Государственное управление как фактор развития социального капитала

Актуальность темы

исследования. В настоящее время в России разрабатывается Стратегия социально-экономического развития до 2020 г. Одним из центральных направлений Стратегии является реформирование института государственного управления, который должен соответствовать реалиям современного мира.

Повышение эффективности государственного управления особенно в условиях трансформации и формирования новых отношений собственности требует всестороннего, анализа возникающих в ходе этого процесса социальных практик. Одним из направлений исследования является анализ социального капитала, в том числе государственного социального капитала. Государственный социальный капитал выражается в доверии, оказываемом гражданами деятельности органов государственного управления. В этом качестве он может конвертироваться в другие виды капитала, тем самым, влияя на все сферы общественной активности.

Государство представляет собой систему управления обществом, главной целыо которой является гармонизация всех видов социальных практик. Решение этой задачи предполагает эффективное использование государственной властью социального капитала в разнообразных формах от налогов до прав на политические решения. В этой связи доверие граждан к социальной, экономической и политической системам государства фактически оказывается определяющим фактором для эффективного функционирования общества. Высокий уровень доверия к решениям органов государственной власти обуславливает их результативное исполнение во всех сферах социальной деятельности, выполнению контрактных обязательств на всех уровнях социально-экономической жизни от промышленных предприятий и общественных организаций до отдельных граждан.

Рост социального капитала общества является главной целью краткосрочной и долгосрочной социальной политики государства. В условиях кризисных явлений именно доверие общества к решениям государственной власти выступает прочным основанием преодоления дестабилизирующих факторов.

В связи с этим решение задачи реформирования механизма государственного управления направлено на оптимизацию управления всей совокупностью имеющихся в обществе капиталов социального признания и доверия.

Указанные обстоятельства обуславливают актуальность исследования государственного управления социальным капиталом, а также механизмов и условий, способствующих его формированию и росту на современном этапе развития общества и государства.

Степень научной разработанности проблемы. Проблематика, рассматриваемая в настоящей работе, имеет свою историю изучения. Разработка понятия «капитал» как самостоятельной социологической концепции началась в зарубежной социологии в 1960;е годы, прежде всего, у французского социолога П. Бурдье, который трансформировал политэкономическое понятие капитала в понятие капитала общественного признания системы социальных отношений. Американский социолог Дж. Коулман включил концепцию социального капитала в область экономической трактовки социального действия и экономического поведения, исходя из разрабатывавшейся им общей теории рационального выбора.

Концепция социального капитала получила широкую известность благодаря исследованиям Р. Патнэма, отказавшегося от узко экономической трактовки в анализе социального капитала и сместившего акцент исследования данного феномена в сферу его рассмотрения как общественного блага. Данный подход, получил дальнейшее развитие в работах А. Портеса, Ф. Фукуямы и других исследователей, и во многом определяет современное состояние научных дискуссий в рассматриваемой области.

В российском социологическом сообществе понятие социального капитала вошло в обращение сравнительно недавно, и как следствие осмысление его теоретического содержания находится на стадии формирования. Однако по данной тематике уже появилось значительное количество исследований, среди которых необходимо отметить работы Радаева В. В., Бусовой Н., Дискина И. Е., Степаненко В., Стрельниковой JI.B., Барсуковой С. Ю., Карасева Ф.Г.

Комплексный характер предпринятого в диссертации исследования определил необходимость обращения к различным социологическим, правовым, экономическим и политологическим концепциям, направленным на изучение социальных детерминаций как сферы экономико-правовых отношений, гак и сферы государственного управления.

Важнейшее значение для раскрытия тематики диссертационного исследования имело обращение к трудам зарубежных и отечественных социологов, в которых область социальных практик, характерных для современных обществ, исследуется с точки зрения социальной детерминации экономико-правовых отношений: П. Бурдье, Т. Веблена, 3. Баумана, Ж. Бодрийяра, Ф. Лебарона, М. Грановеттера, У. Пауэлл, Л.И. Смит-Дор, Н. Биггарт, Н. Флигстина, А. Приепа и др. В работах названных авторов отчётливым образом демонстрируется структурная обусловленность форм рыночного обмена изменениями в области социальных отношений признания прав собственности на различные формы социального капитала.

