Институт государственной службы: становление, социально-политические характеристики

Актуальность исследования. В начале 90-х годов XX века в России произошла коренная перестройка всей социально-экономическои системы общества. Преобразования затронули политическую сферу и государственное управление. Прежде всего, они были связаны с ликвидацией монополии на власть коммунистической партии, которая на протяжении более чем 70 лет определяла основные направления внутренней и внешней политики в развитии страны. В связи с тем, что КПСС являлась основным стержнем государственной власти, то демонтаж партийных структур привел к разрушению всей системы государственного управления. Были потеряны и идеологические основы существования государственного аппарата, вследствие чего он был дезориентирован в определении стратегии развития России.

Кризис охватил такое важное звено управления, как государственная служба, игравшее и в условиях прежнего общественного строя чрезвычайно важную роль. Эта роль не стала меньше и в наше время. Более того, она неуклонно возрастает. Государственная власть осуществляется при непосредственном участии государственной службы, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов (авторитета, права, убеждений). Государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит, как известно, исключительно государству. С содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства и в рамках законодательства использует основные методы государственной власти — прогнозирование, планирование, организацию, убеждение, поощрение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами власти решения.

Государственная служба является подсистемой общей системы управления политическими, социально-экономическими процессами. В соответствии с этим в содержание госслужбы входит реализация программы социального и экономического развития страны в целом и регионов в отдельности, законов государственного бюджета и т. д. Через госслужбу осуществляется политика государства в рыночной экономике. Государственная служба является также реальным проводником идей государственности. Она должна быть правовой, четко организованной, социально ориентированной, эффективной.

В последние десятилетия в России происходит организационное становление государственной службы как на федеральном, так и региональном уровнях. Это происходит на основе ряда законодательных актов, определяющих отношения между служащими, государством и обществом, а также права и обязанности лиц, занимающих государственные должности. Особое значение приобрел закон «Об основах государственной службы РФ», где было определено правовое положение и статус государственных служащих в России. Однако не все вопросы были урегулированы, поэтому потребовался ряд дополнительных мер по организации государственной службы. В июле 2001 года началась административная реформа. В ее рамках в середине декабря 2002 года был подписан указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей периода службы, в которых включается стаж государственной службы, для назначения пенсий за выслугу лет федеральных государственных служащих». Этот указ имел политическое значение в рамках реформ государственной службы. Затем, в январе сего года Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект «О системе государственной службы РФ», где определяются правовые и организационные основы системы госслужбы.

Необходимость осуществления дальнейшего глубокого реформирования российского общества предъявляет все новые требования к повышению эффективности работы государственной службы. Об этом говорил и Президент РФ в ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации в мае 2002 года. В нем было указано, что работа государственной службы плохо организована. «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач."'.

В. В. Путин сформулировал требования к государственному аппарату: эффективно управлять государственной собственностью, стать инструментом реализации экономической политики.

Президент также говорит и о сокращении избыточных функций госаппарата и отметил, что нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции.

Успех дальнейшего реформирования российского общества и возрождения России в немалой степени зависит от повышения эффективности государственной системы управления, превращения ее в гибкую и мобилизированную структуру.

В связи с этим на данном этапе реформ объективно повышается роль чиновничества в управленческой деятельности, в осуществлении государственных функций. Преуменьшение их роли, недооценка возможностей адмиистра-тивно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказывается на ходе реформ.

Существует настоятельная необходимость повышения эффективности государственной службы. Некоторые критики считают, что ей «от природы» присуща нерезультативность и неспособность контролировать свои расходы. При этом особо подчеркивается то, что аппарат государственной службы является многочисленным, вследствие чего он признается неэффективным.

Проблема диссертационного исследования заключается в существовании научно обоснованных оценок института государственной службы, противоречащих ее практическому функционированию в государстве и обществе.

Разработанность темы в научной литературе. Тема диссертационного исследования охватывает несколько взаимосвязанных аспектов проблемы. При концептуальном осмыслении проблем государственной службы диссертант.

1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. — 2002. — № 5. — С. 5−7. синтезировал существующие наработки по различным вопросам социального развития института государственной службы в Российской Федерации и за рубежом, осуществления и оптимизации механизмов ее становления. Диссертант с особым вниманием относился к имеющимся научным наработкам в междисциплинарном освещении темы.

