Государственное управление в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование

Актуальность темы

научного исследования. Процесс глобализации мировой экономики, вовлекая в свою орбиту все новые сферы национальных экономик, неумолимым образом распространился и на социальные сферы, в том числе на образование, включая высшее. Этот процесс привел не только к формированию единого мирового образовательного пространства, а на его основе и к мировому рынку образования, но и к растущему спросу на знания и человеческий капитал, играющие ключевую роль в создании, развитии национальных экономик, их взаимодействии друг с другом. Роль высшего образования постоянно растет вместе с ростом влияния человеческого капитала на развитие национальной экономики.

Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин на встрече с активом Российского союза ректоров 24 августа 2011 года отметил: «Убежден, у нас единое понимание того, что качественное, современное образование — это залог устойчивого развития нашей страны, основа для самореализации конкретного человека, основа для расширения социальных и экономических возможностей всех граждан страны, стратегический ресурс России, который мы должны укреплять и в полной мере использовать. Именно благодаря сильной высшей школе страна наша не раз добивалась успехов, выигрывала в глобальной конкуренции на самых сложных поворотах истории"1.

В современном мире, особенно в условиях глобализации, увеличивается значение высшего образования как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом. Сегодня, в условиях постоянно возрастающей конкуренции государств за рынки сбыта (экспорта) своей продукции в целях достижения положительного финансового баланса, для большинства стран мира бережное отношение к человеческому капиталу, повышение уровня кадрового потенциала, работающего в отраслях экономики, формирование интеллектуального капитала являются не только крайне важными задачами, но и делом жизни любого государства, его экономического.

1 http://premier.gov.ru/events/news/16 285/ (дата обращения — 27.08. 2011). процветания или падения. Одним из наиболее очевидных проявлений глобализации является возникновение мирового рынка высшего образования без границ — Образовательный бизнес без границ.

В условиях глобализации, приведшей к созданию мирового образовательного рынка, четко просматриваются общие тенденции в реализации национальных реформ высшего образования, присущие не только многим странам, но и целым регионам (например, Европейский союз), в сторону рыночных моделей организации, управления и финансирования высшего образования.

В мире с глобализационными тенденциями, где основой развития государств стала экономика знаний, спрос на высшее образование не только возрастает количественно, но и становится все более диверсифицированным.

Традиционные квалификации (звания и дипломы), несмотря на некоторое снижение их роли как параметра на рынке труда в современном обществе, по-прежнему сохраняют свое значение как самого важного продукта учреждений высшего образования, но уже и сейчас они существенно дополняются специализированными программами и учебными курсами, профессионально адаптированными к новым потребностям современной экономики, буквально «выплескивающей из себя» новые отрасли вследствие развития инновационных технологий и процессов и характеризующейся глобализированным и либерализованным рынком рабочей силы, «глобализирующимися профессиями», мобильностью квалифицированных специалистов. Вследствие этого в условиях глобализации и стирания национальных юрисдикционных границ мировой рынок высшего образования и его составные части — национальные рынки высшего образования, — превратились в один из наиболее развивающихся рынков.

В настоящее время мировой образовательный рынок, в том числе его неотъемлемая составляющая — рынок высшего образования, стали отдельной отраслью мировой экономики с миллиардными объемами продаж и миллионами потребителей. Вопросы получения доходов на мировом рынке высшего образования в последние десятилетия прошлого века рассматриваются целым рядом стран (например, США, Великобританией, Францией, Германией и другими) как часть их внешнеэкономической политики. Конкуренция национальных систем высшего образования стала ключевым элементом глобальной конкуренции национальных экономик, требующей постоянного обновления технологий, ускоренного освоения инноваций, быстрой адаптации к запросам и требованиям динамично меняющегося мира. Высшее образование наряду с фундаментальной и прикладной наукой определяется в качестве безусловного приоритета инновационного развития национальных экономик.

Экспансия рынка высшего образования, его массовость, повышение роли высшего образования в обеспечении устойчивого развития и конкурентоспособности государств на мировых экономических и финансовых рынках неизменно сопровождается усилением роли государственных органов управления высшим образованием в выработке стратегии и политики развития высшего образования, координации усилий и ресурсов государств, необходимых для конкурентоспособного функционирования на мировом образовательном рынке национальных систем высшего образования, что в свою очередь ведет к необходимости разрешения существенных проблем административно-правового регулирования отношений в связи с необходимостью государственного управления в области высшего образования. Так, например, и это особенно заметно в высокоразвитых странах, предпринимаются меры к четкому разграничению в законодательном порядке функций и ответственности между различными уровнями управления высшим образованием: общегосударственным, региональным, муниципальным и институциональным.

Все приведенное подчеркивает актуальность и несомненную своевременность, значимость проведенного исследования, особенно для России, национальная система высшего образования которой в условиях глобализации стала неотъемлемой частью мирового образовательного пространства, а национальный рынок высшего образования — частью мирового рынка высшего образования.

Актуальность избранной темы исследования возрастает и потому, что Россия, обладая значительным потенциалом в области высшего образования, значительно отстает и от объемов деятельности развитых государств на мировом рынке высшего образования, и по уровню научного и инновационного эффекта от национальной системы высшего образования для поступательного, динамичного, устойчивого экономического роста государства за счет развития человеческих ресурсов, составляющих главное национальное богатство страны. Это отставание в свою очередь приводит к крайне незначительным экономическим результатам от деятельности в области высшего образования, почти не влияющим на развитие национальной экономики.

При этом необходимо отметить, что в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далееСтратегия) для предотвращения угроз национальной безопасности как совокупности условий, обеспечивающих суверенитет и защиту стратегических интересов государства, полноценное развитие общества и всех граждан, необходимо не только добиться достижения основных приоритетов национальной безопасности — социальной стабильности, этнического и конфессионального согласия, повысить мобилизационный потенциал и рост национальной экономики, поднять качество работы органов государственной власти и сформировать действенные механизмы их взаимодействия с гражданским обществом, но и сосредоточить свои усилия и ресурсы на устойчивом развитии науки, технологии, образования, здравоохранения и культуры, которые могут развиваться только путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства.

Таким образом, содержание обеспечения национальной безопасности включает и сферу образования, (в том числе высшего — авт.,), стратегической целью которого в сфере обеспечения национальной безопасности является повышение уровня профессиональных качеств кадров высшей квалификации за счет получения конкурентоспособного на мировом рынке труда высшего образования.

Поэтому, поскольку в условиях глобализации и рыночной экономики управление высшим образованием является стратегическим направлением деятельности государства, обеспечивающим национальную безопасность, все развитые страны признают необходимость вмешательства государства в действие рыночного механизма, который не может существовать сам собой, отдельно от государства. А любое направление деятельности государства облекается прежде всего в правовую, в первую очередь законодательную, форму. Появляющиеся в результате этого законы и иные нормативные правовые акты, и прежде всего акты законодательства в области управления, образуют правовую основу деятельности государства, его органов управления в области высшего образования.

В современных условиях рыночной экономики видоизменяется и усложняется государственное управление в области высшего образования, происходит изменение государственной политики в этой области, развивается государственно-общественный характер управления высшим образованием и автономность учреждений высшего образования, эволюционируют организационно-правовые формы учреждений высшего образования.

Государство как властный субъект призвано законодательно устанавливать определенные правила регулирования новых и обновленных отношений в бурно прогрессирующей социальной сфере — высшем образовании, применять новые подходы к правовому регулированию административных отношений для реализации своей образовательной политики, соответствующей национальным интересам.

Таким образом, изменение содержания и масштабов деятельности государства в управлении высшим образованием в условиях функционирования национального и мирового рынков высшего образования потребовало научного исследования вопросов по определению применения норм административного права при регулировании общественных отношений, изучения развития административных правоотношений в связи с государственным управлением в области высшего образования в рыночных условиях в правовой ретроспекции. Отсутствие фундаментальных исследований, посвященных административно-правовым аспектам государственного управления в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка, привело к отсутствию стройной системы знаний в этой области, обеспечивающих научно обоснованный подход к правовому регулированию административных отношений в связи с государственным управлением в области высшего образования в рыночных условиях.

