии» собраны документы и материалы, характеризующие динамику социально-политического развития Удмуртии на рубеже ХХ-ХХ1 столетий. Этот проект является уникальным по объему привлеченных материалов и содержит нормативно-правовые акты, данные социологических исследований, обзорные статьи, материалы периодических изданий. Практически в каждом томе вопросы МСУ находят свое отражение в публикациях, касающихся проблем национального строительства республики. В шестом томе издания Ю. В. Семеновым4 осуществлено обобщение печатных материалов региональных СМИ за период 1996;1998 гг.- отличительный признак всех этих материаловнастороженное отношение их авторов к системе МСУ, сложившейся в республике во 2-й половине 1990;х гг. на основе Конституции РФ и.

1 Иванов В. Н. Местное самоуправление на Урале (1994;2001 гг.). Челябинск, 2002.

2 Удмуртия в годы реформ: 1990;2001. Екатеринбург, 2002.

3 Смирнова С. К., Губогло М. Н. Феномен Удмуртии. М.- Ижевск, 2002. Кн. 1: Постижение суверенности: становление государственности Удмуртской Республики.

4 Семенов Ю. В. возглавлял постоянную комиссию Госсовета УР по государственному строительству, национальной политике и местному самоуправлению с 1995 по 1999 гг. '.

Федерального закона от 28 августа 1995 г., усугублявшееся нежеланием граждан нести ответственность за принимаемые ими решения в этой сфере.

Особенностью региональной историографии является обращение к дореволюционному опыту городского самоуправления, земских учреждений Удмуртии. Субботина А. М. приходит к выводу, что успех земств во многом зависел от степени их активного сотрудничества с государственной властью1.

Интересные сведения и материалы об истории организации самоуправления в городе Сарапул до проведения земской (1864 г.) и городской реформ (1870 г.) представлены в работе Г. И. Обуховой2.

Истории купечества в Удмуртии, которое внесло значительный вклад в развитие земского движения, городского самоуправления и оказало на него позитивное экономическое и культурное влияние посвящены исследования Н. П. Лигенко3.

Значительный обобщающий материал, приуроченный к 140-летию-земских учреждений в Вятском крае, представлен в сборнике «Земские учреждения: организация, деятельность, персоналии"4. В сборник вошли труды ученых из Москвы, Санкт-Петербурга, Пскова, Перми, Ижевска, Йошкар-Олы, Екатеринбурга, Нижнего Новгорода и других городов России.

Отличительным признаком становления МСУ в Удмуртии во 2-й половине 1990;х гг. явился, конфликт между органами государственной власти и некоторыми органами МСУ, приведший республику в Конституционный Суд РФ. Процесс по делу о проверке конституционности Закона УР «О системе органов государственной власти УР» от 17 апреля 1996' г. и его результаты известны как «удмуртское дело». Региональные события неоднократно упоминаются во многих изданиях в качестве яркого примера, который проиллюстрировал характерные проблемы становления МСУ в РФ во 2-й половине 1990;х гг.

1 Субботина A.M. Земство в Удмуртии (1967;1918): автореферат дис.. канд. ист. наук. Ижевск, 2000.

2Обухова Г. И. Формирование органов городского самоуправления Сарапула (И пол. 18 в. -1 пол. 19 в.) // Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления. Ижевск, 1999. С. 44−52.

3 Лигенко Н. П. Купечество Удмуртии. Вторая половина XIX — начало XX в. Ижевск, 2001.

4 Земские учреждения: организация, деятельность, персоналии. Киров, 2007.

Изучение и оценка событий в Удмуртии также нашла отражение через представление двух точек зрения «государственной» и «самоуправленческой» (общественной) на природу и принципы организации МСУ. Первые попытки исследовать «удмуртский» конфликт были.

1 О предприняты К. И. Куликовым, а таюке С. Л. Бехтеревым*" в академическом издании «История Удмуртии. XX век». К. И. Куликов видит истоки «удмуртского» противостояния в социально-политической и экономической трансформации советского государства. Автор не претендовал на всесторонний анализ и полное осмысление событий тех лет, так как считал, что процесс реформирования МСУ в РФ и в Удмуртии продолжается. С. Л. Бехтерев противостояние властей в УР также связывает с причинами экономического и политического характера.

Одними из первых теоретических работ, посвященных взаимодействию органов государственной власти и органов МСУ, стали издания «Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования» (1998 г.) и «Государственное регулирование местного управления» (1999 г.)3, подготовленные и опубликованные после состоявшегося Конституционного Суда РФ по «удмуртскому делу». Впервые авторы — сторонники государственного регулирования сферы МСУ — депутаты Госсовета УР, занимавшиеся вопросами госстроительства и МСУ в республике с 1995 по 1999 гг., А. Г. Бегунов, Ю. В. Семенов, М. И. Шишкин обобщили опыт и высказали мнение о дальнейших формах и методах участия государства в развитии системы МСУ в Удмуртии. Раскрывая основные проблемы МСУ в РФ и УР, исследователи пришли к выводу, что причины конфликта были заложены в несовершенстве федеральных законов и сложившейся системе государственного управления. Необходимым условием для преодоления и.

1 Куликов К. И. Удмуртия — субъект России (1990;е гг.). Проблемы экономики, политики, национальных отношений. Ижевск, 1999.

2 История Удмуртии: XX век. Ижевск, 2005.

3 Бегунов А. Г., Семенов Ю. В., Шишкин М. И. Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998; Они же. Государственное регулирование местного управления. Ижевск, 1999. предотвращения подобных ситуаций в этой сфере исследователи находят в изменении существующей нормативно-правовой базы РФ.

Государственная природа МСУ была обоснована руководством республики: Председателем Госсовета УР А. А. Волковым, заместителем Председателя Госсовета УР В. А. Пономаревым, председателем постоянной комиссии Госсовета УР по законности и правам человека А. С. Борзенковым1.

К числу российских авторов, которые отстаивали конституционные права МСУ и выражали протест против прямого государственного регулирования этой сферы, принадлежит И. Егоров. К этой группе следует отнести публицистические материалы на страницах российских общественно-политических периодических изданий2, в томчисле оппозиционных3.

Среди иностранных авторов особого внимания заслуживает японский исследователь К. Мацузато, который в соавторстве с И. Егоровым4 впервые из зарубежных исследователей проанализировал МСУ как субъект политических отношений на примере отдельных регионов РФ, в частности, в УР. Изучая причины противостояния региональных властей и некоторых органов МСУ, авторы оценили ситуацию, приведшую к разбирательству в Конституционном Суде РФ, как результат сложных политических, социально-экономических процессов, а также вмешательства федерального центра в дела региона.

1 Доклад Председателя Госсовета УР Волкова A.A. // Информационно-методический сборник. Ижевск, 1997. № 3. С. 3−14- Пономарев В, А Конституционно-правовые проблемы становления государственной власти и местного самоуправления в субъекте РФ. Ижевск, 1999; Борзенков A.C. О работе постоянной комиссии Госсовета по законности, общественной безопасности, правам граждан за 1996 г. // Информационно-методический сборник. Ижевск, 1997. № 3. С. 49−57- С чего начинать организацию местного самоуправления в районах и городах УР? // Информационно-методический сборник. Ижевск, 1996. № 2. С. 2−25.

