Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Миграция населения — глобальное явление, которое в значительной мере затрагивает все без исключения страны, оказывая серьезное-воздействие на разные стороны их жизни. Современный мир стал ареной глобальных миграционных процессов. Сегодня миграция является одной из наиболее острых и злободневных проблем, стоящих как перед международным сообществом в целом, так и перед каждой отдельно взятой страной.

После распада СССР Россия превратилась в активного участника миграционных процессов, являясь одновременно крупным принимающим центром и страной выезда и транзита мигрантов. В 2007 г. на территорию России въехало более 25 млн. человек, получили вид на жительство более 14,6 тыс. человек и 5 тыс. 819 человек продлили вид на жительство, разрешение на временное проживание получили более 193,8 тыс. человек (на 28,95% АППГ), более 2,1 млн. иностранных граждан получили разрешение на работу, более 361 тыс. человек получили гражданство России" .

В настоящий момент в России вопросам миграционной политики уделяется особо пристальное внимание. В первую очередь это связано с тем, что кризисный период в России завершен, страна находится на экономическом под ъеме и, следовательно, становится привлекательной для мигрантов, особенно из тех государств, где уровень жизни уступает российскому. г.

Современное состояние миграционной системы России вызывает острую необходимость в корректировке проводимой государственной миграционной политики, основой развития которой стали решения Совета Безопасности Российской Федерации от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г., задачи, поставленные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003, апреле 2005 и мае 2006 гг., а также поручения высшего руководства страны в сфере миграции.

Президентом Российской Федерации В .В.Путиным перед миграционными властями России поставлена задача — создать цивилизованную миграцию, что, с одной стороны, свидетельствует о необходимости создания условий для миграционной привлекательности России, а с другой стороны, должно сопровождаться принятием самых решительных мёр по противодействию нелегальной миграции. При этом основные усилия должны быть направлены не на борьбу с незаконными иммигрантами, а на устранение причин, способствующих этому процессу.

В настоящее время формируется межведомственный системный подход федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к дальнейшему совершенствованию миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов.

Возрастает миграционная привлекательность Российской Федерации. Это приводит к притоку в страну трудовых ресурсов. Постепенно улучшается социально-экономическое положение трудящихся-мигрантов. Количество иностранных граждан, законно осуществляющих трудовую деятельность, в 2007 г. составило более 2,5 млн. иностранцев, среди которых доля граждан СНГ составляет более 80%.

Вместе с тем на протяжении длительного времени наблюдается тенденция сокращения общей численности населения Российской Федерации, в том числе трудоспособного возраста. Из страны ежегодно эмигрируют десятки тысяч высококвалифицированных специалистов. Не в полном объеме реализуются меры по финансово-экономической и материально-технической поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, с целью содействия их добровольному переселению в Россий «скую Федерацию на постоянное место жительства. Неэффективно осуществляется информирование российских граждан и соотечественников за рубежом о возможностях переезда, трудоустройства, получения образования, обеспечения жильем и социальными гарантиями в субъектах Российской Федерации. Медленно реализуются государственные долгосрочные проекты по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.

Состояние российского рынка труда характеризуется низкой мобильностью трудовых ресурсов, усилением различий экономического развития регионов, ростом безработицы и уровня инвалидности населения. Недостаточно развита система оценки и прогнозирования потребностей хозяйствующих субъектов в трудовых ресурсах.

Несмотря на принимаемые меры, остается высокой динамика нелегальной миграции в Российскую Федерацию. По статистическим данным, на территории России нелегально проживают от 10 до 15 млн. мигрантов1. К сожалению, в России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной иммиграции. По мнению МВД России, на одного легально работающего иностранца приходится 10 незаконно работающих иммигрантов .

Конечной целью этих усилий должно стать, по нашему мнению, обеспечение безопасности государства и личности, в широком смысле этого слова в России.

Нестабильность, отсутствие системности и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны миграционной политики, отсутствие законодательно установленного. понятия миграции и миграционной политики не позволяют максимально эффективно регулировать миграционными процессами управлять ими.

Изложенное выше предопределяет необходимость комплексного исследования проблем миграционной политики. В отечественной юридической науке проблемы миграционной политики исследованы недостаточно полно. Объектом исследований являлись в основном отдельные аспекты миграции, субъектов миграции или миграционной политики. Вместе с тем отсутствуют теоретические научные разработки в области формирования конституционно-правовых основ миграционной политики. I.

В связи с изложенным полагаем, что комплексное исследование конституционно-правовых основ миграции является своевременным и актуальным и поможет выработке научно-обоснованной государственной миграционной политики Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых основ формирования и механизмов реализации миграционной политики России, выработка на его основе предложений,.

1 См.: Слуцкер В. Выступление 14 декабря 2006 г. на круглом стопе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ по теме: «Федеральный Закон № 189 «О внесении гаменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в часта усиления шветственносш за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан плиц без гражданства»: основные направления реализациив современных условиях"// http://vww polit.ru'bbs/2006/12! 14foniindlnble. htm 1 Режим доступа: 18 сентября2007 г. 22 час. 10 мин.

2 Бобырев ВВ. Доклад на заседании круглого стола по миграции // httpyATperson. mvindplip?lP=321 299&soch-l Режим доступа: 22 сентября 2007 г. 16час20 мин. направленных на совершенствование правового регулирования и повышения эффективности миграционной политики России.

