Томас Джефферсон о государственности, распределении власти и контроле над ней

Т. Джефферсон сыграл выдающуюся роль в определении форм первой в мире республиканской формы государственности, установлении соотношения между гражданскими и политическими обществами, конкретизации форм распределения и разделения властей, выработке принципов республиканизма и их утверждении в политической жизни.

К моменту завоевания независимости североамериканскими колониями в мире не существовало формы государственности, которую американцы могли бы заимствовать. Не было и теоретических работ, где сколько-нибудь чётко излагались бы принципы гражданского правления в соответствии с законами природы. История же, считал Джефферсон, информирует нас только о плохих формах правления. В качестве немногих теоретических работ, которые могли бы оказать некоторую помощь в этом отношении, Джефферсон называл трактаты Локка о гражданском правлении, работу А. Сидни «Беседы относительно правительства» [12, vol. 2, р. 129], трактат Пристли «О первом принципе правительства», книги Монтескье «О духе законов» и А. Смита «О богатстве народов» .

Сравнивая общественный строй и формы государственности в Европе с общественным строем народов, у которых нет ещё государственности, в частности индейцев, Джефферсон считал, что большая степень счастья характерна для общественного строя без государственности. Здесь общественное мнение занимает место права и моральные нормы так же сильны, как и законы. В Европе же под претензией управления народами последние разделены на два класса — валков и овец. «Я не преувеличиваю…, — писал он, — я не могу применить более умеренного термина к правительствам Европы и к общей охоте богатых на бедных» [12, vol. 15, р. 436]. Овцы более счастливы сами по себе, чем под попечительством волков. К тому же европейские нации находятся в постоянной войне друг с другом. Вся их энергия израсходуется на разрушение рабочей силы, собственности и жизней их людей. Мы впервые имели благоприятный шанс попытаться установить у себя противоположную систему мира и братства с человечеством, использования всех наших средств и способностей в целях усовершенствования вместо разрушения [12, vol. 14, р. 488].

Свою концепцию общественно-политического устройства, или, как многие не без оснований её называют, теорией демократии Джефферсона, этот мыслитель совершенно справедливо начинает с определения места человека в обществе, с презумпции равенства людей и неотъемлемости их прав, во имя защиты которых правительства учреждаются со свободного согласия управляемых. Первым шагом на пути формирования государства и институтов власти должно стать принятие декларации прав с признанием некоторых основных прав, сохраняющихся за обществами и гражданами, никоим образом не могущих быть изменёнными законодательным органом государства.

Джефферсон был глубоко убеждён в том, что демократия основывается на правах не только человека и народов, но и разных поколений людей. Под народом он понимал всю массу индивидов, образующих общество. Джефферсон, как и Т. Пейн, предлагал рассматривать каждое поколение людей отдельным обществом, которое волей большинства может связывать себя определёнными нормами жизни, однако не связывает будущие поколения, подобна тому, как одна, страна, не может связывать другую своими законами. Творец создал землю для использования её живыми, а не мёртвыми, писал он.

Предыдущее поколение не может связывать последующие поколения своими законами или контрактами. Эти законы, являющиеся выражением воли большинства живущих людей, удаляются с их смертью. В жизнь вступает новое поколение с такой же свободной волей принимать свои собственные законы и контракты. Это — настолько самоочевидные аксиомы, считал Джефферсон, что никакое объяснение не может сделать их более простыми, поскольку не существующее не может управлять существующим. Права одного поколения едва ли можно рассматривать как зависящие от бумажных сделок другого. Те, кто придёт после нас, будут столь же мудрыми, как и мы, и столь же способными заботиться о себе, как заботились мы. Какими бы совершенными ни были современные институты страны, обязанность их модификации следует оставлять за теми, кто должен жить под ними и пользоваться плодами их деятельности.

Соответственно, и конституция страны, считал Джефферсон, должна пересматриваться при каждом новом поколении людей, чтобы они могли жить по собственным законам, являющимся выражением их собственной воли, а не по законам и воде их отцов и дедов. Нельзя человеку оставаться на всю жизнь в одежде, которую он надел в детстве или юности. Как только она перестаёт человеку подходить, он вправе сменить её на новое. Люди имеют право исправлять ошибки прошлых поколений и не повторять их, жить в соответствии с требованиями своего времени. Это в равной мере относится и к конституциям.

Мир, процветание, свобода и мораль находятся в близком единстве, писал Джефферсон. Человеческое счастье неотделимо от практики достоинства, ибо без достоинства не может быть и счастья. А «свобод, а является великим родителем науки и достоинства; и… страна всегда будет великой в обеих областях пропорционально тому, настолько она свободна» [12, vol. 1, р. 209]. Только правдивое и честное общество способно формировать моральную личность. Несправедливость правительства подрывает основы общества. Страна поэтому должна принять меры для того, чтобы поощрять всех участников общественной жизни следовать по пути справедливости и этики.

Джефферсоновская демократия основана на признании народа как самого безопасного хранилища власти и на сохранении за ним всех тех полномочий, в осуществлении которых он компетентен. Говоря о том, что аристократия боится народа и желает передать власть высшим классам общества, Джефферсон заявлял, что в действительности сохранение свободы зависит именно от народа, а не от богатства. Он называл народ единственной верной гарантией сохранения нашей свободы. Джефферсон понимал республику как правление самих граждан в массе, действуя непосредственно и лично согласно правилам, установленным большинством, как государство, где граждане сами лично решают задачи, в которых они компетентны [12, vol. 15, р. 22].

Равенство среди граждан важно для поддержания республиканского правительства, считал Джефферсон. Записав в своём дневнике слова Монтескье о том, что в республиканских государствах все люди равны, он добавлял, что они равны и при деспотиях, потому что все одинаково бесправны. Теоретик считал ошибочными представления Монтескье и других теоретиков государства о том, что одни только небольшие государства приспособлены к тому, чтобы быть республиками. Государства с обширными территориями и многочисленным населением также могут стать демократическими республиками, но не с прямой, а представительной демократией. Причём последние будут иметь преимущества перед первыми: маленькие республики легче подвергаются порче, разногласиям и распаду из-за местных страстей, чем крупные республики. В то же время он признавался в том, что принципы республиканизма во всей полноте не утверждены и в США. «Если исходить из того, что степень контроля народа над органами своего правительства является мерой республиканизма… то нужно согласиться с тем, что у нашего государства намного меньше республиканизма, чем нужно ожидать; другими словами, люди имеют менее регулярный контроль над своими агентами, чем их права и интересы требуют» [12, vol. 15, р. 33]. Говоря другими словами, степень республиканизма государств теоретик демократии ставил в зависимость от того, какую долю в них занимают прямые действия граждан (выборы, контроль со стороны общества). Правительства являются республиканскими только в той пропорции, писал он, в какой они выражают и исполняют волю своего народа. Демократия — это единственная чистая республика.