Некоторые методологические ориентиры в изучении концепций государственной службы содержатся в работах целого ряда авторов. Типы государственной власти и государственных должностей сформулировал Аристотель. Разделение властей в качестве важного элемента государственного управления рассматривал Полибий. М. Т. Цицерон больше внимания уделяет проблеме интересов людей в государстве. Т. Гоббс изучает распределение компетенции в осуществлении власти и управления. Ш. Монтескье предложил концепцию разделения властей между различными государственными институтами. Т. Джеф-ферсон в своих работах выделяет подход о жестком разделении властей в целях недопущения концентрации их в одних руках. Г. Ф. Гегель вырисовывает концепцию происхождения среднего сословия, именуемого чиновничеством, выполняющим функции политических посредников. Как особый политический класс, противостоящий обществу, рассматривает в своих произведениях К. Маркс. Концепцию рациональной бюрократии выдвинул М. Вебер. Р. Мер-тон выявил стандартизированное поведение чиновников в целях достижения поставленных целей. Д. Бернхем описывал бюрократию как основание новой власти, источником которой является компетентность и техническая квалификация. Г. Саймон указал на конфликты, существующие внутри бюрократии. М. Крозье анализирует в своих работах бюрократический феномен. Э. Дюркгейм изучал государственное управление как институционную совокупность. Ж. Ж. Шевалье видит в деятельности государственной службы диалектический процесс. М. Ориу рассматривает «живые институты» корпоративной природы, фиксирующие некие статусные нормы. Дж. Роулз выдвинул идею создания своеобразного дискурсивного политического института. И. Элстер определял в своих исследованиях влияние институтов на создание общественных ценностей. Н. Элиас в своих трудах показывает связь общества и политического центра, в которой последний институциализирует принуждение. В. Брудер в своих работах анализирует бюрократию, которая применяет знания как средство господства.

Реформированию государственной службы за рубежом посвящены работы И. А. Василенко, К. Кенига, А. В. Оболонского, С. П. Перегудова, описывающие изменения структур государственного управления в сторону функционирования их с помощью рыночных методов. В. Э. Гулиев, X. Сторинг, А. де Ток-виль, Дж. Уилсон вскрывают сущность американской государственной службы, важным вехам ее становления. Работы А. А. Гора посвящены реформам государственного аппарата США. Д. Кейтл изучает результаты преобразований структур государственного управления. А. А. Анисимов описывает в своем исследовании французскую бюрократию, которую Р. Арон в своих работах называет одной из лучших гражданских служб в мире. Ж. П. Шевенман анализирует французское государство с точки зрения его высокой организации. M. J1. Шифр вскрывает значение выпускников элитных административных школ в кадровом составе государственного аппарата Франции. Весомый вклад вносит И. С. Крылова в изучение партийно-политической элиты стран Западной Европы и США. Децентрализацию государственного аппарата в 80-е годы XX века рассматривают Г. Брабан, Ж. Ведель, Э. И. Доморацкая, В. В. Маклаков, В. П. Серебрянников. Правовой и политический статус французских чиновников изучали в своих исследованиях И. А. Василенко, И. П. Ильинский.

Описанию структур государственной службы в советский период российской истории посвятили свои работы В. А. Воробьев, В. Ш. Ивкин. Правоотношения в советской государственной службе анализировались в трудах Т. Г. Архиповой, Т. П. Коржихиной, В. П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, М. С. Румянцевой, А. С. Сенина. Элементы организации структур государственной службы в России рассматривались в публикациях И. Н. Гомерова, В. В. Лазарева, С. В. Липеня. В работах В. И. Бардина, С. А. Викторова, Ю. А. Розенбаума, В. И. Шкатулла исследуется правовое становление российской государственной службы в 90-е годы XX века.

Изучением состава государственной службы в России занимались.

B.И. Матирко, В. Б. Слатинов, А. Я. Торопин. Демографическим и профессиональным характеристикам государственного аппарата посвятили свои работы М. Н. Афанасьев, В. Э. Бойков, Н. М. Гуськова, А. А. Жабрев, Г. П. Зинченко, О. И. Крыштановская, Б. В. Лытов, В. Н. Меньшова, B.C. Нечипоренко, Е. В. Охотский, А. В. Понеделкова, В. И. Спасенко, А. С. Старостина. Изучением представительства женщин в российских органах власти занималась Е.В. Коч-кина. Политические предпочтения государственных служащих анализируются в исследованиях М. Н. Афанасьева, Г. М. Сергеева.

