Государственное строительство в Российской Федерации и его инновационное обеспечение на региональном уровне

Круг проблем с которыми столкнулось Российское государство в 1990;х — 2000;х годах был настолько широк и разнообразен, что фактически охватывал все без исключения сферы жизни общества. Распад экономической' системы государства, стагнация в основных промышленных отраслях, разрушение существовавших механизмов социальной поддержки населения, а также культуры народа и многие другие кризисные явления разной степени интенсивности значились среди основных проблем, которые предстояло решить российским властям. Однако следует признать, что некоторые из них являлись лишь прямым следствием кризиса самой системы государственного управления, распада политических связей между регионами государства. Другие же, имея в своей основе чисто экономические факторы, многократно усиливались влиянием политического кризиса.

Последний выразился в первую очередь в потере руководством страны многих из возможных рычагов управления, а позднее и доверия со стороны населения. Эти процессы были характерны для властных структур всех уровней, но с особой драматичностью протекали на уровне региональном. Здесь столкнулись сразу две негативные тенденции. С одной стороны, обладая весьма ограниченными ресурсами и не получая поддержки из федерального центра, сосредоточенного на решении неотложных общефедеральных задач, региональные власти пытаясь приспособиться к новым условиям бессистемно меняли собственную структуру. С з другой — продолжала слабнуть связи между центром и регионами, что порой даже создавало угрозу территориальной целостности государства: В связи с развитием этих тенденций во второй половине 1990;х годов встал вопрос о необходимости концептуальных изменений на. региональном уровне государственного, строительства.

Но и в начавшийся в 2000 г. период президентстваВ.В. Путина продолжались споры относительно принципов регионального управления и оптимального? распределения полномочиймежду центром и регионами: Разработанная администрацией В: В-Путина и начавшая реализовываться концепция регионально управления не имела единодушной поддержки B’i обществе, а оппозиционные? политические силы" даже объявили. ее неконституционной.

Таким образом, вопрос о региональном аспекте государственного строительства в РФ является весьма актуальным. Настоятельно требуется не только анализимевших место в 1990;х годах попыток реформ регионального управления'- но и оценка эффективности современной системы, а также ее будущих перспектив.

Объектом настоящего? исследования является система регионально управления Российской? Федерации, а предметом — развитие российских моделей регионального строительства и управления в 1990;2008 гг. Следует особо отметить, что анализ подобной проблематики в определеннойстепени потребовал: изучения зарубежного" опыта региональною политики, представленного в работе достижениями государств ЕС.

Цель исследованиям состоит в том, чтобы, обобщив? опыт 4 российского государственного строительства оценить сформированную российскими властями к 2008 г. структуру регионального управления: ее достоинства, недостатки и перспективы развития. Для достижения поставленной дели следовало решить несколько исследовательских задач:

1. Оценить значение теоретических основ региональной политики, включая классификацию регионов и разработку концептуальных документов по их развитию.

2. Рассмотреть опыт проведения эффективной региональной политики в наиболее развитых странах Западной Европы.

3. Изучить попытки федерального правительства РФ создать систему регионального управления в 1990;х гг., основные характеристики и черты данной системы.

4. Дать развернутую характеристику и оценку инициативам администрации президента В. В. Путина в региональном аспекте государственного строительства, уделяя особое внимание таким новациям как создание федеральных округов и переход к назначению губернаторов.

5. Сделать общий вывод относительно эффективности созданной системы, ее достоинств, недостатков и перспектив развития.

Хронологические рамки исследования соответствуют временному периоду с 1991 по 2008 гг., характеризовавшемуся множеством важнейших политических преобразований, в том числе и в сфере регионального управления. Что касается верхней временной границы, то ее обоснование достаточно просто — именно в этот период произошли драматичные перемены во всей политической системе Российского государства, включая и ее региональный уровень. Остро встал вопрос о создании новой системы регионального управления, основанной на инновационных подходах. В 2008 г. были приведены к своему логическому завершению инициативы администрации В. В. Путина в сфере регионально управления. Создание федеральных округов, а также целый ряд других преобразований к этому окончательно утвердились в российской политической действительности и могут стать предметом научного анализа.