Поэтому необходимо переосмысление достижений отечественной науки административного права в связи с государственным управлением в области высшего образования с учетом изменений в государственной политике в данной области деятельности государства в условиях рыночной экономики Российской Федерации и функционирования мирового рынка высшего образования.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследования дореволюционного периода проблем правового регулирования в области государственного управления высшим образованием, проведенные JIM. Волосниковой, Л. А. Зайцевой, И. А. Исаевым, H.H. Пономаревой, Л. Б. Хорошиловой, В. И. Шепетевым и другими учеными, касались, главным образом, государственной регламентации деятельности учреждений высшего образования в условиях той общественно-экономической формации, для которой были характерны жесткие границы национальных юрисдикций, глобализационные процессы в мировой экономике находились в начальном состоянии, рынок высшего образования даже не начал формироваться. В указанный период основная цель государства состояла в установлении форм такого административного контроля, административно-правового регулирования отношений в области государственного управления высшим образованием, который позволял бы без ограничений вмешиваться в деятельность учреждений высшего образования, то есть на первом месте находилась жесткая регламентация деятельности учреждений высшего образования. Рыночный аспект в управлении высшим образованием в условиях жесткой централизованной экономики и экономической политики государства в данный период существования Российской империи даже не рассматривался и не исследовался.

В советское время вопросы правового регулирования административных отношений в области государственного управления высшим образованием рассматривались в совокупности с другими научными проблемами правового регулирования отношений в этой сфере. В этот период основное внимание российских ученых-правоведов Н. С. Барабашевой, Е. Д. Войленко, Г. А. Дороховой, Г. С. Сапаргалиева и других было направлено на обоснование правовых норм Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании, регламентировавших командно-административный характер системы управления высшим образованием в условиях жестко и централизованной плановой экономики.

Увеличение числа исследований административно-правовых отношений в области государственного управления высшим образованием обусловлено неподдельным интересом правоведов к проблеме государственного управления высшим образованием, его административно-правовому регулированию вследствие выдвижения на передний план развития экономики государств, экономики знаний — фактора формирования нового качества не только национальной экономики, но и общества в целом, ростом влияния человеческого капитала на развитие экономики.

В этой связи в науке административного права следует выделить труды: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, С. Н. Братановского, C.B. Барабановой, JI.A. Зайцевой, С. Д. Князева, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, Л. Л. Попова, Н. И. Побежимовой, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова и других ученых. В своих статьях, монографиях, учебниках эти авторы рассматривают общие вопросы управления высшим образованием, новые аспекты организации деятельности органов управления высшим образованием и исполнительной власти, соотношение статуса и компетенции, прав и обязанностей субъектов административного права в области высшего образования.

В свете исследованной темы считаем, что необходимо отметить научные труды Ю. Н. Старилова, рассматривающего комплекс норм, регулирующих административные отношения в области образования, как подотрасль административного права, и труды Н. Ю. Хаманевой, исследовавшей многоаспектную проблему — защиту прав и свобод граждан в Российской Федерации, включая право на образование, в том числе высшее, а также монографии: В. М. Сырых «Образовательное право как отрасль российского права». — М., 2000; C.B. Барабанова «Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы». — Казань, 2004; «Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран» (под ред. проф. А.Н. Козырина). — М., 2007.

Научные труды российских ученых — А. Л. Абаева, М. С. Андиевой, А. Г. Арешева, Л. М. Волосниковой, О. В. Гайворонской, И. В. Графа, А. Г. Гричук, В.В.

Еремяной, Е. Б. Заболотного, В. Н. Зенковой, A.B. Квашниной, A.A. Кирилловых, Е. А. Князевой, Э. А. Мамедовой, A.M. Новиковой, Н. В. Путило и других — посвящены в основном правовому регулированию деятельности органов, осуществляющих функции государственного управления в области высшего образования.

Систематизируя научные труды по исследуемой проблематике, отметим, что в них рассматриваются в основном семь блоков вопросов: конституционно-правовые механизмы реализации права каждого гражданина на образование (С.Ю. Алексеева, H.A. Бокатюк, C.B. Барабанова, H. JI Воронцова, C.JI. Серегина и другие) — управление образовательным процессом (A.JI. Анисимов, Л. Я. Барсукова, С. Ю. Дубровина, A.C. Ермакова, JI.A. Зайцева, A.JI. Лунев, A.A. Меньшиков,.

A.M. Садыков, Н. П. Свирплис, В. В. Штыков и другие) — правовой статус учреждений высшего образования и различных категорий обучающихся (М.С. Андиева, В. А. Белова, Т. В. Васильева, Л. Г. Ефремова, Т. С. Красильникова, Т. Н. Матюшева, Ф. Т. Нагиев, О. А. Рекрут, И. К. Советов, Т. В. Твердова, М. Ф. Тучков,.

B.В. Штыков и другие) — гражданско-правовое регулирование отношений в области высшего образования: (В.В. Кванина и другие ученые) — методологические основания юридической науки и образования России (М.В. Немытина) — социально-философские аспекты образования (М.А. Лаврентьева, Л. А. Миндибекова A.A. Тамодлина, С. Б. Шитова, М. Ф. Тучкова, Г. Ф. Ушамирская и другие) — проблемы экономики образования в условиях перехода к рынку (Р.Н. Авербух, С. Д. Волков, В. П. Галенко, С. А. Дятлов, В. И. Ерошин, E.H. Жильцов,.

C.М. Климов, A.B. Корсунов, Е. В. Кузьмич, Н. П. Литвинова, Г. И. Лукин, А. П. Лунев, А. П. Панкрухин, В. В. Чекмарев и другие). Среди научных трудов, посвященных исследуемой теме, безусловно, выделяется монографическое исследование С. Н. Братановского и В. А. Юсупова «Государственное управление образованием в России». — Волгоград, 2004, в котором на основе изучения законодательных принципов и системного построения государственно-общественной системы образования в России, структуры его государственного управления была предпринята попытка обосновать границы правового регулирования в системе управления образованием и организационно-правовые проблемы, возникающие в процессе функционирования системы, и возможность их разрешения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.

Необходимо отметить большой блок трудов российских ученых-экономистов, выполненных на основе методологии неолиберальной теории экономики образования, подводящих научно-теоретическое обоснование под узаконение государственной политики, направленной на абсолютную административную децентрализацию и приватизацию образования, его маркетизацию, связанную с усилением введения рыночных принципов и отменой публично-правового регулятивного воздействия государства на деятельность в области высшего образования вплоть до отрицания ведущей роли государства в развитии образования, в том числе высшего. Наиболее ярко и выпукло приведенный подход к управлению в области образования исследован в работе Е. А. Шварцкопф «Управление образованием в условиях глобализации». — СПб., 2006. Особо следует отметить научные работы, проводимые в Российском университете дружбы народов группой ученых под руководством профессора В. М. Филиппова и посвященные исследованию экономико-организационных аспектов развития мирового рынка высшего образования (И.А. Айдрус, В. М. Филиппов «Мировой рынок образовательных услуг». — М., 2008 и другие работы).

Таким образом, не умаляя значения ранее выполненных исследований, следует констатировать неизученность, а также отсутствие фундаментальной научной проработки в современной науке административного права, целого блока научных проблем, связанных с особенностями административно-правового регулирования отношений в области управления высшим образованием в условиях становления мирового рынка высшего образования и возникающих тенденций его глобального управления. Еще не стали предметом углубленного исследования многие вопросы, касающиеся теоретического обоснования специфики форм и методов административно-правового регулирования отношений в области современного высшего образования и ведущей роли государства в его развитии с учетом актуальных глобализационных тенденций формирования единого мирового образовательного пространства, а на его основе и мирового образовательного рынка, составной частью которого выступает сформировавшийся национальный рынок высшего образования.

Данная работа вызвана необходимостью системного и всестороннего исследования закономерностей административно-правового регулирования отношений в связи с государственным управлением в области высшего образования как стратегического направления деятельности государства для обеспечения национальной безопасности в условиях формирования национальной экономики рыночного типа и функционирования мирового образовательного рынка.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административные отношения, возникающие в области высшего образования, динамика развития и возможности совершенствования механизма правового регулирования этих отношений в процессе государственного управления национальным высшим образованием в рыночных условиях.

Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие деятельность уполномоченных органов государства по упорядочению административно-правовых отношений, возникающих при проведении образовательной политики в условиях становления национального рынка высшего образования как составной части мирового рынка высшего образования. В этом контексте в область предмета исследования попадают вопросы, касающиеся механизма административно-правового регулирования и практики применения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и иностранных государств, а также международных правовых документов, регулирующих административные отношения, возникающие в процессе государственного управления в области высшего образования в рыночных условиях. В работе проанализированы труды и научные позиции специалистов в области административного и других отраслей права, а также труды экономистов и социологов, посвященных исследованию отдельных аспектов государственного управления в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа содержания системы высшего образования как одного из базисных устоев экономического суверенитета и национальной безопасности государства, обоснования ведущей роли государства в регулировании общественных отношений в области высшего образованияизучения российского законодательства и зарубежного опыта регламентации административноправовых режимов, устанавливаемых государством в области высшего образования, а также норм международного права обосновать и сформулировать современные и концептуальные подходы к административно-правовому регулированию отношений, возникающих в области государственного управления высшим образованием в условиях новой образовательной политики и развития высшего образования в контексте глобализационных процессов, вызвавших формирование единого мирового образовательного пространства и мирового образовательного рынка, интегрирующейся частью которых выступает отечественная система высшего образования и динамично формирующийся национальный рынок высшего образования.

Для достижения поставленной цели потребовалось решение следующих взаимосвязанных задач, обусловивших логику исследования:

— выявить значение и границы регулятивного влияния государства на развитие высшего образования, создающего человеческий капитал — часть национального богатства страны, позволяющего обеспечивать конкурентные преимущества национальной экономики в условиях интеграционных процессов глобализации;

— раскрыть правовые основы и тенденции развития высшего образования в условиях рыночной экономики и глобализации, формирования единого мирового образовательного пространства — базиса мирового образовательного рынка;

— исследовать проблемы правового регулирования мирового рынка высшего образования в условиях возникших тенденций формирования глобального управления и глобального административного права;

— исследовать проблемы, обусловленные применением международных норм-принципов к оценке качества высшего образования как фактора повышения конкурентоспособности учреждений высшего образования на рынке высшего образования и международной стандартизации нормативных требований к деятельности учреждений высшего образования в мировом образовательном пространстве;

— проанализировать системы и принципы административно-правового регулирования национальных систем высшего образования в ведущих развитых странах в условиях мирового образовательного рынка, структуру органов, его осуществляющих, принципы построения, формы и методы их функционирования;

— выявить общие цели и задачи, особенности и характерные различия в административно-правовом регулировании в области высшего образования, исследовать формы и методы государственного воздействия на деятельность учреждений высшего образования, определить современные тенденции развития законодательства в области высшего образования в странах с развитой экономикой в условиях действия мирового рынка высшего образования;

— обосновать необходимость и пределы вмешательства государства в действие рыночного механизма в области высшего образования, цели, задачи и функции государственного управления в области высшего образования в рыночной экономике в условиях международной образовательной интеграции;

— исследовать административно-правовую специфику государственного управления в области высшего образования в рыночной экономике в контексте формирования основ «наднационального» права в области высшего образования, регулирующего определенный комплекс отношений мирового образовательного рынка, в качестве подотрасли формирующегося глобального административного права;

— раскрыть эволюцию государственного управления в области высшего образования, необходимость ее опережающего характера по отношению к развитию экономики в условиях становления мирового рынка высшего образования;

— выявить особенности административно-правового регулирования финансами в области высшего образования, включая образовательное кредитование и регулирование цен в области высшего образования, основной целью которого является повышение конкурентоспособности российских учреждений высшего образования на мировом образовательном рынке;

— определить приоритеты государственной политики и государственного управления в области высшего образования в условиях рыночной экономики, направленные на кардинальное обновление содержания высшего образования, учитывающего современные потребности национальной экономики и рынка труда;

— рассмотреть перспективы использования форм государственно-общественного управления в области высшего образования в качестве элементов современного управляющего механизма высшим образованием в условиях формирования и развития как национального, так и мирового рынков высшего образования;

— раскрыть и обосновать направления совершенствования законодательства в области высшего образования и повышение эффективности административно-регулятивного воздействия на функционирование государственных органов управления в области высшего образования в качестве основы модернизации публичного управления в области высшего образования в условиях динамичного развития национального и мирового рынка высшего образования;

— на основе проведенного исследования сформулировать направления и дать научно — обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования административных отношений, возникающих в процессе государственного управления высшим образованием в условиях мирового образовательного рынка.

Автор в процессе исследования стремился учесть имеющиеся теоретические достижения науки административного права. При этом в исследовании не исключается осмысление накопленного регулятивного потенциала административного права как отрасли права, регулирующей отношения, возникающие в связи с государственным управлением в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка.

Методологическая основа исследования представлена и совокупностью общенаучных и частнонаучных методов, адаптированных автором для целей настоящего исследования. Одним из наиболее значимых методов, определяющих научное мировоззрение автора, является диалектический, способствующий пониманию эволюции концептуальных подходов в рамках проблематики настоящего исследования, обосновывающий взаимосвязь и взаимообусловленность процессов, связанных с административно-правовым регулированием образовательных отношений и возникающих в связи с необходимостью государственного управления в области высшего образования, особенно в условиях мирового образовательного рынка. Избранная автором методология опиралась также на изучение генезиса и состояния разработанности темы, и, как следствие, использование метода догматической обработки и толкования действующего законодательства в области высшего образования.

Анализ административно-правовых явлений, возникающих в процессе государственного управления высшим образованием, как сложных систем, противоречивых по характеру и многообразию протекающих в них процессов, потребовал применения системно-структурного подхода, что, в частности, дало автору возможность раскрыть систему и выявить специфику административно-правового положения органов государственного управления в области высшего образования, а также внутрисистемные и внесистемные коллизии в их деятельности в условиях глобализации и функционирования мирового образовательного рынка.

Формально-юридический анализ и философско-правовой подход способствовал разработке и осмыслению ряда новых правовых понятий, вводимых в рамках концепции исследования, установлению их юридической природы и определению их места в категориальном аппарате науки «административное право». Переход к осмыслению современного уровня развития административно-правовых основ государственного управления в области высшего образования в рыночной экономике обусловил использование приемов конкретно-социологического исследования, направленного на поиск оптимальных форм административно-правового регулирования в данной области с учетом специфики современных тенденций функционирования мирового образовательного рынка.

В числе используемых автором частнонаучных методов следует также выделить проблемный, конкретно-исторический, статистический, методы правового моделирования и сравнительного правоведения и ряд других.

Сочетание указанных методов позволило осуществить наиболее полный научный анализ исследуемых проблем, дало возможность выявить тенденции административно-правового регулирования в области высшего образования в современных условиях, условиях глобализации, определить основные проблемы и наметить возможные пути их решения, а также сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в сфере государственного управлении высшим образованием в условиях мирового образовательного рынка.

Теоретическую основу исследования составили труды видных специалистов в области общей теории права, истории государства и права, конституционного и международного права: С. А. Авакьяна, А. Х. Абашидзе, С. С. Алексеева, В. В. Аленичева, Т. И. Байтина, К. И. Батыра, И. С. Барзиловой, К. А. Бекяшева, В. Г. Бессарабова, А. И. Бобылева, А. Б. Венгерова, В. В. Гребенникова, Ю. И. Гревцова, Г. К. Дмитриевой, И. А. Исаева, А. Г. Залужного, Т. Д. Зражевской, А .Я. Капустина, С. Ю. Кашкина, В. М. Карельского, Д. А. Керимова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина, В. В. Лазарева, И. В. Левакина, C.B. Липеня, В. О. Лучина, О. Э. Лейста, A.B. Малько, О. В. Мартышина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, H.A. Михалевой, Е. Г. Моисеева, Г. И. Муромцева, М.В.

Немытиной, В. М. Оробца, В. Д. Перевалова, И. В. Понкина, В. В. Пылина, Т. Н. Радько, О. Ю. Рыбакова, Г. С. Стародубцева, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, О. И. Тиунова, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, Р. Л. Хачатурова, С. Н. Чернова, Б. С. Эбзеева и других ученых.