Для достижения данной цели диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:

— определить понятие и сущность миграции и миграционной политики как конституционно-правовых явленийизучить исгорико-правовые предпосылки формирования и развития миграционной политики России;

— определить элементы конституционно-правовых основ миграционной политикипровести исследование идеологической основы — конституционных принципов миграционной политики России;

— проанализировать практику реализации конституционно-правового регулирования миграции в России- «, рассмотреть систему субъектов миграционной политики и их конституционно-правовые статусы;

— провести анализ миграционной системы и рассмотреть правовые основы миграционных органов Россиивыработать предложения по совершенствованию правового регулирования и ¦ > повышению эффективности реализации миграционной политики Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовьгх основ миграционной политики.

Предметом диссертационного исследования являются нормы российской системы права и международные нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы разл ичных категорий мигрантов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе общефилософский, исторический, системно-структурный, структурно-функциональный, статистический, метод комплексного и системного анализа и другие, а также специальные юридические: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический и др. Эмпирическую основу диссертационного исследования составили информационные материалы МВД России и ФМС России, а также материалы аналитических обзоров и статистические сборники о состоянии миграционной обстановки в России.

Теоретическую основу диссертации составляют труды таких российских ученых, как А. Х. Абашидзе, Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Абзалова, С. А. Авакьян, А. С. Автонономов, Л. В. Андриченко, М. В. Баглай, ВМ. Баранов, Э. Ф. Баранова, И. Н Барциц, Д. Н. Бахрах, Е. В. Белоусова, BP. Бессарабова, Л. Ф. Болтенкова, Б. Д. Бре-ев, Г. Е. Витковская, Н. В. Воронина, О. Д. Воробьева, А. П. Герасимов, В. З. Гущин,.

A.В. Дмитриев, Ж. А. Зайончковская, Т. Н. Заславская, Н. Н. Зинченко, А. М. Ибрагимов, В. А. Ионцев, О. С. Капинус, Т. М. Караханова, В. А. Карташкин, В. Я. Кикотъ,.

B.О. Ключевский, Е. И. Козловой, Ю. Н. Козырев, С. С. Кравчук, МБ. Курман, О. Е. Кутафин, О. В. Лармин, А. И. Лепешкин, Е. А. Лукашева, В. О. Лучин, И.С. Мат-лин, С. Е. Метелев, В. Ф. Миронов, А. В. Миронов, В. М. Моисеенко, О. В. Мукомель, М. В. Немытина, Т. Б. Николаева, Б. Г. Пашков, В. И. Переведенцев, В.В. Покшишев-ский, П. М. Полян, С. А. Прудникова, ТМ. Регент, Л. Л. Рыбаковский, В. П. Рябцев,.

C.А. Смирнов, Н. Е. Сонин, В. А. Суков, ЮА. Тихомиров, В. А. Тишкова, А. А. Ткаченко, А. Н. Торохова, М. Л. Тюркин, Н. Н. Филиппов, ТЛ. Хабриева, А. У. Хомра, «» «.

Б.С. Хореев, В. Н. Чапек, Т. В. Черевичко, В. Е. Чиркин, Л. Л. Шамилева, Я. Щепань-ский и других.

В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число диссертационных исследований.

В ряду наиболее интересных исследований проблем конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов — диссертации КД. Галиахметовой, М. В. Плещеевой, О. В. Губиной, Т.Н. Балашовойконституционно-правовою регулирования миграционных процессов — А. Н. Торохова, И. В. Плаксиной, Н. Н. Тоцкогообеспечения защиты прав человека в сфере миграции — В. М. Решетина, А. В. Сокольниковой, Н.Н. Катковойконституционно-правового регулирования внешней миграции.

— А. Н. Куца, МВ.'Петровецаконстшуционно-правовош регулирования миграционных процессов в зарубежных странах — Л. Ф. Абзаловойпроблем административно-правового регулирования миграции и ее субъектов — В. В. Радула, С А. Прудниковой, Е. В. Галузы, В. В. Вострикова, Е. А. Никифоровой, А. Е. Горбань, М.М. Арда-вова, О. Ю. Вострокнутовой, И. Ю. Сизовтеоретических и исторических основ миграции — НА. Зорина, М. Р. Вокуева, Т. Б. Николаевой, С А. Смирновамеждународно-правовых проблем миграции—В. Е. Подшиваловой, Н. Н. Зинченко.

С точки зрения политических и иных наук федеральная и региональная миграционная политика, миграция исследовались в диссертациях И. В. Лукьяновой, М. С. Дрокина, ПМ. Полян и др.

Однако в указанных диссертационных исследованиях затрагиваются лишь отдельные моменты из всей совокупности сложных миграционных процессов и элементов миграционной политики. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, возникших с началом формирования новой области правового регулирования.

Нормативную правовую базу исследования составили: Конституция РФ 1993 г., международно-правовые акты, федеральные законы, а также подзаконные акты, регулирующие вопросы миграции.

