Актуальность темы
исследования. Современная российская историческая наука имеет немало узловых проблем требующих своего осмысления на новом теоретическом уровне. Одной из таких проблем является исторический аспект изучения вопроса властных взаимоотношений центра и региона. Камнем преткновения является выяснение, что эффективнее: организация управления на местах на принципах централизации или федерализма. Разрешение этого вопроса имеет не только теоретическое значение. Совсем недавно Россия вступила в новое тысячелетие. Кризисное состояние, в котором находилась страна на пороге этого события, еще далеко не преодолено, но хочется верить, что самые трудные времена уже позади. Последствия резкого спада производства, разрыва сложившихся экономических связей как с бывшими союзными республиками, так и внутри самой России, потери научного и кадрового потенциала, нарастания социальной и национальной напряжённости, криминализации общества, смены идеологических и культурных ориентиров долго будут сказываться на жизни страны, в той или иной степени влияя на выбор дальнейшего пути развития. Переход на рыночные принципы организации и функционирования общества и государства способствовал организации системы местного управления на принципах самоуправления. Это связано с тем, что, во-первых, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года Европейская хартия о местном самоуправлении рассматривает его как одну из основных гарантий сохранения демократии и защиты прав человекаво-вторых, считалось, что в условиях структурного кризиса, оказывающего парализующее влияние на работу центрального правительства, деятельность местного самоуправления по мобилизации и рациональному использованию ресурсов конкретного региона и обеспечения основных нужд населения будет несомненно способствовать преодолению кризиса. Однако этот процесс сопровождался всплеском сепаратистских тенденций. В этих условиях обращение к историческому опыту предшествующих поколений может оказаться весьма полезным для обеспечения эффективной деятельности органов местного самоуправления. Особенно, если вспомнить, что Россия однажды уже начинала движение по рыночному пути развития в середине XIX века. Правда, среди тех, кто непосредственно занимается вопросами организации местного самоуправления, бытует мнение, что опыта как такового для использования в нынешней ситуации нет. А. Г. Гладышев, бывший в начале 90-х годов на посту главы администрации Одинцовского района Московской области, в своей книге «Правовые основы местного самоуправления» приходит к выводу: «Историческая российская практика не даёт нам сколь-нибудь значительного опыта, который можно было бы использовать эффективно в сегодняшней ситуации"[1]. Утверждение спорное. Но даже если согласиться с ним и признать, что позитивного опыта не накоплено, остаётся еще негативный опыт. Он необходим нам, чтобы не допустить те ошибки и просчёты, которые однажды были уже сделаны.
Территориальные рамки данного исследования охватывают Южное Зауралье — регион, который в настоящее время в целом совпадает с административными границами Курганской области, включая также незначительную часть территории востока Челябинской области и юга Тюменской области. А в период с 1861 по 1917 годы его составляли Шадринский уезд Пермской губернии. Курганский округ (с 1898 года уезд) и ряд волостей Ишимского и Ялуторовского округов Тобольской губернии и восточная часть Челябинского уезда Оренбургской губернии. Организационные формы самоуправления в этих губерниях отличались друг от друга. Сравнение эффективности их деятельности более продуктивно, на наш взгляд, чем исследование одной какой-либо формы организации самоуправления.
Хронологические рамки исследования включают период времени с 1861 по 1917 годы. Выбор нижней границы обусловлен проведённой в 1861 году крестьянской реформой. Ввиду малого числа крепостных в Южном Зауралье реформа оказала слабое влияние на структуру местного управления. Но она породила и легла в основу целого ряда других реформ, создавших новую законодательную базу для деятельности местного управления и определивших его развитие более чем на полвека вперёд. Верхней границей выбран октябрь 1917 года, ибо с этого времени местное управление начало устраиваться на совершенно иных принципах и на иной законодательной основе.
Историография. Изучение истории местного управления России и разработка проблем его реорганизации в 60-е годы XIX века были инициированы реформами 60-х годов и происходили одновременно с ними. Поэтому, неудивительно, что одними из первых обратились к данной тематике русские историки права: В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, А. Д. Градовский, И. И. Евтихиев, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Ф. И. Леонтович, М. И. Свешников, В. И. Сергеевич, Б. Н. Чичерин и др. Все они разрабатывали теоретические основы местного самоуправления, искали основополагающие принципы его деятельности и с этой целью анализировали законодательные источники, оставляя в стороне практическую работу органов местного самоуправления и изменение их структуры и функций под влиянием внешних условий. Краткий обзор основных положений их взглядов можно найти в трудах современных исследователей: Н. В. Иллерицкой, В. А. Ясюнаса, Н. В. Щербаковой, Е. С. Егоровой [2].