Фундаментальную основу исследования составили труды ученых, внесших существенный вклад в науку административное право: Ю. Е. Аврутина, А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, И. Е Андриевского, Г. В. Атаманчука, П. А. Астафичева, Д. Н. Бахраха, С. Н. Братановского, И. Л. Бачило, И. Н. Барцица, В. П. Безобразова, К. С. Бельского, Р. Ф. Васильева, A.M. Воронова, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, В. В. Власенко, A.M. Волкова, В. В. Головко, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. Д. Градовского, A.A. Гришковца, О. В. Гречкиной, A.A. Демина, В. В. Денисенко, A.C. Дугенца, О. Л. Дубовика, А. И. Елистратова, А. Ф. Евтихиева, А. Б. Зеленцова, И. И. Ивановского, В. П. Иванова, И. Ш. Килясханова, A.A. Кармолицкого, В. Я. Кикотя, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлова,.

A.Н. Козырина, Л. М. Колодкина, Б. П. Кондрашова, Н. М. Конина, A.M. Кононова, М. Н. Копылова, А. П. Коренева, Г. А. Кузьмичевой М.А. Лапиной, Е. Б. Лупарева,.

B.И. Майорова, В. М. Манохина, С. Н. Махиной, М. Я. Масленникова, Ю. И. Мигачева, A.B. Мелехина, A.A. Мамедова, А. Ф. Ноздрачева, В. И. Новоселова,.

Д.M. Овсянко, A.B. Оболенского, E.B. Охотского, Н. И. Побежимовой, JI.JI. Попова, И. В. Пановой, В. А. Прокошина, A.C. Прудникова, Б. В. Российского, В. М. Редкоуса, Э. Н. Ренова, Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, И. А. Склярова, С. А. Старостина, П. П. Сергуна, М. С. Студеникиной, С. С. Студеникина, Б. А. Страшуна, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, В. Е. Севрюгина, А. К. Саркисова, Н. Г. Салищевой, И. И. Сыдорука, В. Г. Татаряна, Ю. А. Тихомирова, A.B. Филатовой, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова, В. В. Черникова, В. Е. Чиркина, Н. М. Чепурновой, А. П. Шергина, М. А. Штатиной, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, O.A. Ястребова, Ц. Я. Ямпольской и других.

Важное значение для исследования имели и работы зарубежных ученых по проблемам, в том числе и административно-правового характера, государственного управления в области высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования: P.J. Altbach, A. Blomkwist, Е. Gamines, L. Huber, Е. James, S. Kishkovsky, Yu. Koehler, P. Krouford, B. McWilliams, P. Mooney, A. Servenen, P. Scott, A. Usher и других.

Интеграция национальных рынков высшего образования в мировой рынок выявила необходимость исследования наднационального административно-правового регулирования, упорядочивающего управленческие отношения в области высшего образования, включая и отношения с международными институтами. Поэтому в процессе подготовки диссертации были изучены и проанализированы труды ученых, исследовавших экономический и социально-управленческий аспекты проблем формирования и развития мирового образовательного рынка, в том числе и рынка высшего образования, его содержания и структуры. Особое внимание уделено фундаментальным работам таких ученых: Айдрус И. А., Арефьевой A. JL, Галушкиной М. В., Гребнева П. Н., Дмитриева И. М., Жуковского И. В., Зарецкой C.JI., Зорникова И. Н., Прянишникова О. Д., Сенашенко B.C., Стровского JI.E., Ткача Г. Ф., Филиппова В. М., Чистохвалова В. Н., Шмелевой C.B. и других.

Проанализированы труды ученых, исследовавших различные аспекты интеграции национальных рынков высшего образования в мировой образовательный: А. И. Галагана, О. В. Захарова, О. М. Карпенко, М.В., Лашко С. И. Ларионовой, И. А. Майбурова, С. М. Яковлевой и других.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Положения и выводы диссертации основаны на Конституции Российской Федерации, международно-правовых актах, федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также на зарубежном опыте административно-правового регулятивного воздействия государства на отношения в области высшего образования в условиях действия как российского, так и мирового рынка высшего образования. В работе учитывались современные концепции административного, конституционного права, а также теории государства и права.

Эмпирическую базу исследования составили данные, отражающие развитие правоприменительной деятельности при реализации нормативных правовых актов, регулирующих отношения в связи с государственным управлением в области высшего образования:

1) предметное интервьюирование 48 сотрудников Министерства образования и науки РФ и 12 специалистов бывшего Рособразования на тему: «Государственная политика развития системы получения высшего образования: результаты и перспективы», выявившее необходимость унификации основных целей и задач органов государственной власти в области высшего образования (июнь 2007 г.);

2) исследование в виде опроса 65 проректоров 17 высших учебных заведений городов Москвы и Санкт-Петербурга на тему «Образовательная политика в современной России: государство и вуз», выявившее возможные направления автономной деятельности учреждений высшего образования и рамки невмешательства государства в их в деятельность (апрель 2008 г.);

3) исследование в виде опроса 12 сотрудников Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в области образования и восьми сотрудников Департамента прогнозирования и организации бюджетного процесса Министерства образования и науки РФ на тему «Законодательные основы управления вузами в современной России», выявившее необходимость совершенствования норм Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (октябрь 2008 г.);

4) исследование в виде интернетанкетирования семи ректоров и 13 проректоров семи государственных высших учебных заведений России, полноценно участвующих в Болонском процессе, на тему: «Болонский процесс в России — путь к международному образованию и развитию международной системы высшего образования без границ», выявившее необходимость ускорения в 2010;2011 гг. реализации в России основных положений Декларации о создании общеевропейского регулируемого пространства высшего образования (март — май 2009 г.);

5) изучение более 100 приказов Министерства образования и науки РФ, писем бывших Федерального агентства по образованию и Федерального агентства по науке и инновациям за период 2009;2011 гг., направленных на повышение качества управления вузами и интеграцию российской системы высшего образования в международное образовательное пространство.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой по существу первое в административно-правовой науке России всестороннее, комплексное, выполненное на монографическом уровне системное исследование административно-правовых аспектов государственного управления в области высшего образования как стратегического направления деятельности государства в условиях интегрирования национальной системы высшего образования в мировую образовательную систему, формирования мирового рынка высшего образования и возникающих тенденций глобального регулирования в области высшего образования.

На основе исследования проблем государственного управления в области высшего образования России и за рубежом в условиях мирового образовательного рынка разработана и научноаргументирована современная концепция государственно-правового воздействия на весь спектр базовых административных отношений, складывающихся в сфере государственного управления высшим образованием, с учетом актуальных проблем современного этапа развития.

2 Российский государственный технологический университет, Московская высшая школа социальных и экономических наук, Московский государственный индустриальный университет, Московский государственный технический университет, Московский педагогический государственный университет, Российский новый университет, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет. общества и государства, движущую силу которого составляет экономика знаний.

Это позволило с новых позиций сконцентрировать внимание на административно-правовом регулировании отношений, возникающих в процессе государственного управления высшим образованием, направленного на создание важнейшего ресурса экономического и социального развития российского государства в условиях интеграционных процессов в области высшего образования — человеческого капитала, рассматриваемого как часть национального богатства страны, позволяющего не только проводить инновационную экономическую политику, но и обеспечивать конкурентные преимущества национальной экономики в сравнении с экономиками развитых государств мира.

Сформулирован вывод о том, что на современном этапе административно-правовое регулирование выступает как главное и наиболее эффективное управляющее воздействие государства на развитие высшего образования, базис совершенствования государственного управления в области высшего образования, обеспечивающего экономический суверенитет и национальную безопасность государства в условиях формирования и развития национального и мирового рынков высшего образования.

На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство, направленных на совершенствование публично-правовых основ государственного управления в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка.

Научная новизна исследования раскрывается в следующих сформулированных автором теоретических положениях и практических выводах и предложениях, выносимых на защиту:

1. В условиях рыночной экономики и глобализации устойчивое развитие государства, его экономическая безопасность напрямую зависит от влияния человеческого капитала на национальную экономику, в формировании которого роль высшего образования, не потребляющего ресурсы общества, а создающего его главный ресурс — кадры высшей квалификации — неуклонно возрастает.