Работы P.M. Вульфовича, Н. К. Карагодина, Н. И. Карагодиной, А. В. Оболонского, В. А. Туманова, В. В. Чубинского посвящены различным аспектам подготовки и переподготовки государственных служащих в странах Западной Европы и США. Становление отечественной сети образовательных учреждений по подготовке кадров для государственной службы анализировал в своих исследованиях А. В. Воробьев. Численность обучающихся государственных служащих в различных региональных филиалах РАГСа рассматривается в работах.

C.Ф. Гребениченко, В. В. Егорова, О. А. Ефановой, Б. И. Фроловой. В публикациях О. М. Коньковой предлагается концепция поствузовского обучения государственных служащих. В. И. Кириллина, Н. И. Курзанова, B.C. Слепцов, И. И. Филлимонова, Г. Г. Филиппова большое внимание уделили проблеме становления Государственного образовательного стандарта в России. Вопросам развития системы дополнительного профессионального образования посвящены труды B.C. Диева, К. И. Дзядукова, В. В. Лобанова. Изучением отношения работников аппарата управления к повышению уровня профессионального образования занимались в своих работах С. Ф. Гребениченко, О. А. Ефанова, Т. С. Калачева, В. А. Мальцев, И. С. Слепцов, Б. И. Фролов.

Анализ состояния исследуемых вопросов показал, что методологические и методические аспекты деятельности государственной службы разработаны достаточно глубоко. В то же время вопросам изучения политической сущности института государственной службы не находят должного отражения в научной литературе.

Уточнение понятия государственной службы в концепциях отечественных и зарубежных авторов, изучение политических возможностей и проблем, связанных со становлением этого важнейшего института государства, представляет научный интерес.

Объект исследования: государственная служба.

Предмет исследования: политическая роль института государственной службы.

Цель настоящей работы: определить политическую сущность и назначение института государственной службы.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи.

Показать процесс становления государственной службы как политического института;

Охарактеризовать основные тенденции реформирования государственной службы в западных странах (Великобритания, США, Франция);

Раскрыть особенности института государственной службы в Российском обществе;

Рассмотреть формирование и состав кадров государственной службы в России;

Выявить значение подготовки и переподготовки государственных служащих.

Методы исследования. Для решения поставленных задач применялись методы: теоретический анализ, сравнительный анализ документов, вторичный анализ, опрос (анкетный, беседы), контент-анализ.

Гипотеза исследования. Демократизация и реформирование российского общества предполагает дальнейшее возрастание требований к эффективной деятельности государственного аппарата и государственной службы. Это сопровождается, в свою очередь, реализацией неотложных меризменением характера и содержания функционирования государственного аппаратаоптимизацией структур государственной службысовершенствованием подготовки и переподготовки кадров.

Теоретико-методологическая база исследования. Анализ государственной службы строится на основе функционального и ситуационного подхода. Диссертант опирался на отдельные теоретико-методологические положения из публикаций отечественных и зарубежных ученых, внесших значительный вклад в разработку рассматриваемых в диссертации проблем.

Наиболее важными в методологическом и методическом плане оказались подходы и концепции Г. Ф. Гегеля, выдвинувшего идею деятельности чиновников как самостоятельного сословия, Карла Маркса, определившего классовую сущность государственного аппарата, М. Вебера, детально разработавшего модель рациональной бюрократии, М. Крозье, вскрывший сущность бюрократической системы. Важное значение имели концепции отечественных исследователей по вопросам формирования понятия государственной службы России И. Н. Гомерова, B.C. Диева, Г. И. Дзядукова, В. Г. Игнатова, А. В. Оболонского, Е. В. Охотского, А. В. Понеделкова.

Эмпирическую базу исследования составили законодательные акты РФ и Кемеровской области, проекты законов, документы, результаты социологических исследований, проводимых при участии диссертанта кафедрой политологии и социологии КемГУ по программе «Кузбасс — политика» в период с 1995 по 2001 гг. Проведен контент-анализ федеральной («Российская газета») и трех областных газет Кемеровской области («Кузбасс», «Кузнецкий край», «Наша газета») за период с 1992 по 2002 г. Кроме того, был проведен опрос 160 работников административно-управленческого аппарата Кемеровской области. Диссертант беседовал с представителями Администрации Кемеровской области и Совета Народных Депутатов с целью определения количества государственных служащих, проходящих подготовку и переподготовку в различных учебных заведениях.

Для решения поставленных задач активно использовались дневники наблюдений, проведенных в государственных учреждениях в Кузбассе.