Лишь правительство, находящееся под неусыпным контролем народа, может оставаться хорошим. «Если однажды [народ) станет невнимательными к общественным делам, — писал Джефферсон Э. Каррингтону в 1787 г. — Вы и я, и конгресс, и ассамблеи, судьи и губернаторы — все станут валками. Это, видимо, является законом нашего общего характера, несмотря на отдельные исключения» [12, vol. 15, р. 71). Обеспечить продолжительность чистоты правительства можно лишь благотворным, миролюбивым и постоянным контролем со стороны народа. И «если мы думаем, что он не просвещён достаточно, чтобы осуществлять свой контроль со здравым усмотрением, то выходом является не отнятие права контроля у него, а подкрепление его образованием» [Ibid, р. 278].

Образованию, рассматриваемому им как важный фактор демократии, Джефферсон действительно придавал огромное значение. Будучи избран губернатором штата Вирджиния, он создал при колледже Мэри первую в мире кафедру прав человека и народ ов, а став президентом США, поставил образование населения среди приоритетных задач государства. «Просветите народ широко, и тирания, как и притеснения тела и ума исчезнут как злые духи при рассвете дня» [2, с. 40], — призывал он.

Непременными условиями демократии являются право и способность народа защищать свою власть и оказывать сопротивление своим притеснителям. Многие политические и общественные деятели бывают радикальными, находясь в оппозиции, но поступают совершенно наоборот, войдя во власть. Не таков был Джефферсон. И до своего президентства, и на высшей государственной должности, и после завершения своего президентства он продолжал считать, что восстания, как и лекарства, необходимы для того, чтобы правительства были здоровыми и разумными. «Дерево свободы необходимо поливать время от времени кровью тиранов и патриотов. Это естественное удобрение для него» [12, vol. 6, р. 373].

Кому-то из современных «демократов» это может показаться цинизмом, но Джефферсон, как и до него многие, был убеждён в том, что завоевать и отстаивать свободу без жертв невозможно. Какая страна может сохранить свои свободы, если её правители время от времени не предупреждаются о том, что их народ сохраняет дух сопротивления? — спрашивал Джефферсон и советовал: — Позвольте ему браться за оружие" [Ibid, р. 25]. Теоретик демократии любил повторять, что он предпочитает «шум свободы тишине рабства». Дух сопротивления правительству настолько ценен в определённых случаях, писал он, что я хочу, чтобы это было всегда поддержано. Это будет проявляться часто, когда правительство поступает неправильно, но так будет лучше, чем без него вообще. Мне нравятся маленькие бунты тут и там. Это похоже на бурю в атмосфере, очищающую её. Небольшие восстания время от времени он считал хорошим делом, необходимым в политическом мире, как штормы для физического мира. Указывая на встречающееся в большинстве уголовных кодексов определение измены как действия против страны, Джефферсон обращал внимание на то, что они не делают различий между действиями против правительства и действиями против притеснений правительства. Между тем, акции против притеснений правительств являются выражением достоинства людей.

После окончания войны за независимость США там произошли народные волнения и восстания, жестоко подавленные властями. Джефферсон же оценивал эти волнения как доказательство того, что народ достаточно свободен. «Если счастье массы людей может быть обеспечено за счёт небольшой бури время от времени или даже небольшого количества крови, это будет драгоценная покупка. Шум свободы лучше тишины рабства» [12, vol. 15, р. 283], — писал он. Такого мнения Джефферсон придерживался на протяжении всей своей жизни. «Неистовое море свободы никогда не бывает без волны» [12, vol. 13, р. 418], — писал он на 78 году своей жизни.

В стране, конституция которой вытекает из воли народа, где основные функционеры исполнительной и законодательной властей обновляются народом через короткие сроки, где народ лично осуществляет самую большую часть судебной власти в роли присяжных заседателей, не нужно будет предполагать, что могут быть необходимы какие-либо гарантии против восстаний, покушений на общественное спокойствие или власть, заявил президент Джефферсон в своём шестом ежегодном послании Конгрессу. Народу следует больше доверять. В одном из писем, написанных Джефферсоном в 1813 г., содержится интересное признание. Единственное, в чём генерал Вашингтон и я «всегда расходились во мнениях, было то, что я больше доверял природной честности и благоразумию народа, больше верил в его надёжность» [12, vol. 10, р. 236]. В конечном счёте, заявлял он, здравому смыслу народа мы обязаны тем, что смогли безопасно и постепенно перейти от монархии к республике.

Сразу же после того, как Джефферсон был избран президентам, он провозгласил: «Воля народа… — единственное основание любого правительства, и защита её свободного выражения должна стать нашей первой целью» [12, vol. 14, р. 492]. А единственным путём функционирования республиканского государства и единственным путём действительного выражения воли народа является принятие решений большинством народа. В другой раз он называет закон majoris partis первым принципом республиканизма и фундаментальным законом любого общества людей с равными правами. При этом Джефферсон признавался, что закон большинства не является самым совершенным путём контроля за государством, однако худшей альтернативой его и источником большего зла, решения немногих или одного человека. Решения большинства, чтобы они были справедливыми, должны приниматься в интересах всех членов общества, а не одной какой-то группы населения. «Отдельные люди осуществляют это право (на самоуправление — Д.М.) по своей собственной воле; коллектив людей — по воле их большинства, ибо закон большинства — это естественное право любого общества людей», которое одно только способно правильно определять судьбу страны и общества. Таким правом обладает и каждая натрия. Джефферсон призывал помнить всегда, что нация перестаёт быть республиканской, когда воля большинства перестаёт считаться законом [12, vol. 3, р. 318].

