Актуальность темы
исследования.
Демократия предполагает такую организацию публичного поля политики, где созданы все необходимые условия для активного участия граждан в политической жизни, в принятии общественно значимых решений, где гражданам предоставлено право открыто выражать свои взгляды, создавать организации для защиты своих интересов. Важное место в демократическом поле публичной политики занимает местное самоуправление, обеспечивающее согласование интересов частных лиц в решении общих местных дел в совместных интересах. Уровень развития местного самоуправления является^ значимым показателем демократичности социума, свидетельством активности граждан и их вовлеченности в процессы общественной самоорганизации, важным параметром реального распределения власти в обществе и степени централизации государственного управления.
Выявление тенденций политического развития современной России предполагает изучение процессов, происходящих на низовом, местном уровне, поскольку именно здесь закладываются навыки участия граждан в артикулировании и защите своих интересов, в выработке механизмов их реализации, проявляется способность жителей к самоорганизации, создаются предпосылки для преодоления отчуждения населения от власти. От того, какие процессы, разворачиваются на местном уровне, зависит и общий вектор развития политической системы страны. Местное самоуправление можно рассматривать как особый феномен, способный при должном развитии инициировать «изнутри» перестройку всего общественного организма и способствовать постепенному становлению в России демократической политической системы.
Научный интерес к анализу политических аспектов местного самоуправления проявился далеко не сразу. Первоначально в фокусе внимания исследователей оказалась сама политическая система, процессы ее демократической трансформации, когда казалось, что для успеха демократии достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней системы. Однако на практике этот процесс растянулся на весьма длительный период, приобрел характер многопланового, противоречивого, не подчиняющегося простой линейной политической эволюции. Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, генерировали постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия российских реформ, когда политическая система обрела свои институциональные контуры, а экономическая ситуация в стране стала более стабильной, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т. д.) общество почти не продвинулось. Слабое местное самоуправление, так и не занявшее должное место в системе публичной власти, не может играть роль сдерживающего фактора для этатистских, авторитарных тенденций.
В этой связи крайне важным является рассмотрение местного самоуправления как политического института, встроенного в общую систему политических структур, отношений и взаимосвязей. В настоящее время политическая роль местного самоуправления не получила должной оценки, что связано с фиксацией в российской Конституции тезиса о самостоятельности местного самоуправления и его выводе из системы государственного управления. В этой связи многие авторы склонны рассматривать местное самоуправление исключительно как институт гражданского общества, выполняющий функции внутренней самоорганизации местного сообщества для решениячисто хозяйственных задач, связанных, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т. д. Однако не менее важным является исследование политических свойств данного института, в частности складывающихся в муниципальных образованиях отношений власти, форм согласования интересов и активности жителей территориальных образований.
Местное самоуправление функционирует в сложной системе отношений и взаимосвязей, возникающих в политическом пространстве. Органы местного самоуправления вынуждены взаимодействовать с органами государственной власти, они" испытывают на себе давление различных групп интересов, они могут становиться объектом влияния со стороны политических сил. Все это требует рассмотрения местного самоуправления, как одного из участников современных политических процессов, как важную составляющую политической системы.
Развитие местного самоуправления в России, являясь необходимым условием демократических преобразований, одновременно несло в себе и все издержки данного процесса. Трансформация российской политической системы проходит противоречиво, в борьбе между либерально-демократической и этатистской тенденциями, что не может не отражаться на ходе изменений в местном самоуправлении. Затянувшийся процесс реформирования местного самоуправления является, с одной стороны, свидетельством неоднозначности представлений политической элиты о месте и роли данного института в общественной жизни, а с другой — говорит о трудностях становления демократической политической системы в нашей стране. Анализ факторов, определяющих ход реформы местного самоуправления в России, является еще одной причиной, обусловливающей актуальность исследования заявленной проблемы.
Важной предпосылкой актуализации исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется' проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Трансформация политической системы и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной’властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации и, соответственно, роль местного самоуправления в политической системе в целом, делая исследование этого вопроса особенно актуальным.