2 Беляева Н., Камышев Д. Власти Удмуртии держат круговую оборону // Коммерсант — Daily. 1996. № 185. С. 3- Катанян К. Максим Бойко против Госсовета Удмуртии // Независимая газета. 1997. № 45. С. 2- Махлин М. Волков в овечьей шкуре // Российская газета. 1997. 5 марта. С. 5- Пискотин М. Решение принято — конфликт продолжается // РФ сегодня. 1997. № 3. С. 15−16- Он же. Так что же решил Конституционный Суд? // Российская газета. 1997. 21 февраля. С. 6- Алешкин А. Президент пресек самоуправство // Российская газета. 1997. 25 февраля. С. 1- Ургалов А. Как в Удмуртии отменяется самоуправление // Российские вести. 1996. 9 октября. С. 2.

3 Батуева Н. Самоуправление или самоуправство? // Городской стиль. 1996. 22 апреля. С. 1.

4 Регионы России: Хроники и руководители / под ред К. Мацузато. Sapporo, 2000.

В 2003 г. с точки зрения конституционного права оценка «удмуртскому делу» была представлена в издании под редакцией судьи Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщаковой1. Интерес к этому делу был проявлен и со стороны федеральных органов власти, руководителей политических партий, например, партии «Яблоко», лидеры которой во 2-й половине 1990;х гг., отстаивая конституционные права МСУ, не допускали прямого вмешательства государственных органов в сферу организации и деятельности МСУ2.

Большой интерес представляют точки зрения исследователей Ф. Дельпере (Бельгия), М. Лессаж (Франция), Ж.-М. Боле (Франция)3, побывавших в Удмуртии сразу после вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего постановления. Авторы, придерживаясь принципов российского государственного регулирования сферы МСУ, а также учитывая особенности организации МСУ в своих странах, поддержали сторону Госсовета УР в этом процессе.

Вначале XXI в. предпринятые государством преобразования в сфере МСУ послужили поводом для продолжения изысканий региональных исследователей этой сферы. Особое внимание уделено проблемам современной организации МСУ в сельской местностисохраняют свою актуальность вопросы кадрового обеспечения органов МСУ, его финансово-экономической составляющей и другие4.

Наибольший интерес для исследования представляют диссертационные работы, монографии, посвященные истории и особенностям организации.

1 Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия. Т. 1. М., 2003.

2 Митрохин С. Взять судьбу в свои руки. М., 1998; Медведев Г. В политике важны и цели и методы //Удмуртская правда. 1996. 13 ноября. С. 2.

3 Дельпере Ф. Федерализм в Бельгии // Информационно-методический сборник. Ижевск, 1997. № 5. С. 11−20- Лессаж М. Местная демократия во Франции и России // Там же. С. 66−71- Боле ЖМ Отношение между государством, регионами и местным самоуправлением, финансовая помощь местному самоуправлению во Франции // Там же. С. 59−65;

4 Некрасов В. И. Проблемы профессиональной подготовки муниципальных кадров // Менеджмент: теория и практика, 2003. С, 110−118- Коротаёва ЕА. Органы самоуправления в формировании региональной экономической политики // Государственное и Муниципальное строительство в России (на примере Удмуртии). Ижевск, 2006. С. 165−217- Никитина Г. А. Социальная политика глазами локального сельского социума// Россия н Удмуртия: история и современность. Ижевск, 2008. С. 732−738- Семенов Ю. В, Скобкарев А. Н. Состояние местного самоуправления и кадровая ситуация в сельских муниципальных образованиях (на примере Удмуртии) //Россия и Удмуртия: история и современность. Ижевск, 2008. С. 726−731.

МСУ в 1990;2000 гг. в субъектах РФ. Изучая процесс становления МСУ, динамику его развития в регионах, среди прочих факторов, оказывающих на него влияние, авторы называют крайне малый период времени для формирования самоуправленческой идеологии в российском обществе, насаждение данного института «сверху», без участия граждан «снизу», а также наличие традиционного для России сильного государственного управления1.

В 2000;х гг. в республике был выполнен ряд диссертаций, в которых поднимаются и рассматриваются вопросы МСУ: в области истории.

Iу.

С. Л. Бехтерев, С. Н. Уваров, М. В. Ярных, О. Г. Зубкова"), экономики (А. Г. Бегунов, Е. А. Касаткина3), государственного управления, кадрового обеспечения органов МСУ УР (А. Н. Скобкарев4).

Изучая политическое развитие в Удмуртии на завершающем этапе советской истории, региональные особенности трансформации советской политической системы, С. Л. Бехтеревым был проанализирован процесс реформирования местных Советов, а также проведение и результаты первого и второго цикла выборов в органы МСУ республики в 1994, 1998 гг.5.

Освещению проблем функционирования местных Советов и • выявлению причин неэффективности их работы в конце 1980;х гг. уделено.

1 Санжиева Д. С. Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е гг. XX в.: автореферат дис.канд. ист. наук. Улан-Удэ, 2003; Симонова О. В. Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX — нач. XXI вв.: исторический опыт, теория и практика: автореферат дис.. канд. ист. наук. Майкоп, 2005; Яшагина Н. В. Государственное управление и местное самоуправление в РФ и Республике Татарстан: модели взаимодействия: Социологический анализ: автореферат дис. канд. социолог, наук. Казань, 2003; Гоголев П. В. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): эволюция муниципальных институтов и проблемы их правового регулирования: автореферат дис. .канд. юр. наук. М., 2001.

2 Уваров С. Н. Исторический опыт политического реформирования в Удмуртии в 90-е гг. XX в.: автореферат, дис.. канд. ист. наук. Ижевск, 2003; Бехтерев C. J1. Политическая система современной России: опыт исторического исследования (региональный аспект): автореф. дис.. д-ра ист. наук. Ижевск, 2004; Ярных М. В. Местные советы Удмуртии в период реформирования: 1985;1993 гг.: автореф. дис.. канд. ист. наук. Ижевск, 2006; Зубкова О. Г. Местное самоуправление в городах УР в период 1994;2003 гг.: диссертация. канд. ист. наук. Ижевск, 2008.

3 Бегунов А. Г. Организационно-экономические механизмы совершенствования местного самоуправления в сельской местности: автореф. дис.. канд. экон. наук. Ижевск, 2001; Касаткина Е. А. Совершенствование экономических взаимоотношений разных уровней управления территориальной организации: автореф. дис.. канд. экон. наук. Ижевск, 2006.

4Скобкарев А. Н. Формирование системы управления качеством рабочей силы в муниципальном районе: автореф. дис.. канд. эконом, наук. Екатеринбург, 2007.

5 Бехтерев C.JJ. Политическое развитие в Удмуртии на завершающем этапе советской истории. Ижевск, внимание в исследовании С. Н. Уварова. Изучив противостояние властей в Удмуртии во 2-й половине 1990;х гг., автор приходит к выводу, что проводимая Председателем Госсовета УР политика по установлению централизованного управления в республике объективно была более полезной для общества и обернулась бы большим благом для населения. Принудительный же процесс насаждения МСУ «сверху», попытка констатации де-факто существования муниципальных образований вместо прорастания его «снизу» по воле самого населения, когда оно еще не готово осуществлять самоуправление, породило самоуправство.