Естественно, всегда возникали и возникают вопросы о том, можно ли установить истинную волю большинства, всегда ли большинство бывает правым и как быть, когда оно ошибается? На это теоретик демократии отвечал так: «Можно, если форма правления будет отлично изобретена и народ будет иметь возможность выразить свою волю без препятствий». Однако это очень трудно при любой форме правления. Весь народ не может собраться вместе; его представительство неравно и порочно. Различные сдержки и противовесы будут настроены против каждого законодательного суждения. Фракции обретают право доминировать в общественных советах, взяточничество развращает их, личные интересы уводят избранников в сторону от общих интересов их избирателей. Возникают и другие препятствия. Но даже при этом, писал Джефферсон, мы осознаём обязанность и целесообразность полагаться на волю большинства и ждать с терпением, пока оно не осознает, что оказалось неправым. Я буду признавать себя неправым, если большинство будет противоположного мнения, писал он Мэдисону в 1787 г., но я обязан сделать это с более полным удовлетворением, если мы все судим с единой позиции. Бороться силой с большинством невозможно, разум и убеждение является единственными практическими средствами. Является священным принцип, что хотя воля большинства во всех случаях является преобладающей, она должна быть и разумной. Меньшинство обладает одинаковыми правами, которые должны быть защищены равными законами, ибо нарушение их было бы притеснением. Большинство, угнетая человека, виновно в преступлении, злоупотребляет своей силой, писал Джефферсон в 1818 г., и, действуя на основании права сильнейшего, оно подрывает сами основы общества.

Единомышленник Джефферсона Дж. Кальхаун, будущий вицепрезидент при Э. Джексоне, называл закон большинства конвенциональным, поскольку естественный закон наделяет каждого человека уже на уровне индивидуума правом самостоятельно решать свои жизненные проблемы и осуществлять самоуправление. Закон большинства устанавливается там, где существует множество близких друг к другу, но не вполне совпадающих интересов.

" Будем мы формовать наших граждан под законы, или законы под наших граждан?" , — спрашивал Джефферсон. Ответ на этот вопрос содержался в объяснениях, что законы должны быть справедливыми, выражающими волю народа и призванными защищать его права и свободы. «Законы…, которые должны повлиять на счастье людей, должны вытекать из их собственных привычек, собственных чувств и ресурсов их собственных умов» [12, vol. 16, р. 28], — считал он. Неоднократно повторяя, что конституция страны является выражением воли её народа, Джефферсон отмечал также, что «власть народа является необходимой основой конституции» [12, vol. 17, р. 380].

Демократия предполагает оптимальное распределение власти между гражданским обществом и государством, а также между институтами государственной власти разных уровней. Всё это делается в соответствии с конституцией, которая указывает на характер организации государства и принципы, в соответствии с которыми государственные полномочия распределяются. Это — основной закон страны или совокупность основного законодательства. Конституция Соединённых Штатов — это договор независимых стран о правилах поведения в схожих случаях, а также о поправках к ней в случае злоупотреблений ими или в непредвиденных автором конституции ситуациях.

Работая послам США в Париже, Джефферсон не имел возможности принимать непосредственного участия в разработке проекта конституции и увидел его только после одобрения проекта Конвентом. Прочитав проект, он тут же написал Д. Мэдисону письмо, указывая на отсутствие в нём двух важнейших положений. Во-первых, в ней нет Билля о правах, который чётко устанавливал бы права и свободы граждан, в том числе и право на отказ от несправедливого правительства, и, во-вторых, отсутствует положение, отчётливо резервирующее за штатами права, не делегированные федеративному центру. Позже, в 1823 г. Джефферсон писал, что главной и определяющей целью американской Конституции было сохранение за штагами всей власти, касающейся граждан соответствующих штагов, и передача федеральному правительству полномочий, касающихся отношений с другими странами и народами. Федеральное правительство Джефферсон рассматривал как канал связи между зарубежными странами и Соединёнными Штатами.

Джефферсон считал опасным заблуждением молчание в случаях нарушения прав человека, выражение доверия своим избранникам, ибо доверие является родителем деспотизма. «Свободное правительство основано на ревности, а не на доверии. Это ревность, а не доверие, предписывает ограничение конституции, чтобы связать теп, которым мы доверяем власть. В вопросах власти не может быть и речи о доверии, но только о связывании избранников цепями конституции, с тем чтобы они не могли причинять вреда» [12, vol. 9, р. 422].

Демократия основана на непоколебимой основе равенства и разума, писал Джефферсон. Равное применение права ко всем гражданам, равная и беспристрастная справедливость к ним является священным долгом правительств. Неравные привилегии среди граждан одного и того же общества противоречат духу нашей нации, повторял он и будучи президентом США. Разумный человек не только требует справедливости, но и сам поступает справедливо. Свободный человек рассматривает свои права как вытекающие из законов природы, а не как дар верховной власти. И что верно применительно к каждому человеку в отдельности, верно к ним, взятым вместе, поскольку целое является не чем иным, как суммой прав индивидов. Естественные права человека являются объектом защиты, во имя чего общества складываются и власти учреждаются. Счастье и свобода граждан являются единственными целями всех законных правительств. Сами принципы государственного правления основаны на правах людей.

Цель правительства состоит в том, чтобы гарантировать жизнь народа в безопасности и счастье. Правительство существует в интересах управляемых, а не правящих. Он вспоминал слова Б. Франклина о том, что в свободных государствах правители являются слугами, а народ — единственным легитимным собственником земли и государства, которому принадлежит вся власть, начальником и сувереном правителей. Верховная власть в обществе поэтому исходит непосредственно от самого народа, и он как верховный арбитр должен осуществлять её в форме, какую сочтёт удобной для себя — или непосредственно, или через своих представителей. Решая все задачи, в которых они компетентны, непосредственно, люди делегируют полномочия, в которых они не компетентны, своим выборным представителям, которых вправе сменить немедленно в случае их неверного поведения. «Я рассматриваю нацию как источник возложенных на нас полномочий, — писал государственный секретарь Джефферсон президенту Д. Вашингтону в 1792 г. — Её воля, объявленная через надлежащий орган, действительна, пока она не будет отменена её же волей, объявленной снова через его же надлежащий орган» [12, vol. 11, р. 238].