В качестве эмпирической базы работы использованы как собственные «< конкретно-социологические исследования, так и данные других специалистов. При подготовке диссертации были проанализированы статистические данные Минздрав-соцразвития России и ФМС России легальных трудовых мигрантовданные по федеральным округам о привлечение иностранной рабочей силы на законных основаниях, численности иностранной рабочей силы, занятой в различных отраслях экономикиматериалы 12 региональных программ переселения (Калининградской, Липецкой, Новосибирской, Амурской, Иркутской, Тамбовской, Тюменской, Калужской и Тверской областей, Хабаровского, Красноярского и Приморского краев), которые предварительно согласовывались с ФМС Россииматериалы оперативно-профилактических мероприятий территориальных органов ФМС России, проведен' ных с целью выявления лиц, нарушающих миграционное законодательство, и др.

Научная новизна диссертационной работы. В' диссертации с позиции конституционного права проведен комплексный анализ и предпринята попытка разработай конституционно-правовых основ миграционной политики и проблем правового регулирования миграционных процессов. Впервые системно рассмотрены с позиции конституционного права конституционно-правовые основы миграционной политики, на базе разностороннего анализа различных аспектов миграции и миграционных процессов проведено исследование, направленное на повышение эффективности миграционной политики в целом. На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее миграционное законодательство, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования и механизмов реализации миграционной политики.

Новизну диссертации характеризуют следующие положения, выносимые на защшу:

1. Предлагается в конституционно-правовом смысле под миграцией понимать объективное, обусловленное экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинами, урегулированное нормами права динамическое общественное отношение, представляющее собой логически последовательную совокупность действий органов власти, общественных организаций и физических лиц, направленных на перемещение, переселение физических лиц в пространстве, нося-• «щее временный или долгосрочный характер, связанное с пересечением государственных или административных границ, последствием которого является смена места жительства или пребывания.

Исходя из предложенного понятия, сущность миграции характеризуется тем, что она: определяется как перемещение, переселениесовокупность действий, имеющих определенную логическую последовательность (трехстадийносгь миграционного процесса) — смена места жительства или пребывания (постоянное, временное или периодическое) — пересечение границ (одной или нескольких, административных или государственных) — обусловленность экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинамисоциальный, экономический и политический (геополитический) характер.

Кроме того, полагаем, что миграция характеризуется: длительностью по времени перемещениятерриториальным (пространственным) характеромцеленаправленностью перемещенияобъективностьюподконтрольностью государствуструктурной сложностью миграционного процессамногообразием по формам и последствиямобщественной значимостьюправовым характером (урегулированностью нормами права).

2. В результате проведенного исследования диссертантом обосновано, что под миграционной политикой, в конституционно-правовом смысле, следует понимать основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами.

3. Доказывается, что к конституционно-правовым основам миграционной политики относятся четыре основных элемента: конституционные принципы миграционной политики, система и конституционно-правовой статус субъектов миграционной политики, основы правового регулирования миграционной политики и формы осуществления государственно-властных, контрольных полномочий в сфере миграции. Все указанные элементы подвергнуты в диссертации детальному системно-структурному исследованию.

4. По результатам работы автором делается вывод, что историческое формирование и развитие миграционной политики России состоит из четырех периодов и семи этапов: первый (ХУЛ в. — 1917 г.)—дореволюционныйвторой (1917 -1990 гг.) — советский (в свою очередь подразделяется на 4 этапа: первый — 1917 —1924 гг., второй -1924 по 1936 гг., третий -1936 -1977 гг. и четвертый -1977 —1990 гг.) — третий (1990 -1993 гг.) — реформационныйчетвертый (с 1993 г. по настоящее время) — современный (подразделяется на два этапа: первый — 1993 — 2002 гг. и второй—с 2002 г. по настоящее время). Все проанализированные этапы характеризуются прежде всего преемственностью развития и изменением (сменой) миграционной политики (обычно к середине или концу выделенного периода), сочетанием ограничительных и стимулирующих механизмов, совершенствованием системы управления в сфере миграции, дифференциацией миграционной политики по отношению к различным категориям населения, нестабильностью и совершенствованием законодательства в сфере миграции и механизмов реализации миграционной политики, а также информационной и нормативной наполненностью.

5. На основе научного анализа выделены и анализируются приоритетные принципы миграционной политики, которые, по мнению, подлежат закреплению в законодательстве. К ним необходимо отнести следующие конституционные принципы: демократического политического режима, федеративного устройства, правового, социального и светского государства, верховенства Конституции РФ и федерального законодательства, равенства всех перед законом и судом, гарантированности и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности и справедливости правового регулирования миграционных процессов, дифференцированного подхода к решению вопросов определения режима въезда, пребывания и проживания в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

6. В рамках диссертационного исследования в силу незавершенности процесса < становления и совершенствования миграционного законодательства автором предлагается: принять новые законы о беженцах, вынужденных переселенцахзаконодательно сбалансировать правовое регулирование внутренних и внешних миграционных процессовпровести комплексный мониторинг федерального и регионального законодательства на соответствие с международными обязательствами Россиисистематизировать миграционное законодательство, устранив пробелы и противоречия в правовом регулировании миграционных процессов, в том числе в подзаконных нормативных правовых актах, определяющих полномочия и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти.

7. На основе проведенного анализа автором делается вывод, что должна быть создана разветвленная институциональная структура, в которую должны входить как элементы, наделенные властными полномочиями, так и институты гражданского общества В рамках данной структуры предлагается усилить функции и полномочия специального органа государственной власти в области миграции.

