Государственный финансовый контроль как инструмент регулирования переходной экономики

Актуальность темы

исследования. При переходе к рыночным отношениям в России одной из наиболее актуальных проблем экономической политики становится реформирование государственного финансового контроля, причем изменения должны коснуться не только построения финансовой системы. Развитие рыночных отношений повлекло за собой трансформацию целей и задач, стоящих перед государственным финансовым контролем, его содержания, потребовало коренных изменений организации, методологии и функционирования контроля. Недооценка роли строгого контроля со стороны государства за экономическими процессами в переходный период привела не к полноценной рыночной экономике, а к возникновению неуправляемых, «теневых» явлений, которые, зародившись на уровне микроэкономики, приобрели в последние годы гигантские масштабы и стали оказывать существенное влияние на социально-экономический и политический облик страны. Августовский /1998года/ финансовый кризис показал, насколько неэффективными оказались рычаги управления экономикой, находящиеся в руках государства, а именно самый мощный из них — финансовый контроль.

В 1997 году экспертами Всемирного банка на основе анализа опыта 94 стран был опровергнут центральный тезис монетаризма об эффективности саморегулирующегося экономического роста и нежелательности государственного вмешательства. Опыт истории свидетельствует, что только там, где в период кризисов государство берет под контроль экономические процессы, умело оперируя финансовыми рычагами, экономика выходит из кризиса с наименьшими потерями. Однако, чтобы управлять экономикой, прежде всего, необходима ее объективная и достоверная оценка. В последние годы участились публикации отечественных и зарубежных экономистов, в которых они высказывают сомнение в объективной оценке правительством состояния российской экономики. В этой связи важнейшее значение в реализации контрольной функции государства приобрели вопросы оценки достоверности финансовой информации, а не только соответствия выполняемых субъектами предпринимательства хозяйственных операций законодательству.

С момента кризиса прошло уже более года, но все попытки ликвидировать его последствия оказались безуспешными. Это нетрудно объяснить тем, что государственному финансовому контролю подвержена гораздо меньшая часть экономики, чем принято считать.

Развитие и рост теневого сектора экономики в первую очередь свидетельствуютоб ослаблении контрольной функции государства за процессами, происходящими в экономике, и доказывают, что длящееся в течении почти десятилетия реформирование системы финансового контроля в условиях переходной экономики идет по неверному пути.

Таким образом, актуальность и необходимость глубокого научного исследования роли государственного финансового контроля в системе регулирования переходной экономики обусловлены как повышенным ин тересом экономистов и общественных деятелей всех стран к финансовому контролю, являющемуся неотъемлемой частью финансовой системы любого государства, развивающегося на принципах рыночной экономики, так и особенностями российской экономики, которая не может быть выведена из состояния кризиса иначе как с помощью государства, посредством экономических рычагов управления.

Актуальность данного исследования усиливается еще и тем, что в Российской Федерации коренное реформирование системы финансового контроля было начато в 1991 году одновременно с осуществлением глубокой перестройки всей экономической системы государства. За прошедшие годы в процессе деятельности государственных финансовых органов накопился определенный опыт, достаточный для оценки их деятельности и выбора направления окончательного становления в соответствии с задачами, стоящими перед ними при формировании модели рыночных отношений в России, учитывающей исторические традиции страны и уровень современного развития техники и информатики.

Актуальность настоящего исследования вызвана, кроме того, необходимостью пересмотра содержания и дальнейшей разработки методологических основ исследования финансового контроля, его роли и значения в современной экономике.