Крестьянская реформа 1861 получила широкое освещение в исследованиях историков, юристов и публицистов тех лет. В трудах В. В. Тенишева, И. Страховского, И. Иванюковича, А. А. Головачёва основное внимание уделялось подготовительной работе Редакционных комиссий, юридическому и хозяйственному положению бывших крепостных крестьян после реформы. В области преобразования управления крестьянами они ограничивались кратким сообщением о дебатах по этому вопросу в Редакционных комиссиях и пересказом соответствующих статей закона [3]. А. А. Корнилов один из первых завершил комплексное исследование реформы, рассмотрев как права и обязанности крестьян по новому уложению, так и вопросы социально-экономического плана (наделение землёй, выкупную операцию, деятельность института мировых посредников и т. д.). В своей работе он приходит к выводу, что «.чаяний и мечтаний крестьян положения 19 февраля нигде вполне не удовлетворили» [4]. В ряде работ он касается деятельности мировых посредников, преимущественно рассматривая их работу по введению уставных грамот. А. А. Корнилов отмечает при этом парадоксальность сложившейся ситуации: мировые посредники первого созыва, проводя в жизнь продворянски ориентированную реформу, твердо придерживаясь буквы закона, оказались под жестоким огнём критики со стороны местных дворянских сообществ, весьма этим недовольных. Но если первому набору мировых посредников удавалось противостоять прессингу со стороны своего сословия и выполнять свои посреднические обязанности, то последующий состав этого института утратил свои прогрессивные черты и руководствовался в своей деятельности зачастую только интересами дворян данной местности. Говоря о волостном управлении бывших помещичьих крестьян, А. А. Корнилов отмечал, что оно вводилась повсеместно значительно раньше отведённого на это 8-месячного срока и первые выборы волостных старшин были довольно удачны [5].
К 50-летнему юбилею реформы, в 1911 году, вышел целый ряд сборников, посвящённых отмене крепостного права в России, среди них: «Великая реформа. Русское общество и крестьянский вопрос в прошлом и настоящем», «Сборник, посвящённый освобождению крестьян», «Освобождение крестьян: Сборник статей"[6]. Наиболее обстоятельным из них является 6-томный сборник «Великая реформа. Русское общество и крестьянский вопрос в прошлом и настоящем» В работе над ним принимали участие в общей сложности 63 человека. Он включает в себя статьи, посвящённые исследованию крестьянского вопроса в России начиная с закрепощения крестьян до столыпинской реформы, отдельные статьи анализируют крестьянское общественное управление и взаимоотношения крестьянства и земства. Но этой и другим работам тех лет присущ ряд недостатков, из которых в контексте данного исследования особую важность приобретают два. Во-первых, изучение крестьянского общественного управления и преобразования местного управления на уровне уезда происходит на материале бывших крепостных крестьян, базируется на анализе текстов закона, исследователи избегают давать оценки преобразованиям, предпочитая ограничиваться констатацией фактов, не прослеживают эволюцию структуры местного управления. Во-вторых, географически эти исследования охватывают только Европейскую часть России и не затрагивают остальных частей обширной империи, в числе которых и Сибирь, и Южное Зауралье. В некоторых работах делались попытки преодолеть эти недостатки. А. Хвостов в своей книге «Волостное и сельское управление», вышедшей в I860 году, говорит о том, что не следовало вводить волостное устройство у бывших помещичьих крестьян. Даже по прошествии почти 20 лет у них «.волостное хозяйство сравнительно ничтожно и неважно. Всё же действительно серьёзные дела (раскладка государственных и земских повинностей и т. п.) сосредотачиваются в хозяйственной по преимуществу единице — в сельской общине"[7]. Как неудачные оценивает он должность сельского старосты и волостное правление. Первое — в силу большой ответственности и отсутствия вознаграждения, второе — в силу его чисто формального существования. Особый интерес представляют мемуары Н. М. Астырева, прослужившего несколько лет в должности волостного писаря и изучившего на собственном опыте деятельность низшего уровня местного управления — крестьянского самоуправления. Его оценка сельских старост и волостных правлений в целом совпадает с выводами А.Хвостова. Помимо этого он указывает на важное место волостного писаря в работе крестьянского самоуправления, превратившегося в исполнителя распоряжений вышестоящих инстанций. Волостной писарь стал передаточным механизмом между бюрократической машиной государства и крестьянским миром, в силу этого его роль была исключительно высока [8]. А. А. Леонтьев делает в своей работе обзор законодательных актов об устройстве крестьянского самоуправления, причём не только у помещичьих крестьян, но и у удельных, и у государственных. Он возводит его начало к «Установлению о сельском порядке в казённых имениях в Екатеринославском наместничестве» Екатерины II, затем прослеживает его генеалогическую связь с положениями 19 февраля 1861 года. Общее у них — создание волостного звена крестьянского самоуправления. В его работе также присутствуют характеристики должностных лиц и учреждений крестьянского общественного управления. Второй же недостаток так и не был преодолен в дореволюционной историографии.