Правительство должно быть простым и дешёвым. При первых президентах США оно действительно было немногочисленным. Кабинет Вашингтона состоял из четырёх человек, а кабинет Джефферсона — из шести человек. Численность федеральных служащих равнялась примерно одной тысяче. Были отменены все те общественные формы и церемонии, которые имели тенденцию к восхвалению правительства. В одном из писем в 1807 г. президент Джефферсон писал, что он не может мириться с идеей главного должностного лица, выставляющего себя напоказ по стране как объект общественного зрелища, ищущий аплодисменты. «Я бы скорее предпочёл бы тихую доброжелательность за верное исполнение моего долга, чем само выпячивание как способ подучить их» [12, vol. 14, р. 233]. Давайте заслужим благожелательность нашей страны, делая её интересы, а не собственные амбиции целью всех наших планов, призывал он соратников.

Джефферсон выражал тревогу и по поводу эволюции федеральных структур в сторону их расширения. «Правительство так же, как и религия, обставило себя своей ересью, своими преследованиями и своими устройствами для того, чтобы бездельники жировали на доходах народа» [12, vol. 16, р. 75]. У нас государственный механизм шире, чем необходимо, считал он; слишком много паразитов, живущих трудам производителей [12, vol. 9, р. 377]. Люди зависимые и наушники, окружавшие Вашингтона, взвинтили правительственные церемониалы до такой степени парадной торжественности, которой никто после Вашингтона не может соответствовать. Хорошее правительство отличается не консолидацией и централизацией власти, а её распределением, когда забота о жизни и правах граждан всецело лежит на власти штатов, где эти граждане проживают. Если мы будем давать команды из Вашингтона, когда сеять и когда жать, скоро мы останемся без хлеба.

Честное и не подавляющее правительство — это такое, когда глава исполнительной власти строго ограничен в полномочиях, правом на объявление войны наделён законодательный орган, когда осуществляется строгая экономия общественных средств и существует абсолютный запрет всех бесполезных расходов. Демократия предполагает, что все институты государства и общества неукоснительно руководствуются нормами демократической конституции, а народ строго контролирует деятельность этих институтов. Данная задача значительно облегчается, когда фундаментальный или основной закон общества составлен ясно, чётко, без двусмысленностей и лишних сдав. Двусмысленности формулировок часто становятся причиной недоразумений и конфликтов, а также нарушений установленных народом конституционных норм, предписанных институтам власти и отдельным государственным должностным лицам.

Опасность особенно усиливается в случаях, когда конституции содержат в себе нормы противоположных систем правления. Там, где конституция содержит элементы как монархии, так и республики, граждане, естественно, разделятся на два класса чувств, в соответствии с состоянием их тела, или ума, их привычек, связей и занятий, считал Джефферсон. Это побудит их хотеть усиления либо монархической, либо республиканской направленности конституции. Некоторые будут рассматривать такое государство как выборную монархию, которая должна будет превращена в наследственную, считать необходимым сделать все формы и принципы правления также монархическими. Другие рассмотрят государство как энергичную республику, функционирующую во всём на основе свободных и частых выборов.

На службе у государства не должны состоять лица, взгляды и цеди которых противоречат таковым конституции страны. Если в республике при исполнении служебных обязанностей где-нибудь оказался монархист и это стало известно президенту, клятва поддержать конституцию силой власти, приносимая им при инаугурации, требует немедленного освобождения такого чиновника; и президент будет преступником, если разрешит такому человеку и далее оставаться в своей должности. «Назначить монархиста для решения дед республики — это равносильно назначению атеиста на должность священника» [12, vol. 16, р. 113], — считал Джефферсон. Государственное учреждение нельзя доверять тому, кто использует его для активного противостояния воле нации.

Это, однако, не означает, что противники режима вовсе не могут находиться на государственной службе. Могут, но при условии, что они не будут использовать своё влияние для противостояния правительству, но голосуют согласно своей совести, ибо расхождение во мнениях — естественное явление. Расхождение во мнениях и сознательное сотворение ада — это разные вещи, влекущие за собой различные отношения к ним.

Классик демократии призывал не превращать писаные конституции в чистый лист бумаги, который затем путём всевозможных конструкций можно заполнить всем чем угодно. Конституцией должны управлять выразители воли принявшего её народа, а не те, кто ей оппозиционен и враждебен. В случаях же, когда формулировка закона содержит в себе двоякий смысл — конструктивный и деструктивный, силу должен иметь только конструктивный смысл, ибо законодатель, по определению, не должен и не может преследовать деструктивных целей. А судьи, которые интерпретируют законы, вместо того чтобы признавать имеющим силу только конструктивный смысл, стремятся присвоить себе роль законодателей, что недопустимо.

Джефферсон непоколебимо верил и отстаивал на протяжении всей своей жизни, что значительная часть делегируемых гражданами государству полномочий должна оставаться в ведении округов, графств и штатов и лишь то, что касается других стран и народов, должно находиться в ведении федеральных властей. Такое соотношение властных полномочий, считал он, необходимо как в целях смягчения бремени населения по несению расходов на содержание властей, так и сохранения большей демократии. Никакой власти государства народ не должен позволять изменить это соотношение.

Своё понимание сути разделения и распределения властей Джефферсон чётко и понятно изложил в проекте резолюции Кентукки в 1798 г., в которой он вносил ясность в вопрос относительно роли игроков политического поля, пределы и правила игры на котором установлены конституцией. В этом документе он совершенно справедливо указывал на то, что сторонами федерального договора являются штаты, а потому они одни только и вправе судить в последней инстанции о полномочиях, осуществляемых в соответствии с ним. Конгресс же, являясь не стороной договора, а лишь институтам, учреждённым в соответствии с этим договором, подчинён при выполнении своих полномочий окончательному суждению того, для чьей пользы он и его власть были учреждены и модифицированы, т. е. народа.

Американцы, писал Джефферсон в год своего вступления в должность президента, мудро образовали из себя единое государство относительно других народов и несколько государств для самих себя. Единое государство отвечает за отношения с внешним миром, а каждое государство в отдельности — за заботу о наших гражданах, нашей собственности, нашей репутации и религиозной свободе. За правительствами штатов сохраняются всё законодательство и правление в делах, которые касаются их собственных граждан, а федеральному правительству передано всё, что касается иностранцев и граждан других платов, придав этим функциям статус федеральных.

Другими словами, федеральное правительство является барьером на пути врагов извне. И это правильно, ибо в обширном государстве, когда федеральные институты находятся далеко от граждан, распределение полномочий должно быть таким, чтобы большинство их оказалось у властей, находящихся ближе к гражданам, т. е. властям графств, округов и штатов.