М. В. Ярных, исследуя местные Советы в Удмуртии в период реформирования 1985;1993 гг., приходит к выводу, что предпринятые государством попытки преобразования советской системы и введение МСУ не способствовали ее изменению. Местные Советы не смогли самостоятельно реализовать предоставленные им по законам РСФСР и УР о МСУ полномочия, так как отсутствовал действенный механизм их реализации, не учитывалась специфика развития региона. По мнению автора, отказ от советской формы организации местной власти, закрепленной в Конституции 1993 г., и формирование системы МСУ в РФ на основе западноевропейских моделей породили множество трудностей в процессах управления на местах. В Удмуртии проблемы компетенции и организации органов МСУ оказались трудноразрешимыми и вылились в конституционный кризис 1996 г.

В диссертационной работе О. Г. Зубковой была впервые предпринята попытка комплексного рассмотрения и обобщения исторического опыта становления и функционирования МСУ в городах УР в период 1994;2003 гг. Исследователь приходит к следующим выводам: во-первых, в городах УР произошла институциализация МСУ, конструкция которого лишь по некоторым позициям приблизилась к конституционной модели МСУ, во-вторых, процесс автономизации городских органов самоуправления к 2003 г. оказался незавершенным, в-третьих, взаимоотношения республиканских органов власти и МСУ можно рассматривать как эволюционный процесс, в ходе которого МСУ прошло путь от первых самостоятельных шагов до признания своей патерналистской зависимости.

Однако при всех достоинствах указанных работ некоторые из них имеют и недостатки. Так, в начале 2000;х гг. большинство исследователей развития политической системы в Удмуртии, становления государственной власти и МСУ, не имея возможности ознакомиться с оригиналами документов, черпали информацию либо из открытых публикаций, либо из неофициальных источников (личные встречи, комментарии, неопубликованные интервью, воспоминания). За пределами исторических исследований остались организация и функционирование органов МСУ в сельских районах республики, а также обширная самоуправленческая практика в субъектах РФ.

Данное обстоятельство имеет объективные причины и объясняется несистематизированностью и закрытостью некоторых фондов государственных (РФ и УР) и ведомственных архивов УР в 1990;2000 гг., что существенно осложнило научные исследования в данной области.

В целом проведенный историографический анализ подтверждает интерес специалистов различных отраслей науки к проблемам МСУ. Учитывая, что региональные исследования указанного периода преимущественно были направлены на комплексный анализ политических преобразований в республике, тем не менее история МСУ в Удмуртии в период 1986;2008;х гг. еще не нашла своего полного отражения в научной литературе, а заявленная проблематика не являлась темой самостоятельного изучения.

Цель исследования — изучение и анализ процесса становления и развития МСУ в России в период 1986;2008 гг. на примере субъекта Российской Федерации — Удмуртской Республики.

В соответствии с целью исследования определены следующие задачи: • изучить генезис, специфику и результаты развития МСУ в указанный период в контексте общесоюзных и общероссийских преобразований;

• выявить основные факторы, определившие динамику развития МСУ в субъектах Российской Федерации и Удмуртской Республике, в том числе, изучив изменения его социально социально-политического и нормативно-правового статуса;

• проанализировать причины, ход конфликта между органами государственной власти и органами МСУ в Удмуртии во 2-й половине 1990;х гг. как историческую особенность, специфику становления МСУ в республике;

• рассмотреть суть дальнейшего" реформирования МСУ в России и Удмуртии и его предварительные итоги.

Источниковая база. Основу исследования составляют неопубликованные и опубликованные источники, позволяющие судить о событиях изучаемого периода, которые сформированы в группы: архивные документынормативно-правовые актысправочные изданияпослания, выступления, доклады руководителей государства и республикинаучные и социологические исследования, интервью и воспоминания участников событийматериалы публицистического характера.

Первую группу источников' составляют неопубликованные и опубликованные архивные документы. В фондах государственных архивов РФ и УР — в Государственном архиве РФ (ГА РФ), Центральном государственном архиве УР (ЦГА УР), в Центре документации новейшей истории УР (ЦДНИ УР) исследованы документы, в которых отражена политика государства, партийных структур, органов государственной власти субъектов РФ в отношении местных Советов, в последующем — МСУ.

Были изучены фонды Государственного архива РФ (ГА РФ), в том числе фонд Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики (Ф. 10 156)." «.

В Центральном государственном архиве УР (ЦГА УР) (Ф. Р-620) проанализированы документы Верховного Совета УАССР XI созыва (1985.

1990 гг.), XII созыва (1990;1995 гг.)1. Исследованы фонды Совета Министров Удмуртской АССР, Совета Министров УР (Ф. Р-551)2, Правительства УР (Ф. Р-1740)3.

В Центре документации новейшей истории УР (ЦДНИ УР) проведена работа с документами Удмуртского обкома КПСС (Ф. 1 б)4. В Фонде 74 хранятся документы избирательных кампаний по выборам депутатов Госсовета УР, депутатов Городской думы и главы МСУ — мэра г. Ижевска.

Подавляющее число документов находится в Ведомственном архиве Государственного Совета УР (ВА ГС УР)5: постановления Государственного Совета УР и его Президиума, стенограммы сессий, протоколы постоянных комиссий Госсовета УР, проекты законов, пояснительные записки к законопроектам, материалы^ справочного характера — справки, отчеты, аналитические записки, — переписка с Администрацией Президента РФ, прокуратурой, различными федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ и УР. Уставы органов МСУ УР, заявления, обращения, письма официальных лиц и граждан и т. д. Широта представленных материалов позволяет подробно изучить историю становления политико-правового статуса МСУ в Удмуртии.

В 2008 г. был создан фонд Р-1741: в него вошли документы, отражающие процесс реформирования МСУ в РФ и УР с 2003 по 2007 гг. На момент создания диссертационной работы формирование этого фонда не было завершено6.

В архиве Госсовета УР собраны источники, которые позволяют создать объективную картину исследуемого «удмуртского дела»: постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, документы.

1 ЦГА УР. Ф. Р-620. Оп. 5. Д. 1964, 1999, 2010, 2034, 2061, 2123, 2172, 2173, 2192, 2193, 2224, 2278, 2325,2332, 2335, 2336, 2345, 2355.

2 ЦГА УР. Ф. Р-551. Оп. 2. Д. 6645.

3 ЦГА УР. Ф. Р-1740. Оп. 1. Д. 342.

4ЦЦНИУР. Ф. 16. Оп. 1. Д. 14 198, 14 530.

5 ВА ГС УР. Ф. Р-1741. Оп. 1. Д. 143, 145, 146, 147, 149, 150, 168, 192, 194, 196, 205, 221, 261, 309, 310, 311, 312, 337, 340, 364, 375, 376, 422, 484.

6 ВА ГС УР. Ф. Р-1741. Протокол № 14- Документы протоколу № 14- Протокол № 18, Документы к протоколу № 18-Протокол № 19, Документы к протоколу № 19. субъектов Федерации и УР, протесты прокурора, запросы Президента РФ и Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ, жалобы граждан и т. д. Особую ценность представляет стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда РФ, на котором проходило слушание дела о легитимности Закона УР от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в УР». Материалы пленарного заседания имеют колоссальный объем — более 500 страниц — и требуют особого историко-правового изучения1.