Степень изученности темы. Проблема регионального управления неоднократно становилась предметом интереса исследователей. При этом подвергался изучению и заявленный в качестве хронологических рамок работы временной период. Заслуживают пристального внимания исследования российских экономистов, внесших значительный вклад в разработку региональной политики, таких как А. Г. Гранберг, Ю. А. Борко, И. М. Бусыгина, Л. В. Беспалова, А. Я. Лившиц, А. В. Новиков, Л. В. Смирнягин, И. П. Барабанов, С. И. Козлов, В. В. Масленников,.

Н.М.Федоренко, О. С. Пчелинцев, М. Н. Узяков, Штульберг Б. М., Намазовой А. С., А. И. Татаркин, Т. В. Игнатова, Л. И. Глухарев и др. Следует однако заметить, что период 20 002 008 гг. как правило вызывает куда больший интерес, хотя совершившиеся в это время преобразования во многом были подготовлены в более ранний период. Зачастую работы в данной области носят описательный характер и не уделяют достаточного внимания технология регионального управления. Также достаточно редко встречается стремление рассмотреть эволюцию подходов к региональной политике после распада СССР. В качестве выдающегося аналитического исследования можно отметить монографию А. В. Усягина «Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт"1. j.

Представляется недостаточным количество обобщенных исследований всего опыта преобразований регионального управления в Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования включает оригинальные документы, подавляющее большинство из которых являются официальными документами Российской Федерации. Тем не менее, при анализе зарубежного опыта региональной политики использовались документы европейских стран. Их анализ позволил разрешить две основных задачи: рассмотреть зарубежные 1 модели регионального управления и сделать вывод о возможности адаптации лучшего зарубежного опыта в России. Документы и материалы подобного' рода составляют первую группу источников.

Вторая, наиболее многочисленная группа источников объединяет в себе нормативно-правовые акты Российской Федерации, напрямую касающиеся проблем государственного строительства. Особая роль здесь отводится Федеративному договору, Конституциям РФ и ее субъектов. Эти документы, несомненно, являются основополагающими при изучении региональной политики РФ.

1 Усягин, А. В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт / А. В. Усягин — Нижний Новгород: Издательство ННГУ им. Н. И. Лобачевского, 2005. — 257 с.

В третью группу включены разного рода проекты реформ территориального управления. Документы этого типа также весьма полезны для анализа заявленной тематики, поскольку представляют собой неосуществленные управленческие схемы.

Четвертая группа источников, объединяющая интервью официальных лиц, сообщения органов власти и статистические данные также играет значительную роль в диссертационном исследовании. Источники подобного рода не только дополняют анализ проблематики. Зачастую в них раскрывается суть закрепленных в нормативно-правовых актах положений.

Методология диссертационного исследования основывается на представлении о четырех уровнях научного познания: философском, общенаучном, специально-научном и конкретно-проблемном. В целом автор придерживается методологии диалектического материализма, включающей принципы диалектического понимания общественных процессов, в частности, принципы историзма, объективности, системности, конкретности, а также описание и анализ конкретных ситуаций, идей, теорий, их сопоставление, объяснение, критику, наконец, обобщение полученных знаний в теорию и гипотезу развития. Диалектика взаимосвязи политических, экономических, идеологических, социальных факторов развития государства позволяет представить общественно-политические процессы, связанные с формированием системы регионального управления в их динамике и противоречиях.

Методы исследования. Решение поставленных в 8 диссертационном исследовании задач потребовало комплексного использования как общенаучных методов анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также системного подхода, — так и специальных методов истории, политической науки, геополитики и других смежных дисциплин. Это обусловлено междисциплинарным характером исследования, в котором чисто политологические проблемы рассматриваются в их историческом развитии.

Среди методов исторических наук, применявшихся в настоящем диссертационном исследовании, необходимо отметить: хронологический метод, на основе которого происходит рассмотрение источниковсравнительно-исторический метод, использовавшийся при оценке моделей регионального управления в различные временные периодысопоставительный анализ, как основной метод изучения документов и материалов.

В ходе исследования использовались также такие специфические методы политологии, как: системный анализ, применявшийся при оценке целесообразности реформ с сфере регионального управленияструктурно-функциональный анализ, который! использовался при рассмотрении деятельности ключевых государственных институтов федерального и регионального уровней. неоинституциональный подход, предусматривающий рассмотрение политических институтов через призму формальных норм и неформальных правил внутренней политики государства. мультипарадигмальный подход, позволяющий синтезировать в рамках одного научного исследования достижения представителей различных теоретических школ политологии.