Земская реформа 1864 года зачастую рассматривалась в тех же работах, что и отмена крепостного права. Например, в юбилейных сборниках, указанных выше, имелись статьи и о земстве. Это связано с тем, что реформы 60-х годов воспринимались современниками и их ближайшими потомками как ступени одной реформы, цель которой — коренное преобразование российского государства и общества. История деятельности земства к началу XX века содержится в исследованиях Б. Б. Веселовского, В. К. Трутовского [9]. 4-х томный труд Б. Б. Веселовского «История земства за 40 лет» носит максимальный по временному и географическому охвату характер. В своей работе, написанной стиле хроники он подробно останавливается на истории возникновения земства, взаимоотношениях его с правительством, широко привлекает данные земской статистики, показывая основные результаты усилий земских учреждений в различных сферах их деятельности. Работа эта носит фактологический характер с малой степенью обобщения. Но как источник она представляет интерес и по сей день. Обзоры, охватывающие рассмотрение успехов и неудач уральских земств в конце XIX — начале XX веков, содержатся в работах Д. М. Бобылева, П. А. Голубева, В. Ф. Герасимова [10]. Один из основных недостатков земства, по мнению либеральных деятелей, заключался в недостаточно разветвлённой структуре земских учреждений, которые существовали только на губернском и уездном уровне. Вопрос о всероссийском земском органе в силу его скользкой политической подоплёки либералами затушёвывался. Зато проблема мелкой земской единицы неоднократно поднималась на различных уровнях и в разных местах и получила своё освещение в земской прессе, укажем здесь лишь наиболее фундаментальную работу «Сборник о мелкой земской единице», подводящий итоги разработки этого вопроса к началу XX века.
Проекты дальнейшего преобразования местного управления, рассматривавшиеся в начале 80-х годов XIX века в комиссии Каханова, проанализированы у К. Головина [11]. Структура местного управления России данного периода отражена в издании, носящем справочный характер, «Общественные и сословные управления Российской империи» [12]. И едва ли не единственное исследование, посвященное управлению окраинами, содержится в книге.
B.В.Ивановского «Административное устройство наших окраин"[13]. В работе автор рассматривает структурные и функциональные отличия в организации административной власти в различных областях империи на губернском, уездном и волостном уровнях. Максимальное отличие как структурное, так и функциональное сибирских губерний от центрально-европейских приходится как раз на губернский уровень. На уездном уровне наличествуют лишь функциональные отличия, характеризующиеся более обширным кругом деятельности окружных полицейских управлений Сибири. На волостном уровне система общественного управления крестьян как Европейской части России, так и Сибири была к 1891 году, когда вышла эта книга, фактически идентична.
Что же касается Сибири и входящего в её состав Южного Зауралья, то состояние местного управления в Сибири в дореформенный период отражено у.