Наконец, существует еще одна причина обращения к политическим проблемам, сопровождающим становление и функционирования местного самоуправления на современном этапе. Становится очевидным, что не только тип политической системы определяет соотношение централизации и децентрализации* и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою" очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политической системы. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей складывающихся здесь институтов может стать критерием типологизации политической системы в целом, «лакмусовой бумажкой» его сущности. Политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте — для понимания природы политической системы в стране.
Степень разработанности проблемы. Изучение местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Стоит отметить, что к этому времени 1 теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория^ допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.
Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами Л. Штейном Р. Гнейстом. Русскими идеологами «государственной» школы стали В. П. Безобразов, И. Д. Беляев, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, М. Н. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.1 По мнению указанных авторов, самоуправление — это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А. Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны».2.
1 Безобразов В. П Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть — СПб, 1882- Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства — М, 1888, Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч Т. 2 — СПб, 1899- Он же: Общество и государство. Теоретические очерки. Собр соч. Т 3 — СПб, 1899- Он же: Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. Т. У, VII — СПб, 1883- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1 — СПб, 1909; Т. 2 — СПб, 1893- Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2 — СПб, 1910; Он же: О самоуправлении // Мелкая земская единица, СПб, 1903; Свешников М. Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2 — СПб, 1892- Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII в — М, 1856, Он же: О народном представительстве — М, 1866 и др.
2 Градовский, А Д. История местного самоуправления в России. Соч. Т. 2. С. 75.
С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Академик В. П. Безобразов писал, что «самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управлениеучреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти».
Для темы нашего исследования важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной. у.
Различия в трактовке этих критериев послужили основанием в выделении в рамках «государственной» теории двух направлений.
Представители первого («политического») направления, которое начал разрабатывать Р. Гнейст, видели специфику природы муниципальных органов власти в особенностях их формирования. Они отмечали, что выборные на местах осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, — в отличие от работающих — в государственных органах местного управления на платной основе. В России эту точку зрения поддерживали М. И. Свешников, Н. И. Лазаревский, Б. Е. Нольде, Л. А. Велихов. Однако в дальнейшем выяснилась условность подобного разграничения^ государственной и муниципальной власти.
Второе направление в рамках «государственной» теории («юридическое»), обоснованное Л. Штейном, имело также своих сторонников в России, наиболее известным среди которых был Н. М. Коркунов. Специфика местного самоуправления усматривалась ими как возможность участия граждан посредством самоуправления в решении некоторых государственных дел, выделенных в его. компетенцию. Такой способ участия населения в решении государственных делдействительно, можно было считать политическим занятием, но, главным образом, с формально-юридической точки зрения, отождествляющей политическую сферу с государственным управлением.
Консервативное направление исследования местного самоуправления, в большей мере придерживавшееся «государственной» теории, нашло отражение в работах А.Д.
3 Безобразов В. П. Государство и общество. Статьи — СПб, 1882. С. 46.
Градовского, Б. Н. Чичерина, С. Ю. Витте. Авторы впервые указали на связь становления и развития этого института с характером его политической поддержки и типом политического режима.
В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы JI.A. Велихова4, в которых под прикрытием коммунистической фразеологии автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями представить его в качестве инструмента социалистического обустройства общества.
В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта лакуна оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского периода местного самоуправления И. Ф. Шеремет, O.E. Кутафин и другие рассматривали функции, компетенцию Советов.5 Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти.
Важным направлением исследований отечественных ученых явилось изучение опыта муниципализма в зарубежных странах. Здесь следует выделить работы Г. В. Барабашева, H.A. Куфакова, Н. С. Тимофеева.6 В настоящее время проблематикой сравнительного анализ муниципальных реформ в странах Запада и в России занимаются И. А. Василенко, С. В. Кузнецов.7 Среди зарубежных авторов, изучающих опыт.
4 Велихов Л. А. Опыт муниципальной программы — M, J1, 1926; Он же: Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства — М. Л, 1928.