8. На основе сложившегося опыта правового регулирования миграционных процессов в России, с учетом полученных в ходе диссертационного исследования результатов соискателем предлагается (de lege ferenda) внести ряд изменений и дополнений в следующие акты: в ст. 464 УПК РФ в части совершенствования порядка выдачи иностранных гражданв Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в части, касающейся сокращения срока проживания на территории России до года для получения в общем порядке гражданства Российской Федерации лицами, которым предоставлено временное убежище (ч. 2 ст.

13), и совершенствования порядка приобретения гражданства детьми (ст. 12 и ч. 6 ст.

14) — в Федеральные законы от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ст. 25.3) и от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 5, ст. 13.1) в части, касающейся порядка продления срока визы и изменения цели пребывания, порядка и основания получения разрешения на работув КоАП РФ в части установления ответственности за нахождение иностранных граждан на территории.

России без документов, удостоверяющих личность, а также административного за" г держания таких лиц до установления их личности, с последующим административным выдворением за пределы Российской Федерации (ст. 18.1).

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее вывода, предложения и рекомендации представляют собой определенный вклад в развитие конституционно-правовой науки, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой тематики, при совершенствовании миграционного законодательства, регулятивных, контрольных и иных механизмов миграции, а также в процессе формирования концепции государственной миграционной политики России.

Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по курсам «Консгшуционное право России», специализированных курсов, посвященных более углубленному изучению миграционных процессов, а также при подготовке учебных пособий и других учебно-методических материалов.

Практическая значимость работы состоит в прикладном характере целого ряда выводов, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации, в конкретных рекомендациях, направленных на совершенствование миграционной политики. Они могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета.

Сформулированные в диссертации научные положения и выводы отражены в 13 публикациях общим объемом 15,9 пл.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях преподавателей и аспирантов Юридического института Дальневосточного государственного университета (2004 — 2007 гг.), а также на ряде международных, всероссийских и региональных научных форумов: на Всероссийской научно" «практической конференции „Традиции, реформы и революции в развитии государства и права“ (Волгоград, 2005 г.) — на П Международной Интернет — конференции „Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире“ (Тамбов, 2005 г.) — на Международной научно-практической конференции „Контакт России и стран АТР в правовом дискурсе“ (Владивосток, 2005 г.) — на П Международной научно-практической конференции „Образование и наука без границ — 2006“ (Днепропетровск, 2006 г.) на V Международной научно-практической конференции наука и образование — 2007» (Днепропетровск, 2007 г.) — на Международном научно-практическом семинаре «Российско-китайское взаимодействие в политике, экономике, культуре и образовании: опыт, проблемы, перспективы» (Владивосток, 2007 г.).

Отдельные положения диссертационного исследования воплотились в проект закона «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению», принятого 26 января 2005 г. Законодательным Собранием Приморского края, а также внедрены в учебный процесс кафедры государственного и административного права ДВГУ, в практическую деятельность прокуратуры Приморского края и ФМС РФ.

Структура диссертации обусловлена поставленными автором целью и задачами исследования, логикой последовательного изложения изучаемой проблемы. В связи с этим работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы и приложения.

179 ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Как уже отмечалось, миграция населения — это перемещения населения, связанные с переменой места жительства. Миграция населения является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической жизни.

Проведенное исследование позволило выделить следующие черты, характеризующие сущность миграции: она определяется как перемещение, переселениепредставляет собой совокупность действий, имеющих определенную логическую последовательность (трехстадийность миграционного процесса) — связана со сменой места жительства или пребывания (постоянной, временной или периодической) — связана с пересечением границ (одной или нескольких, административных или государственных) — вызвана экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинамией присущ социальный, экономический и политический (геополитический) характер.

Миграция характеризуется: длительностью по времени перемещениятерриториальным (пространственным) характеромцеленаправленностью перемещенияобъективностьюподконтрольностью государствуструктурной сложностью миграционного процессамногообразием по формам и последствиямобщественной зна.

V I чимостьюправовым характером (урегулированносгью нормами права).

Исходя из обозначенных свойств, миграция — это объективное, обусловленное экономическими, политическими, социальными, демографическими и иными причинами, урегулированное нормами права динамическое общественное отношение, представляющее собой логически последовательную совокупность действий органов власти, общественных организаций и физических лиц, направленных на перемещение, переселение физических лиц в пространстве, носящее временный или долгосрочный характер, связанное с пересечением государственных или административных границ, последствием которого является смена места жительства или пребывания.

Производной от миграции является миграционная политика, которая одновременно является частью социально-экономической, внутренней, внешней и демографической политики государства.

Миграционная политика, по нашему мнению, есть основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами.

Исходя из проведенного исследования, к конституционно-правовым основам миграционной политики можно отнести четыре основных элемента: конституционные принципы миграционной политики, систему и конституционно-правовой «статус субъектов миграционной политики, основы правового регулирования миграционной политики и формы осуществления государственно-властных, контрольных полномочий в сфере миграции.