C.Прутченко [14]. Он в своей книге подробно рассматривает проведение ревизии органов управления Сибирью и осуществление их реформирования М. М. Сперанским, характеризует властные институты, появившиеся после реформы, прослеживает их эволюцию до 60-х годов XIX века. Особый интерес представляют приложения ревизий, выпущенные отдельным томом. Они включают итоговые доклады Сперанского в 20-х годах XIX века и Анучина в 50-х годах XIX века, а также проекты и тексты «Сибирского уложения» 1822 года и т. п. Дальнейшее развитие системы управления Сибирью не становилось предметом серьёзных исследований. Крупные изменения в экономической и хозяйственной жизни края происходят, когда он получает железнодорожное сообщение с Европейской частью России, и тогда в сибирском обществе ставится вопрос о распространении на Сибирь действия положения земских учреждениях. Этот вопрос получает своё освещение в сибирской печати, в частности, в журнале «Сибирские вопросы», который фактически становится рупором либерально настроенной сибирской общественности. В журнале большинство авторов подписывало свои статьи псевдонимами и инициалами: Зет, С.А., В.К., хотя и не все: П. Головачёв, H.JI. Скалозубов. В своих статьях С.А., В.К., П. Головачёв [15] рассматривали проекты устройства земских учреждений в Сибири, предлагавшиеся местными общественными организациями. Зет и Н. Л. Скалозубов рассказывали о том, как продвигался вопрос о сибирском земстве в Государственной Думе [16]. Обобщённое освещение получили эти вопросы в «Сборнике о земстве в Сибири"[17], где прослеживалась история вопроса, рассмотрение его в Государственной Думе разных созывов, а в приложении собраны предложенные сибирским обществом проекты земских учреждений в Сибири. В книге М. И. Альтшуллера «Земство в Сибири"[18] основной упор сделан на то, в состоянии ли сибирские губернии содержать у себя земство. Автор, анализируя экономическое состояние губерний, приходит к положительному разрешению этого вопроса.
Говоря об особенностях дореволюционной историографии, следует отметить, что реформы и их изучение происходили почти одновременно: 1) из-за этого большинство работ построены только на основе изложения материалов работы Редакционных комиссий и текста законов, ибо другие источники были в то время ещё не доступны- 2) среди исследователей было мало профессиональных историков, большинство — публицисты, плохо подготовленные для проведения серьёзной исследовательской работы. Вследствие этого общий уровень работ не высок, хотя есть и исключения (например, работы А. А. Корнилова, Б. Б. Веселовского, М.И.Альтшуллера).
В советской исторической литературе вопрос о местном управлении дореволюционной России не получил широкого и глубокого изучения в отличие от центральных органов государственной власти. К сожалению, не было создано обобщающего исследования по истории местного управления России, охватившего всю её территорию за весь период существования русского государства. Единственным исключением может служить работа Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России». Ему удалось проследить эволюцию центральных и местных органов власти в России от возникновения государства у восточных славян до Великой Октябрьской социалистической революции, Недостатками является то, что мало внимания уделено управлению окраинами Российской империи, при энциклопедическом пространственно-временном охвате едва ли не всех властных институтов, она по энциклопедически лаконично сообщает об их структуре, функциях, задачах и практической деятельности [19]. В то же время выходили исследования, по-свящённые отдельным уровням местного управления, сословному самоуправлению и организации управления того или иного региона страны. Так изучением управления на уровне губерний и генерал-губернаторств занимались П. А. Зайончковский, М. М. Шумилов [20], из современных историков этой проблематикой занимается А. В. Ремнёв [21]. А. П. Корелин и Ю. Б. Соловьёв рассматривали в своих работах дворянское сословное самоуправление, его роль в осуществлении местного государственного управления [22]. Производились исследования и по отдельным властным институтам: деятельность мировых посредников получила освещение у Б. Г. Чернухи, земских начальников — в работах А. А. Либермана и Н. Ф. Устьянцевой, чиновников по крестьянским делам в Сибири — у В. Н. Никитина, общий обзор волостных и уездных институтов местного управления во второй половине XIX — начале XX веков Европейской части России, — у П. Н. Зырянова [23] Волостной уровень управления рассматривался киевским историком А. В. Бондаревским [24]. Следует отметить, что крестьянское общественное управление получило достаточно широкое освещение в советской исторической литературе. Например, немалое внимание уделено ему.
Н.М.Дружининым при рассмотрении реформы П. Д. Киселёва [25]. При рассмотрении крестьянской реформы 1861 года Н. М. Дружинин, П. А. Зайончковский, Л. Г. Захарова, Б. Г. Литвак в большей или меньшей степени касались пореформенного административного устройства бывших помещичьих крестьян. Все они уделяют особое внимание зависимости и подчинённости крестьянского общественного управления уездным полицейским чиновникам, административно-полицейским функциям волостных старшин и сельских старост, фактам произвола и вмешательства чиновников полицейского и других ведомств во внутренние дела крестьянского мира. Но было бы странно, если бы низшее звено местного государственного управления в лице волостного старшины и волостного правления повисло в воздухе, оказавшись вне подчинения вышестоящим органам и учреждениям. К тому же, произвол и вмешательство во внутренние дела были не единственным методом управления правительственных учреждений [26].