Новизна исследования:

Уточнены понятия «бюрократия», «государственный аппарат» и «государственная служба», дана характеристика государственной службы как политического института;

Рассмотрены вопросы современной модернизации государственного аппарата в странах Западной Европы;

Освещены вопросы формирования структур государственной службы на федеральном и региональном уровне, на основе выявленной специфики состава кадров предложены некоторые меры по повышению уровня профессиональной подготовки государственных служащих.

На защиту выносятся следующие положения:

Государственная служба представляет собой упорядоченный и мобилизованный политический институт, который реально и потенциально оказывает влияние на субъектов и объектов социально-политического взаимодействия. В состав этого института входит соответствующая инфраструктурамировоззрения чиновников, обладающие ритуализированными отношениями и внутренними стандартами, нормами, образами и ценностями, подчиненными на выполнение конкретной цели.

Государственная служба выполняет важные функции обеспечения, воспроизводства и стабильности в политической деятельности: интеграции стремлений, действий и интересов индивидов. Являясь по сути важным субъектом взаимодействия, государственная служба обеспечивает интенсивность и результативность социальных и политических процессов.

Основными характеристиками государственной службы как политического института являются ее устойчивость, широкие властно-управленческие возможности в социально-политическом взаимодействии, способность к самоупорядочению и мобилизационной готовности для выполнения различных задачспособность оказывать управляющее воздействие на субъектов и объектов политики.

Государственная служба выполняет политическую роль в обществе, унифицирует политические процессыопределяет характер и содержание публичной политики и играет большую роль в публичной политике.

Особое значение приобретает качество профессиональной подготовки государственных служащих.

Теоретико-методологическая значимость диссертации. Работа вносит определенный вклад в изучение государственной службы как политического института и развивает существующие подходы к исследованию политической сущности государственной службы. Диссертация строится на систематизации знаний и авторских концептуальных разработок, освещающих проблемы государственной службы как политического института. Она может стать дополнительным стимулом для постановки новых проблем, связанных с изучением института государственной службы.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования полученных результатов и выводов для принятия управленческих решений в целях повышения эффективности института государственной службы на федеральном и региональном уровнях.

Кроме того, диссертация может быть полезной в преподавании социологических и политических наук в высших учебных заведениях (для разработки специальных лекционных курсов и семинаров), а также будет полезной при обсуждении и принятии нормативно-правовых актов, регулирующих социально-политическое взаимодействие института государственной службы и общества. Определенный профессиональный интерес представляет диссертация и для практических социологов и политологов, работников органов государственной власти и местного самоуправления.

Основные понятия, используемые в диссертации: бюрократия, государственный аппарат, социальный институт, политический институт, государственная служба, государственные служащие, государственные должности, должностные категории.

Апробация диссертационной работы, осуществлялась через публикацию материалов и выступлений на научно-практических конференциях и семинарах.

Материалы исследования были представлены и обсуждены на республиканской научной конференции «Социально-политическое взаимодействие на территории: механизмы трансформации, регулирование» (г. Кемерово, 11−13 декабря 1998 г.), международном сборнике научных трудов «Человек и общество на рубеже тысячелетий (Выпуск 11, Воронеж, 2002 г.), материалы межвузовской научной конференции «Современные проблемы социально-экономических исследований (г. Кемерово, январь 2002 г. и январь 2003 г.).

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (каждая глава состоит из двух параграфов), заключения, списка литературы, приложения. Содержание работы изложено на 145 страницах машинописного текста, списка литературы, содержащего 162 наименований.

Заключение

.

Государственная служба является регулятором общественной жизни. Деятельность чиновников, занятых выработкой и осуществлением экономической и социальной политики, носит отчетливо выраженный политический характер. Накопление ими профессиональных знаний открывает перед чиновниками возможность в перспективе применять эти знания как средство политического господства. Управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, старается приобрести политические функции. Следствием этого становится превращение государственной службы в политический аппарат.

Государственная служба носит комплексный характер. Используя широкий спектр средств и методов, она осуществляет управление обществом. В целях повышения стабильности и устойчивости государственной власти государственная служба выполняет и политические задачи.