5 Кутафин О Е., Шеремет К Ф. Компетенция местных Советов — М, 1986; Карлов A.A. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности — М, 1975; Лепешкин А. И Советы — власть народа 1936;1967 гг — М, 1967; Лютова Т. И. Инициатива и самодеятельность местных Советов — Л, 1968; Местные Советы — органы народовластия: Сб. науч. трудов / Отв. ред А. Н Ракицкий — М, 1983; Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР — Иркутск, 1963; Щиглик А. И Самоуправление в условиях развитого социализма — М, 1985 и др.
6 Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания) -М, 1971; Он же Местное самоуправление — М, 1996. См. также: Куфакова H.A. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие — М, 1969; Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И. Д. Левин, И. М. Вайль — М, 1978; Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ — М, 1982 и др.
7 Василенко И. А. Организация местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. М, 2005; Василенко И. А. Реформы местного самоуправления в Германии // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 6- 14, 15, 16, 17, 18, 19- Кузнецов C.B. Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. (Опыт России и Германии.) Ростовн/Д, 2002. муниципальных реформ, можно отметить Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменак, В. о.
Дюрана, Ю Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера и др.
Истории развития местного самоуправления в нашей стране посвящены работы В. В. Еремяна, М. В. Федорова, Е. М. Ковешникова, Л. ФЛисарьковой, Е. Е. Некрасова, В. З. Черняка, А. Ю. Шутова и др.9.
Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах A.C. Автономова, H.A. Емельянова, М. А. Краснова, O.E. Кутафина, А. Н. Писарева, В. В. Пылина, В. И. Фадеева П.И. Шлемина, Е. С. Шургиной и.
Первая волна публикаций, посвященных реформе местного самоуправления в России, относится к 90-м гг. Можно выделить исследования В. В. Бакушева, А. Г. Воронина, В. Гельмана, В. А. Иванковского, В. И. Голованова, А. Т. Когута, Н. И. Кулина, В. А. Лапина, Р. П. Мигирова, П. О. Ореховского, О. М. Роя, А. И. Шилова, Г. Ф. Шиловой и др.11 В этих работах анализируются особенности развития местного самоуправления в условиях начавшейся трансформации российской политической системы.
8 Дюран В. Местные органы власти во Франции. — М, 1996; Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление и Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии. — М, 1996; Оффердал Ж. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис, М, 1999, № 2- Chandler J.А. // Conclusion // Local Government in Liberal Democracies. L., N.Y., 1993; Wilson П., Game Ch., Leach S., Stacker G. Local Government in the United Kingdome., Houndmills, 1994; Wolman H. Decentralization: what it is and why we should core//DecentraIization, Local Government and Markets. Oxford. 1990.
9 Еремян В. В., Федоров M.B. История местного самоуправления в России (ХП — начало XX вв.) — М, 1998; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России — М, 2001; Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. — М, 1999; Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история, 2001, № 2- Черняк В. З. История государственного и муниципального управления России.
— М, 2001; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (60−90 XIX в.) // Вестник Московского университета, Сер. 12, Полит науки, 1998, № 5.
10 Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления — М, 1998; Государственная власть и местное самоуправление — М, 1997; Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность — Тула, 1997; Костюков А. Н., Копысова С. Г Муниципально-правовые отношения — Омск, 2001; Краснов М. А.
Введение
в муниципальное правоМ, 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования — М, 1994; Кутафин O.E. Муниципальное право — М, 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право — М, 1998;
11 Бажинов М .А. Гражданское общество и местное самоуправление // Вестник Московского университета. Сер 12: Политические науки, 2002, № 4- Бакушев В. В., Иванковский В. А., Молчанова Л. А. Городское управление и самоуправления в России: эволюция столичного опыта — М, 1998; Барабашев Г. В. Местное самоуправление — М, 1996; Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление — М, 2002; Гельмн В, Рыженков С, Белокуров Е, Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991; 2001. — М, Спб, Летний сад, 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России — М, 1998; Голованов В. И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация — М, 1998; Когут А. Т. Система местного самоуправления: основа разработки и применения в городах России — СПб, 1995; Кулин Н. И. Местное самоуправление (система, теории и практика) — Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода — СПб, 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности — М, 1993; Мигиров Р. П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики — М, 1998; О. М. Рой. Система государственного и муниципального управления.