В области изучения сферы государственного управления пристальное внимание было уделено основным как социологическим, так и политологическим теоретическим концепциям, направленным на анализ бюрократической формы организации управления и её реформирование:

— классическим и неклассическим теориям бюрократии: М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гудноу, М. Крозье, Р. Михельса, Р. Мертоиа, Г. Саймона, Ф. Селзника, Д. Битэма, А. Гоулднера, А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет, Д. МакГрегора, Ф. Герцберга, Дж. Кингдона, Дж. Диаринга, Э. Роджерса и др.;

— теории нового государственного менеджмента: Э. Грейя, Б. Дженкинса, Г. Фредериксона, Д. Осборна, Т. Гэблера, и др.;

— сетевой теории: М. Грановеттера, Р. Родеса, Дж. Пфейфера, Э. Хиндмуура, У. Пауэлл, Л.И. Смит-Дор, Г. Питерса др.;

— неоинституциональной теории: С. Пейовича, Э. Фыоруботна, О. Уильямсона, С. Розена, С. Гроссмана, О. Хартома, П. Ди Маджио, У. Паулла, и др.;

— теории нового способа управления (governance): Пьера Дж, Г. Питерса, И. Вигода, К. Книлла, Д. Лемкуля и др.

Не меньшее значение для проделанной работы имело обращение к исследованиям отечественных авторов, работающих в области социологии и теории управления: В. Д. Граждан, А. Ф. Зверева, А. И. Кравченко, И. О. Тюриной, В. И. Спиридоновой, Д. М. Гвишиани, Е. Г. Морозовой, JI.A. Нуденко, И. А. Василенко, JI.B. Сморгунова, М. В. Масловского, П. П. Гайденко, Ю. Н. Давыдова, Т. В. Игнатовой, Н. Н. Гриценко, B.JI. Тамбовцева, Ф. И. Шаркова и др.

Объект исследования: система государственного управления социальным капиталом в современном обществе.

Предмет исследования: современные модели повышения эффективности государственного управления социальным капиталом общества и его развития.

Цель исследования: социологическое обоснование взаимосвязи между эффективным развитием социального капитала общества и эффективностью государственного управления социальным капиталом, и разработка на этой основе методологии социологической оценки социально-экономической эффективности государственного управления в современном обществе.

Достижению этой цели способствовала постановка и решение следующих задач:

1. Дать социологическое определение содержания понятий социального капитала и социального капитала государственной власти.

2. Исследовать взаимосвязь между процессом формирования и развития социального капитала общества и системой государственного управления.

3. Выявить и описать основные характеристики функционирования и современные модели реформирования системы государственного административного управления социальным капиталом общества.

4. Сформировать методологические принципы исследования эффективности государственного управления социальным капиталом.

5. Дать комплексный социологический анализ процесса реформирования сферы государственного управления социальным капиталом общества в Российской Федерации с начала 2000;х годов и его оценку.

Методологическая основа исследования. Методологическая основа исследования. Выбор методологии обусловлен рядом намеченных задач и поставленной диссертантом целью. Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области социологии, экономики, политологии, юриспруденциитеоретико-методологические положения социологических и политологических форм теорий нового государственного менеджмента, сетевых теорий, и нового способа управления (governance).

Основным методом эмпирического анализа в диссертации является вторичный анализ статистических и качественных данных о процессе проведения реформы государственного управления РФ, а также реформ правоотношений собственности в Российской Федерации. Вторичный анализ и интерпретация статистических и качественных данных осуществлялся посредством метода контент-анализа.

Эмпирической базой исследования послужили:

— данные, собранные службами изучения общественного мнения и государственными институтами высшего образования (ВЦИОМ, Фонд ИНДЕМ, Фонд «Общественное мнение», Российская академия государственной службы при президенте РФ (РАГС));

— данные федеральных органов статистики (Госкомстат);

— данные опубликованные в отчётах и докладах экспертов Всемирного Банка, а также исследований сделанных при поддержке Всемирного Банка;

— нормативные документы и законодательные нормативные акты органов государственной власти РФ (федеральные законы, указы президента и постановления правительства РФ);

— вторичный анализ, материалов исследований российских и зарубежных социологов, публикаций периодических изданий, интервью, материалов международных, всероссийских и региональных конференций по изучаемой проблематике.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

• Дана сущностная характеристика социального капитала государственной власти, как важнейшего ресурса оптимизации управленческой активности государства по формированию целостной общественной системы. Выделена и проанализирована логика его формирования, а также взаимосвязь и содержание определения его отдельных видов.