На протяжении длительного исторического периода роль чиновничества была весомой и по мере усложнения социально-экономических отношений она только увеличивалась. Государственный аппарат при этом превращался в особый привилегированный слой, который стремился к увеличению своих возможностей до тех пор, пока не стал сдерживающим фактором дальнейшего развития общественных отношений. Политики некоторых стран видели разрешение этой проблемы в превращении государственной службы в подобие рыночных структур, которые являются более гибкими и отвечающими современным требованиям времени. Попытки государственных деятелей провести реформирование в этом направлении столкнулись с сопротивлением чиновничества, не желающего терять завоеванные позиции.

В результате реформирования аппарата управления в развитых странах сложились две модели функционирования государственной службы, опыт которых используется другими странами. В англосаксонской модели (США, Великобритания) на сегодняшний день реализованы принципы «нового менеджеризма», предполагающие рыночную основу деятельности государственного аппарата. В то же время французская (Германия и, особенно, Франция) — характеризуется закрытостью своих структур, четко прописанными должностными инструкциями и правилами, которые затрудняют поступление на государственную службу представителей многих социальных слоев и групп, не имеющих диплома элитарных учебных заведений, также носящих закрытый характер.

На международный опыт опирается и Россия, которой также пришлось столкнуться с реформой всей системы государственного управления, оказавшейся разбалансированной после распада Советского Союза и в связи с изменениями общественно-политической структуры общества. В первую очередь, изменения коснулись структур государственной службы. Прежде всего, был отменен принцип «отраслевого управления» народным хозяйством. Ликвидировались целые хозяйственные отрасли, а вместе с ними и их управления. Вместо этого происходила институциализация новых органов государственной власти в условиях изменения формы собственности в реальном секторе экономики. Это было связано с формированием рыночных отношений. Процессы приватизации крупных, средних и малых промышленных предприятий обозначили новые методы управления этими структурами, чего не было в прежние десятилетия.

Кроме этого, политическому руководству страны пришлось столкнуться и с формированием законодательной базы государственной службы, так как подобных законов в СССР не существовало в силу сложившихся правовых отношений между государством и государственными служащими, статус которых был несколько иным. На этом направлении была проведена значительная работа. Законопроекты, выработанные правительством РФ, Федеральным собранием, интеллектуалами из академической среды, легли в основу федеральных законов о государственной службе. Были приняты федеральные законы об основах государственной службы РФ и субъектах федерации, а также созданы соответствующие органы для контроля над выполнением его статей. Помимо этого, приняты указы и распоряжения, регулирующие многие сферы деятельности государственных служащих. Однако не все вопросы отрегулированы, поэтому руководство страны стремится восполнить недостатки в данном законодательстве. Так, например, Государственная Дума рассматривает президентский пакет законопроектов, направленных на повышение эффективности государственной службы. Все это происходит в рамках административной реформы, цель которой — создать единое правовое законодательство на всей территории страны и повысить ответственность государственной службы.

Решение этой задачи затрудняет постоянно растущая численность государственного аппарата, который не справляется с возложенными на него функциями. Поэтому необходимы оптимизация численности государственных служащих на всех уровнях государственной власти в Российской Федерации, а также продвижение на государственные посты представителей разных профессиональных групп общества в целях обеспечения открытости государственной службы.

Компетентность государственных служащих обычно связана с наличием соответствующего образования. В западноевропейских странах, например, во Франции и Германии, существуют сети учебных заведений, которые проводят подготовку и переподготовку государственных служащих для каждой конкретной отрасли экономики. Подобная сеть учреждений была и в СССР, где у каждого министерства и ведомства были вузы, которые готовили специалистов для своей отрасли. Большинство их сегодня оказываются невостребованными в силу изменения всей системы экономических отношений. Однако наблюдается необходимость в образованных специалистах, отвечающих современным требованиям в области государственного управления.

В результате комплекса мероприятий в России удалось создать единую систему образовательных учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих. В основном, это сеть учебных заведений РАГСа, однако она не охватывает многие регионы России, где большинство чиновников в них до сих пор не смогли пройти соответствующую подготовку.

Поэтому сегодня важнейшей политической задачей является создание более обширной сети учебных заведений, целью которой явился бы всесторонний охват образовательным процессом государственных служащих. Так как созданной сети профессиональных образовательных учреждений явно недостаточно, на помощь могли бы прийти местные вузы, в достаточной мере обладающие подготовленным преподавательским составом, который может качественно вести подготовку специалистов в сфере управления, опираясь при этом не только на международный и российский опыт, но и на территориальную специфику. Другой важной проблемой является наличие государственного заказа на формирование федеральной программы подготовки резерва специалистов государственной службы, в чем также необходима помощь местных учебных заведений.