Проведенный автором анализ исторического формирования и развития миграционной политики России позволил выделить четыре периода: первый — доревошо ционный (XVTI в. -1917 г.), второй — советский (1917 -1990 тт.), третий—реформаци-онный (1990 — 1993 гт.) и четвертый — современный (с 1993 г. по настоящее время) и семь этапов. При этом первый этап совпадает с дореволюционным периодом развития миграции (ХУЛ в. — 1917 г.). Во втором — Советском периоде развития миграционной политики — предлагается выделить 4 этапа: первый -1917 -1924 гг., характеризующийся установлением новой государственности России — РСФСР, введением диктатуры пролетариата, становлением миграционной политики и миграционного законодательства советского периода и т. д.- второй — 1924 — 1936 гг., характеризующийся образованием нового союзного государства — СССРтретий — 1936 — 1977 гг., характеризующийся установлением новой политической системы, провозглашением принципов социализмачетвертый — 1977 — 1990 гг., характеризующийся дальнейhi им развитием социалистической системы государства и ее реформированием и демократизацией. В третьем периоде — реформационном (с 1990 по 1993 гг.) выделение этапов не предполагается, но он характеризуется нестабильностью миграционного законодательства, сменой политических систем, несоответствием правового регулирования формирующимся правоотношениям. И в четвертом периоде — современном (с 1993 г. по настоящее время) предлагается выделить два этапа: первый —1993 -2002 гг., характеризующийся становлением новой государственности, дисбалансом и сохранением прежнего правового регулирования новых социальных процессов, и второй — с 2002 г. по настоящее время, характеризующийся всесторонним совершенствованием миграционного законодательства, формированием его системы и расширением предмета правового регулирования.

Формирование миграционной политики России в полном объеме (как внешней, так и внутренней) необходимо связывать с началом целенаправленного государственного регулирования миграции в Российской империи, начиная со второй половины ХУШ в.

К характерным чертам миграционной политики дореволюционного периода можно отнести: главенствующую роль в определении миграционной политики главы государства — монархасословно-представительньж характерцеленаправленное государственное регул ирования миграциипереселение жителей России и иностран > цев в малонаселенные районыгосударственное обеспечение мигрантовустановление паспортного контроляустановление системы учета миграциистановление иерархической структуры органов, осуществляющих миграционную политику, и ее развитие в процессе решения важнейших государственных задачраспределение государственных функций в сфере миграции между: Переселенческим управлением (управление миграцией) — Особенной канцелярией — Ш-е отделением Собственной е.и.в. канцелярии (правовая деятельность, контроль) — Статистическим отделением, Статистическим советом и Центральным статистическим комитетом (сбор, обработка и предоставление данных, обработка статистических сведений) и Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел (материальное и иное обеспечение миграции).

Миграционная политика советского периода характеризовалась: преемственностьюгосударственным обеспечением «железного занавеса" — жесткой борьбой с любыми проявлениями нерегулируемой миграции за пределы страныпринудительной •высыпкой из страны политических мигрантов (диссидентов, объявленных «врагами народа») — командно — административной (плановой, пятилетней) системой управления всеми процессамирепрессивным характеромвыборочным присоединением к международным нормативным актам в области миграциитесным сотрудничеством со странами социалистического содружества в области социалистической интеграции и кооперации (что выражалось, например, в разрешении иметь двойное гражданство государств социалистического лагеря) — применением административной высылки, руководство которой было возложено на Объединенное государственное политическое управление (ОГГТУ) — награждением отличившихся на строительстве вольнонаемных работниковдосрочным освобождением за ударную работу заключенныхосуществлением гласного надзора за ссыльными и высланными, спецпере-селенными, военнопленными и интернированнымирепрессивной высылкой целых народовпринудительным заселением собственных и присоединенных территорий. Ведение репрессивной политики способствовало тому, что управление миграционной политикой осуществлялось органами внутренних дел и органами безопасности.

С 1977 по 1990 гг. миграционная политика отличалась: плановостью, стимули.

I «рованием необходимых переселений и ограничением свободного переселения, строгим административным контролем, связанностью населения с местом жительства и т. д., а в более поздний период — либерализацией всей системы управления, потерей контроля государства за переселением, слабой управляемостью миграционных процессов государством, ослаблением контроля за внешними границами, валовой, неконтролируемой и не учитываемой незаконной миграцией, ростом неконтролируемой внутренней экономической миграции, а также попыткой формирования миграционного законодательства.

Новый, пятый период (1990;1993 гг.) развития миграционного законодательства начался после учреждения поста Президента СССР внесением изменений в структуру органов миграционной системы, внесением изменений в Конституцию (Основной закон) РСФСР, вызванных распадом Союзного государства и формированием новой государственности России, изменением политического режима.

Современный период отличается процессом формирования цивилизованной, отвечающей современным требованиям и проблемам России миграционной полита- • ки.

Специально подчеркнем, что данный этап характеризуется нестабильностью, резкими переменами от политики благоприятствования миграции до жесткого ограничения и сменой на более мягкий режим миграции для отдельных категорий (например, соотечественников), проведением «миграционных амнистий», нестабильностью и совершенствованием законодательства в сфере миграции и механизмов реализации миграционной политики, усилением контроля за миграцией, совершенствованием системы управления в сфере миграции, устранением коллизионности норм в сфере миграциизначительным увеличением законодательного и иного правового регулирования миграционных процессов.