• Выявлено, что в современном демократическом обществе формирование и развитие социального капитала общества зависит от характера функционирования государственной власти, эффективность которой определяется мерой доверия граждан действиям государства.

• Доказано, что цель оптимизации государственного управления социальным капиталом общества достигается посредством разделения функций управления экономическими активами государства, формирования политических решений и их административной реализации. При этом эффективность управленческой организации государственной власти может повышаться за счёт гибкого сочетания постепенно вводимых в практику государственного управления менеджериальных форм организации управления на рыночной основе с формированием сетей кооперации институтов государственного управления на местах и институтов гражданского общества.

• Выделены методологические критерии оценки эффективности государственного управления социальным капиталом общества: социологические показатели исследования уровня общественного доверия институтам государственного управления, преодоления государством сопротивления реализации законной политики со стороны заинтересованных кругов, улучшения выполнения государством функций работодателя и предоставления общественных услуг населению.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем результаты могут быть использованы в качестве методологического основания исследования государственного управления отношениями собственности применительно к различным государствам и системам управления, а также служить теоретической и эмпирической базой для проведения различных исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования обусловлена его новизной и заключается в том, что содержащиеся в диссертации результаты могут найти применение в учебно-педагогической и научно-методической деятельности, использоваться различными общественными и государственными организациями при планировании социологических исследований в области изучения политических, социальных и экономических проблем современного российского общества, создании эффективных систем демократической оценки результативности деятельности различных органов государственной власти. Основные положения работы могут быть использованы при подготовке соответствующих теме общих и специальных курсов по теории и методологии социологии, политологии и общетеоретических основ экономической науки.

Заключение

.

Проведённое в диссертации исследование структурной взаимосвязи государственного управления и социального капитала, представляет собой обобщённый анализ структур воспроизводства социального капитала государственной власти и современных форм их реформирования.

Прежде всего, в диссертации сформулировано понятие социального капитала, как капитала общественного признания, выступающего в качестве общего условия взаимного доверия и смысловой определённости деятельности участников социально-экономического обмена. В этом смысле под капиталом следует понимать не только права собственности на материальные ресурсы, но и на весь комплекс социальных капиталов, значимых для сохранения институциональной устойчивости общества в целом от политических мнений и прав на их высказывание до разнообразных знаний, практических умений и навыков, формируемых в различных областях социальной активности (экономической, научной, правовой, административной, культурной и т. д.).

Обоснованные в ходе теоретического исследования положения и их применение в ходе анализа административных реформ в РФ позволяют сделать следующие основные выводы.

Социальный капитал является важнейшим условием взаимного доверия и смысловой определённости деятельности участников социально-экономического обмена, и в этом качестве представляет собой весь комплекс ресурсов, значимых для сохранения институциональной устойчивости общества в целом от политических мнений и прав на их высказывание до разнообразных знаний, практических умений и навыков, формируемых в различных областях социальной активности (экономической, научной, правовой, административной, культурной и т. д.). Следовательно, уровень развития социального капитала общества составляет важнейшее условие развития общества в целом.

В современном демократическом обществе накопление социального капитала взаимного доверия и признания субъектов социального процесса непосредственно зависит от характера функционирования государственной власти, понятой в качестве политико-экономического механизма достижения общего блага народа. Эффективность государства заключается в способности к производству особой государственной формы социального капитала, выражающейся в непосредственном признании обществом действий государства, в качестве соответствующих интересам его членов. Реально система государственного управления социальным капиталом в современной демократии понимается исходя из требования решения социальных проблем на основе установления общественного консенсуса относительно их содержания и очерёдности.

Данная форма государственного управления социальным капиталом содержит в себе противоречие между публичной политической формой избрания высших представителей исполнительной и законодательной власти и закрытым характером механизма бюрократической организации исполнения политически сформулированных решений по поводу социальных проблем общества. Как следствие, основными условиями обеспечения эффективности государственного управления оказывается: во-первых, принцип разделения политики, управления (задачи постановки целей и задачи их реализации) и экономикии, во-вторых, создание контрольного механизма обеспечивающего взаимную подконтрольность аппарата государственного управления и общества. В современном обществе в качестве такого механизма фактически выступает последовательное проведение политики по количественной оценке всех видов социального капитала, посредством государственного лицензирования и сертификации всех видов социальной активности, в том числе деятельности самого административного аппарата государства. Количественное исчисление административного капитала государственной власти и соответственно иных видов государственного социального капитала оказывается одновременно единственной формой общественного контроля за ней.

