Конституционно-правовые основы регионального законодательства в сфере внешней миграции

Последствия бесконтрольного потока внешних мигрантов (иммигрантов), охватившего нашу страну, начиная с 1992 года, принято характеризовать количеством иммигрантов, в том числе незаконных опубликованные данные численности нелегальных иммигрантов колеблются.

1 2 от 1,5 млн. человек и до 5 млн. человек), а также числом вынужденных переселенцев и беженцев, данные о которых характеризуются следующим образом: 2 млн. человек в 1992 году3, 866,6 тыс. человек в 2000 г. 4 и 500 тыс. в 2003 году5.

Действительно, начиная с 1992 года, за 10 лет в нашу страну въехало около 7,5 млн. человек и выехало 3,5 млн. человек6. Согласно опубликованным исследованиям иммиграция в Россию в этот период времени носила преимущественно «русский» оттенок. Так, например, доля русских вынужденных переселенцев в 1993 году составляла 76%. Сегодня она держится на планке около 60%. Это, по нашему мнению, свидетельствует об определенном снижении соотечественников в иммиграционном потоке.

Другая тенденция, которая представляет несомненный интерес в рамках настоящего исследования — это снижение влияния межнациональных отношений и возрастание экономических составляющих в качестве причин внешней миграции. Так, например, по причине обострения.

1 Концепция действий на рынке труда на 2003;2005 годы /Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 № 568-р //СЗ РФ, 2003, № 20. — Ст. 1920.

2. Юнаш, И. Б. Миграционная политика как важный фактор развития национальных отношений в Российской Федерации //Там же. — С.56.

3 Там же. — С. 56.

4 Социально-экономическое положение России. Сборник Государственного комитета Российской Федерации по статистике январь-октябрь 2000. — С. 247−251.

5 Зорин В. Ю. О задачах органов государственной власти по гармонизации межнациональных отношений и вопросы взаимодействия с религиозными организациями //Материалы Всероссийского совещания «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» (Москва, Дом Правительства Российской Федерации, 18.04.2003) — М., 2003. — С.16.

6 Там же. — С. 15.

7 Юнаш, И. Б. Указ. соч. — С.55. межнациональных отношений в 1998 г. в Россию въехало 13,6% иммигрантов, в 2000 г. — 9,3%, а в 2001 г. — 1,9%1.

Высказывается мнение2 о том, что принятые в последние два с половиной года около десяти федеральных законов и решений Правительства в сфере внешней миграции несколько сгладили ее негативные последствия.

Вместе с тем, по нашему глубокому убеждению, миграцию остановить нельзя. Это не смогла сделать ни одна страна мира. С уверенностью можно сказать, что это не удастся и нам3. Прежде всего мы стали открытой для мира страной. Кроме того, ухудшающаяся демографическая ситуация в России создает объективные условия для принятия внешних мигрантов4.

Таким образом, любые попытки остановить иммиграцию обречены на провал, так как они способны лишь озлобить людей. Вместе с тем придать миграции регулируемый характер — это задача сегодняшнего дня.

В этой связи необходимо всесторонне исследовать как многовековой опыт миграционной политики Российского государства, так и миграционное законодательство зарубежных стран.

Нам представляется, что нормативно-правовое регулирование внешней миграции это не только прерогатива федерального законодателя, но и сфера деятельности субъектов Российской Федерации5. Так как именно субъекты Федерации, в первую очередь, сталкиваются с негативными последствиями незаконной миграции. Вопрос лишь о пределах допустимости такого регулирования, которое, как показывает проведенное исследование, субъекты Российской Федерации используют в качестве «правового.

1 Материалы Всероссийского совещания «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» (Москва, Дом Правительства Российской Федерации, 18.04.2003) — М., 2003.-С. 55.

2 Вступительное слово министра Российской Федерации В. Ю. Зорина // Материалы Всероссийского совещания «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» (Москва, Дом Правительства Российской Федерации, 18.04.2003) — М., 2003. — С.7.