Однако все проанализированные этапы характеризуются, прежде всего, преемственностью развития и изменением (сменой) миграционной политики (обычно к середине или концу выделенного периода), сочетанием ограничител ьных и стимулирующих механизмов, совершенствованием системы управления в сфере миграции, дифференциацией миграционной политики по отношению к различным категориям населения, нестабильностью и совершенствованием законодательства в сфере миграции и механизмов реализации миграционной политики, а также информационной и нормативной наполненностью.

В основу любой государственной политики должны быть положены, в первую очередь, основные конституционные принципы демократического политического режима, федеративного устройства, правового, социального и светского государства (сг.ст. 1,7 и 14 Конституции РФ), поскольку данные принципы составляют базис основ конституционного строя и предопределяют развитие государства и всей правовой системы России, а также являются системообразующими принципами для других положений, закрепленных в главе 1 Конституции РФ.

Вместе с тем необходимо бтметитъ, что действующее законодательство в отдельных случаях трансформирует конституционные принципы применительно к регулируемой сфере. Однако необходимо учитывать, что искажение конституционных принципов в текущем законодательстве по сравнению с конституционно установленными нормами может повлечь ограничение прав и свобод.

Действующее конституционное законодательство в отдельных случаях осуществляет преобразование конституционных прав и свобод в отраслевые или институциональные принципы. Особенно это характерно для текущего законодательства, устанавливающего правовые статусы, в том числе и в сфере миграции.

Проведенный анализ реализации конституционных принципов в законодательстве, регулирующем миграционные процессы, показал, что в настоящее время отсутствует единый подход к установлению принципов — основных начал миграционной политики государства, что, безусловно, негативно сказывается как на регулировании миграционных процессов, так и на осуществлении миграционной политики.

Полагаем, что указанная проблема должна быть разрешена путем утверждения концепции государственной миграционной политики и принятия федерального закона об основах государственной миграционной политики. При этом в качестве приоритетного принципа миграционной политики необходимо установить дифференцированностъ подходов к решению вопросов определения режима въезда, пребыва-< «» ния и проживания в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Кроме того, для эффективного осуществления миграционной политики должна быть создана разветвленная институциональная структура, в которую должны входить как элементы, наделенные властными полномочиями, так и институты гражданского общества. На настоящий момент можно констатировать, что в России практически сформировалась система субъектов миграционной политики. Вместе с тем процесс совершенствования системы, правового статуса отдельных субъектов продолжается как в государственном, так и в общественном секторе.

Всю совокупность субъектов миграционной политики можно разделить на четыре основные группы: государственные органы, представляющие совокупность федеральных, региональных и местных органов власти, осуществляющих полномочия в сфере миграциифизические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а также физические лица с особым статусом: беженцы, вынужденные переселенцы, соотечественники, лица, которымпредоставлено временное убежище или политическое убежище и др.) — общественные организации (правозащитные и иные организации) и международные организации (Международная организация труда (МОТ), Международная организация по миграции (MOM), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Департамент по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН, Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСФЕР), Комиссия ООН по народонаселению и развитию, Европейская экономическая комиссия (ЕЭК), Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК), Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА), Женевская группа по миграции и др.).

Система органов власти включает три уровня осуществления полномочий в сфере миграции: федеральный, региональный и местный. Охарактеризуем высшие органы государственной власти, осуществляющие функции в сфере миграции, к ко> > торьгм относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, прокуратура РФ, МВД России, Минюст России, МИД России, Минобороны России, Минсоцразвития России, Минобрнауки России, ФМС России, ФСБ России.

Все федеральные органы государственной власти можно разделить на две группы: органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, и органы специальной компетенции, к которым относятся непосредственно федеральные органы исполнительной власти.

При этом органы специальной компетенции можно также разделить на две группы: органы, на которые возложены непосредственно функции по осуществлению миграционной политики, и органы, осуществляющие отдельные полномочия в сфере миграции. Особое внимание следует уделить федеральным' органам исполнительной власти специальной компетенции, на которые возложены непосредственно функции по осуществлению миграционной политики: МВД России и ФМС России.

По нашему мнению, в целях повышения эффективности реализации миграционной политики необходимо выделить ФМС России из системы МВД России, преобразовав в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти в статусе федерального министерства, поскольку только федеральное министерство, исходя из концепции административной реформы, может выполнять функции по осуществлению государственной политики и нормативному регулированию в установленной сфере.

ФМС России на настоящий момент в соответствии с законодательством Российской Федерации не является субъектом оперативно-розыскной деятельности, не уполномочена возбуждать уголовные дела.

Перераспределение данных функций от МВД России к ФМС России будет способствовать повышению эффективности их выполнения, поскольку МВД России осуществляет последние наряду с иными правоохранительными, дознавательными, оперативно-розыскными и другими, что с неизбежностью приводит к «распылению» соответствующих сил и средств, не позволяет сконцентрировать их на выполнение задач, стоящих перед государством в сфере осуществления миграционной политики.

Из проведенного анализа полномочий неспециализированных органов в сфере миграции следует, что они в основном выполняют информационные и иные вспомогательные функции, направленные на полноту и эффективность осуществления миграционной политики. Вместе с тем без осуществления указанных полномочий невозможно было бы обеспечить эффективность реализации миграционной политики. Они составляют неотъемлемую часть механизмов реализации миграционной политики.