По мнению автора, именно государственное управление в области высшего образования, создающего этот самый важный ресурс экономического и социального развития общества, следует рассматривать как стратегическое направление государства, облекаемое в правовую форму и позволяющее достичь значимого влияния в мировой экономике. К материально-вещественному проявлению высшего образования в виде человеческих ресурсов высшей квалификации необходимо подходить как к части национального богатства страны, определяющего не только ее образовательный, но и экономический суверенитет.

2. Проведенное исследование развития высшего образования позволило обосновать следующие выводы о роли административного права в управлении национальной системой высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования:

— стабильность развития национальной системы подготовки кадров высшей квалификации в целом связаны с повышением эффективности административно-правового воздействия на регламентацию деятельности учреждений высшего образования и рынка высшего образования, осуществляемого в первую очередь для сохранения высшего образования как общественного достояния. Административно-правовое регулирование отношений в области высшего образования должно осуществляться с учетом влияния глобализации на динамичное развитие национальной системы высшего образования и отражать происходящие в связи с этим изменения в образовательной деятельности;

— именно административно-правовые регуляторы деятельности в области высшего образования в условиях глобализации призваны обеспечить как образовательный суверенитет России в этой области, так и развитие и сохранение отечественной высшей школы в ее лучших традициях и преподавательских кадров как составной части национальной безопасности страны;

— именно посредством права, и прежде всего административного, государство призвано разработать механизм защищенности национальной системы высшего образования в условиях глобализации, который бы способствовал не только стабильности и устойчивости функционирования национальной системы подготовки кадров высшей квалификации, но и сохранению национальной образовательной политики.

3. Сформулированы и раскрыты принципы глобального административно-правового регулирования мирового рынка высшего образования:

— международная стандартизация нормативных требований к деятельности учреждений высшего образования для сопоставимости национальных данных о высшем образовании;

— учет международных тенденций в административно-правовом регулировании отношений в области высшего образования для формирования национального законодательства в области высшего образования;

— международная стандартизация нормативных требований к качеству системы управления в области высшего образования;

— гармонизация административно-правового регулирования национальных систем высшего образования.

4. Комплексно проанализированы системы и принципы административно-правового регулирования национальных систем высшего образования развитых стран в условиях мирового образовательного рынка, что позволило сделать следующие выводы:

— степень и формы административно-правового регулирования отношений в области высшего образования, структура органов управления, принципы построения, формы и методы их функционирования, приоритеты в совершенствовании законодательства в области высшего образования определяются как общими основами экономики страны, так и задачами ее экономического развития;

— с повышением конкуренции государств на мировом образовательном рынке усиливается роль государственных органов управления в области высшего образования в координации усилий и ресурсов, необходимых для успешного функционирования на мировом рынке высшего образования учреждений высшего образования;

— с целью повышения конкурентоспособности национальных учреждений высшего образования на образовательном рынке совершенствование законодательства в области высшего образования проводится в опережающем темпе по сравнению с другими составляющими управления в области высшего образования.

Сформулирован вывод о необходимости и возможности использования зарубежного опыта административно-правового регулятивного воздействия со стороны государства в области высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования.

5. Необходимость повышения конкурентоспособности учреждений высшего образования предопределяет и основные тенденции, касающиеся изменений в административно-правовом регулировании национальных систем высшего образования и включающие:

— расширение академических свобод и автономии учреждений высшего образования с одновременным усилением их подотчетности перед государством;

— четкое разграничение на законодательном уровне компетенций различных уровней управления высшим образованием: общегосударственного, регионального, муниципального;

— переход от оценки качества ресурсов учреждения высшего образования к оценке качества результата обучения, и в первую очередь — оценке социальной успешности выпускников;

— переход в управленческом процессе от планирования на основе статичных институциональных моделей к стратегическому планированию на основе динамических рыночных моделей;

— обязательную авторизацию деятельности в области высшего образования;

— консолидированный надзор за деятельностью учреждений высшего образования;

— административно-правовое регулирование информационной составляющей деятельности в области высшего образования.

6. Мировые тенденции (на примере Евросоюза) совершенствования административного законодательства в области высшего образования в связи с формированием мирового рынка высшего образования и необходимостью аккомодации национальных систем высшего образования к условиям мирового рынка высшего образования, когда на первое место выдвигается многопрофильность преподаваемых дисциплин и, как следствие, получение знаний, отвечающих потребностям мирового рынка труда, связаны с гармонизацией законодательства в области высшего образования во все более расширяющемся масштабе, включая прежде всего гармонизацию норм, регулирующих: систему академических квалификацийсистему подготовки выпускников учреждений высшего образованиясистему оценок и контроля качества обучениясистему сопоставимости дипломов, выдаваемых учреждениями высшего образованиясистему информационного обеспечения образовательного процесса.

7. При исследовании проблем, связанных с развитием законодательства, регулирующего деятельность в области высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования установлено:

— стимулирующая роль наднационального (глобального) административного права проявляется: в развитии внутригосударственного законодательства в связи с применением норм, принятых в международной практике правового регулирования отношений, в том числе и административных, в области высшего образованияв возрастании актуальности системного построения законодательства в области высшего образования в связи с определением приоритета и условий применения международных норм-принципов и норм национального (внутригосударственного) права, регулирующих отношения, в том числе и административные, в области высшего образования;

— основное число стран — членов ВТО исходят из курса на сохранение государственного контроля за национальной системой высшего образованияполностью открытых внутригосударственных образовательных сегментов в мире не существует. Это достигается путем административно-правовых ограничений работы иностранных учреждений высшего образования на территории национальных государств.

8. Изучение особенностей эволюции государственного управления в области высшего образования в условиях развития мирового рынка высшего образования позволяет обосновать позицию о необходимости изменений в административно-правовом регулировании в области высшего образования с учетом не только конституционно закрепленной концепции социального государства, но и с учетом современных тенденций развития российского государства в условиях глобализации, взаимозависимости и взаимосвязанности России с другими странами в области высшего образования, функционирования мирового рынка высшего образования при вступлении России во Всемирную торговую организацию, усиления роли России как равноправного партнера в системе международной образовательной интеграции.

9. Изменения в национальном административно-правовом регулировании в области высшего образования в условиях мирового образовательного рынка должны учитывать:

— опережающий характер эволюции системы государственного управления в области высшего образования в сравнении с развитием экономики;

— регионализацию высшего образования и совершенствование территориальных систем управления высшим образованием в России;

— законодательные разграничения компетенций Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений высшего образования, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области высшего образования;

— использование административно-правового законодательства для формирования развитой инфраструктуры мониторинга в области высшего образования и рынка труда, контроля качества высшего образования, включая и систему прогнозов о запросах (потребностях) в кадрах различных специальностей на мировом и национальном рынках труда.

10. Исследование во взаимосвязи и взаимодействии административно-правовых актов национального и международного характера в сфере государственного управления высшим образованием в условиях глобализации в области высшего образования позволило сделать следующие выводы:

Болонский процесс направлен на гармонизацию законодательства в области высшего образования, а не на его унификацию. Он призван способствовать росту качества европейского высшего образования для повышения конкурентоспособности на мировом образовательном рынке европейских учреждений высшего образования и взаимному признанию дипломов странучастниц Болонского процесса;

— необходимо последовательно разграничить сферу компетенции исполнительного органа, уполномоченного принимать подзаконные акты, и учреждения высшего образования, принимающего локальные акты. При этом наиболее важные аспекты административно-правового регулирования отношений на национальном рынке высшего образования, регламентируемые на данный момент ведомственными актами, должны быть закреплены на законодательном уровне, чтобы создать стабильную правовую основу для локального нормотворчества;

— современный этап административно-правового регулирования рынка высшего образования характеризуется углублением взаимосвязи и взаимодействия наднационального (глобального) административного права с национальным правом, все более широким проникновением норм международного права (через признание государствами международно-правовых стандартов, общепризнанных норм-принципов, правовых прецедентов и т. п.) в систему национального административного права в области управления высшим образованием.

11. Авторская оценка государственного управления финансами системы высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования, основной целью которого является повышение конкурентоспособности российских учреждений высшего образования на мировом образовательном рынке, позволила обосновать следующие особенности административно-правового регулирования отношений в сфере финансов, требующих отличных от бюджетного финансирования жесткого административно-правового регулятивного воздействия в связи:

— с привлечением внебюджетных источников финансирования, которые, по мнению автора, следует рассматривать не только как абсолютно рыночную категорию, но и как дополнение к государственному недофинансированию деятельности учреждений высшего образования;

— с созданием действенного механизма управления собственностью учреждений высшего образования;

— с финансовой поддержкой учреждений высшего образования, находящихся в сравнительно неблагоприятных условиях деятельности, но являющихся социально-значимыми.

