Актуальность темы
исследования. Государственное регулирование рекламной деятельности является разновидностью социального управления, регулирующего социально значимые процессы.
В стабильных демократических обществах функциональная связь политики с другими общественными сферами носит устойчивый, динамичный характер, подкрепляющий тенденцию к понижению роли методов политического регулирования общественных отношений и усилению авторитета моральных и религиозных норм, методов самоорганизации экономической жизни. В то же время в переходных условиях или при нараста-' нии авторитарных тенденций увеличивается роль политических методов регулирования социальных процессов.
Будучи формой властно-государственного принуждения, политика исN /. I пользует регулирующие способности по отношению к сферам обществен- / ной деятельности в тех случаях, когда та или иная проблема приобретает / значительный социальный масштаб и начинает затрагивать интересы всего общества.
Рекламный рынок сегодня — это важная сфера национальной экономики, обеспечивающая рабочими местами большое количество населения, основной источник выживаемости средств массовой информации, поддерживающий их цену для потребителей на низком уровне, важная составляющая культурной жизни общества. Кроме того, рекламный рынокодин из наиболее динамично растущих рынков во всем мире, часть информационной системы общества, а информация и технологии воздействия на массовое сознание являются сегодня ключевыми факторами развития общественной системы. Использование средств массовой информации для распространения рекламы дает возможность неконтролируемого воздействия на широкие массы людей, а принцип получения прибыли делает и рекламодателя, и специалиста рекламы практически индифферентными к социальным последствиям рекламных обращений. Именно этот аспект рекламной деятельности обусловливает необходимость государственного регулирования данной сферы общественных отношений.
Политика и общественные отношения в сфере рекламы связаны опосредованно — через социальные отношения. В зависимости от содержания своих интересов в сфере рекламной деятельности различные группы общества могут обращаться к политическим формам их удовлетворения. Государство, агрегируя социальные запросы общества, находя баланс между требованиями различных общественных групп, вырабатывает политику, реализация которой превращает их в содержание принимаемых органами власти решений. От конкретно-исторической ситуации зависит обусловленность возникновения новой политики государства, новой линии в реализации государством своих полномочий или использования неполитических регуляторов для достижения целей социальных групп.
Последнее десятилетие ознаменовалось широкомасштабными радикальными изменениями, в буквальном смысле преобразившими социальный, политический и экономический облик нашей страны. Российская экономика неумолимо становится частью мировой экономики, которая, в свою очередь характеризуется все более ускоряющимися темпами глобализации и интернационализации, тенденциями ее превращения в единую геоэкономику. Происходит постепенное формирование гражданского общества. Государство стремится найти оптимальную меру сочетания правового и социального принципов.
Оптимальная степень государственного вмешательства в социально-экономические процессы продолжает вызывать ожесточенные споры и дискуссии. Одни рассматривают любое ослабление государственного регулирования как прямой путь к анархии стихийных рыночных сил и, соответственно, распаду самой российской государственности, а другие, в свою очередь, видят в переходе к рынку при одновременном максимальном сокращении регулирующей роли государства единственное средство спасения России.
Анализ мирового и российского опыта в сфере регулирования общественных отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, определение модели регулирования рекламного рынка в России, оптимального соотношения методов государственного контроля с методами саморегулирования применительно к специфике российского рынка рекламы является сегодня актуальной проблемой.
Состояние и степень разработанности проблемы. Тема исследования находится на стыке нескольких наук: экономики, полигики, права, философии, социологии, психологии и т. д. В процессе подготовки диссертации было изучено большое количество литературы, посвященной, во-первых, вопросам теории и практики рекламной деятельностиво-вторых, проблемам государственного управленияв-третьих, проблемам регулирования рекламной деятельности.
При анализе теории и практики рекламной деятельности использовались труды таких ученых как Кортлэнд Л. Бове, Уилльям Ф. Арене, Г. Картер, Ф. Котлер, Ч. Г Сэндидж, В. Фрайбургер, К. Ротцолл, А. Дейян, Конецкая В. Г., Кудайбергенова Б. М., Музыкант В. Л1.
