Лица, участвующие в деле, в производстве по делам, возникающими из административно-правовых отношений, и в особом производстве

в.

В связи с принятием новой Конституции СССР особо возрастает роль социалистической законности в нашем государстве, являющейся одним из важнейших принципов государственного руководства обществом. Действенность, результативность этого руководства заключается в строгом и точном исполнении законов, подзаконных актов гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями, органами государственной власти и управления. Соблюдение социалистической законности обеспечивает укрепление трудовой, производственной, хозяйственной дисциплины, правопорядка. На необходимость строжайшего ее соблюдения неоднократно указывалось в решениях съездов Коммунистической партии Советского Союза*. Выступая на апрельском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС, Генеральный секретарь ЦК КПСС тов.К.У.

Черненко указал: «Законы у нас действительно строгие и столь же р строго они должны соблюдаться». Коммунистическая партия и советское государство нетерпимо относятся к правонарушениям, так как ими причиняется материальный, моральный вред обществу.

Соблюдение законности вместе с тем есть и охрана субъективных прав и интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций. Добросовестно осуществляя права и своевременно исполняя субъективные обязанности, они тем самым исполняют предписания правовых норм*.

Большую работу по укреплению законности и охране прав и интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций проводят судебные органы. Рассматривая гражданские дела, они борются в правонарушениями, совершаемыми в различных сферах общественных отношений:

1 См.: Материалы ХХУ1 съезда КПСС. М., Политиздат, 1981, с. 64.

2 См.: Правда, 1984, II апреля.

— 4 — ' гражданских, семейных, трудовых, административных, финансовых, государственно-правовых и т. д., востанавливают нарушенные субъективные права, охраняемые законом интересы указанных субъектов.

Одним из условий эффективности и результативности правосудия' по укреплению социалистической законности является участие в нем самих заинтересованных лиц. Их участие позволяет судам полно и всесторонне выяснить обстоятельства правонарушений, факты, с которыми связывается защита охраняемых законом интересов граждан, организаций, правильно применять нормы материального и процессуального права, выносить законные и обоснованные решения. Вместе с тем участие в процессе осуществления правосудия этих субъектов -. свидетельство его подлинного демократизма.

В гражданском процессуальном законодательстве, теории и практике они именуются лицами, участвующими в деле. Несмотря на то, что правовое положение лиц, участвующих в деле, было предметом многократного исследования в науке советского гравднского процессуального права, сама, проблема правового статуса не получила своего разрешения. Более того, в основном ее изучении проводилось лишь применительно к исковому производству (М.А.Викут,.Д. Р. Джалилов, А. А. Добровольский, А. Ф. Козлов, А. А*Мельников, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот, М. С. Шакарян, В. Н. Щеглов, С. А. Якубов и др.). Вопросы, связанные с определением правового положения лиц, участвующих в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и делах особого производства специально не рассматривались. Они затрагивались в работах косвенно в связи с выяснением особенностей этих видов судопроизводства (Алиев В.Д., Башкатов Н. И., Березина Н. В., Боннер А. Т., Попова Ю. В., Цушкар Е. Г., Ши-хова Т.И., Нечот Д.М.). Лишь в последнее время в связи с проблемой судебного обжалования действий должностных лиц были написаны две*кандидатские диссертации, посвященные исследованию правового положения лиц, участвующих в производстве по делам, возникающим т из административно-правовых отношений. Правовое же положение лиц, участвующих в делах особого производства, комплексному исследованию не подвергалось. Высказанные сувдения о правовом статусе лиц, участвующих в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношении, нуждаются в дальнейшем развитии, уточнении. К тому же и сама проблема лиц, участвующих в гражданском процессе, не получила в полной мере своего разрешения, по ней имеется много с п орных су жде ним.