Степень разработанности проблемы. Анализ специальной экономической и учебной литературы показал, что среди исследователей отсутствует единое мнение по вопросам, связанным с финансовым контролем. Даже сама экономическая категория трактуется по-разному. Разнообразие точек зрения по проблемам финансового контроля отражает всю сложность и многогранность данного понятия. Множество актуальных вопросов, связанных с финансовым контролем, до настоящего времени изучены недостаточно. На сегодняшний день, когда официальная величина производимого в России валового внутреннего продукта включает в себя оценку так называемой теневой экономики, то есть той экономической деятельности, которая не регистрируется, не отражается в официальных статистических и иных отчетах, следовательно, не облагается налогом, не существует никаких реальных способов взять под контроль государства скрытые экономические процессы. Более того, в классической экономической теории вообще отсутствует понятие «теневая экономика», и, следовательно, оно не рассматривается как реальная экономическая категория.

Таким образом, решение указанной проблемы имеет важное народнохозяйственное значение, и поэтому выходит на уровень самостоятельного научного направления, требующего разработки соответствующих теоретических положений, отвечающих сути современных рыночных экономических отношений.

Указанные вопросы в кбмплексе, на наш взгляд, еще недостаточно изучены в современной экономической науке и требуют дальнейшей научной разработки. Пробел в исследовании теоретических и практических проблем финансового контроля и теневой экономики в определенной степени восполняют работы российских ученых. Среди них выделяются труды Абалкина Л., Андреева В., Бунича А., Вознесенского Э., Гаджие-ва Н., Данилевского Ю., Илларионова А., Косалса Л., Крикунова А., Ларионова А., Наринского А., Панскова В., Палия В., Пономаренко А., Петрова В., Мельника М., Соколова Я., Угольникова К., Шнейдмана Л. и других.

Теоретическим и методическим основам финансового контроля на микрои макроуровнях посвящены отдельные исследования следующих зарубежных авторов: А. Брюне, Р. Дорнбуша, Ф. Котлера, Р. Колсона, А. Лаферта, Л. Мизеса, Г. Менкью, Дж. Рисса, Д. Робертсона, С. Фишера, Р. Энтони и других.

Необходимость коренной перестройки существующей системы финансового контроля как недостаточно эффективной в условиях становления рыночный отношений предопределила выбор темы диссертации, ее цели и. задачи, объекты, методы, информационную базу и направления использования результатов исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы рассмотреть роль государственного финансового контроля в формирующейся системе регулирования рыночной экономики в России.

Поставленная цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач, отражающих структуру и логическую последовательность научного исследования: рассмотреть возникновение, развитие, содержание и цели финансового контроля, дать расширительное политэкономическое толкование его определения с учетом требований, предъявляемых к нему в современных экономических условияхрассмотреть теневую экономику как объект финансового контроля и определить ее место в системе экономических отношений, масштабы и особенности структуры теневой экономики в России;

— проследить за эволюцией учета и контроля со стороны государства на примере одной из основных отраслей страны — нефтяной промышленности, охарактеризовать уровень современного государственного контроля финансовой деятельности субъектов предпринимательства в сфере оборота нефтепродуктов;

— дать рекомендации по развитию синергетической деятельности органов финансового контроля в едином информационно-учетном поле предпринимательской деятельности;

— предложить меры в области налоговой реформы, направленные на повышение ее эффективности, включающие совершенствование организационной структуры налоговых органов.

Предметом исследования явились теоретические и практические проблемы методологии и организации финансового контроля в современной экономике.

Объектом исследования были отношения в сфере государственного финансового контроля, складывающиеся между органами контроля и субъектами предпринимательской деятельности. Исследования проводились по Ростовской области и России в целом.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения экономической теории, труды отечественных и зарубежных авторов в области финансового контроля.

Методология исследования основана на сочетании абстрактно-теоретического анализа с конкретно-историческим и логическим, что позволило раскрыть наиболее существенные связи и закономерности возникновения, развития теневой экономики и роли финансового контроля в ее сокращении. В научном исследовании использованы такие общенаучные методы как количественный, технический, статистический, экономико-математический, графический, структурно-функциональный анализ.

Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации по изучаемой проблеме, подзаконные акты, инструктивный материал и рекомендации Министерства финансов Российской Федерации и Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Федерального казначейства, Таможенного комитета.

