Конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования определяется той ролью, которую играет исполнительная власть в условиях современной системы разделения властей в России.

Проблемы организации государственной власти на конституционных принципах вызывают большой теоретический и практический интерес, так как решение этих проблем влияет на защиту прав и свобод человека и гражданина, на соблюдение общественных интересов в процессе деятельности государственных органов, на эффективность реализации основных функций государства.

В настоящее время принцип разделения властей закреплен в подавляющем большинстве действующих конституций. Однако механизмы практической реализации данного принципа в разных странах существенно отличаются. Как справедливо отмечал С. А. Котляревский, «Классическая схема, данная Монтескье, по которой парламенту принадлежит власть законодательная, а правительству — власть исполнительная, от которой отделяется судебная, — дает весьма неточное представление о жизни конституционного государства"1.

В России механизм сдержек и противовесов в системе государственной власти был заложен при принятии Конституции 1993 г. За время ее действия накопился определенный опыт, который позволяет судить о степени эффективности данного механизма, его достоинствах и недостатках.

Традиционно в российских условиях нередко наблюдалась тенденция к усилению авторитаризма государственной власти, связанная с неизбежным в таких условиях возрастанием роли исполнительной власти. В современных условиях на повестке дня также стоит вопрос об укреплении вертикали власти, причем имеется в виду, прежде всего, власть.

1 Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2003. С. 85. исполнительная. Происходящие в связи с этим преобразования представляются далеко не бесспорными, как по методам, так и по ожидаемым результатам.

В целом, актуальность темы исследования определяется следующими соображениями.

Во-первых, совершенствование конституционно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти предполагает научное осмысление сущности этой ветви власти и ее места в системе разделения властей в условиях современной России.

Во-вторых, административная реформа, осуществляемая в России и связанная с совершенствованием структуры исполнительной власти, нуждается в научном обосновании на основе принципов действующей Конституции.

В-третьих, развитие науки конституционного права предполагает углубленный анализ основополагающих принципов и форм устройства и функционирования государственного механизма, существующей системы сдержек и противовесов с целью выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.

Степень разработанности темы. Проблематику, связанную с системой и структурой исполнительной власти, ее местом в системе разделения властей, затрагивали в своих исследованиях многие авторы, такие, как С. А. Авакьян, М. Авдеенкова, Н. А. Боброва, В. Г. Вишняков, Ю. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская, О. Е. Кутафин, J1.B. Лазарев, В. О. Лучин, О. В. Мартышин, Н. А. Михалева, А. М. Николаев, Ю. И. Скуратов, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, и другие1. Важное теоретическое значение для достижения целей исследования имели работы, посвященные основам.

1 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000; Дмитриев Ю. А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002; конституционного строя России, таких авторов, как В. А. Лебедев, Т. М. Пряхина, Ф. М. Рудинский, Б. С. Эбзеев и другие. Связанность темы исследования с проблемами государственного управления обусловила интерес к работам таких авторов, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Н. И. Побежимова, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов и другие.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных теме исследования, развитие системы и структуры исполнительной власти в процессе административной реформы актуализирует дальнейшее научное осмысление данной проблематики.

Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных государств. В процессе исследования также изучены конституционные проекты дореволюционной России и конституционные документы советского периода.

Объект исследования — общественные отношения, связанные с совершенствованием конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормы права, определяющие конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти, и практика их применения.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Общая цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

Хабриева Т.Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005; Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001 и др.

— исследовать понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования органов исполнительной власти;

— проанализировать развитие конституционно-правового статуса органов исполнительной власти;

— выявить особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в зарубежных странах;

— исследовать конституционно-правовые основы формирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;

— проанализировать основные закономерности развития структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

— исследовать проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (материалистическая диалектика) и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Конституционные основы системы исполнительной власти проанализированы в развитии, во взаимосвязи с существующей социально-экономической и политической ситуацией, в сравнении с опытом зарубежных государств.

Эмпирическую базу исследования составили: анализ деятельности Правительства Российской Федерации (2001 — 2006гг.) — анкетирование по специально разработанной методике 32 сотрудников федеральных органов исполнительной власти (2003 — 2004гг.) — анализ 12 постановлений Конституционного суда Российской Федерации (1998 — 2006).

Научная новизна диссертации состоит в том, что автор, в числе первых, предпринял попытку на уровне диссертационного исследования проанализировать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской.

Федерации. В диссертации с новых позиций определено место исполнительной власти в существующей системе разделения властейуточнен категориальный аппарат, связанный с конституционными основами исполнительной властиобоснована роль исполнительной власти в обеспечении реализации конституционных прав человека и гражданина, а также основных функций государствасформулированы предложения по совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти в современной России.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1 .Исполнительная власть занимает доминирующее место в системе разделения властей, что объективно обусловлено развитием мировой государственности. Осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.

2. В целях укрепления легитимной основы исполнительной власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона «Об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации» и закона «О системе федеральных органов исполнительной власти». В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.

3. Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения понятия «система федеральных органов исполнительной власти». В связи с этим, предлагается при разработке и принятии закона «О системе федеральных органов исполнительной власти» закрепить в нем следующее определение: система федеральных органов исполнительной власти — это совокупность высших органов исполнительной власти, состоящая из взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, осуществляющая в своем единстве функции государственного управления на федеральном уровне в пределах установленной законом компетенции.

4. Вопреки распространенному в современной научной литературе мнению, что при авторитарном политическом режиме происходит усиление исполнительной власти, в работе доказано, что в условиях авторитарного режима роль исполнительной власти значительно снижается, так как основные полномочия по управлению государством концентрируются в руках главы государства, либо у находящейся у власти политической партии.

5. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с укреплением нравственных начал. В связи с этим, предлагается разработать и ввести в действие Кодекс этики работников органов исполнительной власти. Ориентация на соблюдение моральных норм и установок, сформулированных в данном Кодексе, может оказать позитивное влияние на процессы борьбы с коррупцией и бюрократизацией государственного аппарата, на повышение эффективности работы системы и структуры исполнительной власти.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Диссертация направлена на решение приоритетных задач в системе конституционноправового регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации. Материалы диссертации расширяют представление о системе и структуре исполнительной власти, о роли исполнительной власти в реализации конституционных функций государства, ее месте в системе разделения властей в России и возможных путях ее дальнейшего развития в современных условиях.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования действующего законодательства Российской Федерации. Автором сформулированы конкретные предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти. Материалы и выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного и административного права, при подготовке учебных пособий по данным дисциплинам.

Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:

1.Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на юге России» (Армавир, 2005) и межвузовской научной конференции «Государство и право России в XXI веке» (Москва, 2006).

2.Апробирование осуществлено путем опубликования 3 статей в периодических научных изданиях и сборниках.

3.Основные методические установки внедрены в учебный процесс Российского государственного социального университета по дисциплине «конституционное право».

Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

Заключение

.

В процессе проведенного исследования успешно решены поставленные задачи: исследованы понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования органов исполнительной властипроанализировано развитие конституционно-правового статуса органов исполнительной властивыявлены особенности конституционно-правового статуса органов исполнительной власти в зарубежных странахисследованы конституционно-правовые основы формирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерациипроанализированы основные закономерности развития структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерацииисследованы проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти.

В результате проведенного исследования были сформулированы следующие основные выводы и положения:

1 .Исполнительная власть занимает доминирующее место в системе разделения властей, что объективно обусловлено развитием мировой государственности. Осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.

2. В целях укрепления легитимной основы исполнительной власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона «Об общих принципах организации исполнительной власти в.

Российской Федерации" и закона «О системе федеральных органов исполнительной власти». В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.

3. Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения понятия «система федеральных органов исполнительной власти». В связи с этим, предлагается при разработке и принятии закона «О системе федеральных органов исполнительной власти» закрепить в нем следующее определение: система федеральных органов исполнительной власти — это совокупность высших органов исполнительной власти, состоящая из взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, осуществляющая в своем единстве функции государственного управления на федеральном уровне в пределах установленной законом компетенции.

4. Вопреки распространенному в современной научной литературе мнению, что при авторитарном политическом режиме происходит усиление исполнительной власти, в работе доказано, что в условиях авторитарного режима роль исполнительной власти значительно снижается, так как основные полномочия по управлению государством концентрируются в руках главы государства, либо у находящейся у власти политической партии.

5. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с укреплением нравственных начал. В связи с этим, предлагается разработать и ввести в действие Кодекс этики работников органов исполнительной власти. Ориентация на соблюдение моральных норм и установок, сформулированных в данном Кодексе, может оказать позитивное влияние на процессы борьбы с коррупцией и бюрократизацией государственного аппарата, на повышение эффективности работы системы и структуры исполнительной власти.

Проведенное исследование играет важную роль для понимания механизма совершенствования системы разделения властей в современной России и для улучшения механизма конституционно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Анализ исторического опыта попыток обособления системы исполнительной власти показывает, что в России формирование системы и структуры высших органов государственного управления всегда находилось в зависимости от субъективных факторов, при чрезвычайно высокой роли личности руководителей государства. При этом в условиях авторитарного политического режима роль исполнительной власти всегда значительно снижалась, так как полномочия концентрировались у главы государства.

Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти показывает, что в современных условиях прослеживается тенденция к доминированию следующих особенностей: активное обращение к идеям мирового конституционализмаиспользование собственного конституционного опыта и традиций национальной государственностиориентация создание конституционного механизма, препятствующего формированию тоталитарного общества и государства.

В основе правового статуса федеральных органов исполнительной власти в России находятся важнейшие положения Конституции РФ, относящиеся к основам конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина, федеративному и государственному устройству РФ. В то же время, Конституция РФ, конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения такого понятия, как «система федеральных органов исполнительной власти», хотя в целом ряде правовых норм конкретизируются различные признаки данного понятия.

Несмотря на позитивные результаты правового регулирования осуществляемой в России административной реформы, остается нерешенным целый ряд важнейших правовых проблем, касающихся, в том числе, самой системы федеральных органов исполнительной власти и форм и методов взаимодействия отдельных ее элементов.

Продолжает вызывать вопросы проблема взаимодействия и взаимоотношений Президента Российской Федерации с системой органов исполнительной власти. Проведенное исследование показывает, что Президент не входит ни в одну из традиционных ветвей власти, в то же время, обладает рядом существенных полномочий в сфере исполнительной власти. Фактически, система органов исполнительной власти работает под руководством Президента как главы государства, при этом роль председателя Правительства снижается.

К числу важнейших конституционно-правовых задач современности можно отнести приведение в соответствие с нормами Конституции норм федерального законодательства, определяющих понятие и основные элементы системы федеральных органов исполнительной власти, а также более определенное формулирование правового статуса Президента РФ по отношению к системе федеральных органов исполнительной власти.

Важное значение для развития системы исполнительной власти имеет системная борьба с коррупцией, а также совершенствование института государственной службы. Можно сделать вывод о необходимости развития нравственных начал в деятельности государственной службы, внедрение этических норм в повседневную практику правового регулирования деятельности государственных служащих, в первую очередь, в системе исполнительной власти.

В целом, конституционно-правовые основы организации и деятельности системы исполнительной власти нуждаются в дальнейшем научном осмыслении и практическом совершенствовании.