Теоретические основы государственного управления изложены в трудах Г. В. Атаманчука, М. Г. Анохина, В. И. Ефимова, Н. И. Глазуновой, Шахмалова Ф.И.2.
1 См.: Кортлэнд Л. Бове, Уилльям Ф. Арене. Современная реклама: пер. с англ. — Тольятти, 1995; Картер Г. Эффективная реклама. — М., 1991; Сэндидж Ч. Г., Фрайбургер В., Ротцолл К. Реклама: теория и практика. — М., 1989; Котлер Ф. Основы маркетинга. — М., 1991; Дейян А. Реклама. — M., 1993; Конецкая В. Г. Социология коммуникации. — М., 1997; Кудайбергенова Б. М. Реклама как социальный процесс: особенности функционирования в России. Дисс. канд, соц. наук. — М., 1999; Музыкант В. Л. Реклама как социальный институт (возникновение и основные этапы развития). Дисс. докт. соц. наук. -М., 1998.
2 См.: Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М., 1996; Анохин М. Г. Политическая система: переходные процессы. — M., 1996; Анохин М. Г. Политический лоббизм: сущность, формы, методы // Политическое управление. — М., 1996; Ефимов В. И. Власть в России. — М., 1996; Глазунова Н. И. Государственное управление как система: Монография. — М, 2001; Шахмалов Ф.й. Государство и экономика. Основы взаимодействия. — М., 2000.
Проблема регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации рассматривалась исследователями в основном в ее правовом аспекте. Вопросы правового регулирования рекламы освящены в работах Ю. Я. Вольдмана, С. Э. Жилинского, Е. В. Орловой, И. В. Ершовой, О. Б. Кузнецовой, А. Ю. Брошка.1.
Вместе с тем, практический аспект проблемы государственного регулирования рекламной деятельности в России, реализации органами государственной власти своих функций и полномочий, касающихся вопросов регулирования рекламной деятельностиобусловленность определения государством приоритетных направлений в регулировании рекламной деятельности спецификой развития отечественного рекламного рынка недостаточно исследованы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе производства, распространения и размещения рекламной информации.
Предметом исследования является государственное регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации.
Цель исследования — выявление причинно-следственных и функциональных связей политики и рекламной деятельности в России, проблем v функционирования системы регулирования рекламной деятельности, выработка рекомендаций по их разрешению и определение оптимального соотношения методов государственного контроля с методами саморегулирования применительно к специфике российского рынка рекламы.
Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:
1 См.: Вольдман Ю. Я. Комментарий закона Российской Федерации «О рекламе». — М., 1998; Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. — 3-е изд., изм. и доп. — М., 2000; Ершова И. В. Предпринимательское право: Учебное пособие. — 2-е изд., испр. и доп. — М., 2000; Орлова Е. В. Учет расходов на рекламу. — М., 2000, Кузнецова О. Б. Правовое регулирование отношений, возникающих в области рекламы. Дисс. канд. юрид. наук. — М., 1999; Черячукин Ю. В. — Правовое регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации и зарубежных государствах. Дисс. канд. юрид. наук. — Волгоград, 1998; Ерошок А. Ю. Государственное регулирование рекламного рынка Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. -М., 1999.
— рассмотреть различные представления о рекламе, ее функциях и видах, особенностях и участниках рекламного процесса в отечественной и зарубежной науке;
— проанализировать особенности рекламного рынка Российской Федерации на современном этапе развития;
— проанализировать нормативные акты, регулирующие отношения, возникающие в сфере производства, размещения и распространения рекламы;
— рассмотреть различные модели регулирования рекламной деятельности, существующие в мировой практике;
— проанализировать нормативные акты, регламентирующие создание системы регулирования рекламной деятельности в России и механизма ее функционирования;
— проанализировать деятельность регулирующих органов и выявить основные проблемы в сфере государственного регулирования рекламного рынка;
— рассмотреть существующую систему саморегулирования рекламного рынка, определить перспективы развития данной системы;
— определить приоритетные направления в сфере государственного регулирования рекламы и взаимодействия государственных органов с саморегулирующими организациями.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых по теории и практике рекламы, конституционному праву, предпринимательскому праву, политологии, государственному управлению. В рамках исследования использованы: метод анализа и синтеза, системный подход, сравнительный анализ, другие методы.