Джефферсон был уверен, что штаты могут лучше управлять домашними проблемами, а федеральное управление — иностранными. 5 другой связи он вновь отмечал, что сфера деятельности американского государства делится на две области — внутренние и внешние деда, к которым относятся и отношения между платами. Внутренние целиком принадлежат штатам, внешние — федеральному правительству, формирующему для этого соответствующие министерства и департаменты. Никто из них не имеет контроля друг над другом. Джефферсон сравнивал штаты и федерацию штатов с планетами, вращающимися вокруг их общего солнца, действуя согласно их массе и расстоянию до светила и обеспечивая прекрасное равновесие. Государственный деятель должен стремиться сохранить массу и влияние каждой части и не позволять никому расстроить это равновесие.

Правительства платов Джефферсон называл истинными барьерами на пути к свободе граждан США, а сохранение республиканских форм, принципов конституции и преданность разделению и распределению властей — якорями Союза штатов.

Наилучший способ иметь хорошее и безопасное правительство состоит не в том, чтобы доверять всю власть одному, а в том, чтобы разделять её среди многих, распределяя между ними функции, в решении которых они наиболее компетентны. Пусть федеральному правительству будут доверены защита страны и её иностранные отношения; правительствам штатов — то, что касается гражданских прав, законов, полиции и управления всем, что касается штатов вообще; округам — всё, связанное с их местными проблемами. Каждый из этих уровней он называл относительно самостоятельной республикой, наиболее демократичной из которых являются районы и городки, где каждый житель непосредственно участвует в решении всех проблем, касающихся его и городка жизни. Эти небольшие республики являются главной силой большой республики — федерации.

Централизацию власти Джефферсон считал путём к. установлению тирании или выборного деспотизма., к которым все правительства склоняются. «Самое большое бедствие, которое может с нами случиться, — предупреждал он своих соотечественников, — это вручение правительству неограниченных полномочий» [12, vol. 15, р. 450]. Консолидация власти приводит к ограничению свободы граждан и является антиреспубликанским актом. Она ведёт также и к коррупции, ибо если сосредоточивать все государственные службы в столице, далеко от глаз народа, то они могут секретно продаваться и покупаться, как на рынке [12, vol. 8, р. 277].

Власть каждого уровня, в свою очередь, должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Исполнительная власть олицетворяется администрацией или правительством страны, решения главы которой могут быть ограничены решением верхней палаты законодательного органа. На суд возлагаются задачи правосудия, опять-таки с участием верхней палаты. Законодательная власть принадлежит народу, но он не может, особенно в крупных странах с многомиллионным населением, осуществлять её непосредственно. К тому же весь народ недостаточно квалифицирован для этого. Поэтому народ доверяет эту миссию своим наиболее компетентным в этих делах представителям, действующим от его имени и в его интересах, оставаясь под его постоянным контролем. Эти представители образуют большой совет нации, где коллективным разумом решаются все правовые проблемы. Чем шире будет представительство народа в совете, тем меньше опасности стать этому органу коррумпированным.

Законодательный орган должен состоять из двух или трёх частей, считал Джефферсон. Это нужно, во-первых, для того, чтобы в нём были представлены разные интересы, а во-вторых, чтобы исключить тиранию какого-либо одного органа. В США — это две палаты конгресса и глава исполнительной власти, который выражает своё отношение к актам конгресса, подписывая или отклоняя их. Отношение президента к решениям конгресса должно быть обусловлено не его личными желаниями угодить мнению какой-то труппы людей, а только соответствием или несоответствием данных решений нормам конституции. Сам Джефферсон в своём втором послании конгрессу выражал готовность поддержать любой акт законодательной власти, направленный на благо американского народа. И действительно, за восемь лет своего президентства он не наложил ни одного вето на законы конгресса, искренне считая, что все три ветви самостоятельны, за исключением некоторых специфических случаев.

У президента есть власть, но не право использовать деньги вопреки их законному предназначению, писал государственный секретарь Т. Джефферсон президенту Вашингтону в 1793 г. И пользование этой властью допустимо лишь в случаях крайней необходимости. И сам он, став президентом, строго следовал этой норме.

Почти во всём мире распространена практика, когда ответственность за просчёты власти возлагается на стрелочников: ошибаются все кто угодно, но только не первые лица. Джефферсон указывал на ложность такой практики. Главы исполнительной власти имеют отбираемых ими самими советников в ранге глав министерств, департаментов и отделав, но ответственность за все их исполнительные действия в конечном счёте несёт первое лицо государства. Оно же должно нести прямую ответственность за выбор им своих функционеров и за номинируемых в качестве кандидатов на ту или иную должность лиц. «Ответственность — огромный двигатель свободного и демократического правительства, — считал Джефферсон. — Пусть глава исполнительной власти почувствует всю её тяжесть, когда собирается занять пост главы правительства» [12, vol. 2, р. 162].

Концентрацию всех полномочий государства в одном лишь органе Джефферсон считал самым главным пороком конституции и шагом к установлению деспотического правительства. Не будет никакого облегчения от того, что зги полномочия будут осуществляться не одним-единственным человеком, а множеством людей. «Сто семьдесят три деспота, конечно, будут столь же деспотичными, как и один» [12, vol. l, р. 318], — писал он. Там, где не существует барьера между ветвями власти, законодательный орган может захватить всё. Сделав это и присвоив себе право устанавливать собственный кворум, он может уменьшить этот кворум до одного, называемого председателем, спикером, диктатором или любым другим именем. Не лучше будет и тогда, когда исполнительная власть проглотит законодательную.

Высокомерие в духе «мы законодатели, и мы можем делать всё» существовало и в молодой республике США. Джефферсон стремился поставить их на путь истинный. «Не только тщетно, но и порочно создавать законы против естественного права и вооружать их страхом смерти, — считал он. — Это действительно порождает преступления вместо того, чтобы наказывать за них». Только воля нации делает законы обязательными. Одной из причин несоответствия законов требованиям природы и времени, а соответственно, и их неэффективности Джефферсон считал поспешность, с которой они принимаются. «Неустойчивость наших законов действительно является огромным злом. Я думаю, что было бы хорошо предусмотреть в наших конституциях, что должен пройти всегда двенадцатимесячный срок между внесением билля и его принятием» [12, vol. 16, р. 28].