Изучением проведения земской реформы и дальнейшей деятельностью земств занимались В. В. Гармиза, М. И. Черныш, Н. М. Пирумова, Г. А. Герасименко [27], сейчас эту тематику разрабатывают В. Ф. Абрамов, Д. В. Гаврилов [28]. Земские учреждения в этих исследованиях изучались в отрыве от остальной системы государственных и сословных органов местного управления, противопоставлялись последним, подчёркивались отличия земства, как института общества от институтов государства в структуре, функциях, методах работы, кадровом составе. В оценке эффективности этой деятельности советские историки акцентировали внимание на ущербности земских учреждений как органов самоуправления, на препонах, которые ставила в их деятельности правительственная администрация, и итоги их деятельности оценивались сдержанно. Подразумевалось, что земства могли сделать гораздо больше. В трудах российских историков и публицистов преобладает апологетика земства. Подчеркивается, что, несмотря на свою ущербность и на препятствия, чинимые администрацией, земские учреждения добились больших успехов в области народного просвещения, здравоохранения, земской статистике и т. д.
Вопросами реорганизации местного управления после февраля 1917 года занимались П. Н. Абрамов и Г. А. Герасименко [29]. Главная цель первой работы, написанной в 60-е годы, — подтверждение фактическим материалом положений «Краткого курса истории ВКП (б)» о двоевластии в период с февраля по октябрь 1917 года, об игнорировании пролетариатом и крестьянством органов власти буржуазного Временного правительства в лице земств и создание ими своих, классовых по сущности, органов местного управления в лице Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Г. А. Герасименко в своих работах, созданных значительно позже и потому не обременённых грузом идеологических догм, рассматривает создание Временным правительством системы местного управления, на которую оно могло бы оперетьсятрудности, которые ему встретились в этом делепричины того, почему земство, в конечном итоге, не смогло стать эффективным органом власти временного правительства на местах.
В последнее время целый ряд юристов обращался к изучению истории местного управления России: И. А. Исаев, В. В. Еремян, М. В. Федоров, Н. В. Щербакова, Е. С. Егорова, В. Л. Ясюнас [30]. Их труды либо предназначены для студентов юридических вузов, либо подготовлены в качестве своеобразной исторической справки к проводившейся в начале — середине 90-х годов XX века реформе местного самоуправления в России. Написаны они на основе анализа законодательных актов и привлечения трудов русских дореволюционных исследователей. Их отличает заметный лаконизм и слабое внимание к специфике местного управления окраинных территорий Российской империи. При этом, практически полностью оказались не использованы работы советских и российских историков. Вследствие этого, к сожалению, эти исследования не могут иметь серьёзного значения для исторической науки.
Что касается вопросов истории местного управления Сибири, то едва ли не впервые они были затронуты в академическом 5-томном обобщающем исследовании «История Сибири с древнейших времён до наших дней», увидевшем свет в Ленинграде в 1968;1969 годах [31]. В нём очень положительным моментом является то, что рассматривается не только структура органов местного управления Сибири по законодательным источникам, но и то, в чём на практике заключалась деятельность органов местного управления, были вовлечены в научный оборот новые источники из делопроизводства различных властных институтов государства в крае на протяжении значительного отрезка времени. «История Сибири», изданная Томским государственным университетом в 1987 году, продолжает эти традиции и также содержит параграфы, освещающие структуру, функции и деятельность местного управления в крае [32]. Вопросов крестьянского самоуправления касались в своих работах В. В. Рабцевич, Т. С. Мамсик, М. М. Громыко, Н. А. Миненко, В. В. Пундани, Н. Г. Суворова, А. И. Парусов, И. Л. Дамешек, А. В. Ремнёв и др. 33]. Особенно хочется отметить в этом плане работы В. В. Рабцевич. Если все прочие лишь касались в той или иной степени самоуправления в своих комплексных исследованиях, то В. В. Рабцевич последовательно рассмотрела все реформы в области местного управления Сибири на уровне от губернии до сельского общества конца XVIII — первой половины XIX века, начиная от реформы Кашкина, заканчивая реформой Сперанского. Последняя, вообще, получила широкое освещение в советской историографии. Весь комплекс крестьянских реформ в Сибири второй половины XIX века, начало которым положила реформа 1861 года, получил обстоятельное рассмотрение у А. Т. Топчего, к крестьянскому самоуправлению, возникшему на их основе, обращается В. И. Никулин [34]. Исследование экономического состояния крестьянства Сибири, изменений, происходивших в нём в конце XIX — начале XX веков, развития крестьянского самоуправления в данный период и некоторых аспектов его деятельности содержится в работах Л. М. Горюшкина [35]. Он отмечает высокие затраты на содержание крестьянского общественного управления и отправление крестьянами различных повинностей, а также на низкий КПД этих расходов, убедительно показывает назревшую необходимость в коренных изменениях в этих областях в начале XX века. Феодальные пережитки в надстройке и сельском хозяйстве Сибири изучались Л. Г. Сухотиной и Т. П. Прудниковой [36]. Собственно вопросами организации местного управления в Сибири в конце XIX — начале XX веков занимались И. В. Островский, Т. П. Прудникова [37]. Проблема введения земства в Сибири рассматривалось в работах Л. М. Горюшкина, И. В. Островского, В. В. Воробьёва,.