Нормативно-правовую и источниковедческую базы диссертации составляют Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти, документы международного права, закрепляющие принципы и нормы рекламной деятельности. В исследовании используются официальные материалы, опубликованные различными государственными органами, организациями саморегулирования и общественными объединениями. Анализ материалов периодической печати позволил исследовать практические результаты процесса государственного регулирования рекламной деятельности в России, оценку эффективности такого регулирования со стороны общественности. Эмпирической базой исследования явилось изучение текущих материалов работы Министерства по антимонопольной политике Российской Федерации, Конфедерации Обществ Потребителей в России, Российской Ассоциации Рекламных Агентств, Ассоциации Рекламодателей и других организаций.
Научная новизна исследования заключается в раскрытии тесной взаимосвязи процесса становления и функционирования системы регулирования рекламной деятельности в России с отличительными чертами российского рекламного рынка, этапами его эволюции, обусловленности выбранной модели регулирования рекламной деятельности уровнем развития отношений между властью и обществом, социокультурными особенностями российского общества, исторически сложившимся типом его менталитета.
В диссертационной работе:
— сформулированы основные особенности современного российского рынка рекламы;
— обоснованы выводы о соответствии направлений совершенствования действующего законодательства Российской Федерации общемировым тенденциям в области регулирования рекламы;
— исследованы существующие модели регулирования рекламного рынка и обоснован вывод о стремлении к усилению роли государства в регулировании отношений в сфере рекламы в России;
— обобщен опыт работы организаций саморегулирования на рынке рекламных услуг;
— обоснованы перспективы развития системы регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации и выработаны рекомендации по ее совершенствованию.
Основные положение диссертационного исследования, выносимые на защиту:
— Особенностями современного этапа развития российского рекламного рынка являются посткризисная стабилизация и положительная динамика развития, тенденция к монополизации рынка услуг по размещению рекламы средствами массовой информации, занятие лидирующих позиций среди субъектов рекламных отношений компаниями-нерезидентаминеравномерность в распределении объемов рекламы по средствам распространения и регионам России.
— Реклама как разновидность массовых коммуникаций продолжает играть огромную роль в формировании новой массовой культуры, предлагая новые модели поведения и установки, адаптированные к новой социальной структуре российского общества. Социокультурные последствия рекламы в российском обществе не менее важны, чем экономические, изменение менталитета потребителей во многом обусловлено воздействием коммуникационной и образовательной составляющих рекламы.
— Законодательство Российской Федерации предъявляет более жесткие требования к рекламной информации, чем законодательство большинства стран. Масштабность государственного регулирования рекламной деятельности в России обусловлена не только общественной критикой рекламы, но и стремлением государства к всеобъемлющему регламентированию общественных отношений, сохранению исторически сложившихся сильных позиций государственной власти.
— Содержание и направленность контрольной деятельности федеральных антимонопольных органов детерминирует конкретная историческая ситуация, складывающаяся на рекламном рынке России. На данном этапе развития рекламной деятельности в связи со стремительными темпами роста рынка, федеральные антимонопольные органы акцентируют свое внимание на соблюдении требований к рекламе, имеющих наиболее высокую социальную значимость.
— Одной из проблем реализации функций МАП России является кадровая проблема, решение которой возможно только в рамках реформирования системы государственной службы в целом.
— МАП России не располагает по отношению к нарушителям рекламного законодательства достаточным арсеналом средств воздействия. Процедура рассмотрения дел о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе является слишком громоздкой и не позволяет антимонопольным органам оперативно выполнять возложенные на них функции контроля за соблюдением законодательства о рекламе. Кроме того, недостатки функционирования судебной системы также относятся к факторам, затрудняющим осуществление контрольных полномочий федеральных антимонопольных органов.