В архивных фондах Верховного Суда УР хранятся дела о нарушении и защите прав граждан в сфере МСУ, должностных лиц органов МСУ, вызванные принятием и реализацией названного Закона УР от 17 апреля 1996 г., а также производных от него нормативно-правовых актов. Фонд 1 содержит заявления, ходатайства, жалобы, запросы органов государственной власти и. МСУ в органы судебной власти различного уровня, решения судебных органов РФ и УР. Некоторые источники вводятся в научный оборот впервые.

В архивном отделе Управления по делам архивов Администрации г. Ижевска в Фонде 5 находятся документы Ижевского Горсовета (до 1994 г.)3: протоколы сессий, протоколы Малого Совета, отчеты, переписка с органами государственной власти РФ и УР и т. д. Фонд 415 содержит документы Городской думы г. Ижевска с 1994 г.: Устав г. Ижевска, протоколы заседаний сессий, постоянных комиссий, материалы и документы к ним, решения, переписка органов МСУ УР с федеральными органами государственной власти РФ и Генеральной прокуратурой РФ, прокуратурой УР4. В фонде 318 собраны документы текущей деятельности Администрации г. Ижевска с 1994 г. В архивном отделе Администрации г. Ижевска, в других архивах.

1 О нежелании юристов УР заняться интереснейшим «удмуртским делом» свидетельствует тот факт, что за более чем десятилетнюю историю ни со стороны РФ, ни Удмуртии не последовало желания изучить подробно с правовой точки зрения указанный судебный процесс.

2 Архив Верховного Суда УР. Ф.1.0п. 4.Д. 143, 144, 145, 146, 147, 148, 154.

3 Архивный отдел Управления по делам архивов Администрации г. Ижевска. Ф. 5. Оп. 1. Д. 2289, 2308, 2408,2484,2587,2609,2642.

4 Архивный отдел Управления по делам архивов Администрации г. Ижевска. Ф. 415 Оп.1. Д. 32, 38, 43, 47,49, 51, 52, 53, 57, 60, 61, 63. муниципальных образований УР (например, в г. Воткинске) хранятся документы по «удмуртскому делу».

Следует отметить, что некоторые документы, отражающие ход современной реформы МСУ в РФ, пока недоступны: они находятся в текущих архивах Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе (ПФО),. Государственного федерального инспектора по УР, а также в Конституционном Суде РФ.

Вторую группу источников составляют документы нормативно-правового характера органов государственной власти СССР, РСФСР, УАССР, УР. Документов указывают вектор изменений в стране в ходе социально-политической трансформации рубежа 1980;1990;х гг. и обозначают ключевые принципы, основы становления новой российской государственности. Имеющиеся материалы позволяют проследить процесс преобразования, развитие местных органов власти в России и Удмуртии в 1990;х-2000;х гг., формирование органов МСУ, их структуру, полномочия, концептуальные основы их реформирования.

В данную группу включена партийная документация — Постановления ЦК КПСС, Постановления Удмуртского обкома КПСС, документы государственных органов СССР-РСФСР, съездов народных депутатовнормативные акты органов МСУ Удмуртии, регулирующие эту сферу (время издания — 1990;е гг.). В ряду правовых актов находится и Европейская Хартия, ратифицированная РФ в апреле 1998 г.

Источники третьей группы — различные издания справочного характера: информационные бюллетени, статистические сборники «Регионы России», «Удмуртия в цифрах»,.Программы социально-экономического развития УР, аналитические статьи, бюллетени, отчеты, доклады и другие документы. Статистические и иные данные позволяют проанализировать социально-экономическое состояние как страны в целом, так и Удмуртии в период 1986;2008 гг., исследовать количественные показатели нижних звеньев государственного управления — местных Советов Удмуртии 1986— 1994 гг., а также сферу МСУ 1994;2008 гг.1.

В академическом издании «Хрестоматия по истории Удмуртии. Том 2» опубликованы документы, хотя и недостаточно полно, по истории государственного строительства республики в период 1917—2007 гг. Например, отсутствуют материалы наиболее острого и противоречивого момента региональной истории 2-й половины 1990;х гг.2, связанного с реформой органов государственной власти и МСУ в Удмуртии.

Важная информация содержится в официальных сборниках Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Госсовета УР и Правительства УР3. Здесь собраны материалы правового, отчетного характера, приводится информация о практике работы представительных и исполнительных органов государственной власти и органов МСУ УР, а также определенный корпус документов, характеризующих деятельность его представительных органов, администраций районов.

Преобразования в сфере государственного и муниципального устройства УР в период 1996;1997 гг. стали причиной создания совершенно нового органа, аналогов которому не было ни в одном из субъектов РФобъединенных Советов депутатов городов, районов УР, районов г. Ижевска. Основными документами, по которым можно судить об их деятельности, являются их отчеты в Госсовет УР. Из информационных сборников можно получить сведения о том обширном перечне вопросов, решаемых объединенными Советами в рамках полномочий, определенных законодательством УР. Анализ отчетов показывает, что практика основной деятельности этих органов отображена достаточно широко и это позволяет.

1 Российский статистический ежегодник. 2006. М., 2006; Социально-экономическое положение городов и районов УР за 1995 г. // Статистический сборник. Ижевск, 1996. № 143- Численность и оплата труда, состав и обучение кадров органов государственной власти и местного самоуправления в УР в 2008 г.: аналитическая записка / Тер. орган Федерал, службы гос. статистики по УР. Ижевск, 2009. № 140 (8420) — О ходе исполнения бюджета УР в 2005 г. // Аппарат Госсовета УР. Ижевск, 2005; О ходе исполнения бюджета УР в 2006 г. // Аппарат Госсовета УР. Ижевск, 2005; Программа социально-экономического развития УР на 2005;2009 гг. // Собрание законодательства УР. Ижевск, 2004 г. № 2.

2Хрестоматия по истории Удмуртии. В 2 т. Ижевск, 2007. Т. 2: Документы и материалы. 1917;2007.

3 Проблемы реформирования МСУ в России (1990;2006 гг.) / Совет Федерации ФС РФ. М., 2006; Информационно-методический сборник / Госсовет УР. Ижевск, 1996;2004. № 1−34. составить объективную картину их работы. За недолгое время их существования — менее одного года — вышло 3 сборника. Документы по объединенным Советам содержатся в текущих архивах администраций муниципальных образований районов и городов УР.

Значительный аналитический. материал, посвященный выборам в Удмуртии в период с 1994 по 2008 г., опубликован в информационных сборниках, подготовленных и изданных Центральной избирательной комиссией УР1.

Изменения, вызванные реформой МСУ 2003 г. в РФ и УР, сделали необходимым совершенствование системы отчетности органов МСУ УР. С 2006 г. Аппаратом Госсовета УР выпускаются Паспорта муниципальных образований городов и районов УР, куда входят и социально-экономические показатели поселений. Анализ Паспортов позволяет оценить социально-экономическую, политическую обстановку в городах и районах УР, сопоставить данные, представить объективную картину деятельности, характер проблем, динамику развития муниципальных образований Удмуртии2.

Особый характер имеют такие источники как ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а в Удмуртии — доклады Председателя Госсовета УР Госсовету УР (с 2001 г. — доклады Президента УР Госсовету УР). На основании этих документов мы можем делать выводы о динамике изменения отношения государства к МСУ и о развитии данного института с 1994 г. по настоящий день3. У.