Недостаточная теоретическая разработка вопросов, касающихся правового положения лиц, участвующих в делах, возникающих из административно-правовых отношений, и в делах особого производства, отрицательно сказывается на судебной практике: суды нередко допускают ошибки в определении процессуально-правового положения названных субъектов, что ведет к нарушению их гражданско-процессуальных прав и, следовательно, к ограничению права на судебную защиту.

Все изложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Целью исследования является выяснение круга лиц, участвующих в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и в особом производстве, их прав и обязанностей, условий и порядка осуществления этих прав и исполнения обязанностей;

I См.: Кудряшова А. И. Правовое положение лиц, участвующих в делах, возникающих из административно-правовых отношений, Автореф. канд. дис. М., 1983; Березина Н. В. Судебная защита прав в сфере «собственно» административно-правовых отношений. Автореф. канд. дис., Л., 1984. определение основания и форм участия в делах названных производств органов государственного управления, и прокуроравыявление степени полноты законодательной регламентации правового положения-лиц,' участвующих в деле, и выработка рекомендаций по усилению гарантий судебной зашиты субъективных прав и охраняемых законом интересоввнесение предложений по совершенствованию. гражданского процессуального законодательства и судебной практики.

Методологическую основу исследования составили положения марксистско-ленинской теории, решения съездов, Пленумов ЦК КПСС, другие партийные и правительственные документы, Конституция СССР.

При работе над. диссертацией в качестве руководящего использовался метод марксистской диалектики как общенаучный метод познания, а также ряд частно-научных методов: сравнительного правоведения, системно-структурного и логического анализа и др.

Теоретической основой исследования явились работы ученых-правоведов по общей теории права, гражданскому процессуальному, гражданскому, семейному, административному и иным отраслям права: С^С. Алексеева, М. А. Викут,.В. П. Воложанина, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, А. А. Добровольского, И. А. Жеру о лиса, А. Ф. Козлова, К. И. Комиссарова, А. А. Мельникова, Ю. К. Осипова, В. М. Семенова, Н. А. Чечиной, Д.М.Чечо-та, М. С. Шакарян, В. Н. Щёглова, К. С. Юдельсона, М. К. Юкова и др.

Диссертация написана на основе изучения гражданского процессу, а льногр, гражданского, семейного, административного законодательства, руководящих. разъяснений Пленума Верховного Суда СССР и Верховного Суда РСФСР. Исследование проводилось на основе изучения и обобщения опубликованной судебной практики Верховных Судов СССР и РСФСР за I97I-I984 гг., а также местной судебной практики. Было изучено свыше 300 цел, рассмотренных судами Свердловской области и г. Кемерова за I98I-I984 гг.

В результате проведенного исследования автор пришел к следующим выводам, которые и выносятся на защиту.

1), За основу классификации субъектов советского гражданского процессуального права следует принять признак их роли, выполняемой ими функции в процессе осуществления правосудия. В соответствии с этим они подразделяются на три вида: а) рассматривающие и разрешающие гражданские делаб) участвующие в их рассмотрении и разрешениив) технически содействующие их рассмотрению и разрешению.

Вторая группа субъектов — лица, участвующие в дел, — характеризуется двумя специфическими признаками: юридическая заинтересованность в деле (материально-правовой признак) — участие в рассмотрении и разрешении судом всех вопросов, касающихся правовой сущности гражданского дела путем высказывания и обоснования своих суждений, участия в исследовании, оценке доказательств, установлении фактов предмета доказывания (процессуально-правовой признак).

2). Состав лиц, участвующих в деле, их правовое положение зависит от вида производства, в котором они участвуют. В соответствии с этим следует различать три их вида: а) лица, участвующие в деле искового производстваб) лица, участвующие в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношенийв) лица, участвующие в делах особого производства.

3). Основной категорией лиц, участвующих в деле, в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, являются стороны: одна обращается к суду с просьбой о защите своего права или охраняемого законом интереса (активная), другая привлекается судом для дачи объяснений и защиты своих прав и интересов (пассивная). Выделяется два вида сторон в зависимости от категории дела, рассматриваемого в порядке данного производства.