В ходе работы над заявленной проблематикой автор придерживался принципов объективности и научной доказательности, требующих сопоставления различных суждений и оценок, использования верифицируемых материалов. Выводы относительно эффективности моделей регионального управления, их достоинств и недостатков основаны на изучении конкретных политических мероприятий.

Апробация результатов исследования. Основные научные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций. Опубликован ряд научных статей в Вестнике Нижегородского государственного университета и Нижегородском журнале международных исследований.

В качестве основных положений диссертации на защиту выносятся:

1. Разработке стратегии региональной политики должен предшествовать подробный анализ особенностей целевого региона и составление ю концепции регионального развития. Что касается Российской Федерации, то предлагается разработать пять разновидностей таких концепций для пяти типов регионов РФ: территорий глобального значения, центров инновационного развития, транспортных коридоров, регионов традиционной промышленности и сырьевых регионов с учетом их специфики.

2. В' государствах Западной Европы на сегодняшний день существует весьма интересная с точки зрения заимствования зарубежного опыта система регионального управления. Ее основным элементом являются программы взаимодействия центра и регионов в различных областях. Этот опыт был частично использован при формировании в России федеральных программ. Однако при этом не была учтена такая важнейшая характеристика «западной» модели как ее адресность, ориентированность на конкретные сферы жизнедеятельности конкретных регионов, которые порой сами участвуют в разработке программ.

3. В 1990;х годах система регионального управления РФ развивалась во многом стихийно, но это время не было этапом хаоса. В данный период сформировались основные институты федеративного государства как на региональном, так и на федеральном уровне. Административные реформы 2000;х годов были хотя и весьма значительной, но лишь корректировкой достижений предыдущего этапа.

4. Преобразования администрации В. В. Путина в сфере регионального управления несомненно достигли.

11 своей" цели — укрепления вертикали власти, упорядочения государственного управления, укрепления территориального единства страны. Однако они породили и ряд весьма острых проблем, среди которых стоит в первую очередь отметить:

• Несоответствие границ административного деления сложившимся экономическим районам и, как следствие разрыв экономических связей.

• Исчезновение значительных стимулов регионального развития, сужение политических полномочий регионов.

• Рост бюрократизации системы управления при переходе большинства контрольных процедур в аппарат федеральной власти и упадке совместных контрольных механизмов центра и регионов.

Научная новизна исследования состоит в сопоставительном изучении российских моделей регионального управления в 1991;2008 гг. На основе мультипарадигмального подхода автор выделяет наиболее эффективные технологии государственного строительства, использов-авшиеся в указанный период. При этом особое внимание уделяется инновационным технологиям обеспечения региональной политики. В рассматриваемый период времени коренным образом изменилась не только модель регионального управления, но и основополагающие методы^ механизмы ее осуществления, что выразилось главным образом в реализации разного рода федеральных.

12 программ. На изучении этих подходов и механизмов и делается основной акцент в диссертационном исследовании.

Структура диссертационной работы определяется поставленными исследовательскими задачами. В целом работа разделена на введение, три главы, каждая из которых включает ряд подпунктов, заключение, список использованных источников и литературы.

Заключение

.

Современная политическая реальность имеет устойчивую тенденцию к усложнению, возникновению все более сложных социально-политических систем, сосредоточенных на различных общественных уровнях. При этом задачи повышения эффективности государственного управления приобретают все большую значимость. Однако не существует универсальных моделей, применимых для использования всеми государствами каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей. Данное обстоятельство, впрочем, не исключает использования зарубежного опыта в государственном строительстве современной России.

Особенности регионального управления в Российской Федерации определяются рядом специфических факторов. Характерной особенностью России является неравномерность освоения ее территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных регионах Крайнего Севера и Сибири. Неравномерность в развитии регионов в Российском государстве традиционно компенсировалась жестким контролем со стороны центральной власти.

Федеративное устройство современной России во многом определяет основные направления и особенности государственного строительства и его нормативно-правового обеспечения. В федеративном государстве право представляет собой более сложную систему, поскольку формируется как федеральной властью, так и властями субъектов федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов федерации. Однако, в сложившемся в отечественной теории права представлении о системе права нет указаний на иное структурное деление права, кроме как деление на отрасли и институты. В то же время регулирование всего многообразия муниципальных отношений нормативными правовыми актами различных уровней порождает ряд проблем. Проблемы эти связаны, прежде всего, с разграничением полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Речь здесь идет не только о политических полномочиях, но и о распределении бюджетных средств. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов.