— Перспективным направлением государственного регулирования в области рекламы представляется достижение и сохранение национальных конкурентных преимуществ отечественными рекламодателями и рекламными агентствами.
— Особенности создаваемых на российском рынке рекламы организаций саморегулирования напрямую связаны как с различием интересов субъектов рынка, инициировавших их появление и временем их формирования (тенденциями, меняющимися на развивающемся российском рынке рекламы). Перспективными направлениями развития системы саморегулирования являются налаживание более тесных связей с органами государственной власти, ориентация на защиту не только собственных интересов на рекламном рынке, но и на защиту прав потребителей, повышение «информационной прозрачности» рыжа рекламных услуг.
Практическая значимость диссертационного исследования. Работа позволяет теоретически и практически осмыслить сущность и специфику существующей модели регулирования рекламной деятельности в России. Анализ нормативно-правовых основ и правоприменительной практики регулирования рекламных отношений, сравнительный анализ отечественных и зарубежных требований к рекламной информации, систем регулирования рекламной деятельности также может представлять практический интерес. Выводы, сделанные в результате данного анализа, могут быть использованы при внесении изменений в ряд нормативно-правовых актов Российской Федерации, в осуществлении деятельности по регулированию рекламных отношений, в научных исследованиях.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных программ по проблемам государственного регулирования рекламной деятельности в Российской Федерации как одного из аспектов государственного управления социально-экономическими процессами, происходящими в нашей стране.
Апробация результатов исследования. Автор диссертационного исследования принимал активное участие в научных конференциях и семинарах Государственного университета управления, посвященных проблемам управления и реформирования системы государственного управления Российской Федерации.
В своей практической деятельности в рекламном агентстве диссертант имел возможность в определенной мере апробировать результаты своих исследований.
По теме диссертации опубликованы научные статьи, освещающие особенности формирования современного российского рынка рекламы и проблемы его регулирования.
Структура диссертации включает введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.
Заключение
.
Реклама как разновидность массовых коммуникаций продолжает играть огромную роль в формировании новой массовой культуры, предлагая новые модели поведения и установки, адаптированные к новой социальной структуре российского общества. Социокультурные последствия рекламы в российском обществе не менее важны, чем экономические, изменение менталитета потребителей во многом обусловлено воздействием коммуникационной и образовательной составляющих рекламы.
Смена жизненных приоритетов части российских потребителей (в основном молодежи), ставших более требовательными и менее доверчивыми, привела к повышению качества рекламной продукции. Общественная критика рекламы, однако, не уменьшилась. Ставшее угрожающим социальное расслоение российского общества, низкий уровень жизни большей части населения, приводит к раздраженному восприятию даже качественной и профессионально выполненной рекламы. А низкий уровень правовой культуры позволяет недобросовестным рекламодателям распространять ложную рекламную информацию.
Особенностями современного этапа развития российского рекламного рынка являются посткризисная стабилизация и положительная динамика развития. Последствия кризиса преодолены, объемы рынка стремительно растут, на рынке по-прежнему лидирующее положение занимают иностранные рекламодатели и рекламные агентстваоднако российские производители, занявшие определенную нишу рынка в результате смены потребительских предпочтений после кризиса в сторону более дешевых товаров, начинают играть более заметную роль. Кроме того, российские рекламодатели благодаря относительной стабильности экономической ситуации и осознанию роли рекламы в увеличении сбыта перестали стремиться к кратковременному и мгновенному эффекту рекламных кампаний.
Сегодня и наши рекламодатели стремятся к системной проработке рекламной кампании в рамках единого комплекса маркетинга. Российские рекламные агентства не выдерживают конкуренцию с обладающими значительными финансовыми и профессиональными ресурсами транснациональными сетевыми агентствами. Сказывается нехватка профессионального образования у российских специалистов.