В делах по жалобам на действия административных органов и на неправильности в списках избирателей активной стороной являются граждане, пассивной — органы государственного управленияв делах по взысканию недоимок по налогам органы государственного управления становятся активной стороной, а граждане — пассивной. Процессу, а льно-правовое положение сторон по делам названных категорий неодинаково.

Существование сторон в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, объясняется. двумя обстоятельствами: а) участвующие в процессе гражданин и орган государственного управления выступают как носители противоположных интересовб) порядок осуществления правосудия: первым в процессе выступает субъект, обратившийся к суду, затем дает объяснения привлеченный для ответа.

4). В работе, показано, что несмотря на неравенство участников административных правоотношений (один субъект власти, другойподчинения), в гражданском процессе властное начало стирается. Они наделяются равными возможностями отстаивать правомерность своей позиции в деле. Это, конечно, не означает, что они обладают одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности. Наблюдается некоторое неравенство сторон по несению обязанности доказывания: гражданин несет ее в меньшем объеме, нежели орган государственного управления. Это одно из проявлений демократизма советского гражданского процесса.

5). В работе определены важнейшие правомочия сторон по учас-.тию в судебном разбирательстве дел, возникающих из административно-правовых отношений: а) Гражданин имеет право на отказ от жалобы, изменение предмета жалобы, но в пределах возникших правоотношенийорган государственного управления имеет право на отказ от жалобы. б) Право сторон на участие в судебном разбирательстве может при определенных условиях трансформироваться в обязанность. Это обусловлено тем, что они являются субъектами дачи объяснений по делу. в) Не может быть оставлена без рассмотрения жалоба при двукратной неявке сторон в судебное заседание, так как каждая поступившая в суд жалоба — сигнал о нарушении законности в сфере государственного управления, и она подлежит проверке независимо от отношения к ней гражданина. Мерами по обеспечению явки в судебное заседание гражданина может быть привод, а в отношении должностных лицштраф. г) Неоправданны существующие в законодательстве ограничения, касающиеся права обжалования решений по делам, возникающим из административно-правовых отношений-, поскольку они противоречат Основам гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик и по существу ограничивают право граждан на судебную защиту. Деятельность суда первой инстанции по рассмотрению жалоб на незаконное привлечение к административной ответственности должна быть поставлена под контроль суда второй инстанции.

6). Стороны по делам о взыскании недоимок условно могут быть названы: орган государственного управления взыскателем, а гражданин, к которому предъявляется требование об уплате недоимкидолжником. В их правовом положении наблюдается известное неравенство: допроцессуальное и процессуальное. Допроцессуальное — взыскатель производит опись имущества должника перед обращением к су-ад. Процессуальное — взыскатель выступает в качестве органа принудительного исполнения решения суда. Он же несет основное бремя доказывания в суде. Для активной стороны каждое право есть обязанность, поскольку взыскание недоимок — ее долг перед государством,. Для Пассивной стороны представляемые возможности судебной защиты облекаются в форму субъективного права.

7). В производстве по делам, возникающим и административно-правовых отношений, возможно участие одних субъектов в защиту интересов других, но в ограниченных пределах. Они не могут выступать в защиту интересов органов государственного управления, ибо последние в силу своего положения обязаны выполнять возложенные на них функции и не перелагать их на других субъектов. Допустима защита интересов граждан. В их защиту могут выступать другие граждане, а также общественные организации.

В названном виде судопроизводства невозможна такая форма участия органов государственного управления, как дача заключения по делу ввиду их особой заинтересованности.

8). В данном производстве возможно участие прокурора. Основанием его участия является осуществляемый надзор за исполнением законов гражданами, органами государственного управления. Прокурор вправе при помощи суда бороться с совершаемыми ими нарушениями законности. Одна из форм борьбы — обращение прокурора к суду с протестом на незаконные постановления о наложении административных взысканий.