Фактологической и эмпирической базой послужили данные Госкомстата России, Министерства финансов России, материалы проверок и результаты контрольно-экономической работы КРУ Министерства Финансов России, Счетной палаты, Управления Министерства по налогам и сборам РФ, опубликованный опыт практической работы УМНС отдельных краев и областей РФ, данные публикаций в периодической печати, экспертные оценки отечественных и зарубежных исследователей, а также оригинальные материалы, собранные автором в процессе контрольно-аналитической работы в Управлении Министерства налогов и сборов РФ по Ростовской области.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Двухполюсное строение экономической системы включает официальную и теневую экономику. Диалектика хозяйственной деятельности сообщества людей обусловливает постоянное противостояние и взаимопереплетение этих секторов, имеющих социально противоположные цели. Рассмотрение только одной признаваемой стороны экономических явлений в рамках традиционной экономической теории не может дать полной, объективной картины процессов, происходящих в экономике.

2. Государственные финансы тесно взаимосвязаны с финансами хозяйствующих субъектов, связующим звеном при этом выступает финансовый контроль. Рост масштабов теневой экономики в современной России вызывает необходимость добавить к функциям финансового контроля такую, как всестороннее наблюдение за микрои макроэкономическими процессами, имеющее целью выявить в хозяйственной деятельности государства, предприятий, граждан и других субъектов предпринимательства обороты, скрытые от налогообложения, минимизировать теневые экономические проявления.

3. Выполнение финансовым контролем своих функций, в том числе создание благоприятных налоговых условий функционирования легальной экономики полностью зависит от того, как скоро теневая экономика наравне с экономикой официальной станет непосредственным объектом финансового контроля. Анализ развития советской экономики показывает, что в ней были созданы предпосылки для отрыва реально происходящих финансово-хозяйственных операций, от официально регистрируемых, и тем самым, создана почва для развития в недрах советской еще одной, параллельной, экономики.

4. Недооценка роли скрытой экономической деятельности привела к тому, что государственными контролирующими органами фактически не было создано средств учета и контроля за обратной стороной экономических процессов. Расчет официально признанной доли теневой экономики (25%) совершенно не учитывает расширенного характера воспроизводства в теневом секторе.

5. В результате ускоренной приватизации ключевых предприятий топливно-энергетического комплекса экономика России на этапе болезненных преобразований не получила так называемой «бюджетной передышки» за счет доходов от приватизации. Новые собственники не проводят обновление и модернизацию производственной базы нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, что ведет к снижению добычи, переработки, невозможности реализовать продукты переработки по достаточно высоким ценам на мировом рынке. В этих условиях возрастает роль налогообложения как косвенной формы воздействия в системе государственного регулирования нефтяной отрасли.

6. В последние годы была децентрализована, а затем уничтожена уникальная система учета и контроля за обеспечением страны нефтепродуктами. Отсутствие всестороннего государственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, осуществляющих операции в сфере снабжения нефтепродуктами привело к практически полной криминализации этой отрасли, сокрытию средств от налогообложения на всех этапах от добычи нефти до розничной реализации продуктов нефтепереработки.

7. Перспективы выхода российской экономики из экономического кризиса непосредственно зависят от усиления финансового контроля за экономическими процессами. В этих целях следует коренным образом изменить основные направления деятельности и организационную структуру фискальных органов. Следует выделить институт камеральных проверок в форме самостоятельных государственных предприятий, которые стали бы посредниками в предоставлении информационных и консалтинговых услуг между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в работе впервые осуществлено комплексное рассмотрение широкого круга проблем, связанных с теоретическими аспектами, организацией и методологией государственного финансового контроля на современном этапе развития российской экономики, а также предложены практические мероприятия по внедрению в деятельность органов финансового контроля научных разработок настоящего исследования.