Существенной информацией для изучения указанного периода являются мемуары, например, воспоминания глав советского и российского.

1 Выборы в УР. 1994;2004 гг. Справочное пособие. Ижевск, 2004; Выборы в У Р. 2005;2008 гг. Справочное пособие. Ижевск, 2008.

2 Информация о социально-экономическом развитии городов и районов УР // Аппарат Госсовета УР. Организационное Управление. Ижевск, 2004—2008.

3 Послание Президента РФ ФС РФ от 16.02.1995 г. // Российская газета. 1995. 17 февраляПослание Президента РФ ФС РФ от 23.02.1996 г. // Российская газета. 1996. 27 февраляПослание Президента РФ ФС РФ от 05.11.2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноябряДоклад Президента УР от 25.03.2008 г. «О положении в республике» // Удмуртская правда. 2008. 1 апреля. о государства — М. С. Горбачева и Б. Н. Ельцина1, а также их окружениячлена Политбюро, секретаря ЦК КПССС А. Н. Яковлева, советников первого.

Президента РФ — Ю. М. Батурина, М. А. Краснова, А. Я. Лившица, ^.

К. В. Никифорова, JL Г. Пихои, Г. А. Сатарова и других" .

В Удмуртии изданы воспоминания первого секретаря Удмуртского обкома КПСС с 1985;1990 гг. П. С. Грищенко, председателя профильной комиссии Верховного Совета УР XII созыва С. Г. Щукина, председателя Контрольного комитета Госсовета УР I созыва М. И. Шишкина3.

Важным источником является материал, полученный в ходе личных бесед с Ю. В. Семеновым, Е. Г. Одиянковым, А. В. Кузнецовым, Г. М. Останиным, А. И. Чишковской, С. Э. Широбоковой, А. М. Фоминовымдепутатами Госсовета УР I созывас руководителем правового управления Госсовета УР, бывшим министром юстиции УР В. А. Волковым, -участниками событий, происшедших в УР во 2-й половине 1990;х гг. О процессе современной реформы МСУ — с Ж. В. Дворцовой — депутатом Госсовета УР II, III, IV созывов, главой комиссии по госстроительству и местному самоуправлению УР. Однако большинство респондентов высказали пожелание не использовать их высказывания в тексте диссертации.

Значительную группу составили периодические издания. В работе были использованы материалы общероссийских изданий: «Российская газета», «Независимая газета», газеты «Земство» и журналов «Государство и право», «Полис», «Муниципальная власть», «Вопросы местного самоуправления». Обширный материал удалось почерпнуть со страниц местных газет: «Удмуртская правда», «Известия Удмуртской Республики», «Городской стиль», «День», журналов «Пропагандист и агитатор», «Деловая репутация» и других. В представленных изданиях нашли отражение точки.

1 Горбачев М. С. Жизнь и реформы. В 2 кн. М., 1995; Ельцин Б. Н. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2006; Он же. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2006.

2 Яковлев А. Н. Сумерки. М., 2005; Эпоха Ельцина / Ю. М. Батурин, A.M. Ильин, В. Ф. Кадацкий, В. В. Костиков, М. А. Краснов, А. Я. Лившиц, К. В. Никифоров, Л. Г. Пихоя, Г. А. Сатаров. М., 2001.

3 Грищенко П. С. Выстоять и двигаться дальше: Воспоминания. Ижевск, 2009; Щукин С. Г. Власть в законе. Ижевск, 1995; Шишкин М. И. Отчет перед внуком. Ижевск, 2006. зрения руководителей органов государственной власти, МСУ, политологов, общественных деятелей, журналистов и всех тех, кто соприкасается с деятельностью МСУ и непосредственно осуществляет его.

В целом источниковая база работы представлена достаточно широко и объемно, что обусловлено комплексным характером решения поставленных задач.

Методология и методы исследования. Сложность и многоплановость темы обусловили в качестве методологической основы использование междисциплинарного подхода. Проблема становления и развития МСУ в период формирования новой российской государственности получила отражение в научных и теоретических разработках историков, политологов, правоведов, социологов, экономистов, философов. Исторический характер исследования основывается на принципах историзма и научной объективности. Всесторонний анализ фактов позволил изучить происходящие явления, процессы, события и их участников с учетом конкретно-исторических условий, реалий общественного развития и их взаимосвязи. Указанные принципы обусловили использование совокупность общенаучных и специальных методов научного познания.

При изучении генезиса МСУ в указанный период применялся историко-генетический метод, при анализе проблем в сфере МСУпроблемно-хронологический. При рассмотрении опыта организации и функционирования МСУ в ряде субъектов РФ (1993;2003 гг.) был применен историко-системный метод. Историко-сравнительный метод использовался при сопоставлении «советской», действующей в рамках системы местных.

Советов (1990 — 1993 гг.), и российской (1993;2008 гг.) моделей МСУ, а также при сравнении союзной (до 1991 г.), РСФСР-РФ (1991;1993 гг.), федеральной и региональной политики в сфере МСУ (1993;2008 гг.). На основе сравнительно-правового метода были выявлены сходство и различие нормативно-правовых актов в сфере МСУ центрального и регионального уровней. В ходе бесед с непосредственными участниками событий был использован метод социологического исследования — интервью.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые рассматривается история становления и развития МСУ в России на примере Удмуртии, происходящая на фоне трансформационных процессов, а также событий в период 1986;2008 гг. Особое внимание обращено на объективные противоречия, которые при этом имели место. Дана соответствующая периодизация формирования МСУ в России и Удмуртии. Предпринята попытка детального рассмотрения эволюции политико-правового статуса МСУ и связанного с этим процессом конфликта, произошедшего между органами государственной власти и отдельными муниципальными образованиями УР во 2-й половине 1990;х гг.

Исследовано состояние МСУ на начальном этапе современной российской реформы в этой сфере с 2003 по 2008 гг. Предложены соответствующие рекомендации для дальнейшего развития системы МСУ в республике. Привлечен широкий круг источников, в том числе ранее неопубликованных. В научный оборот вводятся документы и материалы, с которых снят гриф секретности в последние три года.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты будут способствовать приращению научных исторических знаний отечественной и региональной истории периода 1986;2008 гг. Результаты исследования (позитивный и негативный исторический опыт), а также рекомендации могут быть использованы федеральными, региональными органами власти, МСУ при осуществлении реформы в этой сфере на современном этапе. Исследование может быть рекомендовано руководителям, муниципальным служащим в плане ознакомления их с историей становления МСУ в субъектах РФ. Впервые привлеченные архивные документы и материалы могут быть применены при создании обобщающих трудов по изучению новейшей истории Удмуртии.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в 9 публикациях, в том числе в статье, опубликованной в научном реферируемом журнале ВАК.

Вестник Поморского Университета" (г. Архангельск, 2008 г.) — представлены в докладах на международных конференциях — «Продвижение имиджа регионов России (Продвижение имиджа Удмуртии: опыт и перспективы)» (Ижевск, 2007), «Россия и Удмуртия: история и современность» (Ижевск, 2008), всероссийских конференциях — «Государственность Удмуртии XX—XXI вв.» (Ижевск, 2006), «Современные социально-политические технологии» (Ижевск, 2008), «Удмуртская деревня: прошлое, настоящее, будущее» (Ижевск, 2009) и региональной конференции — «Реализация стратегии устойчивого развития г. Ижевска: опыт и проблемы» (Ижевск, 2005) конференциях. Диссертация обсуждалась на расширенном заседании кафедры истории и политологии Института социальных коммуникаций Удмуртского государственного университета.