9). В производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, возможно участие судебных представителей. Но представительство допустимо лишь в отношении граждан. Полномочия органов государственного управления осуществляют их должностные лица, которые не выступают в качестве представителей в обычном понимании этого слова. Должностные лица — это такие субъекты, которые наделяются всей или частью компетенции органов государственного управления. В силу этого они являются не представителями, а органами. В качестве уполномочивающего документа они представляют не доверенность, а свое служебное удостоверение.

10). В особом производстве основным видом лип, участвующих в деле, являются заявители и заинтересованные лица. При наличии между ними противоречивых интересов они могут выступать как стороны. Между сторонами могут возникать троякоговида споры:-спор о факте, перерастающий в спор о праве, разрешаемый в исковом производствеспор о факте, перерастающий в спор о праве, подведомственный несудебным органамспор о праве, разрешаемый в особом производстве. Во втором и третьем случаях дело подлежит разрешению в порядке особого производства.

В особом производстве возможно соучастие на стороне заявителя и заинтересованных лиц.

Заявители должны быть наделены правом на отказ от заявления и на изменение требования, содержащегося в нем. Заинтересованные лица вправе признавать требования заявителя.

11). В особом производстве допустима защита интереоов одних лиц другими. Последние по своему правовому положению являются заявителями. В качестве таковых могут выступать органы государственного управления, общественные организации, учреждения, предприятия. Участие органов государственного управления в форме дачи заключения в этом производстве невозможно, так как рассматриваемые судами цела касаются фактов, определенных фактических состояний, а заключения органов государственного управления всегда касаются права, они правовые по своему содержанию.

12).Допустимо участие прокурора в особом производстве. Выделяются три основания его участия: а) надзор за исполнением законов судамиб) надзор за исполнением законов гражданами, юридическимк лицамив) охрана субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, государства.

13). Дела по жалобам на действия нотариусов и других органов, совершающих нотариальные действия, а также на неправильности записей в книгах актов гражданского состояния должны быть отнесены к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, поскольку по характеру спорных правоотношений (административные, управленческие) и по субъектному составу эти дела тяготеют к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Проведенное исследование позволило внести ряд изменений по совершенствованию действующего законодательства, в частности, в ст.ст.24, 28 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, ст.ст. 29, 32, 43, 233, 236, 237, 238, 239, 242, 243, 246, 252, 258, ГПК РСФСР, ст. 39 Основ об административных правонарушениях, ст. 18, 36 Положения о взыскании невнесенных в срок налогов и неналоговых платежей, а также дополнить Основы гражданского судопроизводства статьей, посвященной лицам, участвующим в деле, ГПК РСФСР — ст. 2321.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы;

I) За основу классификации субъектов гражданского процессуального права следует принять признак их роли в гражданском процессе, который подчеркивает специфику их процессуальной деятельности. С учетом этого выделяется три группы субъектов гражданского процессуального права: а) рассматривающие и разрешающие гражданские делаб) участвующие в их рассмотрении и разрешениив) содействующие их рассмотрению и разрешению.

Вторая группа субъектов — лица, участвующие в деле, — характеризуется двумя специфическими признакамиюридическая заинтересованность в деле (материально-правовой признак) — участие в разрешении судом всех вопросов, касающихся правовой сущности гражданского дела путем высказывания и обоснования своих суждений по всем вопросам применения материального и процессуального права (процессуально-правовой признак). 2) Поскольку характер, дел, рассматриваемых в порядке того или иного вида судопроизводства, оказывает влияние на состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, последних необходимо классифицировать на три группы согласно трем видам судопроизводства: а) лица, участвующие в исковом производствеб) лица, участвующие в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношенийв) лица, участвующие в делах особого производства.