В миграционной системе следует выделить правовые, организационные, разрешительные, контрольные, программные, стимулирующие, информационные, воспитательные и иные меры. Все они в разной степени оказывают влияние на формирование и осуществление миграционной политики. Более того, в отдельные периоды развития государства приоритет может отдаваться определенным видам этих мер.

Все меры условно можно разделить на четыре группы: а) организационные, включающие формирование системы уполномоченных органов, учреждений, осуществляющих и обеспечивающих реализацию миграционной политики, кадровое, материально-техническое и финансово-экономическое обеспечение их деятельностиб) правовые, предусматривающие принятие программ, локальных актов, инструкций и методик осуществления тех или иных функцийв) идеологические, включающие информационные и воспитательныег) специальные: контрольные, учетные, разрешительные, экономические, стимулирующие и иные меры.

В этой системе мер первоочередному развитию подлежат институт представительств миграционных служб, функционирующих на постоянной основе за рубежом, институт специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации и выдворению.

В то же время необходимо обеспечить постоянный и оперативный доступ, а также передачу информации по въезду и выезду иностранцев от пограничной службы к ФМС. В этих целях, на наш взгляд, должен быть разработан соответствующий регламент, а также должны быть соответствующим образом технологически осна щены и оборудованы пункты пропуска через государственную границу.

В качестве серьезного шага, направленного на борьбу с незаконной миграцией, необходимо рассматривать повышение защищенности документов, удостоверяющих личность, путем внесения в них биометрических данных владельцев.

В перспективе должны быть рассмотрены вопросы о разработке новых виз, вида на жительство лица без гражданства, проездного документа беженца и других документов.

На наш взгляд, требуется также принять меры по оснащению подразделений иммиграционного контроля в регионах передвижными (мобильными) пунктами, что позволит повысить эффективность работы территориальных органов ФМС России по противодействию незаконной миграции.

Практическая деятельность подразделений адресно-справочной работы связана с документами, содержащими конфиденциальную информацию. Вместе с тем основными организационными проблемами обеспечения деятельности указанных служб являются: финансовые и материально-технические. Полагаем, что решение указанных проблем необходимо осуществлять возможно при взаимодействии с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и избирательными комиссиями.

По нашему мнению, более детальной разработки требуют экономические механизмы управления миграцией, в том числе трудовой, а также необходимо обеспечить согласованность миграционных и социально-экономических программ разви-, тия России. Это способствовало бы обеспечению сбалансированности рынка труда через трудоустройство и регулирование подготовки и переподготовки кадров и трудовой миграции.

Действующее законодательство предусматривает общий и упрощенный порядок въезда на территорию России (визовый и безвизовый), получения разрешения на временное проживание (с учетом квот и без учета квот), получения разрешения на осуществление трудовой деятельности (с учетом квот и без учета квот) и иные. Многообразие данных процедур, на наш взгляд, должно способствовать совершенствованию миграционной политики, повышению ее эффективности, а также ее мобиль-* ¦ f носги с учетом экономических, социальных, демографических и иных интересов России.

Сложившаяся тенденция по увеличению легальной сферы трудовой миграции свидетельствует о позитивных результатах либерализации законодательства в этой сфере, а также по установлению «прозрачных» механизмов получения соответствующих разрешений.

Однако наряду с либерализацией законодательства нельзя не учитывать необходимость совершенствования соответствующей системы учета и контроля. В этой связи необходима автоматизированная система учета и контроля за пребыванием иностранных граждан, которая в дальнейшем позволит оптимизировать систему управления миграционными процессами.

Вместе с тем необходимо отметить, что создания только данных систем будет недостаточно. Полагаем, что ФМС России должна сформировать единую информационную систему миграционного учета, предполагающую наличие в ней информации не только по иностранным гражданам и лицам без гражданства, но и по гражданам России, а также обеспечить ее интегрированность и доступ к информации, содержащейся в ней, органов и подразделений ФМС России, а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционный учет.

Требует дальнейшего совершенствования организация работы ФМС России по разъяснению населению новых миграционных правил, касающихся прав и обязанностей российских и иностранных граждан на территории Российской Федерации.

В России происходит процесс формирования института миграции как нового межотраслевого правового института и как системы законодательства, принимается большое количество актов в указанной сфере.

Несмотря на большое количество актов, принятых в последнее время в сфере миграции, по нашему мнению, процесс становления и совершенствования миграционного законодательства нельзя считать завершенным, поскольку до настоящего времени не удалось в должной степени добиться корреляции потребностей государства (общества) и миграционных потоков, имеющих весьма специфическую структуру и постоянно флюктуирующий количественный и качественный состав.

I '.

В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо привести в соответствие с новой системой подзаконные нормативные правовые акты, определяющие полномочия и порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время основное внимание в правовом регулировании и осуществлении миграционной политики уделяется внешней миграции, в то время как внутренние миграционные процессы остаются за пределами контроля и управления государства. Данное положение вытекает из анализа и объема принимаемых в последнее время актов в сфере миграции.

Полагаем, что данные тенденции нельзя признать положительными, поскольку государство должно контролировать и управлять не только внешней, но и внутренней миграцией, что является одной из составляющих стимулирования развития регионов и их сбалансированного экономического и иного развития.