Верхняя палата законодательного органа призвана тормозить нижнюю палату, когда она слишком торопится в своих решениях. Судебная власть призвана осуществлять суверенитет страны в вопросах права, являться высшей из них, не подверженной ни контролю, ни противодействию со стороны любой другой ветви власти. Вмешательство исполнительной власти в дела, входящие в компетенции судебной, недопустимо. Но судебная власть должна быть весьма зависимой от самой нации. Она ответственна перед народам за свои решения. Судьи должны назначаться на ограниченный срок с переназначениями, следующими за одобрением народом их поведения. Все ветви власти являются избираемыми самим народом непосредственно, хроме судебной власти, поскольку народ некомпетентен в вопросах права и законности. Джефферсон признавался, что не уверен в верности подобного суждения. Но даже и здесь для решения всех противоречивых обстоятельств формируется жюри из народа, потому что считается, что для такого исследования народ полностью компетентен. На усмотрение судей оставляется как можно меньше вопросов — исключительно право прецедентов.

Исполнительная и законодательная власти могут ошибаться, но их выборность и зависимость от народа способны направлять допущенные ошибки. Право народа выбирать и отстранять от должностей, лишать мандатов является самой лучшей, извлечённой из опыта жизни гарантией честного поведения функционеров общества.

Голосуя, народ осуществляет своё верховенство над правительством. С момента принятия Декларации независимости Джефферсон последовательно выступал зато, чтобы избирательное право (и права гражданина) было предоставлено всем, у кого есть постоянное намерение жить в стране. Такие люди должны желать, чтобы в ней всё было хорошо, и имеют естественное право оказывать помощь для её защиты. Составители конституции этого не сделали и резко ограничили число граждан, но теоретик демократии твёрдо стоял на своих позициях. Он решительно отвергал утверждения, будто ограничение числа избирателей только богатыми людьми позволит бороться с коррупцией. В действительности же, заявлял он, этого можно добиться, только максимально расширив круг избирателей. В год своего избрания президентом США он пишет о необходимости введения всеобщего избирательного права. «Половина наших братьев, которые борются и платят налоги, исключена, как илоты, из числа имеющих право на представительство, как будто общество было учреждено для земли, а не для людей, населяющих её». Лишение большинства свободных людей права на представительство он называл «произволом меньшинства и узурпацией им и власти над большинством» [12, vol. 15, р. 71]. Правда, при этом он сам не включая женщин в число избирателей, но преимущественно из-за соображений морали: чтобы не допустить распущенности в результате участия женщин в публичных встречах с мужчинами [12, vol. 16, р. 293].

Как и многие другие участники Американской революции, Джефферсон считал, что выборы должны быть частыми и придерживался формулы: «там, где прекращаются ежегодные выборы, начинается тирания». Или: представительное правительство, ответственное за дела в короткие интервалы между выборами, приносит самую большую пользу своей стране и человечеству [12, vol. 13, р. 396]. До конца своей жизни он продолжал считать, что сроки мандата сенаторов и нахождения судей в должности слишком продолжительны и способствуют их отрыву от избирателей. Граждане должны иметь возможность избирать сенаторов чаше и на более короткие сроки, чем один раз в шесть лет. В проекте конституции Вирджинии, написанной им в 1776 г, он предложил установить трёхлетний мандат в сенат с обновлением трети его состава каждый год.

Кого избирать во власть? Вопрос этот дискутировался людьми во все времена. Джефферсон отвечал на него так; среди людей существует естественная аристократия, основой которой являются достоинство и таланты. Есть также искусственная аристократия, основанная на богатстве и рождении, но без достоинства и талантов. Это примерно то же самое, что зерна и плевелы. Естественная аристократия — это самый драгоценный подарок природы, необходимый для образования общества и управления им. Люди без достоинства и мудрости не могут и не должны управлять обществом. Лучшей будет та форма правления, которая позволит осуществлять честный выбор в офисы из естественной элиты. Искусственная же аристократия — это вредный компонент в правительстве, и должны быть приняты все меры предосторожности, чтобы предотвратить её восхождение во власть. Избирать нужно не охотников на офисы, а работников общественного производства, которые способны наилучшим образам представлять в выборных органах интересы страны и её народа.

Честный человек не может получить удовольствие от возможности властвовать над своими согражданами. Для чистых умов власть не очаровательна и не является объектом соперничества. Страстно желающий взгляд человека на служебные должности говорит о гнили в его поведении. Сам Джефферсон утешался тем, что во время нахождения на государственных должностях ничего не добавил к своему частному состоянию и уходил в отставку с руками столь же чистыми, как и приходил туда.

Импичмент переступивших закон высших должностных лиц считается страшным оружием, но он неэффективен. Во-первых, трудно иметь необходимые для этого три четверти голосов в верхней палате конгресса. Во-вторых, импичмент — скорее проявление страстей, нежели справедливости, желание правящего большинства избавиться от представителей оппозиции. Членов правительства, избираемых народам, в случаях злоупотребления ими своими полномочиями должен заменить сам народ конституционными средствами.

Утвердилась практика устранения конфликтов между ветвями власти решениями особых судебных институтов с нравом интерпретации положений конституций и иных законов государства. А. де Токвилль, ознакомившись с судебной практикой в США, писал даже, что «американцы учредили судебную власть как противовес законодательной власти. Они превратили её в политическую власть» [15, vol. 1, р. 163). Но часто интерпретации законов и их разъяснения судом не только не устраняют опасности нарушений конституционных норм, но и способствуют подмене истинной сути правовых норм и злоупотреблению властью.

Концепция особой миссии судебной власти зародилась в Великобритании и получила практическое применение в США как раз во время президентства Т. Джефферсона. О том, как эта концепция зародилась в Новое время, красочно писал У Черчилль в «Истории англоязычных народов». Спор по вопросу о том, кто может и должен стать объективным арбитром в конфликте между индивидуумом и его государствам, а также между ветвями государственной власти, столь же древен, как и само государство. В Новое время в связи с уже утвердившимся разделением властей этот спор возродился под новым утлом зрения: кто может правильно решить спор между королевской властью (прерогативой) и представительным органом народа (парламентом, статусом). Глава юстиции Соединённого королевства Э. Кок, по свидетельству У Черчилля, заявил, что этот вопрос должен решать не король и не парламент, а суд. Король обрадовался подобному суждению, ибо был уверен, что судьи будут решать такие споры всегда в его пользу. Так же думал и лорд Ф. Бэкон — правовед, служивший при Елизавете и Джеймсе I канцлером и полагавший, что судьи должны стать «львами перед троном». Будучи назначаемы королём, считал Бэкон, они должны будут вести себя так же, как и все остальные его слуги.