— СПб., 2003; Шилов А. И., Шилова Г. Ф. Город на пути к самоуправлению — М, 1991 и др.
Своеобразно, в духе социально-классовой теории, пытался трактовать политологические аспекты местного самоуправления Ю. Н. Ковалев. Он видел в данном институте способ объединения неимущих слоев в противостоянии обеспеченным группам населения.12 Ф. М. Бородкин рассматривал становление местного самоуправления в связи с вопросами развития политической культуры и политических традиций общества. В поле его зрения находятся, главным образом, аксиологические проблемы становления местного самоуправления, влияние ценностных установок на формирование политического сознания населения на местном уровне.13.
Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены работы А. С. Автономова, Е. В. Андрюшиной, В. Гельмана, А. Кынева, Н. П. Медведева, АЛузанова, М. В. Столярова, А. Е Чириковой и др.14 В этих работах предлагается также комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.
Несмотря на большое количество публикаций и диссертационных работ, посвященных местному самоуправлению, проблема роли местного самоуправления в политической системе общества остается слабоизученной. Это связано, во-первых, с недооценкой процессов, проходящих на местном уровне, как важных факторов, влияющих на вектор развития" политической системы обществаво-вторых, с необходимостью постоянной научной рефлексии процессов, протекающих на низовых уровнях публичной власти, что особенно актуально в условиях незавершенности становления института местного самоуправления и продолжающимся его реформированиемв-третьих, с необходимостью совершенствования методологического инструментария исследования данного феномена.
Объектом данного диссертационного исследования является местное самоуправление в контексте политических отношений.
12 Ковалев Ю. Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона (социологический аспект) — Саратов, 1996 — С. 9.
13 Бородкин Ф. М. Новая Концепция самоуправления к XIII Мировому конгрессу социологов — Новосибирск, 1994, С. 37.
14 Автономов А. С. МСУ — система многоуровневая // Стратегия России — 2004 — № 12- Андрюшина Е. В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть, 2006, № 1- Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис, 2006, № 2- Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Макаркин А. Мэры: борьба за независимость // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Медведев Н. П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г. В. Витткэмпера, Г. Я. Козлова, B.C. Авдонина — М, 2006; Пузанов А., Рагозина JI. Отчуждение местной власти // Pro et Contra, 2007, январь-февральСмрнягин JI. Трудное будущее российских городов // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Столяров М. В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г. В. Витткэмпера, Г. Я. Козлова, B.C. Авдонина — М, 2006; Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России — М, 2004; Чирикова А. Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах — М, 2007.
Предмет исследования: институциональные свойства местного самоуправления, определяющие его положение в политической системе общества.
Цель исследования заключается в разработке концептуальной модели, раскрывающей институциональные зависимости в российской политической системе, складывающие в процессе реформирования института местного самоуправления.
Данная цель определила необходимость решения следующих конкретных задач:
• Обобщить и систематизировать сложившиеся в науке подходы к изучению местного самоуправления, вскрыть предпосылки позиционирования местного самоуправления как звена политической системы общества;
• выявить и описать институциональные свойства местного самоуправления;
• определить положение местного самоуправления в политической системе, раскрыть взаимозависимости, возникающие в политической сфере в связи с конкретными практиками функционирования данного института в современном российском обществе;
• обобщить исторический опыт развития местного самоуправления в периоды политических реформ и смены политических систем в России;
• раскрыть содержание современного этапа реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выявить тенденции развития данного института в условиях политических трансформаций.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет синтез современных теоретико-методологических концепций, базирующихся на принципах историзма, объективности и системности. Методология исследования основана" на сочетании системно-функционального и неоинституционального подходов. Первый подход дал возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности политических институтов, связей и отношений. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления местного самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.
Теоретическими основами исследования стали, идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по теории политической системы, позволяющими выявить особенности политической модернизации и трансформации политических режимов, обосновать возникающие в политической системе взаимозависимости.15 Особое значение для исследования местного самоуправления как политического института имеют работы, в которых разрабатываются принципы неоинституцоинального подхода, 16 позволяющие включить в поле анализа не только нормативные факторы, но и институциональные практики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели местного самоуправления как институционального компонента политической системы российского общества, включенного в сложную сеть современных взаимосвязей и взаимозависимостей.