Законодательство в этой сфере должно развиваться более равномерно, поскольку без надлежащего правового регулирования внутренних миграционных процессов нельзя обеспечить устойчивое и равномерное развитие всех субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, данному вопросу должно быть уделено большее внимание, и на ФМС России должны быть возложены соответствующие функции путем внесения изменений и дополнений в действующее Положение о ФМС России.

Полагаем, что должен бьггь проведен комплексный мониторинг соответствия федерального и регионального законодательства международным обязательствам России. Необходимо. привести законодательную базу в сфере миграции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в соответствие с международ ными актами.

Необход имо как можно скорее завершить процесс разработки и принятия Концепции миграционной политики России. Это позволит определить вектор развития законодательства в области миграции населения.

Нельзя не отметить назревшую потребность в систематизации миграционного законодательства, то есть принятии федерального закона, регулирующего в целом миграцию, поскольку изданные в последнее время нормативные акты, регламенти-" > рующие отдельные вопросы в сфере миграции, не имеют комплексного характера, охватывающего все правоотношения в этой сфере.

До последнего времени остается актуальным вопрос специальных правовых статусов. На настоящий момент не урегулированными являются статус лица без гражданства (апатридов), лица, получившего политическое убежище, лица, получившего временное убежище, а также бипатридов (лиц с двойным гражданством). В недостаточной степени, на наш взгляд, урегулирован правовой статус иностранных граждан.

В течение последнего времени основной акцент по реформированию законодательства и механизмов осуществления миграционной политики был направлен, в основном, на иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как вопросам внутренней миграции не уделялось должного внимания. Однако и в этой сфере, как показывает практика, имеется много проблем, связанных с несовершенством законодательства и механизмов контроля и регулирования внутренней миграции.

Проведенный анализ-действующих нормативных правовых актов в сфере миграции свидетельствует о наличии пробелов в правовом регулирования миграционных процессов. Для устранения выявленных пробелов и противоречий предлагается внести изменения и дополнения в следующие акты:

• ст. 464 УПК РФ в части совершенствования порядка выдачи иностранных граждан. Сочетание слов «предоставлено убежище» в п. 2 ч.1 сг. 464 УПК РФ предлагается заменить фразой «предоставлено политическое убежище, временное убежище, а также статус беженца»;

• Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в части, касающейся сокращения срока проживания на территории России до года для получения в общем порядке гражданства Российской Федерации лицами, которым представлено временное убежище и совершенствования порядка приобретения граледансгва детьми. В ч.2 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» предлагается дополнительно включить п. «в» следующего содержания: «предоставление лицу временного убежища на территории Российской Федерации». В ч.6 сг. 14 того же закона предлагается предусмот.

• ¦ «реть положение, согласно которому «ребенок, род ители которого (или единственный родитель которого) на момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федерации, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения»;

• Федеральные законы от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (cr. 25.3) и от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (сг. 5) в части, касающейся порядка продления срока визы и изменения цели пребывания;

• Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (сг. 5) в части, касающейся порядка и оснований получения разрешения на работу. Предлагается ст. 13.1 упомянутого закона дополнить пунктом следующего содержания: «Разрешение на работу для иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, может быть выдано вне зависимости от цели приезда, указанной в миграционной карге. Од нако при выдаче разрешения на осуществление трудовой деятельности об этом должна быть сделана отметка в миграционной карте»;

• КоАП РФ в части установления ответственности за нахождение иностранных граждан на территории России без документов, удостоверяющих личность, а также административного задержания таких лиц до установления их личности, с последующим административным выдворением за пределы Российской Федерации. Предлагается дополнить ч.2 ст. 18.1 КоАП .РФ словами «а также в нахождении на территории Российской Федерации без документов, удостоверяющих личность».

На основании вышеизложенного следует отметить, что предстоит еще значис тельная работа ло совершенствованию миграционного законодательства.

В целом миграционную ситуацию на территории Российской Федерации можно охарактеризовать как достаточно сложную в силу действия ряда факторов, основными из которых являются:

• несовершенство действующего миграционного законодательства и ведомственной нормативной правовой базы, регулирующей данные вопросы;

1 I.

• «прозрачность» новых границ Российской Федерации, возникших после распада СССР, и, как следствие, отсутствие реальных механизмов регулирования иммиграционных процессов;

• недостаточный уровень взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств в практической деятельности по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

• несовершенство действующих механизмов международного сотрудничества, направленных на противодействие незаконной миграции;

• отсутствие единой информационной системы миграционного учета, включающей все компоненты системы миграционного контроля, учета и регистрации;

• низкий уровень материально-технического и кадрового обеспечения органов, к компетенции которых отнесены функции по регулированию миграционных процессов.

Исходя из проведенного анализа, в целях повышения эффективности миграционной политики России, на наш взгляд, необходимо продолжить работу: по дальнейшему совершенствованию российского миграционного законодательства, включая подзаконные нормативные правовые акты и правовые акты министерств и ведомств по вопросам миграциипо повышению уровня и качества взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств в практической деятельности по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществлению миграционной политикипо развитию международного сотрудничества по вопросам борьбы с, незаконной миграцией, в том числе с сопредельными странамипо повышению уровня материально-технической оснащенности и профессионализма сотрудников органов, к компетенции которых отнесены функции по регулированию миграционных процессовпо развитию единой информационной системы миграционного учета, обеспечению ее интеграции и доступности.