В США, руководствуясь данной концепцией, судьи превратили себя и в законодателей. Позже эта практика распространилась по всему миру Джефферсон в молодости также считал, что судьями всегда должны служить люди знаний законов, образцовых нравов, большого терпения, спокойствия и внимания, что они не должны зависеть от любого человека или группы людей. Для этого они должны пожизненно оставаться в своих офисах, получать установленное законом жалованье. Или их мандат должен длиться до тех пор, пока они сохраняют здравый ум. Но по происшествии четверти века Джефферсону стало ясно, что пожизненное нахождение судей в офисах с правом оценивать деятельность других ветвей власти, а также предписывать им, что они должны делать, является порочной нормой.

В чём состоит порочность, как считал Джефферсон, пли непорочность, как полагали его оппоненты, этой практики?

Когда Джефферсон был избран президентом, а его предшественнику Д. Адамсу оставалось находиться у власти несколько месяцев, уходящий президент, оппонент и соперник Джефферсона, поспешно заполнил все вакансии судебных должностей и назначил новых чиновников на государственные должности, что, естественно, возмутило избранного президента. Адамс не захотел даже встретиться с ним и отказался участвовать в его инаугурации, которая, кстати, была одной из самых демократических в истории: США. Джефферсон верхом на коне проехал по Филадельфийской авеню только ставшего столицей Вашингтона, сам привязал коня к столбу, поднялся на трибуну, присягнул на верность конституции и американскому народу.

Как напишет Джефферсон супруге Адамса Эбигейл, с которой он продолжал переписываться, среди послед них назначенцев его предшественника в должности были самые горячие политические враги нового президента. От них никак не могли ожидать верного сотрудничества. Некоторые из этих назначений были сделаны буквально в последние часы нахождения Адамса в офисе, и о них не успели даже информировать общественность. Новый государственный секретарь Д. Мэдисон, придя утром 21 марта 1801 г в офис Государственного секретаря, нашёл на столе указ о таких назначениях, подписанный Адамсом.

В феврале 1801 г., т. е. спустя почти три месяца после избрания Джефферсона президентом и за месяц до его вступления в должность, конгресс принял акт, в соответствии с которым федеральный округ Колумбия делился на два графства с самостоятельными офисами правосудия. На возникший новый пост поспешно был назначен некто Вильям Мёрбури. Мэдисон опротестовал это решение и отказался передать акт о назначении Мёрбури в офис правосудия округа Колумбия. Мёрбури обратился в Верховный суд с жалобой на нарушение Государственным секретарём Мэдисоном его прав.

Суд, ссылаясь на нормы общего права и множество прецедентов английских судов, решил, что коль назначение подписано президентом, оно является состоявшимся и с этого момента назначается жалованье. Назначение становится полным или завершённым, когда Государственный секретарь скрепляет этот акт печатью Соединённых Штатов. Назначенец имеет право занимать должность; отказ передать ему акт о назначении является простым нарушением этого права, за что, по законам страны, пострадавший должен получить компенсацию. Признавалось, что кого номинировать (по совету и с согласия конгресса) на ту или иную должность, решает сам президент. Он же вправе освобождать от должности. Но нельзя не допускать к исполнению своей должности с получением заслуженного жалованья уже назначенного президентом человека. При этом отмечалось, что сферой являются исключительно права людей, а не то, как руководитель иди должностные лица выполняют возложенные на них обязанности. Вопросы политического характера или те, которые являются в соответствии е конституцией законами, представленными исполнительной власти, никогда не могут рассматриваться в этом суде.

Однако вердикт Верховного суда гласил, что если кто-то из глав отделов под прикрытием своего офиса совершает какое-либо противоправное действие, нанося тем самым человеку рану, он не должен рассчитывать на то, что офис освободит его от преследования обычным способом судопроизводства и принуждения к повиновению суждению закона [7, р. 116−117).

Всё было верно в плане защиты прав гражданина Мёрбури, ставшего невинной жертвой козней «хромой утки» Адамса. Но Верховный суд не уяснил конституционную сторону прав и обязанностей правительства и его должностных лиц. Он не ответил на следующие вопросы: позволяет ли конституция определять будущую политику правительства и государства их должностным лицам и после того, как народ выразил им недоверие и отказался продлить им мандат на власть? Допустимы ли поспешные, подкладывающие мины под деятельность легитимного правительства махинации для президента после того, как народ отказал ему в доверии и возложил его обязанности на другого своего представителя? Позволено ли суду предписывать исполнительной власти нормы её поведения, отличные от тех, которые предписаны ей конституцией? Призвание судьи, говоря словами Ф. Бэкона, это толкование закона, а не законотворчество.

Председатель Верховного суда федералист Дж. Маршалл (1755 — 1835), друг и единомышленник Д. Адамса, Государственный секретарь в его администрации, избранный в январе 1801 г. по представлению уходящего президента на новую должность, пустившись в пространные размышления относительно нарушенных прав Мёрбури, не осмелился или не захотел сделать то же самое относительно прав и обязанностей уходящего президента. В праве ли, с моральной и рациональной точек зрения, человек, которому народ отказал в доверии, назначать перед своим уходом на важнейшие государственные должности своих сторонников и друзей? Не справедливее было оставить решение этой проблемы новым президенту и конгрессу? Показательным в этом одном из первых своих судебных рассмотрений является тот факт; что Маршалл не приводит никаких внешних доказательств, чтобы поддержать претензию суда на пересмотр решения исполнительной власти. Он игнорировал свидетельства и другие разумные основания, которые станут предметам изучения в будущем.

Защитники суда заявляли, что суд, отменяя решения властей, утверждает превосходство не судебных органов над законодательными и исполнительными органами власти, а власти народа над всеми ветвями.