Положения, выносимые на защиту. Исследование выявило характерные черты процесса становления и развития МСУ в России и в Удмуртии в период 1986;2008 гг.

1. Попытки реформирования местных Советов, формирования и развития системы МСУ в СССР, РСФСР-РФ (1986;1993 гг.) не дали ожидаемых позитивных результатов в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств.

2. Переход от системы Советов к системе МСУ в 1993 г. оказался недостаточно подготовленным как в РФ, так и в УР. Предложенная Федеральным законом от 28 августа 1995 г. система МСУ на фоне всеобщего кризиса не реализовала заложенный в нее потенциал, в силу отсутствия экономической и политической базы функционировала номинально. Большинство граждан России отнеслось к начавшимся изменениям, в том числе к МСУ, индифферентно. В УР региональная система самоуправления, сложившаяся в 1994 г., оказалась не в состоянии реализовать поставленные задачи.

3. Вследствие субъективных и объективных причин становление МСУ в субъектах Российской Федерации в переходный период зачастую сопровождалось конфликтами. В Удмуртской Республике конфликтная ситуация проявилась наиболее остро.

4. В конце первого десятилетия XXI в. в России и Удмуртии при сформированной в 1990;е гг. системе взаимодействия органов государственной власти и МСУ последние становятся объектом управления в социально-политической структуре государства и его субъектов, все более встраиваясь в общегосударственную систему — «вертикаль власти», лишь внешне сохраняя атрибуты самостоятельности.

Структура работы. В соответствии с поставленными целями и задачами диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

результаты работы особенно агропромышленного комплекса"1. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод, что местные органы постепенно встраиваются в вертикаль исполнительной власти, фактически становясь нижним звеном государственной управленческой структуры — это подтверждается экономической несостоятельностью, слабостью подавляющего большинства муниципальных образований сельских поселений.

В значительной степени влияние государственных органов республики определяется и сложившейся системой подбора кандидатур на руководящие должности, порядком формирования корпуса управленцев органов МСУ. В частности, кандидатуры на должность глав администраций муниципальных образований рекомендуются государственной комиссией, состав которой утверждается Президентом УР.

Становление МСУ в качестве элемента гражданского общества — как в РФ в целом, так и в УР — по-прежнему происходит достаточно медленно. Явка на выборы в местные органы гораздо ниже, чем на выборы региональных и федеральных органов власти. Чрезвычайно слабо организована система информирования населения о выполнении плана мероприятий органами МСУ. Острейшей задачей является ответственность депутатского корпуса, повышение квалификации управленческих кадров в этой сфере, особенно его низового звена, их правовая и финансовая подготовка.

Учитывая вышесказанное, целесообразно дать следующие рекомендации относительно дальнейшего развития МСУ в Удмуртии.

Во-первых, органы государственной власти различного уровня должны воплотить в жизнь конституционные принципы развития МСУ как составляющей части гражданского общества, предоставив политические, кадровые, информационные ресурсы и создав условия для их дальнейшего.

1 Доклад Президента УР A.A. Волкова от 25.03.2008 г. «О положении в республике» // Удмуртская правда. 2008. 1 апреля. развития. Вся политика государства должна быть направлена на формирование в обществе гражданского сознания.

Во-вторых, необходимым условием является подключение к процессу развития МСУ в республике национально-культурных объединений, особенно на уровне сельских поселений. В первую очередь, Всеудмуртскую ассоциации «Удмурт кенеш», Общество русской культуры, татарские национально-культурные объединения, Общество марийской культуры «Мари ушем».

В-третьих, требуется активизировать деятельность депутатов городских дум, районных Советов, оказывать поддержку инициативам горожан, направленным на развитие местных органов, шире информировать горожан о реальной деятельности общественных, некоммерческих организаций, действующих на территории городских округов, муниципальных районов, расширить контрольные функции представительных органов МСУ с целью искоренения коррупции и бюрократизма.

В-четвертых, необходимо повысить роль СМИ (печати и радио) в изучении и распространении муниципального опыта, особенно в районах и поселениях УР. В целом всем органам МСУ можно рекомендовать создать и выпускать официальные информационные бюллетени, которые сообщали бы о ходе реализации органами МСУ своих полномочийрегулярно (перед заседаниями сессий и после их проведения) информировали бы граждан о деятельности органов МСУ и их глав. Отметим, что в г. Ижевске официального печатного издания такого рода нет, хотя необходимость его создания очевидна.

В-пятых, законодательным и исполнительным органам государственной власти УР и РФ нужно продумать вопрос реального обеспечения ресурсами муниципальных образований и, кроме того, предусмотреть ответственность органов государственной власти и МСУ за нарушение законодательства.

В-шестых, должна продолжаться работа по подготовке кадров, повышению квалификации муниципальных служащих УР, особенно в области права и финансов.

Все эти рекомендации могут быть реализованы на практике только при повышении политической культуры и гражданской активности населения, при понимании гражданами ответственности и необходимости исполнения своего гражданского долга. Именно эти качества являются необходимым условием модернизации жизни российского общества, они помогут укрепить демократические институты, будут способствовать формированию гражданского общества. Политическая воля государственного руководства в этом важном вопросе должна сыграть важнейшую роль. Именно государству придется создать налаженный механизм, взять на себя роль организатора системы гражданского политического просвещения.

В самоуправлении заложен колоссальный потенциал гражданской инициативы, и в первую очередь реализация этого потенциала должна явиться неотъемлемым, основным условием осуществляемых реформ государства в этой важнейшей сфере развития гражданского общества. Нерешенность же общего комплекса проблем вынуждает органы МСУ многократно возвращаться к попыткам их устранения тем же путем, что изначально обречено на неудачу. С другой стороны, это заставляет искать новые пути выхода из сложившейся ситуации.

С точки зрения науки, выявленные в ходе исследования проблемы, требуют своего дальнейшего рассмотрения: формирование и развитие идеологии МСУ, повышение политической культуры граждан, выстраивание взаимосвязи системы самоуправления с учетом этнической специфики сельских муниципальных образований, разрешение вопросов, связанных с нехваткой и слабой подготовкой руководящих кадров для МСУ в сельских районах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление и развитие МСУ в России и в Удмуртии в период 1986;2008 гг. прошло несколько этапов. Итоги этого процесса достаточно противоречивы.

Возникшая в СССР в середине 1980;х гг. объективная необходимость преобразований всех сфер общества коснулась и системы государственного управления, в том числе ее нижних звеньев — местных Советов, которые должны были сыграть важную роль в государственном механизме перестройки и стать ее важным объектом.

Поиск альтернативы государственного устройства и управления привел к углублению и развитию идеи самоуправления, правда, в рамках существовавшей системы.

Под воздействием либеральных западных теорий на способ государственного управления был обозначен переход от жесткого централизованного управления к децентрализации власти и рыночным отношениям, возникла тенденция замены местного государственного управления на местное самоуправление (по европейской аналогии).