Тенденция к монополизации рынка услуг по размещению рекламы средствами массовой информации усилилась. Сохранилась неравномерность в распределении объемов рекламы по средствам рекламы (лидируют электронные СМИ), но изменилась региональная политика рекламодателей (ранее основные объемы рекламы сосредоточивались в Москве и Санкт-Петербурге, сегодня рекламодатели стремятся к завоеванию региональных рынков).
Принцип получения прибыли часто делает и рекламодателя, и специалиста рекламы практически индифферентными к социальным последствиям рекламных обращений. Этот аспект рекламной деятельности, использование средств массовых коммуникаций для распространения рекламной информации, а также необходимость защиты конкурентных преимуществ отечественных рекламодателей и рекламопроизводителей на рынке рекламы обусловливает необходимость регулирования рынка рекламных услуг.
Законодательство Российской Федерации предъявляет более жесткие требования к рекламной информации, чем законодательство большинства стран. Совершенствование норм действующего законодательства предполагает введение дополнительных специальных требований к рекламе (полного запрета на рекламу табачных изделий, введения дополнительных ограничений для рекламы в электронных СМИ). Данные нововведения могут быть рассмотрены как реакция законодательных органов власти на общественную критику рекламы и стремление следовать общемировым тенденциям в регулировании рекламы. Но масштабность государственного регулирования рекламной деятельности в России и тенденция к ужесточению и детализации требований к рекламе обусловлены не только вышеназванными факторами, но и стремлением государства к всеобъемлющему регламентированию общественных отношений, сохранению исторически сложившихся сильных позиций государственной власти.
Государственное регулирование рекламной деятельности включает в себя правовое регулирование рекламной деятельности, административное регулирование (осуществление государственного контроля в области рекламы федеральным антимонопольным органом и его территориальными управлениями) и экономическое регулирование рынка рекламных услуг (например, определение норм и нормативов расходов на рекламу, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг) для целей налогообложения, установление ставки налога на рекламу и размеров штрафов за те или иные нарушения законодательства о рекламе). В зависимости от специфики деятельности различных участников рынка органами государственного регулирования применяются различные методы как функционального, так и институционального регулирования.
Поскольку методы функционального регулирования рынка, составляющие основу всей системы его регулирования, связаны с установлением правил совершения операций, они во многом смыкаются с вопросами деловой этики и обычаев делового оборота. Именно по этим вопросам интересы участников рынка и задачи государства по многим позициям совпадают, что позволяет использовать саморегулирование как метод оперативного решения текущих вопросов. Совпадение интересов государства и участников рынка существует, прежде всего, в сфере предупреждения и разрешения конфликтов между участниками, снижения возможностей для нарушения этики, внедрения лучших стандартов деятельности на рынке.
Содержание и направленность контрольной деятельности федеральных антимонопольных органов детерминирует конкретная историческая ситуация, складывающаяся на рекламном рынке России. До принятия Федерального Закона «О рекламе» контроль федеральных антимонопольных органов был главным образом сосредоточен на рекламе банковских и инвестиционных услуг. Ко времени принятия Закона «О рекламе» место лидирующих рекламодателей заняли товаропроизводители, продавцы услуг медицинского, образовательного, туристического характера. Соответственно переменил направленность вектор контроля федеральных антимонопольных органов. На данном этапе развития рекламной деятельности в связи со стремительными темпами роста рынка, федеральные антимонопольные органы акцентируют свое внимание на соблюдении требований к рекламе, имеющих наиболее высокую социальную значимость.
Одной из проблем реализации функций МАП России является кадровая проблема, решение которой возможно только в рамках реформирования системы государственной службы в целом. Кроме того, недостатки функционирования судебной системы также относятся к факторам, затрудняющим осуществление функций контроля за соблюдением законодательства о рекламе. Длительный процесс рассмотрения дел в суде, малоэффективная процедура взыскания штрафов с правонарушителей в судебном порядке приводят к невозможности привлечения к ответственности части нарушителей законодательства о рекламе. В результате федеральные антимонопольные органы часто идут по пути наименьшего сопротивления, не пытаясь пресечь некоторые факты ненадлежащей рекламы.