Возмущение у Джефферсона вызвало несколько обстоятельств дела, которые заставили его внимательнее поразмыслить над вопросом о соотношении властей в государстве. Он считал неразумными сами принципы, в соответствии с которыми формируется и действует судебная власть и нарушается самостоятельность других ветвей государственной власти. Претензии Верховного суда стать арбитром в спорах между ветвями власти, не без оснований полагал он, нарушает принцип разделения властей, а потому каждая ветвь должна исполнять свои полномочия в соответствии с конституцией, оставаясь ответственной только перед народом. «В конституции нет ни слова о том, что она даёт им (судебной власти — Д.М.) больше власти, чем исполнительной или законодательной власти, и нет ничего, что давало бы судьям право судить за исполнительную власть, как и исполнительной власти — право судить за судебную» [12, vol. 15, р. 451], — писал Джефферсон.

Председатель Верховного суда Маршалл говорил, что «где-то должен быть последний арбитр». «Да, — отвечал Джефферсон, — это должно относиться ко всем ветвям власти, и таким арбитром является народ Союза, собранный на Конвент по призыву конгресса или двух третей штатов. Пусть он и решает, какие полномочия каждой из ветвей власти вручать» [12, vol. 11, р. 51].

Вряд ли правы исследователи, которые считают поведение Дж. Маршалла в этом деле, направленное «на такое повышение конституциональной мощи суда… образцом государственной мудрости» [3, с. 24]. Целью любой ветви власти должно стать не возвышение собственной роли в обществе и государстве, а укрепление порядка и стабильности в государстве.

Конституция рассматривает ветви государственной власти как противовесы друг другу. «Мнение, которое даёт судьям право решать, какие законы являются конституционными и какие не являются, не только в их собственной сфере действия, но и в областях законодательного и исполнительного органов, сделало бы суд деспотической ветвью» [12, vol. 12, р. 219], — заявляя Джефферсон. В другой раз он писал, что своими решениями о нуллификации конституционных норм Верховный суд отменяет все сдержки и противовесы и превращает себя в верховную власть страны, не под отчётную даже конституции и нации. Судьи судят о конституции на основе выводов, аналогий и софизмов, как будто они имеют дело с обычным законом. Они забывают; что конституция — это не акт одной власти, подверженный только её управлению и контролю, но договор между многими независимыми властями, каждая из которых имеет равные права и может потребовать их соблюдения.

Сам Джефферсон, завершая своё президентство, решил, что он не вправе предлагать меры, выполнение которых будет ложиться на его преемника. «Я не сделаю новых назначений, — заявил он в 1808 г., — думаю справедливым оставить моему преемнику возможность отбирать функционеров своего собственного правительства» [12, vol. 15, р. 277].

Рассматривать судей как высших арбитров всех конституционных вопросов Джефферсон считал очень опасной доктриной, которая способна поставить страну под деспотизмом олигархии. «Судьи столь же честны, как другие люд и, но не больше. У всех у них есть те же самые страсти к партиям, к власти и привилегиям. Их принцип — boni judicis est аmрlare jurisdictionem [хорошее правосудие — широкая юрисдикция], и их власть более опасна, поскольку они находятся в должности пожизненно и не ответственны, как другие функционеры, перед избирателями. Конституция не установила такого единственного трибунала., зная, что в чьи бы руки власть не вручалась, в силу свойственной партиям испорченности, её участники станут деспотами. Она более мудро сделала все ветви равными и одинаково суверенными в своих пределах» [12, vol. 8. р. 212]. Сделав законодательную и исполнительную власти ответственными перед избирателями, конституция вывела судебную власть из-под их контроля, что оказалось чревато опасностью, считал Джефферсон. Позволить не выборному и не ответственному перед кем-либо органу интерпретировать конституционные нормы означает превращение конституции в своего рода воск в его руках, который он может мять и придавать ему любую форму, какая ему понравится. Это позволит ему управлять поведением функционеров исполнительной власти. Сам народ с его благоразумием, возрастающим по мере повышения его образовательного уровня, является истинным устранителем злоупотреблений конституционной власти.

Когда функционеры законодательной или исполнительной власти нарушают конституцию, они ответственны перед народом как избирателями. Исключение их из числа судей Джефферсон считал довольно опасным заблуждением. Да и правительство, одна из ветвей власти которого выведена из-под контроля нации, нельзя называть республиканским. В письме Керчевалю в 1816 г. Джефферсон так объяснял причину случившегося. В Англии, где судей назначали и меняли по воде наследственного правителя, от которого исходило большинство беспорядков и страха, требование нахождения судей в должности пожизненно преследовало цель сделать правосудие независимым от монарха. Но в правительстве, основанном на воле общества, этот принцип оказался работающим в противоположном направлении и против этой воли. В Англии судьи могли быть заменены законодательной властью, для чего достаточна была половина голосов плюс один в каждой палате парламента. Конституция же США, сделав судебные должности пожизненными и установив норму в две трети голосов для их замены, сделала судей независимыми от самой страны. Поэтому они оказались незаменимыми при любых извращённостях их поведения [12, vol. 11, р. 191]. Джефферсон был убеждён в необходимости установления над судами эффективного и беспартийного контроля, который могли бы обеспечить совместно власти штатов и федерации. Сам он считал целесообразным назначать на должности суд ей сроком на четыре или шесть лет с правом президента и сената заменить их.

В 1823 г. Джефферсон, возвращаясь к этой проблеме, вновь писал, что различные штаты США по-разному изменили сроки пребывания судей в должности. Некоторые назначают своих судей на определённый срок, другие — до тех пор, пока их поведение остаётся разумным, что будет определяться совпадающим голосованием двух третей каждой палаты законодательного органа. Партийными пристрастиями, сочувствием и жалостью всегда можно разжалобить треть членов любой палаты и сделать судей незаменимыми, писал теоретик. Поэтому импичмент — это фарс, которого никто не боится. Он считал оптимальным назначение на судебные должности на определённый срок с переназначением в случае хорошего поведения судей.

Джефферсон допускал и другой вариант решения спора между ветвями власти, а именно: когда три ветви расходятся между собой в трактовке конституции, совпадающее мнение двух ветвей отвергает мнение третьей. Конституция же США «недостаточно решила эту трудность» [12, vol. 16, р. 73]. На неконституционные вторжения федеральной судебной власти в права других ветвей власти, считал Джефферсон, нужно ответить сильным заявлением обеих палат конгресса о том, что такие-то доктрины, выдвинутые Верховным судом, противоречат Конституции.