3 Казаков, И. А. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, ее положительная роль и перспективы совершенствования //Там же С. ЗО,.

4 Стенограмма заседания Президиума Совета законодателей от 14 октября 2003 года //Архив автора.

5 Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы. (См., например: Казаков, И. А. Указ. соч. — С. 31. сдерживания" 1 негативных последствий незаконной миграции. Этим обусловлена актуальность избранной темы.

Заслуживает изучения и отношение государства к «соотечественникам». По нашему мнению, именно их миграция в Россию могла бы оказать положительное влияние на демографическую ситуацию в нашей стране. Вместе с тем проведенный анализ федеральных правовых актов2, принятых в последние годы, показывает, что в отношении «соотечественников» проводится политика, направленная на их закрепление аг стране проживания. Это также обусловливает актуальность избранной темы.

Об актуальности избранной темы свидетельствует и то обстоятельство, что о необходимости активизации подобного рода научных изысканий указано в Рекомендациях Всероссийского совещания «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» (18 апреля 2003 г.)4.

Степень разработанности темы. Проблемы миграционных отношений являются объектом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Социологическую и демографическую стороны исследования миграции составили труды: Б. Д. Бреева, М. Б. Денисенко, В. А. Ионцева, Е. М. Кокорева, JI.M. Кореля, М. В. Курмана, JI.B. Макарова, В. М. Иоисеенко, Г. Ф. Морозовой, Н. В. Тарасова, Б. С. Хорева.

Статистические данные по миграции населения были обобщены в исследованиях И. Г. Малого.

Проблемы «правового сдерживания» в общетеоретическом смысле рассмотрены в работах А. Г. Братко, В. И. Гойсана, В. П. Камышанского и A.B. Малько.

1 Малько, A.B. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. — Саратов. 1994. — С. 6.

2 Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной полигике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» //СЗ РФ, 1999, № 22. — Ст. 2670.

3 Концепция внешней политики Российской Федерации //Российская газета, 2000, 17 июля.

4 Материалы Всероссийского совещания «О реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» (Москва, Дом Правительства Российской Федерации, 18.04.2003) — М., 2003.-С.182.

Международно-правовые особенности этой проблемы были затронуты в трудах A.M. Барнашова, И. П. Блищенко, С. А. Горшковой, Г. М. Даниленко, Г. В. Игнатенко, В. А. Карташкина, И. И. Лукашука, С. Ю. Марочкина, А. Н. Талалаева, О. И. Тиунова, В. А. Толстика, M.JI. Энтина.

Отдельные правовые аспекты миграционной проблематики нашли свое отражение в исследованиях отечественных и зарубежных ученых: Т. И. Желудковой, А. Зольберга, Ж. А. Зайочковской, Т. И. Заславской, У. Изарда, A.A. Кауфмана, В. О. Ключковского, Н. М. Коркунова, Э. Ли, Н. П. Огановского, Р. Парка, В. В. Покшишевского, Э. Равенштейна, Л. Л. Рыбаковского, В. А. Тена, В. Н. Чапека, Б. С. Хорева, Н. М. Ядринцева.

В настоящее время имеются диссертационные исследования Ю. В. Герасименко, A.M. Тесленко, посвященные конституционно-правовому статусу иностранных граждан в России. A.A. Жеребцов и Л. И. Котиева рассматривали правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Плаксина И. В. исследовала конституционно-правовое регулирование внутренних и внешних миграционных процессов на федеральном уровне.

В прямой постановке проблема правового регулирования субъектами Российской Федерации внешней миграции на монографическом уровне не исследовалась.

Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения в области федеративного устройства России, возникшие в связи с законодательным регулированием вопросов, связанных с внешней миграцией.

Предметом исследования являются основные теоретические аспекты правового регулирования внешней миграции в настоящее время, а также вопросы дальнейшего совершенствования организационной и правовой сторон участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их реализации.

Целью исследования является рассмотрение с конституционно-правовых позиций конституционных отношений, складывающихся между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере законодательного регулирования внешней миграции.

Задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки дать:

— правовую характеристику современного российского федерализма как основу взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам законодательного регулирования внешней миграции;

— рассмотреть процесс становления и развития конституционно-правового института миграции;

— провести сравнительный анализ законодательного регулирования внешней миграции в России и экономически развитых зарубежных странах;

— провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней миграции, на федеральном и региональном уровнях;

— проанализировать законодательную базу субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере внешней миграции;

— выявить наиболее эффективные формы регулирования внешней миграции на уровне субъектов Российской Федерациипоказать значение разработки указанных проблем для совершенствования законодательства в сфере внешней миграции;

— предложить концепцию закона субъекта Российской Федерации в сфере регулирования общественных отношений, связанных с внешней миграцией.

Методологическая основа исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил из неоднородности и сложности самого предмета исследования, которое выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально логического и юридического подходов. Применение этих и других методов позволили диссертанту исследовать рассмотренные проблемы во взаимосвязи и целостности.

Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности некоторых аспектов данной темы. Институт конституционного права, рассматривающий в первую очередь федеративное устройство Российской Федерации и конституционно-правовой статус ее субъектов занимает большое правовое поле исследования. Рассмотрение данного института конституционного права связано в первую очередь с пределами регулирования субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере внешней миграции. В рамках правового поля автор предлагает пути разрешения негативных последствий, вызванных нелегальной миграцией.

Впервые в диссертационном исследовании было проанализировано динамически развивающееся законодательство Российской Федерации (федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации) в сфере внешней миграции. Автором были выявлены положительные и отрицательные моменты регионального законодательства в этой сфере и предложен собственный проект закона субъекта Российской Федерации, направленный на упорядочение общественных отношений, связанных с внешней миграцией.

Положения и выводы, выносимые на защиту.

1. Правовое регулирование общественных отношений в сфере внешней миграции следует относить к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Правовое регулирование внешней миграции в России до XIX века эффективно использовалось для заселения внутренних свободных территорий.

3. Государственная миграционная политика в отношении вынужденных иммигрантов должна проводиться не только в направлении реиммиграции, как это делается в настоящее время, но и с целью их адаптации.

4. Имеющее место в настоящее время в России стремление государства ограничить иммиграционные потоки жесткими правовыми средствами неизбежно влечет увеличение масштабов нелегальной миграции.

5. Государству в целях правового воздействия на незаконную иммиграцию необходимо установить в отношении физических и юридических лиц, заинтересованных в существовании незаконных мигрантов, более жесткие меры ретроспективной юридической ответственности.

6. Широкое использование международных соглашений со странами СНГ по современным миграционным вопросам позволит России существенно смягчить проблему незаконной миграции из дальнего зарубежья.

7. Существует необходимость в создании самостоятельного государственного органа по вопросам внешней миграции.

8. Концепция закона субъекта Российской Федерации о пределах правового регулирования в сфере внешней миграции.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Сургутского государственного университета. Материалы диссертационного исследования вошли в курс фондовых лекций по конституционному праву Российской Федерации в Сургутском государственном университете. Основные идеи, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, отражены: в научных публикациях, докладывались диссертантом на региональной научно-практической конференции на тему «Динамика миграции населения и проблемы современного развития Западной Сибири (Сургут, 21−22 ноября 2002 г.), на научно-практической конференции в Тюменском юридическом институте.

МВД Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования использовались в правотворческой работе Тюменской областной Думы.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертации 188 страниц.

Заключение

.

Таким образом, значительный массив правовых актов в исследуемой сфере, несмотря на всю дискуссионность его существования, исходит из федеративной природы нашего государства. Именно особенность государственного устройства позволяет утверждать, что в России имеются все основания для существования миграционного законодательства субъектов Федерации. В него, прежде всего, входят: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня возможность принятия таких норм прямо закреплена в пункте 9 статьи 31 Федерального закона, и эти нормативные акты, по нашему мнению, охватываются понятием законодательство Российской Федерации.