Процедура рассмотрения дел о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе, является слишком громоздкой и не позволяющей антимонопольным органам оперативно выполнять возложенные на них полномочия контроля за соблюдением законодательства о рекламе. В случае распространения ненадлежащей рекламы на небольшой срок, федеральные антимонопольные органы вправе лишь наложить административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 200 МРОТ, что, естественно, не становится препятствием для размещения рекламодателем ненадлежащей рекламы. Функционирующий механизм обеспечения исполнения законодательства, по мнению автора, является неэффективным.
Перспективным направлением государственного регулирования в области рекламы представляется достижение и сохранение национальных конкурентных преимуществ отечественными рекламодателями и рекламными агентствами. На сегодняшний день государством не проводится политика поддержания отечественного рекламодателя. Однако рекламная деятельность дает возможность создать конкурентные преимущества высокого порядка, что позволяет отнести рекламный рынок к стратегически важным для экономики сферам, подобным сфере высоких технологий. Рекламный рынок — часть информационной системы экономики, а информация и технологии воздействия на массовое сознание являются сегодня ключевыми факторами экономического развития.
На сегодняшний день можно сказать, что в Российской Федерации регулирование рекламной деятельности строится, главным образом, на действиях Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при небольшой роли органов саморегулирования и частных лиц. Историческая национальная традиция сильной государственности в России сохраняется и сегодня. Регулируя рекламную деятельность, государство опирается прежде всего на административные средства воздействия.
Потребители и их организации используют, главным образом, помощь МАП и пока не претендуют на значительную роль в контроле за рекламой. Однако роль системы саморегулирования рекламного рынка, включающей в себя созданные самими предпринимателями органы саморегулирования и выработанные ими принципы осуществления рекламной деятельности, несомненно становится все более заметной. Хотя для потребителей органы саморегулирования пока не имеют высокого авторитета и потому не могут конкурировать с Министерством по антимонопольной политике, субъекты рекламного бизнеса на сегодняшний момент имеют не только желание, но и массу возможностей участвовать в регулировании рекламных отношений в России, влиять на общественное мнение и принятие тех или иных политических решений в сфере рекламы.
Российские государственные органы и органы саморегулирования в области рекламы не действуют в автономном режиме, независимо друг от друга. Законодательные и исполнительные органы государственной власти привлекают органы саморегулирования к участию в разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов. Федеральные антимонопольные органы вовлекают органы саморегулирования в свою работу по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе. МАП России сотрудничает с общественными объединениями: Рекламным Советом России, Российской Ассоциацией Рекламных Агентств, Ассоциацией рекламодателей, Национальной рекламной ассоциацией. МАП России взаимодействовал с органами саморегулирования рекламной деятельности в ходе контроля соблюдения законодательства о рекламе, привлекал их к участию в законопроектных работах, в независимой экспертизе рекламы на предмет установления ее соответствия правилам и обычаям рекламной практики.
Направления деятельности российских объединений по саморегулированию рекламной деятельности во многом схожи. Во-первых, это разработка и применение этических норм рекламы, необходимых для лояльного отношения общества к рекламе в целом. Во-вторых, это защита собственной безопасности, деловых интересов, выраженная в выработке единых цивилизованных правил работы на рынке, юридическом консультировании участников рынка, разработке и внедрению законодательных предложений и рекомендаций, стремлении к разрешению внутренних конфликтов без вмешательства государственных органов, судебных инстанций. В-третьих, это «реклама рекламы» — проведение выставок, конкурсов, фестивалей и научная работа — организация различных конференций и семинаров, посвященных проблемам рекламной деятельности.
Различия в целях и задачах создаваемых на российском рынке рекламы организаций саморегулирования напрямую связаны как с различием интересов субъектов рынка, инициировавших их появление, так и со временем их формирования, тенденциями, меняющимися на развивающемся российском рынке рекламы. Перспективными направлениями развития системы саморегулирования являются налаживание более тесных связей с органами государственной власти, ориентация на защиту не только собственных интересов на рекламном рынке, но и на защиту прав потребителей, повышение «информационной прозрачности» рынка рекламных услуг.