A.А.Кузнецова, М. Б. Шейнфельда, Н. А. Яковлевой [38]. Они рассматривают бурную деятельность сибирского общества по выработке законоположений о введении в Сибири земских учреждений, о перипетиях обсуждения этого вопроса в Государственной Думе. Осуществлялось это, к сожалению, на одной и той же источниковой базе — «Сборнике о земстве в Сибири» и материалах периодической печати, в основном местной, что мало способствовало дальнейшей разработке темы.
Что касается собственно Южного Зауралья, то вопросы генезиса системы местного управления края рассматривались А. А. Кондрашенковым,.
B.В.Менщиковым [39]. А. А. Кондрашенков подчёркивал особую роль слобод-чика в деле колонизации и освоения земель Западной Сибири. Им отмечалось двойственное положение слободчика (позднее приказчика), который, с одной стороны, являлся низшим звеном администрации, с другой стороны, в социальном плане мало отличался от основной массы колонистов, выделяясь только своими личностными качествами. В. В. Менщиков в своей работе приходит к выводу, что во второй половине XVII века в Южном Зауралье в основном сформировалась система местного управления, основными элементами которой были воеводские, слободчиковские и приказческие властные структуры. Главной целью деятельности этой системы было обеспечение условий быстрейшего вхождения данной территории в состав Российского государства, путём организации безопасности местного населения и создания здесь сельскохозяйственной базы.
В.В.Пундани и Г. Г. Павлуцкий занимались изучением аспектов организации крестьянского общественного управления в дореформенный период [40]. В. В. Пундани, анализируя деятельность самоуправления государственных крестьян, отмечает, что «главное внимание правительства и местных властей было сосредоточено на неукоснительном выполнении крестьянскими органами управления административно-фискальной, полицейской функции контроля за жизнью, бытом и деятельностью каждого члена общины, за соблюдением крестьянами подушной и оброчной податей, земских и мирских платежей, выполнения натуральных повинностей^ 41 ]. Г. Г. Павлуцких основное внимание уделяет волостному и сельскому звену местного самоуправления. Он рассматривает изменения в них в структурном и функциональном плане в результате реформ 1782, 1797, 1822 и 1837 годов. К сожалению, он не дифференцирует территориальное действие реформ, вследствие чего система местного управления, действовавшая на территории Южного Зауралья во второй половине XVIIIпервой половине XIX века, выглядит монолитной, в то время как она значительно отличалась по формам в Шадринском уезде и Курганском округе.
Проведение буржуазных реформ в Южном Зауралье, деятельность Шад-ринского земства, усилия прогрессивной местной общественности по введению земства в Сибири стали предметом исследования В. Г. Савельева [42]. Особое место в этой работе занимает освещение правовых условий поземельного и административного устройства крестьян, положения земских учреждений Шад-ринского уезда и введения земства в Курганском уезде. В. А. Никитин анализирует деятельность сельского и волостного уровня местного управления Южного Зауралья во второй половине XIX века. Преимущественное внимание уделяется им кругу деятельности органов крестьянского общественного управления, размеру податей и повинностей государственных крестьян края. Вычленяя отличия системы управления в шадринском уезде от системы управления в Курганском округе, делает вывод о том, что «система управления шадринскими крестьянами (из-за наличия земств) более соответствовала интересам и нуждам крестьян, чем система управления государственными крестьянами курганского округа», зато последние платили и несли меньше повинностей [43]. Городское самоуправление в главных городских центрах края нашло своё отражение в работах Н. Ф. Емельянова и М. Ф. Ершова [44].