В тех обществах, где экономические, политические и управленческие функции смешиваются, возникают условия для формирования недемократических форм управления, поскольку в таких государствах отсутствует необходимый уровень равновесия между полюсами взаимодействия общества и власти. Такое общество не стабильно, в той мере, в какой оно не обладает не силовыми механизмами разрешения конфликтов между элитами и обществом в крайних ситуациях, а общество не способно даже в случае силового давления полностью изменить положения дел, поскольку механизмы управления решениями о паритетном распределении социального капитала отсутствуют, либо не достаточно развиты.

По результатам проведённого в диссертации комплексного социологического анализа процесса реформирования сферы государственного управления социальным капиталом в Российской Федерации с начала 2000;х годов, можно констатировать, что в России сложилась именно такая ситуация. Характерная для современной России ситуация в государственном управлении до сих пор заключает в своих основных чертах, несмотря на правовое закрепление демократических институтов, особенности бюрократически-олигархической формы правления. И прежде всего это относится к сохраняющемуся смешению экономических, политических и управленческих функций в деятельности субъектов власти различных уровней. Это мешает нормальному функционированию разнообразных форм частной и кооперативной собственности на конкурентных рынках РФ и во многом подрывает дух здоровой конкуренции, не только в экономической сфере обращения капиталов, но и во всей совокупности социальных отношений, т. е. в сферах производства и циркуляции прав на научный, культурный, .юридический, информационный и другие виды капитала. Данные формы социального капитала в современном обществе составляют конкретный потенциал его социально-экономического развития. Поэтому неэффективность государственного управления их циркуляцией, прямо свидетельствует о неэффективности государственного управления в РФ, несмотря на устойчивость общих показателей экономического развития и эффективность бюджетной политики, фактически нейтральных по отношению к важнейшим целям современных демократических государств.

Данные цели, к каковым относятся прежде всего, сокращение дисбаланса доходов различных групп населения, а также обеспечение информационной прозрачности экономических рынков и рынка государственных административных услуг, представляют собой важнейшие условия взаимного доверия общественности и власти. Однако именно в этой области в РФ наблюдается наименьший уровень реальной активности государственной власти. Достаточно отметить тот факт, что до сих пор не приняты основополагающие в этом плане законы «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», проекты которых разрабатываются и обсуждаются с 2003 года.

Обобщая представленные в диссертации анализы хода административной реформы в РФ необходимо отметить, что основная проблема её реализации на данном этапе лежит в плоскости реформирования экономических отношений собственности и институциональных структур регулирования циркуляции экономической формы социального капитала (строгая спецификация прав собственности на экономические активы и другие формы социального капитала, построение системы государственного контроля за их соблюдением: использование независимых контрольных служб и государственного заказа в этой сфере), а также увеличения информационного капитала во всех областях государственной политики (от лицензирования до социальной сферы). Активная социальная политика, направленная на обеспечения доверия общества институтам государственной власти, неизбежно требует создания открытой системы информации как относительно экономических активов всех граждан, так и относительно процедур исполнения решений в области административной деятельности. Информационный контроль оказывается в этой связи единственным эффективным средством регулирования процесса обращения экономических капиталов, представляющего собой конечную область конвертации всех видов социального капитала в современном обществе.

Пока не будут приняты эффективные меры в данном направлении государственной политики, любые административные реформы останутся половинчатыми, чем-то средним между новой менеджериальной системой управления и системой жёсткой централизации, прежде всего, доходной части консолидированного бюджета и соответствующей данному порядку бюджетирования системой центрального управления. Это неизбежно в силу того, что децентрализация конкретных менеджерских решений в условиях совпадения политической, управленческой и экономической власти имеет следствием реальный распад системы государственного управления. Прекрасный пример в этой связи как раз и представляют структурные административные реформы в РФ. Так именно в виду возможного развала системы управления в целом оказалось невозможно провести полное разделение правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных функций в центральном аппарате исполнительной власти. Как следствие, структурная децентрализация аппарата обернулась его централизацией на уровне прямого подчинения агентств министрам. В широком контексте реформ на региональном уровне та же проблема повторилась в связи с определением круга обязанностей местных властей и доходных частей региональных бюджетов. Основные сферы доходов оказались централизованы, а выполнение обязательств перед населением поставлено в зависимость от лояльности центральной власти к конкретным региональным правительствам. .