Для иностранных граждан на территории России установлен национальный режим, обязывающий уважать Конституцию и соблюдать законы Российской Федерации. Согласно статье 4 Федерального закона, иностранные граждане (лица без гражданства) пользуются в России теми же правами и свободами, несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, если иное не вытекает из федерального законодательства. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации равны перед законом независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии и других обстоятельств. В этом заключается общая правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства (внешних мигрантов или иммигрантов).

Как показывает проведенное исследование, ни в одной стране мира иностранец (в том числе и беженец) не обладает таким же полным объемом прав, какие имеет гражданин. И это вполне естественно, так как каждая страна защищает права, свободы и интересы прежде всего своих граждан. Существует мнение, что в этой связи совершенно не оправданы положения российских законов о беженцах и вынужденных переселенцах, которые предоставляют равные права гражданам и лицам, не имеющим российского гражданства. И что эти законы в ряде случаев противоречат интересам России, а их применение влечет за собой неоправданные многомиллиардные расходы и наносит вред экономике России. Не согласиться с тем, что круг прав и свобод иностранных граждан должен быть уже, чем собственных (например, политических или в области налогообложения и землепользования), нельзя. Но ведь Закон «О беженцах» и не гарантирует эти права иностранным гражданам, имеющим статус беженца. А предоставление беженцам гражданских прав, наравне с гражданами России — вынужденными переселенцами, на получение питания и пользования коммунальными услугами в центре временного размещения, медицинскую и лекарственную помощь, социальную защиту, работу по найму и предпринимательскую деятельность, и др., по нашему убеждению, с точки зрения гуманизма, верный шаг.

Данное положение Закона, по мнению диссертанта, привело к тому, что на территории нашей страны находятся сотни тысяч незаконных мигрантов, которым еще официально не присвоен статус «беженца», и в то же время они не могут быть высланы. Однако не стоит забывать, что большинство из нихэто российские соотечественники, прибывающие из государств постсоветского пространства по причине становления государственности данных стран на основе национальных интересов исключительно титульного населения или происходящих в них военных действий.

По мнению диссертанта, целесообразно внести дополнения в норму Закона, определив срок подачи ходатайства в миграционные органы. Только в силу обоснованных причин лицо, претендующее на статус беженца, может обратиться с ходатайством, уже длительное время проживая на законных или незаконных основаниях в России.

Однако лучшим способом избежать притока этой категории вынужденных мигрантов стало бы определение приоритетных мер по поддержке соотечественников за рубежом.

Проанализировав динамику миграционных процессов между Россией и другими странами СНГ диссертант делает вывод о том, что стимулированием неминуемой иммиграции из бывших союзных республик необходимо отдать приоритет сокращению и предотвращению незаконной иммиграции в страну из дальнего зарубежья.

Закрыть границы с бывшими союзными республиками не представляется возможным, тем более что и они тоже столкнулись с этой проблемой. Поэтому решить ее представляется возможным только совместными действиями, путем заключения международного соглашения между странами СНГ о создании союза для совместного решения миграционных вопросов. Одновременно с урегулированием вопросов миграции населения собственных граждан странам-участницам необходимо организовать борьбу с нелегальной миграцией, ослабить поток вынужденной миграции из дальнего зарубежья через «прозрачные» границы.

Основой в системе безопасности, компенсирующей упразднение «прозрачных», открытых границ должны стать: создание единой информационной системы и гармонизация миграционного законодательства при учете интересов всех государств СНГ.

По мнению диссертанта, под гармонизацией понимается унификация национальных правовых норм стран Союза в отношении: пересечения внешних границ Союза (въезда-выезда), процедур выдачи и продления виз, требований к документации иностранных граждан, наложение максимальных санкций на лиц, нелегально перевозящих людей, не имеющих необходимых путевых документов. В этой связи странам-участницам Союза необходимо принять обязательство не принимать односторонних мер по ужесточению или либерализации национальных миграционных законодательств. Иначе не только строгие, но и согласованные меры иммиграционного контроля любой из стран Союза могут быть нарушены путем въезда через страну с более ослабленным режимом на ее границах.