Россия 1990;х гг. практически не уступала большинству федеративных государств, однако, формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налоговобюджетных полномочий. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формировалась за счет отчислений от федеральных налогов. Подобная.

144 система фактически устанавливает зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций распределения федеральных налогов подрывает. К ее негативным последствиям также относится не только растущая зависимость регионов от центра, но и исчезновение стимулов к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Однако чрезмерное расширение законодательных возможностей регионов также предусматривает многочисленные риски. Недостаток у региональных властей опыта в законодательной деятельности, часто сопряженный со стремлением использовать в своих интересах отсутствие четкого разграничения правотворческих полномочий между федеральным центром и регионами, а с другой — отсутствие политической воли федеральных властей доступными им юридическими средствами обеспечить единство российской правовой системы.

Проходившие в России в 1991;2008 гг. административные реформы были вызваны не только неэффективностью действовавших схем государственного управления и стремлением ужесточить контроль центра над регионами. Они имели также и экономические причины, связанные с порядком распределения средств в региональных и федеральном бюджетах.

Реформы регионального управления, инициированные администрацией В. В. Путина во многом соотносятся с системой поддержки регионального развития в государствах.

ЕС, основанной на программном подходе. В данном случае можно провести прямую параллель с практикуемые правительством РФ с 2001 г. Федеральными программами. Однако присутствует и серьезное различие, состоящее в большей целенаправленности европейского подхода. Благодаря наличию системы специальных государственных органов каждая из программ ЕС ориентирована на конкретный, даже самый небольшой регион, а в некоторых случаях региональные власти сами определяют детали программы. Подобной адресности явно не хватает современных российским механизма поддержки регионов.

В то же время важным элементом европейской системы регионально строительства является принципа субсидиарности, применение которого в РФ пока весьма ограничено. Последний основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое воздействие может считаться законным и целесообразным. Таким образом, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Учитывая недостатки унаследованной РФ от СССР системы регионального управления, а также опыт европейских государств и новые технологии управления регионами, можно сделать вывод о целесообразности российских административных реформ. Однако они.

146 проводились крайне неравномерно, а порой имели различную направленность.

Первой попыткой стала разработка Федеративного Договора, который включал в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти, соответственно, республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России.

Подводя итог можно сказать, что у Федеративного договора применительно к формированию местных органов власти была лишь одна функция — оставить в составе федерации те регионы, которые прошли наиболее длинный путь по направлению к дезинтеграции с Россией. Для этого им передавались очень широкие полномочия. Со своей задачей договор справился, но длительное сохранение тех региональных систем власти, которые он узаконил, было невозможно, так как они подрывали основы государственности России.

В 1991;2000;х годах имели место менее значительные преобразования. Последние имели своей целью не только преобразование системы государственного управления, но и подготовку более масштабных преобразований. В данном контексте речь шла в первую очередь об устранении.

147 несоответствий между федеральным и региональным законодательством.

Радикальным преобразованием стало создание федеральных округов согласно Указу Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». В целом, создание федеральных округов решались две основные задачи: создание надтерриториальной, межрегиональной системы управления и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе. Тот факт, что округа были образованы в границах, не совпадающих с административно-территориальными, способствовало укреплению единства государства. Закономерной частью этих преобразований явилась также инициатива о назначении глав регионов. При этом приоритет отдается не политикам, а управленцам, а если на эти должности и назначаются политические фигуры — то не в тот регион, где у них основной политический ресурс. Это с одной стороны должно было положительно сказаться на экономики региона, но с другой стороны снижало политический вес региональных лидеров, усиливая концентрацию власти в федеральном центре.

Можно констатировать, что основные цели административных реформ были достигнуты, однако новая административно-территориальная структура породила и новые проблемы, такие как бюрократическая перегруженность аппарата управления, нарушение традиционных экономических связей, падение роли совместных контрольных процедур регионов и федерального центра. Важнейшими.

148 проблемами, которые не были решены административной реформой были: развитие общедоступных транспортных, энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства федеральных округов и регулирование миграционных потоков с учетом потребностей экономики (достижение, в первую очередь, стабилизации населения Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).