Элементы научной новизны состоят в следующем: — раскрыто политэкономическое содержание скрытой экономической деятельности, которая рассматривается в научном исследовании как реальная экономическая категория и объект финансового контроляопределено место теневой экономики в системе экономических отношений как обратной стороны хозяйственной деятельности сообщества людей, противоречивость которой обусловливает противоположные цели экономики официальной и экономики теневой;

— финансовый контроль рассмотрен как важнейший инструмент государственного управления экономикой, регулирующий соотношение между официальной экономикой и теневой. К функциям финансового контроля добавлена такая важнейшая функция, как всестороннее наблюдение за микрои макроэкономическими процессами в целях объективной оценки состояния не только официальной экономики, но и контроля за теневыми экономическими проявлениями;

— на основании сравнительного анализа широкого круга данных произведена авторская оценка масштабов теневой экономики в современной России, значительно превышающая общепризнанные размеры, что позволило предложить меры по повышению эффективности государственного финансового контроля;

— проанализированы основные тенденции развития государственного учета, контроля и регулирования экономики на примере одной из основных отраслей страны — нефтяной промышленности и разработан комплекс практических мероприятий по использованию межведомственных информационных баз данных в контрольно-экономической и аналитической работе налоговых органов;

— раскрыто влияние недостатков существующих способов и методов учета и контроля, ведущих к получению односторонней информации о финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства из их периодической отчетности, на результаты государственного финансового контроля и предложено взять за основу контрольной работы сбор и обработку информации из всех возможных источников;

— обоснована комплексная реорганизация структуры фискальных органов путем наделения функцией посредника между государственными органами и налогоплательщиками специализированных государственных предприятий, что позволит усилить независимость органов финансового контроля при осуществлении документальных и камеральных проверок.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности затрагиваемых проблем. Теоретическая значимость заключается в том, что положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке теоретической концепции государственного финансового контроля в современных условиях и выборе основных направлений его совершенствования.

На базе проведенного диссертационного исследования были внесены предложения в Министерство налогов и сборов Российской Федерации по использованию информационных технологий в контрольной работе налоговых органов в масштабе Российской Федерации.

Практические результаты использования информационных технологий в контрольно-экономической работе финансовых органов, в том числе программы и новая методика контрольной работы, разработанная автором в течение 1998;1999 гг. и в настоящее время применяются в контрольной работе инспекций Министерства налогов и сборов РФ по городам и районам Ростовской области.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Результаты диссертационного исследования представлялись и получили положительную оценку на различных совещаниях в Министерстве по налогам и сборам Российской Федерации.

Применение разработанных в диссертационном исследовании форм обработки информации и автоматизированного метода контроля за перемещением горюче-смазочных материалов в практике работы Управления МНС РФ по Ростовской области позволило усовершенствовать практику учета поступления и реализации ГСМ с целью выявления резервов налогообложения. Материалы исследования направлены в Управления МНС РФ по Ставропольскому, Краснодарскому, Приморскому краю, Волгоградской области.

По результатам диссертационного исследования опубликованы 3 научные работы общим объемом 6,2 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Опыт стран, осуществляющих переход к рыночной экономике, показывает, что проблемы сбора и распределения финансовых ресурсов являются самыми сложными в процессе трансформации. Без эффективного фискального механизма рыночные отношения просто не могут быть построены.