12. Проведенное исследование особенностей административно-правового регулирования деятельности в сфере образовательного кредитования как фактора развития национального рынка высшего образования позволило сделать следующие выводы:

— именно государство императивно, посредством норм административного права должно обеспечить создание системы образовательного кредитования, которая давала бы возможность личностного роста для самых широких слоев населения, стремящихся повысить свой образовательный уровень, вне зависимости от их текущего финансового положения за счет системы образовательного кредитования;

— риски отрицательных социально-экономических последствий, в частности для граждан, связанные с переходом на систему платного высшего образования, а для кредитных организаций — с опасениями невозврата кредитов, могут быть компенсированы административно-правовым регулированием процесса образовательного кредитования: предоставлением государственных гарантий, субсидиарной ответственностью государства, законодательным предоставлением льгот по процентным ставкам, закреплением предельного размера процента по кредиту, который должен быть ниже ставки рефинансирования, предоставлением заемщику отсрочки возврата кредита до начала трудовой деятельности и его погашение в рассрочку.

13. Сделан вывод о том, что в условиях мирового рынка высшего образования корректное определение цены платы за обучение в учреждении высшего образования посредством проведения гибкой ценовой политики в виде надбавок, скидок и льгот и т. п., не подверженной «рыночным провалам», императивно регулируемой государством посредством норм административного права с учетом всех рыночных факторов, является не только одним из методов управления стратегическим развитием учреждения высшего образования, а также выступает одним из определяющих факторов конкурентоспособности российских учреждений высшего образования на мировом образовательном рынке.

14. При разработке концептуальных основ формирования новой государственной политики в области управления высшего образования в условиях становления мирового рынка высшего образования исследованы важнейшие проблемы управления в области высшего образования, требующие новых современных форм административно-правового регулирования в связи:

— с перераспределением управленческих функций между центром, регионами и муниципальными образованиями;

— с формированием государственно-общественного управления в области высшего образования;

— с развитием автономии учреждений высшего образования и академических свобод;

— с появлением новых типов учреждений высшего образования;

— с многоканальным финансированием деятельности учреждений высшего образования;

— с обеспечением единства и последовательности образовательных программ и качества обучения через все уровни высшего образования для поддержания конкурентоспособности учреждений высшего образования на мировом образовательном рынке и, как следствие, востребованности выпускников российских учреждений высшего образования на рынке труда.

На этой основе делается вывод о необходимости разработки новой по концептуальному и правовому содержанию Национальной доктрины высшего образования.

15. Авторская оценка стратегической значимости высшего образования для развития государства и обеспечения его национальной безопасности позволила обосновать, что государственное управление в области высшего образования в рыночных условиях должно опираться на многосубъектный состав, куда помимо органов государственной власти должны быть включены и общественные институты. Исследованы перспективы участия общественных институтов в виде социального партнерства в качестве современного управленческого механизма высшим образованием в условиях формирования и развития как национального, так и мирового рынка высшего образования в правовом обеспечении управления в области высшего образования.

16. Особую значимость в условиях интеграционных процессов в области высшего образования приобретают вопросы совершенствования законодательства в данной сфере, включая четкое и корректное административно-правовое опосредование компетенции органов государственной власти в области управления высшим образованием на федеральном, региональном и местном уровнях, по следующим направлениям:

— принятие нормативных правовых актов о высшем образовании в новой редакции, а не бессистемных изменений и дополнений, приводящих к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике;

— разработка образовательных стандартов на основе профессиональных стандартов посредством принятия соответствующих административно-правовых актов;

— законодательное закрепление административных функций, таких как прогнозирование и планирование в управлении в области высшего образования;

— ограничение отсылочных норм в законодательстве;

— не механическая имплементация норм-принципов Болонского процесса в национальное законодательство в области высшего образования, а учет в законодательстве особенностей национальной системы высшего образования, что в свою очередь будет способствовать сохранению и развитию достижений и традиций российской высшей школы, привнося их в мировую систему высшего образования.

17. Сделан вывод о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направленных на совершенствование публично-правовых основ государственного управления в области высшего образования в условиях мирового рынка высшего образования, включая:

— принятие Кодекса об образовании РФ, который четко закрепил бы комплекс административно-правовых регулятивов в области государственного управления высшим образованием в условиях мирового образовательного рынка;

— до принятия Кодекса внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты: а) в Федеральном законе от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложить в следующей редакции:

— пп.2 п. 3 ст.11: «расширения доступа граждан Российской Федерации ко всем уровням высшего профессионального образования»;

— пп.5 п. 3 ст. 11: «создания условий для равной доступности высшего (на всех уровнях) и послевузовского профессионального образования»;

— п.4 ст.11: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего (всех уровней) и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые»;

— дополнить ст. 24 нормативно закрепленными полномочиями Президента Российской Федерации в области высшего образования;

— внести нормативные дополнения, регулирующие общественное участие в управлении в области высшего образованияб) в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» изложить в следующей редакции:

— п.11.1.: «В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования. С целью участия в проверке они должны направить заявление в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) не позднее, чем за 3 дня до даты предполагаемой проверки. В ходе проведения проверки представитель общественной организации имеет статус лица, уполномоченного на проведение проверки" — в) в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266−1 «Об образовании» внести нормативные дополнения, регулирующие компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области высшего образования, компетенцию и ответственность учреждения высшего образования, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в связи с управлением в области высшего образованияг) в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести нормативные дополнения, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в управлении в области высшего образования.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты позволяют обогатить содержание концептуальных положений теории административного права в связи с возрастающим его регулятивным потенциалом как отрасли права, регулирующей административные отношения, возникающие в процессе государственного управления в области высшего образования при постоянном изменении содержания и масштабов деятельности государства в условиях динамично изменяющейся ситуации на мировом и национальном образовательных рынках и новой роли высшего образования, обеспечивающего не только экономический суверенитет, но и национальную безопасность государства. Проведенный в диссертации анализ совокупности норм права, регулирующих административные отношения в области высшего образования в условиях глобализации, дает концептуальные основания для дальнейшего исследования проблем становления модели глобального управления в области высшего образования, контуры которой все более обозначаются в рамках массива правовых норм, называемого в отечественной и зарубежной литературе как глобальное («наднациональное») административное право.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения способствуют совершенствованию законодательства в области государственного управления высшим образованием применительно к рыночным условиям экономического развития государства в эпоху глобализации, вызвавшей формирование мирового рынка высшего образования. Положения диссертации использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также в преподавании дисциплин «Административное право Российской Федерации» и спецкурса «Образовательное право» как подотрасли административного права.

Материалы и выводы исследования могут быть использованы:

— в правотворческой деятельности по совершенствованию административного и иного смежного законодательства;

— в научно-исследовательской работе, посвященной актуальным правовым проблемам управления в области высшего образования;

— в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право» и иных смежных правовых дисциплин, а также по специальностям и специализациям, связанным с изучением образовательного процесса в учреждениях высшего образования;

— при подготовке учебников, учебных пособий и учебно-методической литературы по административному праву и иным смежным правовым дисциплинам.