Кардинальные изменения политической системы государства, стремление регионов к самостоятельности, самоуправлению, развал СССР, уход компартии с политической арены, ликвидация системы Советов в отсутствии четкого теоретико-философского, правового обоснования демократического института МСУ не позволили довести начатые преобразования до конца.

Дальнейшее развитие МСУ в России тесно связано с политическим фактором. Государство, а не граждане, является главным регулятором этой сферы.

В начале 1990;х гг. возникшие преобразования: внесение изменений в Конституцию РСФСР, появление нормативно-правовых актов в этой сфере, трансформация внутренней организации в системе местных Советоврасширение полномочий представительных органов и «выделение» местных администраций — не принесли ощутимых результатов. Советы, которые имели возможность реализовать заложенный в них созидательный потенциал самоуправления, не смогли преодолеть существующих объективных трудностей, противоречий. В дальнейшем руководством России система управления на местах, осуществляемая местными Советами, была признана неэффективной и в октябре 1993 г. ликвидирована.

Основная проблема незначительной роли местных Советов на всем протяжении советской истории заключалась в том, что в условиях сложившейся в стране системы государственно-партийного аппарата руководители государства (И. В. Сталин, Н. С. Хрущев, JI. И. Брежнев, Ю. В. Андропов, М. С. Горбачев, а позднее и Б. Н. Ельцин1), декларируя необходимость участия народных масс в управлении, сами фактически не желали выпускать его рычаги. К концу 1970;х гг. в стране сложилась жесткая вертикаль власти, которая функционировала вплоть до 1993 г. лишь при формальном участии населения, где руководящая роль принадлежала бюрократии, даже на низших уровнях государственного управления.

Становление новой системы государственного устройства в РФ оказало влияние на развитие либеральной модели МСУ, в которой гражданам была отведена ведущая роль. Конституцией РФ 1993 г. оно было выведено из системы органов государственной власти, а в 1995 г. получило свое оформление в виде базового российского закона.

В середине 1990;х гг. попытка создания в субъектах федерации эффективной и одновременно оптимальной модели МСУ, с точки зрения организации и управления, взаимодействия с органами государственной власти РФ (при всем разнообразии исторических традиций, экономического и социально-политического уровня развития регионов), привело к разнообразию форм МСУ. Однако его эффективность в условиях продекларированной автономии была поставлена под сомнение.

1 Сталин И. В. О проекте Конституции Союза ССР: доклад на чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов 25 ноября 1936 г. Ижевск, 1945. С. 13−14, 20- Хрущев Н. С. Сорок лет Великой октябрьской социалистической революции: Доклад на юбилейной сессии ВС СССР б ноября 1957 г. М., 1959. С. 52- Брежнев Л. И. Молодым — строить коммунизм. 2-е изд. М., 1974. С. 95- Андропов Ю. В Избранные речи и статьи. 2-е изд. М., 1983. С. 108−109- Горбачев М. С. К полновластию Советов и созданию социалистического правового государства: Доклад и заключительное слово на внеочередной 12-й сессии ВС СССР 11-го созыва 29 ноября — I декабря 1988 г. М., 1988. С. 4−13- Ельцин Б Н. Россия: человек, семья, общество, государство. Программа действий на 1996;2000 гг. М., 1996. С. 12−14.

Ситуация была усложнена тем, что в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. были слабо проработаны вопросы теоретического и правого характера МСУ, что вызывало непонимание многих его статей, в частности, во взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Недостаток финансовых ресурсов, слабая правовая поддержка и другие факторы стали основанием того, что во 2-й половине 1990;х гг. во многих регионах местные органы самоуправления на практике оказались встроенными во властную вертикаль субъектов федерации. Малоэффективная материальная база МСУ сделала местные власти заложниками государственных органов и стала серьезным препятствием для развития низовой инициативы населения в решении наиболее близких ему проблем. Тем самым было заблокировано развитие структур, где властные отношения переплетаются с самоорганизацией гражданского общества.

В то же время, сравнивая Конституцию РФ, положения Федерального закона от 28 августа 1995 г. и Европейской Хартии, необходимо отметить, что Хартия предоставляет гражданам право участвовать в управлении публичными делами на местном уровне и при этом не исключает возможность административного контроля над их деятельностью.

Важно, что в государстве граждане, имевшие слабые навыки самоуправления, не смогли отказаться от психологии патернализма, а потому не были готовы принять ответственность за принимаемые решения и приступить к реальному осуществлению МСУ. Сегодня формирующееся гражданское общество в РФ как непременная основа института МСУ находится только на начальном этапе своего развития, так же, как и сам институт МСУ.

Хотя, по оценке многих исследователей и специалистов в этой сфере, некоторые цели и задачи по становлению МСУ в РФ в период 1993;2003 гг. были достигнуты. Во времена сильнейшего экономического кризиса в стране в середине 1990;х гг. именно местные органы власти смогли удержать ситуацию в условиях инфляции, обвала цен, безденежья, решали проблемы с эксплуатацией фактически брошенных предприятиями объектов социальной сферы, вели диалог с населением. За годы существования МСУ в новейшей истории России был накоплен позитивный опыт работы его органов, в том числе во взаимоотношениях с государственной властью, судебной практики.

Конституция РФ, Конституции и Уставы (основные законы) субъектов федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., развивая идеи западной демократии в более широком ключе, продекларировали невхождение органов МСУ в систему государственной власти. В совокупности с другими внутренними противоречиями и недоработками, заложенными в федеральном законодательстве и региональных нормативно-правовых актах, данная норма образовала целый комплекс проблем, которые и сегодня требуют разрешения.

Изменения в политической жизни Удмуртии происходили на фоне преобразований в СССР-РСФСР-РФ. Республика не была изолированным региономсобытия, происходившие здесь, были отражением проводимой политики федерального центра и были обусловлены многими причинами, в числе которых можно особо выделить несовершенный и компромиссный характер отдельных федеральных законов, а особенно ряда статей Конституции РФ, посвященных МСУ.

В начале 1990;х гг. руководство республики, поверив в намерения государства изменить существующую систему нижних звеньев государственного управления, 17 октября 1991 г. приняло первый Закон о МСУ. Однако изменение политической ситуации в стране, отсутствие соответствующих ресурсов, а также дефицит времени не позволили полностью реализовать заложенный в Законе созидательный потенциал.

После появления Конституции РФ в декабре 1993 г. Удмуртия одной из первых в РФ, уже в январе 1994 г., оформила новые принципы организации МСУ в соответствии с нормами Основного Закона государства. В апреле 1994 г. состоялись выборы в представительные органы, МСУ стало осуществляться на уровне 30 административно-территориальных единиц республики и оказалось вне государственного регулирования.

Всеобщий кризис в РФ, подорванная экономика в регионе, стали основанием для проведения в 1996 г. преобразований в сфере управления и МСУ, через укрепление исполнительных структур органов государственной власти республики. Руководством Удмуртии были предприняты решительные, однако не бесспорные с точки зрения российского законодательства меры по реализации намеченного плана.

Способ проведения муниципальной реформы в республике вызвал протест со стороны некоторых органов МСУ, в основном глав городов. Нежелание идти на компромисс «государственной» и «самоуправленческой» сторон, достичь согласия, в том числе в сфере управления в итоге обернулось конфликтом и личным противостоянием Председателя Госсовета УР А. А. Волкова и мэра г. Ижевска А. И. Салтыкова.