3) В производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений лицами, участвующими в деле, обязательно являются два вида субъектов: граждане и органы государственного управления. Они выступают как носители противоположных-правовых интересов, что предопределяет их позицию в судебном разбирательстве дела. Возникновение дела в суде свидетельствует о наличии разногласий между ними по поводу осуществления прав и исполнения обязанностей (по поводу правомерности наложения административного взыскания, уплаты задолженности по налогам и т. п.), что указывает на наличие спора о праве. Противоречивость интересов названных субъектов порождает обособление их в процессе отправления правосудия. Будучи носителями противоположных интересов, гражданин и орган государственного управления выступают как стороны по делу.

4) Демократизм гражданского процесса и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как одного из его проявлений находит свое выражение в допущении сторон к участию в рассмотрении и разрешении дела судом. В силу принципа равноправия сторон в советском гражданском процессуальном праве-орган государственного управления и гражданин наделены равными возможностями отстаивать правомерность своей позиции в. споре, но это не означает, что они обладают одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности. Наблюдается некоторое неравенство сторон по несению обязанности доказывания: гражданин несет ее в меньшем объеме, что обусловлено властным характером отношений между сторонами в материально-правовой сфере.

Гражданин имеет право на отказ от жалобы, изменение предмета жалобыорган государственного управления имеет право признания жалобы. Необходимо снять все ограничения, существующие в действующем законодательстве, касающиеся права обжалования решений по делам, возникающим из административно-правовых отношений, поскольку они противоречат Основам и по существу ограничивают право на судебную защиту.

5) При рассмотрении цел особого произвоцства возможны разногласия между заявителями и заинтересованными лицами по повоцу существования того или иного факта, по поводу правового статуса гражданина (в делах о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным). Поэтому слецует признать возможность возникновения, по целу спора. Носителями противоположных интересов в споре становятся заявители и заинтересованные лица> Это дает основание считать, что в особом производстве возможны стороны. В нем цопустимо и соучастие на стороне заявителя и заинтересованных лиц.

Наряцу с цругими полномочиями лйц, участвующих в целе, заявители нацеляются правом на изменение основания и предмета требования содержащегося в заявлении, на отказ от заявлениязаинтересованные лица имеют право на признание заявления.

6) В делах, возникающих из административно-правовых отношении, правом на обращение за судебной защитой интересов других лиц наделены граждане и общественные организации, поскольку это производство, как и исковое, прецназначено для защиты существенных прав и охраняемых законом интересов, для которых должны быть созцаны все возможные гарантии.

По делам особого произвоцства также возможно участие субъектов в защиту интересов цругих лиц. По своему правовому положению эти субъекты являются заявителями.

В произвоцстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, — участие органов государственного управления в форме дачи заключения не может иметь места ввицу их юридической заинтересованности.

В особом произвоцстве оно тоже невозможно, но по цругой причине: отсутствие спора о праве. При необхоцимости использования специальных познаний суды могут прибегать к заключению экспертов.

7) Обосновывается возможность возбуждения прокурором производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Обращение к суду должно выражаться в форме принесения протеста.

Сформулированы три основания осуществления прокурорского надзора в особом производстве: а) надзор за исполнением законов суг-дамиб) надзор за исполнением законов гражданами, юридическими лицами, органами государственного управленияв) охрана субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, государства.

На основании анализа теоретических положений, изучения судебной практики предлагается внести еле, дующие, изменения в действующее законодательство.

I) Ст. 29 ГПК изложить в иной редакции, позволяющей четко разграничить лиц, участвующих в делах каждого из видов судопроиз-водств: «Лицами, участвующими в деле, признаются: а) в исковом производстве — стороны (истец и ответчик), третьи лица, прокуророрганы государственного правления, профсоюзы, государственные предприятия., учреждения, организации, колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные организации или отдельные граждане, участвующие в процессе по основаниям, указанным в статьях 4 и 42 ГПКпредставители. б) в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений — стороны (граждане и органы государственного управления в делах по жалобам на действия административных органоввзыскатель и ответчик в делах о взыскании недоимок) — прокуpopобщественные организации и отдельные граждане, обращающиеся в предусмотренных законом случаях в суд для защиты прав и интересов других лицпредставители. в) в особом производстве — стороны (заявитель и заинтересованные лица) — прокуророрганы государственного управления., профсоюзы, и иные общественные организации и отдельные граждане, обращающиеся в суд в защиту охраняемых законом интересов других лицпредставители» .