Апробация и внедрение результатов исследования. Настоящая диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Сформулированные автором в диссертации положения были изложены в докладах на международных и российских научно-практических конференциях и семинарах, посвященных административно-правовым аспектам государственного регулирования деятельности в области высшего образования, в том числе вопросам совершенствования административно-правового регулирования деятельности органов управления в области высшего образования в условиях национального и мирового рынков высшего образования:

— Международной научной конференции «Модернизация образования в условиях глобализации» (г. Тюмень, 14−15 сентября 2005 г.);

— Международной конференции «Реформы управления в высшем образовании: тенденции, проблемы и опыт» (г. Ростов на Дону, 2- 3 марта 2006 г.);

— Научно-практической конференции «Модернизация системы высшего образования России: создание инновационной системы подготовки руководящих кадров» (г. Москва, 20−21 сентября 2008 г.);

— Международном семинаре «Методические вопросы формирования эффективных взаимосвязей образования, науки и бизнеса» (Швейцария (Швейцария: г. г. Берн, Лозанна, Женева, 13−18 апреля 2008 г.);

— Международном семинаре «Перспективы развития международного сотрудничества в области образования и инноваций (опыт России, Франции и стран СНГ)» (Франция: Париж, Гренобль, 29 марта — 03 апреля 2009 г.);

— Межрегиональной научно-практической конференции «Высшее образование в XXI веке: проблемы и перспективы развития» (Республика Хакасия, г. Абакан, 22 мая 2009 г.);

— Международном семинаре «Интеграция образования, науки и бизнеса — основа инновационного развития экономики (опыт России, Нидерландов, Бельгии и стран СНГ)» (Нидерланды, АмстердамБельгия, Брюссель, 06−11 декабря 2009 г.);

— Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом» (11 февраля 2011 г., г. Москва, Российский университет дружбы народов);

— Международном семинаре «Перспективы развития инновационной деятельности университетов (опыт США и России)» (США: Бостон, Нью-Йорк, 09- 16 апреля 2011 г.

— Международном семинаре «Перспективы развития инновационной деятельности университетов (опыт США и России)» (США: (Бостон, Нью-Йорк), 09.04- 16.04.2011 г.).

Отдельные результаты исследования нашли применение в учебном процессе в Московском государственном открытом университете имени B.C. Черномырдина, Российской академии адвокатуры и нотариата им. Ф. Н. Плевако, Московском государственном областном университете, Московском институте экономики, менеджмента и права, Академии труда и социальных отношений и др.

Результаты исследования использованы при подготовке автором документов в составе постоянно действующей комиссии УМО по юридическому образованию вузов Российской Федерации по разработке нормативных и учебно-методических материалов.

Основные теоретические выводы и практические заключения по диссертации были изложены в монографиях, научных статьях, опубликованных в ведущих российских научных периодических изданиях, общим объемом более 80 п.л., в том числе в двух монографических работах и в 17 статьях, включенных в перечень периодических изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций, представляемых на соискание ученой степени доктора наук.

Структура и объем диссертации

Исследование состоит из введения, двух разделов, шести глав, объединяющих двадцать два параграфа, заключения,.

Заключение

.

Образование должно войти в состав основных приоритетов российского общества и государства. В современном мире увеличивается значение образования, прежде всего высшего, как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом. Роль высшего образования в развитии экономики постоянно растет вместе с ростом влияния человеческого капитала на национальную экономику, особенно в условиях глобализации.

Национальная система высшего образования — один из важнейших атрибутов государственности и его экономического суверенитета, кровеносная система единого экономического организма. Она обеспечивает единство страны через систему прямых и обратных связей между всеми звеньями — регионами страны, независимо от их удаленности от центра, и в режиме реального времени позволяет отслеживать экономический рост (снижение) в регионах исходя из востребованности кадров высшей квалификации. Поэтому в числе приоритетов развития национальной экономики стоит проблема развития и стабильности национальной системы высшего образования.

Успешное развитие области высшего образования, включая рыночные преобразования в области управления высшим образованием, невозможно без их эффективного административно-правового регулирования. Совершенствование законодательства в области управления высшим образованием вследствие рыночных реформ должно проводиться, по мнению автора, в опережающем темпе по сравнению с другими составляющими реформ.

Современная парадигма развития национальной системы высшего образования и его административно-правовое регулирование в России — это парадигма эпохи глобализации, включающей в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в сфере экономики. Глобализация как неотвратимый и объективный процесс диктует необходимость увеличения транспарентности (прозрачности) границ между различными национальными экономическими и правовыми системами, что обусловливает потребность в выработке неких общих норм поведения и «правил игры». В силу этого национальные правовые системы неизбежно интернационализируются и сближаются в институциональном и юридико-техническом планах.

Государство должно проводить образовательную политику по отношению к образовательным структурам, основанным на частной форме собственности, примиряя интересы учреждений, представляющих традиционный государственный сектор высшего образования, и частных инвесторов с учетом прежде всего повышения конкурентоспособности национальных учреждений высшего образования на мировом рынке высшего образования.

Для формирования национального административного законодательства в области высшего образования стран с транзитивной экономикой, в том числе России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в административно-правовом регулировании отношений в области высшего образования, поскольку в современных условиях мирового рынка высшего образования трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов систему высшего образования. Уполномоченные государственные органы должны четко осознать, что национальные системы высшего образования уже находятся в условиях мирового рынка высшего образования, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального административного законодательства в области высшего образования.

В условиях жесткой конкуренции стран на мировом рынке высшего образования базисным административным методом управления высшим образованием является система его финансирования, ориентированная на:

— диверсификацию источников финансирования, включающую в себя, государственный бюджет, бюджеты региональных и муниципальных органов, доходы от коммерческой деятельности, плату за обучение и др.;

— замену стипендий студенческими образовательными кредитами, гарантированными государством;

— введение принципа смешанного финансирования государственных и частных учреждений высшего образования;

— установление налоговых льгот на часть доходов, полученных от деятельности учреждений высшего образования, до полного освобождения их деятельности от налогов;

— адресное финансирование студентов учреждений высшего образования.

Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах сочетает основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле за соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Достижение указанной цели обеспечивается как за счет выдачи разрешений (лицензий) на проведение деятельности в области высшего образования, так и проведением текущего надзора за этой деятельностью.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ основных направлений совершенствования законодательства в области высшего образования в развитых странах в условиях мирового образовательного рынка позволил выявить общие черты изменения законодательства в области высшего образования, связанные:

— с переходом к планированию развития высшего образования на основе его рыночной модели;

— расширением управленческой автономии учреждений высшего образования с целью диверсификации их деятельности в условиях образовательного рынка для повышения своей конкурентоспособности на нем;

— открытием подготовки по новым специальностям и совершенствованием востребованных рынком труда учебных программ, курсов и академических квалификаций;

— оценкой работы учреждений высшего образования по наличию спроса на рынке труда выпускников — оценкой их социальной успешности;

— переходом на диверсифицированную систему финансирования деятельности учреждений высшего образования при сохранении ведущей роли государственного бюджета как источника финансирования;

— с обеспечением независимо от гражданства равенства возможностей получения высшего образования с помощью дифференциации процедур и критериев доступа к нему;

— участием в реализации программ по внедрению Европейской системы переводных образовательных кредитов (ЕСТБ) и организации модульного обучения как фактора стимуляции привлекательности обучения граждан независимо от гражданства (для стран Евросоюза).

Управляющее воздействие на негосударственную часть области высшего образования государство оказывает посредством следующих регуляторов, регламентированных в нормативных правовых актах:

1) способами общенормативного регулирования: а) введением общих правил образовательной деятельностиб) установлением порядка создания, реорганизации и упразднения учреждений высшего образованияв) определением порядка их деятельности;

2) программно-установочными способами: а) целевыми программамиб) тематическими планамив) концепциями, функциональными правилами (режимами) — г) схемами управления;

3) легализующими средствами: а) лицензированиемб) аккредитациейв) сертификацией;

4) способами поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: а) кредитамиб) льготамив) отсрочкамиг) дотациямид) субсидиямие) трансфертамиж) госзаданиями;

5) контрольно-учетными и «запретными» способами: а) учетомб) статистической отчетностьюв) проверками и иными формами контроляг) запретамид) ограничениямие) предписаниямиж) санкциями (штрафами и др.) — з) лишением легальности (приостановлением, отзывом признанием недействительными действий, актов, лицензий).

В соответствии с действующим образовательным законодательством развивается автономия образовательных учреждений, содержащая основные условия демократизации образования, дающая учебным заведениям широкие возможности для гибкой адаптации к деятельности в условиях национального рынка высшего образования и запросам рынка труда. Значительным импульсом в развитии системы высшего образования в рыночных условиях стала возможность получения высшего образования на платной основе.

С одной стороны, это расширило возможность выбора уровня и вида образованияс другой — в условиях ограниченности бюджетных средств позволило привлечь в учебные заведения дополнительные финансы для их развития.