В ходе исследования автором были получены следующие результаты, имеющие научную новизну:
• систематизированы основные подходы к исследованию местного самоуправления, обоснована необходимость рассмотрения местного самоуправления как особого политического института;
• выявлены и описаны на основе методологии неоинституционального подхода свойства института местного самоуправления как комплекса реально.
15 Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. — М, 2002; Анохин М. Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость — М, 1996; Баглай М. В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права, 2003, № 11- Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли, т. II, — М, 1997; Зазнаев О. И. Смешанные формы правления, или как масло соединяется с водой // Полис, 2005, № 4- Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. — М, 1997; Политические системы современной России и послевоенной Германии — Волгоград, 2005; Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах — М, 2004; Шнайдер Э. Политические системы Российской Федерации — М, 2002; Эндрейн Ч. Сравнительный анализ политических систем — М, 2000; Almond G., Powell В. Comparative Politics. System, Process and Policy. — Boston: Little, Brown and Co, 1978; Deutsch K.W. The Nerves of Government: Model of Political Communication and Control. — New York: Free Press ofGlencoe, 1963; Easton D. A Framework for Political Analysis. — Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1965; Easton D. A Systems Analysis of Political Life.-New York: John Wiley and Sons, 1965.
16 March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political life // American Political Science Review, 1984, Vol.78, N3- March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. -N.Y.: The Free Press, 1989; Ostrom E., Crawford S. A Grammar of Institutions // American Political Science Review, 1995, Vol. 89, N 3- Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies, 1996, Vol. 44, N5- Blom-Hansen, J. A «New Institutional» perspective on Policy networks // Public Administration, 1997. Vol.75- Вейнгаст Б. Политические институты с позиций концепции рационального выбора // Политическая наука: новые направления. Под ред.Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. — М, Вече, 1999; Питере Б. Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления. Под ред.Р.Гудина и Х.-Д Клингеманна. — М, Вече, 1999: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах — М, «Прогресс-традиция», 2004; Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. — М, ТЕИС, 2000; Патрушев С. В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука, 2001, № 2- Патрушев С. В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Зарубежная политология в XX столетии: Сб. науч. тр./ РАН ИНИОН. Отв. ред. вып. Ильин М. В. — М, 2001; Радаев В. В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы II Журнал социологии и социальной антропологии, 2001, Том IV, № 3- Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. Под ред. Р. Гуина и Х.-Д Клингеманна — М, Вече, 1999; Рыбаков А. В. Политика в институциональном измерении: теоретико-методологический аспект. Дисс. на соискание ученой степени доктора политических наук — М, 2004. работающих норм, правил, регламентирующих процессы самоорганизации местных сообществ;
• уточнено положение местного самоуправления в политической системе российского общества, выявлены основные факторы, определяющие характер взаимозависимостей между местным самоуправлением и другими политическими институтами;
• выявлена зависимость между типом политической системы и способом организации местного самоуправления в обществе;
• показан противоречивый характер реформирования, местного самоуправления в постсоветской России, обоснована объективная неизбежность борьбы тенденций централизации и децентралзации в политических системах переходного типа.
Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшем развитии концептуальных основ изучения политических процессов на местном уровне, в изучении проблем становления в России демократии и гражданского общества. Выводы могут быть применены в практике государственного и муниципального строительства, а также учитываться при разработке федерального и регионального законодательства местного самоуправления. Практическая значимость работы заключается в возможности использования, ее результатов в выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем, в> выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением, в создании программ подготовки муниципальных служащих и формирования муниципальной политической элиты. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании дисциплин, гуманитарного цикла в учреждениях высшего профессионального образованияосуществляющих подготовку кадров для муниципальной службы.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях авторав выступлениях на-научных конференциях «Политология завтра», в ходе выступлений на кафедре Политологии и права Московского Государственного Областного Университета. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании. кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Местное самоуправление исторически возникало как способ согласования интересов частных лиц в решении общих местных дел в совместных интересах. В этой связи диссертант считает необходимым рассматривать местное самоуправление как особый политический институт, регулирующий особую сферу отношений, складывающих в политическом пространства, современного общества. Необходимость рассмотрения местного самоуправления как особого политического института диктуется, во-первых, складывающимися в муниципальных образованиях отношениями власти, которые представляют собой разновидность публичной власти. Наличие властных свойств является важным основанием интерпретации местного самоуправления в категориях политологического анализа. Во-вторых, местное самоуправление включено в общую систему отношений и взаимосвязей, возникающих в политическом пространстве: Органы местного самоуправления определенным образом взаимодействуют с органами государственной власти, они испытывают на себе давление различных групп интересов, они могут становиться объектом, борьбы между политическими силами, партиями, за свое влияние. В-третьих, самодеятельность населения при решении вопросов местного значенияв. области распределения ресурсовопределения предпочтений при созданииобщественных благ на отдельных территориях: не’может не* носить политического характера: Речь идет о механизмах согласования интересов, о технологиях влияния на процессы принятия решений, о выработке политики местного значения. Несмотря на локальный характер такой активности, она неизбежно обретает политические свойства, проявляющиеся, в том числе, в способности жителей артикулировать свои интересы, использовать механизмы народовластия для решения своих проблем.
Как институт, местное самоуправление складывается по мере появления нормативного порядка, регулирующего отношения между жителями отдельных поселений по поводу совместного участия в решении общих проблем. Данный нормативный. порядок формируется, как под влиянием традиции, так и в ходе целенаправленной деятельности, ориентированной на упорядочение данного вида взаимоотношений и придание ему большей эффективности и согласованности с общей политикойгосударства. Складывающиеся таким образом нормы, упорядочивают процессы артикуляции жителями отдельных территорий своих интересов, формы и способы самоорганизации для удовлетворения общих потребностей, виды возникающих в данном сегменте общественных отношений властных взаимодействий.
Основываясь на принципах неоинституционального подхода, автор считает необходимым исследование института местного самоуправления проводить не только путем описания официально провозглашенных институциональных норм, но и путем выявления реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием законодательных норм и исторически сложившихся моделей взаимодействия в отдельных местных сообществах.
Нормативный порядок, конституирующий институт местного самоуправления, складывается под воздействием двух видов нормотворчества — традиции и законодательной деятельности. Если первый вид представляет собой процесс опривычивания реально складывающихся отношений, то второй чаще ориентирован на некоторые идеальные модели конструирования нормативного порядка, отвечающие некоторым ценностям, представлениям законодателей о значении и функциях данного института. В случае серьезного расхождения между формальными (оформленными в виде закона) и неформальными (существующими в виде традиции, культурных паттернов) могут возникать серьезные проблемы в функционировании и развитии самого института.
Местное самоуправление функционирует в сложной системе политических и общественных отношений, которые в значительной степени определяют контуры и содержательные характеристики данного института. В диссертации предложена концептуальная модель, позволяющая, по мнению автора, описать все основные виды взаимозависимостей, в которые вовлекается институт местного самоуправленияв-политической системе.
Первый вид зависимостей возникает на основе формально-юридических норм, определяющих функциональное назначение института местного самоуправления как формы самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Наличие в обществе конституционных норм и специальных законов, гарантирующих право граждан на местное самоуправление, является важным условием, как развития института местного самоуправления, так и установления нормативных ограничений для вмешательства государства в деятельность местных сообществ.
Второй вид зависимостей является результатом реально сложившихся механизмов согласования интересов, как внутри местного сообщества, так в отношениях с другими политическими акторами, прежде всего, государственными структурами. Государственные органы, обладающие значительными ресурсами, могут использовать эти ресурсы для усиления давления на местные органы власти, при этом формально оставаясь в рамках правового поля. Это давление становится особенно сильным там, где местное сообщество оказывается пассивным, неспособным к самоорганизации и к выражению своих интересов. В этой связи подчеркивается важность изучения степени финансовой зависимости муниципальных образований от государства, степени их самостоятельности в решении собственных вопросов, в том числе в деле формирования местных органов власти. В случае возникновения противоречий крайне важной является наличие права местного самоуправления на судебную защиту своих интересов. Судебные органы выполняют функцию контроля действующего законодательства, и только они могут указать государству как более сильному контрагенту на неправомочность его действий в отношении какого-либо муниципального образования. Если в обществе судебные органы подлинно независимы, то они будут, стоять на страже закона, а не интересов одного из контрагентов.