Унификация миграционного законодательства стран-участниц Союза потребует разработки единого понятийного аппарата: иностранного гражданина, беженца, политического убежища, трудовой миграции. А также согласования условий предоставления каждого из этих статусов.

Наиболее эффективным и универсальным способом учета и контроля за въездом, пребыванием, передвижением и выездом различных категорий иммигрантов (координация) может стать введение единой формы, содержания, сроков действия въездных документов (виз) для всех государств Союза. Определение единого размера сборов за ее выдачу, порядок продления срока визы.

Кроме того, должна быть обеспечена возможность получения визы в загранпредставительстве любой из стран, подписавших Соглашение, независимо от первоначального въезда. А также разработка мер по совместной борьбе с поддельными визами и паспортами.

К другим способам координации миграционной политики можно отнести: сотрудничество дипломатических и консульских учреждений государств-членов соглашенияобмен информацией о положении в странах-источниках вынужденной миграции, о лицах, ранее просивших убежище или ходатайствующих или приобретших статус беженца, а также совершивших правонарушение или преступление на территории любого из государств-участниковвзаимообмен статистическими данными для дальнейшего создания и прогнозирования миграционных тенденцийи др.

Исследовав законодательства в сфере внешней миграции, диссертант делает вывод о том, что остаточный способ регулирования общественных отношений, установленный пунктом 2 статьи 3 Федерального Закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 04.07.2003 г.), применим и в сфере внешней миграции.

В связи с чем, по мнению диссертанта, на федеральном уровне необходимо закрепить понятие «механизм обеспечения законности в деятельности иностранных граждан». В его содержание должны быть включены следующие факторы: а) законодательная деятельность, осуществляемая законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Уставом субъекта Федерацииб) контроль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации за исполнением законов областив) осуществление контроля в сфере миграционных правоотношений уполномоченными должностными лицами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерацииг) привлечение виновных к административной ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации" (статья 2).

Под законодательством Российской Федерации в сфере миграционных отношений диссертант понимает как федеральное законодательство, так и принятые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации. Такое положение прямо закреплено в статье 6 Федерального закона от 24.05.1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (в ред. от 31.05.2002 г.). В ней, в частности, установлено, что законодательство Российской Федерации в области отношений с соотечественниками «состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Аналогичная позиция закреплена в Федеральном законе от 19.02.1993 г. № 4528−1 «О беженцах» (ред. от 30.06.2003).

С этими положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов корреспондируются нормы Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 115-ФЗ). Так, например, в пункте 5 статьи 34 закреплено, что законом субъекта Федерации создаются специальные учреждения, в которых содержатся по решению суда иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации. Аналогичная норма закреплена в пункте 9 статьи 31 анализируемого Закона.

Исследовав законодательную практику Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Омской, Томской, Тюменской и Читинской областей, диссертант делает вывод о том, что в субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт регулирования общественных отношений в таких сферах деятельности иностранных граждан, как аренда помещений, туризм, торговая и иная трудовая деятельность.

Вместе с тем, как показывает проведенное исследование, в субъектах Федерации нередко принимаются законы, которые ограничивают права и свободы иммигрантов, что противоречит международным договорам и Конституции Российской Федерации. Поэтому сегодня необходим процесс пересмотра федерального миграционного законодательства на основе положительного опыта субъектов Российской Федерации. По мнению диссертанта, этот опыт весьма ценен и может быть основой при разработке проекта Закона субъекта Российской Федерации «Обеспечение законности временного пребывания иностранных граждан в субъекте Федерации» .

Однако для этого необходимо законодательно закрепить дополнительные полномочия для субъектов Федерации по вопросам целесообразности расселения эмигрантов на той или иной территории, исходя из потребностей в трудовых ресурсах и плотности населения.