Сложности транзитивной экономики России усугубили многие проблемы высшего образования в стране в целом и в регионах в частности, во-первых, нестабильность экономического положения и неопределенность экономической политики ведет к росту безработицы среди высокообразованных специалистов и наличию изрядного количества рабочих мест, требующих низкоквалифицированного труда. Эти проблемы затрагивают в первую очередь выпускников высших учебных заведений более высокого уровня. Низкая общественная востребованность профессионализма в современных условиях способствует девальвации ценности высшего образования. Следовательно, в этих условиях бесперспективно связывать ценность высшего образования с необходимостью профессионализма. Это значит сделать столь же сомнительной и востребованность высшего образования. Во-вторых, переход к новым видам и формам деятельности в отраслях экономики высвобождает специалистов, чьи шансы на трудоустройство выше, чем у выпускников учреждений высшего образования.

Положение в системе высшего образования обостряется оттоком из вузов наиболее одаренных и талантливых кадров, что поставило ряд профессиональных учреждений высшего образования перед проблемой либо самоликвидации, либо превращения в коммерческие организации. Таким образом, правовые акты, действующие в настоящее время, регулирующие отношения в области функционирования негосударственных учреждений высшего образования, не содержат достаточных норм, позволяющих учреждениям высшего образования в точном соответствии с законом реализовать свои права и исполнять обязанности. Кроме того, отсутствие императивных норм при определении статуса негосударственных учреждений высшего образования создает препятствия для надлежащего контроля за их деятельностью. Все перечисленное негативно отражается на развитии системы высшего образования в целом и на. реализации права на высшее образование в системе негосударственных образовательных учреждений в частном случае.

Правила деятельности на рынке высшего образования должны быть едиными для всех участников независимо от их организационно-правовой формы. Однако сегодня государство не только не проводит протекционистской политики в отношении государственных учреждений высшего образования как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них. Исследование эволюционных изменений в государственном управлении в области высшего образования вследствие развития образовательного рынка и глобализации дает основания для выделения следующих проблем, решение которых могло бы значительно повысить уровень этого управления.

1. Представляется необходимым закрепление компетенции Российской Федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в проекте закона «Об образовании в Российской Федерации».

2. Правила деятельности на рынке высшего образования должны быть едиными для всех участников независимо от их организационно-правовой формы, статуса государственных или негосударственных вузов.

3. Отсутствие норм, позволяющих финансировать государственно-общественные объединения, наблюдается и в проекте нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», однако, как показывает опыт, их деятельность в управлении образовательным процессом занимает важное место.

4. Отсутствие правовой базы для формирования ассоциаций, включающих учреждения и организации федерального, регионального и муниципального уровней, корпоративные и другие структуры, ограничивает степень свободы для консолидации усилий всех участников образовательной и исследовательской деятельности.

Российская система высшего образования в настоящее время испытывает влияние глобализации вследствие участия в Болонском процессе. Главной (общей), абсолютно рыночной задачей Болонского процесса является создание в Европе «самой конкурентоспособной и динамичной экономики в мире, основанной на знаниях и способной обеспечить устойчивый экономический рост, большое количество и лучшее качество рабочих мест и большую социальную сплоченность». Создание в Европе открытой системы высшего образования, с одной стороны, позволяет сохранить национальное культурное разнообразие отдельных стран, а с другой способствует созданию единого пространства преподавания и обучения, в котором студенты и преподаватели располагали бы неограниченными возможностями для передвижения и сложились бы условия для более тесного сотрудничества.

Важными элементами совершенствования государственного управления финансами системы высшего образования в условиях формирования и развития рынка высшего образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать:

— разработка нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего образованиянормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений высшего образования;

— последовательная реализация принципа экономической автономии учреждений высшего образования;

— законодательное обеспечение прозрачности финансовой деятельности учреждений высшего образования;

— создание мер государственной поддержки для привлекательности инвестирования финансовых ресурсов в учреждения высшего образования, широкое использование льгот, в том числе налоговых.

Инновационное развитие национальной системы высшего образования для поддержания конкурентоспособности российских учреждений высшего образования, особенно на мировом образовательном рынке, должно быть направлено на внедрение эффективных финансовых и экономических механизмов, обеспечивающих качество образовательных процессов и эффективность расходования бюджетных средств, а также повышающих инвестиционную привлекательность высшего образования.

Для этого необходимо разработать и внедрить региональную модель многоканального финансирования учреждений высшего образования всех уровней, типов и видовэффективные технологии управления качеством высшего образования, обеспечивающие его инвестиционную привлекательностьсистему экономической мотивации труда работников системы высшего образования, готовых работать в новых условиях деятельности системы высшего образования, отвечающей потребностям рынка, труда в условиях расширения применения инновационных технологий в различных отраслях экономики.

Отдельной проблемой государственного управления финансами системы высшего образования в условиях рыночной экономики является создание образовательного кредитования. Система образовательного кредитования, его административно-правовое опосредование только выстраивается, но образовательные кредиты могут стать одним из самых востребованных населением банковских продуктов еще и по причине перехода на двухуровневую систему, причем магистратура уже сейчас по многим образовательным программам платная. Поэтому после получения степени бакалавра многие студенты столкнутся с проблемой поиска дополнительных источников финансирования, которые позволили бы им получить степень магистра.

Таким образом, предпринимаемые Правительством РФ меры государственной поддержки, административно-правового регулирования системы образовательного кредитования могут стать надежным и эффективным экономическим механизмом финансирования высшего образования, что в значительной степени улучшит качество обучения в российских учреждениях высшего образования и, как следствие, значительно повысит их рейтинг на мировом рынке высшего образования.

Совершенствование государственной политики в области управления высшим образованием в условиях развития рынка высшего образования и резкого сокращения государственного бюджетного финансирования российского высшего образования должно быть направлено на: 1) кардинальное обновление содержания высшего образования за счет повышения его качества с безусловным учетом современных потребностей национального и мирового рынков труда- 2) формирование принципиально новых экономических отношений в области высшего образования, когда у учреждений высшего образования появляются широкие права на использование других, кроме бюджетных, источников финансирования своей деятельности. При этом необходимо отметить, что широкое вовлечение общественности на различных уровнях управления высшим образованием в процесс разработки общественно значимого продукта — качества образования — является эффективным фактором складывания нового в современных рыночных условиях учреждения высшего образования.

Принципиальным отличием государственной политики в области управления высшим образованием в условиях новой общественно-экономической формации • — рыночной экономики, формирования и развития образовательного рынка — должно стать создание реальных условий для сочетания общественных и государственных форм управления высшим образованием на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и уровне учреждения высшего образования. Формирование этих условий не столько сделает необратимыми происшедшие преобразования в управлении высшим образованием, но и будет способствовать решению важнейшей задачи — созданию принципиально новой системы высшего образования, отвечающего потребностям рыночной экономики.

К настоящему времени государство уже обозначило такой путь в политике в области управления высшим образованием, который предусматривает формирование механизма координации развития системы высшего образования и инновационного развития общества.

Открытость государственной политики в области управления высшим образованием заключается не столько в регулярной публикации и общественной презентации отчетов органов управления высшим образованием и учреждений высшего образования о своей деятельности, сколько в общественном участии в образовательной деятельности. Открытость государственной политики в области управления высшим образованием позволяет получить объективное представление о его развитии, освободиться от стереотипов, использовать коллегиальные формы управленческой деятельности, так как только они позволяют проводить «мозговые атаки» на проблемы управления в области высшего образования в новых рыночных условиях, организовывать многовариантную разработку проектов управленческих решений.

Государственное управление в области высшего образования, особенно в рыночных условиях, должно опираться на многосубъектный состав, куда помимо органов государственной власти должны быть включены общественные институты путем:

— введения в процесс подготовки, принятия и реализации решений на всех уровнях управления высшим образованием;

— обеспечения общественного контроля за соблюдением действующего законодательства, качества и условий высшего образования;

— организации общественного обсуждения готовящихся и принятых нормативных правовых актов, проектов и программ развития высшего образования;

— проведения общественных экспертиз образовательных учреждений;

— привлечения к изысканию дополнительных внебюджетных финансовых ресурсов для развития высшего образования, к оценке рациональности использования выделяемых финансовых ресурсов;

— использования возможностей средств массовой информации для повышения в общественном сознании ценности высшего образования.

Указанные действия целесообразно проводить, закрепляя соответствующие положения в нормативных правовых актах.