Статья такого же содержания должна быть введена в Основы перед ст. 24.

2) 4.1 ст. 24 Основ, а также ч.1 ст. 33 ГПК дополнить: «Сторонами в гражданском процессе признаются также граждане и органы государственного управления в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношенийзаявители и заинтересованные лица по делам особого производства» .

Одновременно предлагается ч.4 из ст. 24 Основ.устранить.

3) Ст. 28 Основ и ст. 43 ГПК дополнить указанием: «Дела органов государственного управления в суде ведут их должностные лица» .

4) Дополнить ч. З ст. 32 ГПК после слов «из сделок, связанных с распоряжением полученным заработком» словами «а также по жалобам на действия органов управления или должностных лиц и по делам особого производства» .

5) Дополнить гл. 22 ГПК ст.2321:

Если суд сочтет необходимым, стороны (граждане и органы государственного управления) обязаны явиться в судебное заседание и давать объяснения по делу. Б случае вторичной неявки сторон без уважительных причин суд может подвергнуть гражданина приводу, а на должностное лицо, обязанное явиться в суд, наложить штраф" .

6) Ст.ст.233,237 озаглавить: «Подача жалобы, протеста» .

Ст. 233 дополнить ч. З: «Прокурор имеет право принести протест на решение исполкома, содержащее неправильности в списках избирателей» .

4.1 ст. 237 дополнить: «Прокурор имеет право принести протест на действия административных органов и должностных лиц» .

4.1 ст. 238 ГПК дополнить: «При принесении протеста прокурор обязан поддерживать его в судебном заседании» .' '.

7) Изменить редакцию ст. 243 ГПК: «Суд, установив, что требо вание о взыскании недоимки является законным, выносит решение об удовлетворении требования и об изъятии у недоимщика имущества (далее по тексту).» .

8) Ст. 246 ГПК дополнить частью, поместив ее между второй и третьей частями имеющейся редакции: «Заявитель имеет право изменять предмет и основание своих требований или отказаться от заявления. Заинтересованныелица имеют право на возражения против правомерности заявления, а также на признание требования, содержащегося в нем» .

9) Дополнить ч. З ст. 246 ГПК: «При возникновении спора по поводу самого юридического факта дело подлежит рассмотрению по существу в порядке особого производства» .

10) В ст. 252 ГПК ввести ч.1: «Дело о признании гражданина безвестно отсутствующим может быть начато по заявлению членов его семьи, а также органом опеки и попечительства» .

11) Дополнить ч.1 ст. 258 ГПК: после слов «профсоюзов и иных общественных организаций» словами: «трудовых коллективов» — после слов «психиатрического лечебного учреждения» словами: «наркологического диспансера» .

12) Главы 31,32 ГПК отнести к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

4.2 ст. 268 ГПК изложить в следующей редакции: «Жалоба на отказ органов записи актов гражданского состояния внести исправление в произведенную запись подается в суд по месту жительства гражданина» .

В ст.ст.269,270 ГПК слова «заявление» заменить словом «жалоба» .

13).Внести изменение в ст. 39 Основ об административных правонарушениях, устранив из нее слова: «решение которого является окончательным» .

14) Исключить из ст. 242 ГПК и из ст. 18 Положения о взыскании невнесенных в срок налогов и неналоговых платежей части, предусматривающие приостановление производства.

15) Части 1,2,3 из ст. 36 Положения о взыскании невнесенных в срок налогов и неналоговых платежей устранить и заменить их следующим образом: «Жалобы на неправильные действия органов взыскания, допущенные ими при исполнении решений подаются в районный (городской) народный суд по месту жительства должника или месту нахождения его имущества» .

— 176.