Право субъекта федерации на установление органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц, не исключая одновременное существование органов МСУ (на более низком уровне), а также право населения муниципального образования на изменение его территориальных границ было подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П. Позднее идея организации МСУ в поселениях доказала свою состоятельность, так как в соответствии с новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. именно поселенческий принцип заложен в основу организации МСУ в РФ сегодня.

Стремление отдельных граждан, глав и депутатов органов МСУ разрешить конфликт правовым путем, на уровне республики, не представлялась возможной. Попытка же устранить правовые лакуны, вызванные несовершенством норм основных правовых актов государстваКонституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г., связанного с организацией МСУ в субъектах РФ при участии Конституционного Суда РФ — также не была реализована.

Отсутствие однозначного толкования текста Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. позволило каждой из сторон приступить к его реализации, исходя из собственных позиций -«государственной» и «самоуправленческой».

Дважды предпринятые попытки руководством УР трансформировать органы МСУ, ввести государственное управление на территории административно-территориальных единиц, навести порядок в сфере управления закончились неудачей. Влияние определенных факторов и политическая воля главы государства, в конечном счете, определили судьбу проводимых преобразований в Удмуртии.

Неудачный итог реформ в сфере государственного и муниципального строительства в республике во 2-й половине 1990;х гг. был обусловлен и определенной торопливостью в принятии региональных законов, нежеланием соблюдать определенные правовые процедуры и стремлением главы региона укрепить собственные политические позиции.

Сыграла свою роль и так называемая мифологизация права, уверенность, что с принятием определенных законов в республике произойдут качественные изменения в системе государственного управления, МСУ, экономике и социальной сфере. В то же время для преобразования региональной системы управления в 1996;1998 гг. не было создано объективных условий.

Неразработанность многих нормативно-правовых актов РФ и УР, принятых в период 1996;1998 гг. в сфере государственного и муниципального строительства, дало основание поставить под сомнение их легитимность, обратиться в суды различных инстанций с целью разрешить споры, возникшие в результате их применения. Была продемонстрирована и слабость судебной системы, которая выражались в затягивании вынесения судебных решений, отсутствии механизмов их реализации и т. д.

В определенной степени события в Удмуртии подтвердили и несовпадение взглядов, точек зрения центральных властей и субъектов федерации на понимание сути, роли и места, способа и формы организации МСУ в регионах.

Процесс регулирования взаимоотношений МСУ и органов государственной власти субъектов часто сопровождался нарушением законов со стороны последних. Однако со стороны федеральных властей реакция на действия регионов в отношении МСУ выражалась в лояльности к одним субъектам и резкой критике других.

Начавшийся на рубеже 1990;2000;х гг. процесс рецентрализации государственной власти, укрепление исполнительной «вертикали» в РФ привели к изменению конституционного строя Удмуртии и введению поста Президента УР. К 2001 г., когда было окончательно закреплено политическое лидерство бывшего Председателя Госсовета УР А. А. Волкова — он приобрел статус Президента УР, а глава МСУ г. Ижевска А. И. Салтыков ушел с политической арены республики, актуальность конфликта была снята. В дальнейшем подобных проблем с внутренним управлением в Удмуртии более не возникало.

В определенной степени острота конфликта в Удмуртии была обусловлена и наличием субъективного фактора, а именно воздействием личностных качеств главных-фигур участников событий. И' Председатель Госсовета УР, и мэр г. Ижевска не были новичками в политике, у каждого за плечами был опыт руководящей работы в государственных органах власти республики. Оба фигуранта обладали лидерскими качествами, и в политической жизни Удмуртии были примерно равнозначны (Приложение III).

В публицистике того времени было искусственно сформировано мнение о причинах конфликта в Удмуртии как о личностном противостоянии руководителей Госсовета и г. Ижевска. Однако наше исследование показывает, что данная ситуация имела серьезные глубокие причины, явилась отражением общих социально-политических процессов в государстве, кризисом в управлении в целом. Нельзя не учесть, что конфликт республике был вызван, в том числе, и борьбой за ресурсы — политические, экономические и, в первую очередь, финансовые.

На события оказала влияние и непроработанность теоретико-философских концепций МСУ российского государства — «государственной» и «самоуправленческой». События в Удмуртии стали следствием несовершенства законодательной базы федерального и регионального уровня, которая воспроизвела все противоречия и недосказанности Конституции РФ и потому приобрела в современной российской истории МСУ особое значение.

Роль же населения Удмуртии в этом деле оказалась минимальна: в защиту мэра г. Ижевска, МСУ выступили только отдельные граждане, депутаты ижевской Городской думы, но не все население республики. Дважды предпринимавшаяся Госсоветом УР попытка встроить МСУ в систему государственных органов в 1996 г. и 1998 г. не смогла вызвать роста гражданской активности.

Становление системы МСУ в новейшей истории государства было сопряжено с множеством трудностей и до сих пор их испытывает, сопровождается конфликтами, противостоянием властей различного уровня. Однако не стоит относиться к этому как к явно негативному явлению, выходящему за рамки общепринятых норм. Данное обстоятельство, является, скорее, закономерностью сосуществования двух управленческих структур. Так, формирующаяся в современном российском государстве система МСУ неизбежно, вынужденно испытывала (испытывает) на себе противодействие старой, консервативной системы управления, с одной стороны, а с другойсвязана с отсутствием опыта и неразвитостью новой. Взгляд на МСУ с такой позиции имеет позитивную основу, поскольку позволяет оценить разные аспекты проблемы, выявить наиболее болезненные точки ее роста, сделать соответствующие выводы и с учетом прошлого опыта продолжить развитие этой сферы.

Стремление разрешить ряд кризисных явлений в управлении государством, связанных с федеративным устройством, урегулировать взаимоотношения со всеми уровнями публичной власти вызвало проведение в 2001 г. административной реформы, а вслед за ней и реформы МСУ.

Очередные преобразования в сфере муниципального устройства России, начавшиеся с принятия 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ», продолжаются.

Следует отметить, что руководство государства понимает сложность решения проблем в этой области. Об этом можно судить по тексту Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2008 г. В нем Президент РФ Д. А. Медведев, подчеркнув роль МСУ в строительстве гражданского общества, отметил, что сегодня его развитие в РФ протекает крайне неравномерно. Так, в Чеченской Республике и в Республике Ингушетия МСУ вообще отсутствует. Кроме того, Президентом РФ было предложено следующее нововведение: «Совет Федерации должен формироваться из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта федерации"1. Такое предложение в рамках послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ оформлено впервые. Какие из этого будут сделаны выводы, как реально будут подходить власти регионов к реализации Послания Президента РФ, к развитию демократических институтов, покажет время.

В Удмуртии МСУ по-прежнему испытывает ряд проблем, и в первую очередь — экономического характера. Президент УР А. А. Волков, обращаясь с докладом к Государственному Совету УР в марте 2008 г., выразил отношение к МСУ следующим образом: «Сегодня в республике все знают, что газ, дороги и другие социальные объекты в первую очередь придут туда, где растут показатели сельскохозяйственного производства. И мы продолжим эту практику, усиливая влияние местного самоуправления на.

1 Послание Президента РФ ФС РФ от 05.11.2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.