Год, прошедший после августовского /1998 г./ кризиса показал, что обнажившиеся в этот период противоречия назревали в течение многих лет. Одной из главных причин нынешних экономических трудностей явилась иллюзия наличия в России сложившейся системы государственного финансового контроля. На самом деле органы финансового контроля только формально соответствуют аналогичным структурам развитых западных стран, но не стали тем инструментом государственного регулирования экономики, который так необходим в период становления рыночных отношений. Выше были рассмотрены объективные причины такого положения, во многом обусловленные недооценкой значения в развитии контрольной функции государственных финансовых органов вопросов оценки достоверности финансовой информации, и предложены практические мероприятия по совершенствованию форм и методов контрольно-экономической работы финансовых органов. Анализ приведенного в исследовании статистического и фактического материала показывает, что значительные средства уходят из-под налогообложения из-за отсутствия должного контроля за объектами налогообложения. Гигантских масштабов достигла теневая экономика, проникая во все сферы легального бизнеса. Наряду с важнейшими условиями функционирования российской налоговой системы наиболее актуальными в современных условиях, такими как стабильность, предсказуемость на первый план выдвигается ее эффективность.

В целях создания эффективной системы финансового контроля предлагается кардинально изменить структуру фискальных органов, разделив существующие инспекции Министерства налогов и сборов Российской Федерации на две части, одна из которых останется традиционным контрольным органом, освободившись от трудоемкой и рутинной работы по приему и камеральной проверке отчетности, разъяснительной работы с налогоплательщиками и т. д., одновременно усилит контрольные функции, тем самым повысив свою действенность, а другая возьмет на себя функции посредника между государственными органами и налогоплательщиками, обеспечив материальную базу и независимость органов финансового контроля, причем обе вновь созданные структуры должны иметь в основе отделы по сбору и обработке информации, и быть тесно связанными между собой информационными каналами, работать в едином информационном поле, и более того, быть единым целым.

Бесполезно лихорадочно менять налоговое законодательство, поспешно изобретать новые налоги, если существование лазеек в налоговом законодательстве сводит на «нет» все старания налоговых органов. Поэтому основной задачей контролирующих органов должно стать всестороннее наблюдение за хозяйственными процессами, происходящими в экономике, на основе анализа и оценки прямой и косвенной информации.

Одним из практических решений этой задачи следует считать комплекс мероприятий, проведенных с участием автора в Управлении.

Министерства налогов и сборов Российской Федерации по Ростовской области, позволивших с использованием мощнейшей действующей в России информационной системы Министерства путей сообщения взять под контроль хозяйственные операции предприятий и организаций, осуществляющих деятельность в сфере производства, реализации и транспортировки горюче-смазочных материалов.

Несмотря на указанные выше недостатки существующих форм контроля за перемещением грузов на железной дороге, недостоверность многих записей в базе данных, несовершенство самой компьютерной программы управления базами данных, самостоятельно внедренной Управлением МНС РФ по Ростовской области, ее применение на практике в работе налоговых инспекций по контролю за налогообложением горюче-смазочных материалов, поступающих в Ростовскую область, позволило взять под контроль налоговых органов большую часть горючего, поступающего по железной дороге. С помощью разработанной методики проверки налога на реализацию ГСМ с применением базы данных инспекциями МНС РФ по городам и районам Ростовской области только в 1998 г. выявлено 17 неплательщиков налога и доначислено в Федеральный дорожный фонд 16 млн руб., что говорит о целесообразности использования описанной выше методики в деятельности контролирующих органов в масштабах России.

В заключении следует отметить, что описанные способы контролянебольшой фрагмент огромной контрольно-экономической работы, которая проводится в настоящее время и будет проводиться финансовыми органами, во взаимодействии с другими государственными органами. Только одна попытка осуществить контроль за грузами, перемещаемых по территории Российской Федерации железнодорожным транспортом потребовала больших трудозатрат и невозможна без применения современных информационных технологий. Но без этих первых страниц, вписанных в будущую книгу информационной революции российских контрольных органов невозможно * создание полноценного информационного массива, который, несомненно, послужит основой дальнейшей их деятельности.

Совершенствование налоговой системы в процессе построения рыночной экономики долгое время будет непрерывным процессом и не ограничится предлагаемыми мероприятиями. Однако, среди множества путей ее реформирования рассмотренные направления наиболее отвечают требованиям современности и отражают проблемы стоящие перед органами финансового контроля сегодняшней России.