Поэтому вполне обоснованным будет утверждение о том, что система регионального управления РФ, хотя и была в 2000;2008 гг. существенно усовершенствована, но требует дальнейшей доработки. Комплексный подход к региональному управлению подразумевает разработку концепции развития региона, которая обеспечит создание механизмов управления, гибко реагирующих на возможные изменения ситуации в обществе. Закономерно, что для различных регионов весьма различными должны быть и концепции их развития. Тем не менее, можно выделить определенные критерии, которым должен соответствовать данный документ и определить его основные элементы.

В целом можно утверждать, что существуют универсальные критерии, которым должна соответствовать эффективная региональная политика. К подобным критериям относятся:

• последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;

• учет в решениях центральных органов управления интересов и особенностей регионов, которых эти решения касаются;

• повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т. е. формирование эффективного самоуправления;

• невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

• необходимость обеспечить условия для долгосрочного развития за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

При этом, впрочем следует учитывать и российскую специфику, а именно структурную неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. С целью максимального учета российской специфики предлагается ввести новую типологию российских регионов, основанную на оценке перспектив их инновационного развития. Она должна включать:

Территории глобального значения, оказывающие существенное влияние на глобальную экономику. Таких территорий не много, но они заметны в мировом экономическом балансе благодаря не только значительным объемам производства, но и своей уникальности. В настоящее время на этот статус в РФ может претендовать только Москва,.

150 оказывающий существенное влияние, на распределение сил на двух значимых сегментах глобального рынка -— сырьевом (в первую очередь углеводородов) и безопасности. Однако позиции Москвы слабы на других более значимых международных рынках — финансовых, юридических, информационных, транспортных, что ограничивает ее возможности в глобализированном мире.

Центры инновационного развития в современной РФ носят фрагментарный характер, хотя в СССР существовали весьма эффективные образования, выполнявшие их функции — закрытые научные города. На подобный статус могут также претендовать некоторые городские агломерации благодаря наличию в них крупных университетов, НИИ и производственных баз. Но для их развития уже сейчас требуются очень значительные средства. Пространственное развитие должно интегрировать в себя инновационную и образовательную политику.

Транспортные коридоры. Несмотря на усилия прилагаемые властями для модернизации российской экономики, ее рост будет происходить за счёт импорта массовых стандартных технологий, а основным импортером будут иностранные фирмы, рассчитанные на поставку продукции на растущий внутренний рынок. Для этого на территории РФ могут быть созданы зоны технологического трансферта — коммуникационные центры. Их развитие возможно только в населенных пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной рабочей силы и организованной урбанистической средой жизни, а также находящихся в коммуникационной доступности (в створах.

151 международных транспортных коридоров, в портовых комплексах).

Регионы традиционной промышленности, производственно-технологическая база и система расселения которых создана ещё в период советской индустриализации. Это — регионы, основанные на устаревающих стандартных технологиях, ориентированные на замкнутые локальные или стационарные рынки, которые слабо развиваются. Данное обстоятельство, впрочем, не уменьшает их важности, поскольку они, по —сути станут базой для инновационных отраслей. Эти регионы будут сильно внутренне дифференцироваться в зависимости от динамики этнокультурных и миграционных процессов. Наиболее сложной ситуация может оказаться в тех из них, где сохранится достаточно высокий естественный прирост населения и конкуренция за доступ к основным экономическим ресурсам не только между отдельными индивидами, но и относительно крупными социальными группами. Речь идет прежде всего о Юге европейской части РФ.

Сырьевые регионы, являвшиеся базой старой экономики станут важным элементом в новой системе. Однако его инновационное преобразование должно привести к радикальному сокращению обслуживающего персонала и сокращению инфраструктуры (развитие экспортных трубопроводов и портового хозяйства, дезурбанизация районов Севера, вахтовое освоение новых сырьевых регионов и концентрация в них капиталовложений). Наибольшую проблему будут представлять относительно крупные города,.

152 действующие в зоне сырьевых разработок. Переход на новые технологии разработки природных ресурсов потребует сокращения нового населения на Северных территориях. Очевидно, что эти территории не могут управляться по урбанистическому типу и им должен быть придан особый правовой режим, обеспечивающий сохранение исторических прав народов на территорию в сочетании с централизованным государственным управлением при эффективном общественном контроле за ним.

Подобная классификация позволит сделать российскую систему поддержки регионального развития более специализированной, а следовательно более эффективной при этом не подвергая страну риску децентрализации и сохраняя в руках федерального центра рычаги политического влияния.