Третий вид зависимостей возникает, как реализация способности местных сообществ устанавливать горизонтальные связи, создавать межмуниципальные объединения. Укрепление позиций местного самоуправления в политической системе общества связано не только с совершенствованием нормативной базы, закрепляющей самостоятельный характер* данного института, и развитием гражданской активности населения, но и с созданием межмуниципальных организаций. Каждое отдельное локальное сообщество слишком слабо для противостояния мощи государственной машины и только их объединение в масштабе страны может обеспечить отстаивание интересов территориальных сообществ, получить возможность влиять на государственную власть, а также сообща решать сложные проблемы управления и развития городов и других муниципальных образований.
Выбор концептуальной модели предопределил методологию исследования местного самоуправления в современной России. Реформа местного самоуправления в нашей стране представляет собой попытку выработать институциональный порядок, отвечающий современным требованиям к способам организации местного самоуправления в рамках демократической политической системы. Однако попытки рационального конструирования такого нормативного порядка неизбежно входят в противоречие с предшествующим опытом, хранящимся в памяти народа и составляющим архетипические образы приемлемого для культуры данного народа способа участия в решении вопросов местного значения. Анализ основных исторических вех развития местного самоуправления в России позволил автору прийти к выводу, что в развитии российской государственности вплоть до 90-х годов XX в. доминировала тенденция централизации власти. Местное самоуправление рассматривалось властью скорее как способ обеспечения местным сообществом поддержки директивам, инициативам, исходящим от центральной власти, нежели как способ самостоятельного решения вопросов жителями отдельных территорий. Такая логика взаимоотношений между центральной властью и местным сообществом была обусловлена не личным эгоизмом или недальновидностью отдельных государственных деятелей, а главным образом типом политической системы, получившим развитие в России.
Специфика авторитарной политической системы, сложившейся на. протяжении многих вековразвития российского самодержавия, заключается в установлении такого политического нормативного порядка, который резко ограничивает возможности для возникновения — институтов, способных, по крайней мере, поставить под сомнение тот набор неограниченных полномочий, которыми обладает центральная власть. Любое институциональное образование, противоречащее традиции самодержавной власти, нарушающее установленное право монархической формы правления, неизбежно подвергалось системному давлению, выталкивалось на периферию или деформировалось. Этим свойством системы отторгать все чуждое или модифицировать его в соответствии со своими функциональными требованиями, на наш взгляд, объясняется постоянное, выхолащивание любых реформаторских действий в сфере местного самоуправления.
Институциональное закрепление на протяжении жизни многих поколений" моделей. поведения, не поощряющих активность населения в решении общественно значимых вопросов, рождало подданнический тип политической культуры. Люди становились пассивными в выражении своих интересов, они безропотно ждали указаний из центра, опасались проявить инициативу. Появление в конце XIX в. так называемого «земского либерализма» не смогло расшатать верноподданнические настроения в обществе. В советский период подданнический тип политической культуры лишь изменил свою форму, преклонение перед царем-батюшкой сменилось на поклонение пролетарским вождям, но сущностная черта политической культуры, консервирующей политическую пассивность и верноподданнические отношения, сохранилась. Таким образом, институциональное развитие местного самоуправления на протяжении долгого времени вело к закреплению в политической культуре местных сообществ подданнических моделей поведения.
В 90-е годы происходила серьезная качественная трансформация российской-политической системы. Изменение конституционных принципов политической жизни общества сопровождалось реформированием всех политических институтов, в том числе и местного самоуправления.- Однако непоследовательность реформирования института местного самоуправления в 90-е годы привела к тому, что в этой сфере накопилось немало нерешенных проблем. Прежде всего, сказывалась несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Нормы Конституции и принятые в это время нормативные правовые акты не обеспечивали необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления, в практической деятельности органов местного самоуправления распространение получили неоднозначность в понимании некоторых норм, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации, что нашло свое выражение, в том числе, в принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции. Отсутствовало четкое разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что препятствовало эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления. Серьезной проблемой стало недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, а также несовершенство механизмов судебной зашиты местного самоуправления.
В системе политических отношений государства и местной власти можно выделить два критерия для классификации моделей местного самоуправления. Первый критерий — степень компетенции местного самоуправления, которая характеризуется объемом полномочий, передаваемых ему государством. Второй критерий — степень контроля над местными органами власти со стороны государства. Причем в практике местного самоуправления зарубежных стран прослеживается следующая тенденция: чем больше компетенция местных органов власти, тем меньше их самостоятельность, тем жестче контроль государства, и наоборот, чем больше самостоятельность и независимость местного самоуправления от государства, тем меньше компетенция. В случае же усиления самостоятельности местного самоуправления наблюдается пропорциональное уменьшение компетенции.
В России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций. Органы местного самоуправления в России обладают политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления, и в то же время они наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел. Государственные органы, прежде всего, в лице исполнительных органов субъектов Федерации, обладающие значительными ресурсами, стремятся использовать эти ресурсы для усиления давления на местные органы власти, при этом формально оставаясь в рамках правового поля. Это давление становится особенно сильным там, где местное сообщество оказывается пассивным, неспособным к самоорганизации и к выражению своих интересов. Основным фактором, — усиливающим зависимость местных органов власти от государственных является отсутствие достаточных средств для развития муниципальных образований.
Местное сообщество как субъект политического процесса так и не сформировалось. Политическая роль населения в местном самоуправлении оказалась сведена к участию в голосовании на муниципальных выборах. Причем в условиях клиентальных политических отношений, сложившихся в муниципальных образованиях, успешно используется манипулирование общественным мнением. Демократия на местном уровне в Россиишриобрела электоральный характер.
Это оказалось связано с тем, что трансформация политической и экономической сфер в России не изменила самого главного — экономического положения основной массы населения в системе общественного производства. Экономическая несостоятельность, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В свою очередь, муниципалитеты, вынужденные удовлетворять эти основные потребности населения, обречены на постоянную нехватку средств, превращаясь в организации социальной помощи и поддержки, а не развития местных сообществ. Основной функцией местного самоуправления: становится не развитие территории, а перераспределение скудных ресурсов и социальная поддержка населения. В таких условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, такое население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Население муниципальных образований, лишенное экономической самостоятельности, зависящее от власти, не способно стать местным сообществом, субъектом гражданского общества.
Предоставленная местному самоуправлению максимальная самостоятельность вкупе с неподкрепленной экономическими возможностями населения максимальной ответственностью за состояние местных дел изначально обрекала муниципальные органы не столько на решение хозяйственных задач, сколько на роль активного политического субъекта в регионе в борьбе за ресурсы. Муниципалитеты крупных городов становятся плацдармами в борьбе за власть в субъектах Федерации. И наоборот, слабые и дотационные муниципалитеты мобилизуются действующей губернаторской властью для борьбы с политическими оппонентами.
Основным субъектом, определяющим судьбу местного самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, остается государство. Свое отношение к этому институту оно выразило в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Государство сохраняет местное самоуправление и использует его в качестве противовеса региональным властям. В то же время оно не предоставляет ему реальной самостоятельности. Местные органы власти являются для государства удобным инструментом уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения.
Вместе с тем, в последнее время стала более активно проявляться тенденция к установлению горизонтальных связей между муниципальными образованиями, идет процесс создания межмуниципальных объединений. По мнению диссертанта, укрепление позиций местного самоуправления в политической системе российского общества будет связано не только с совершенствованием нормативной базы, закрепляющей самостоятельный характер данного института, созданием необходимой ресурсной базой для его развития, но и с развитием гражданской активности населения, в том числе в виде межмуниципального движения.