Таким образом, проблемы местного управления России получили неодинаковое освещение в исторической литературе. Наиболее полно и основательно были изучены узловые реформы, оказавшие влияние на структуру органов местного управления (реформа Сперанского 1822 года, крестьянская реформа 1861 года, земская реформа 1864 года и т. д.), а также отдельные властные институты некоторых регионов страны. Система местного управления в Южном Зауралье во второй половине XIX — начале XX веков не получила комплексного исследования.
Объектом исследования является система местного управления в Южном Зауралье в конце XIX — начале XX века.
Предмет исследования составляют органы местного управления министерства внутренних дел и крестьянского общественного управления уездного и волостного звена. На уездном уровне функции управления были распределены между органами различных министерств и ведомств, общая координация деятельности возлагалась на уездных исправников. Важнейшими из них являлись крестьянские учреждения министерства внутренних дел: земские/крестьянские начальники, которым уделено в диссертации основное внимание. На волостном уровне функции управления были возложены на органы крестьянского общественного управления. В связи с этим, несмотря на то, что они обладают основными признаками органов самоуправления: 1) выборное начало, 2) наличие собственной материальной базы, обеспечиваемой правом самооблажения, 3) их деятельность была направлена на осуществление общественных потребностей населения, в законодательстве по отношению к ним никогда не употреблялся термин «самоуправление». В исследовании рассматривается их деятельность в конце XIX — XX веков, в том числе в условиях русско-японской и I мировой войн, преобразование этих органов, осуществлённые в ходе реформ 1861, 1879, 1883, 1898 годов, влияние, которое оказывала на их деятельность революция 1905;1907 годов, а также их дальнейшая трансформация в результате Февральской революции 1917 года.
Методологическая основа исследования. При написании данного исследования автор руководствовался принципом историзма, согласно которому всякое историческое явление надлежит рассматривать в его развитии, от генезиса до исчезновения, в его причинно-следственной связи с другими явлениями, а также общенаучными принципами объективности и системности. Кроме того, был использован ряд конкретно-исторических методов:
1) Синхронный метод, который предполагает изучение различных событий и явлений, происходящих в различных местах (странах, регионах и т. п.) одновременно. Применение данного метода позволяет историку выделить как общее, так и особое в происходящих одновременно событиях и явлениях экономической, социально-политической и духовной жизни.
2) Хронологический метод заключается в рассматривании явлений и изменений во временной последовательности, в их движении и изменениях.
3) Применение метода периодизации позволяет выделить качественные состояния в ходе развития изучаемого явления, раскрыть внешнюю форму и внутреннее содержание явлений на определённых исторических этапах. Критерием для такой периодизации должен служить исторический фактор, который отражает главное содержание процесса, анализируемого в его конкретно-исторической фазе.
4) Наконец, сравнительно-исторический метод, направленный на поиск определённой повторяемости, обусловленной тем, что в ходе исторического развития встречается не только единичное, но и общее, повторяющееся на различных этапах.
Цель исследования — изучение системы местного управления уездного и волостного звена в Южном Зауралье в 1861—1917 годах.
Задачами исследования являются: показать сложившуюся к 60-м годам XIX века структуру органов местного управления в Южном Зауральераскрыть преобразования системы местного управления в крае в ходе реформ 1861, 1879, 1883 и 1898 годовосветить основные направления деятельности органов местного управления в конце XIX — начале XX вековвыявить особенности их деятельности в условиях русско-японской и I мировой войн и революции 1905 — 1907 годоввскрыть изменения системы местного управления в Южном Зауралье в результате Февральской революции 1917 годапроанализировать общее и особенное в развитии местного управления в России, Сибири, на Урале и в Южном Зауралье.
Источниковая база. Источники, на которых базируется диссертационное исследование, можно разделить на два вида: 1) опубликованные и 2) неопубликованные. Опубликованные делятся в свою очередь на: а) законодательные акты того времени из «Свода законов Российской империи», «Полного свода законов Российской империи», «Российского законодательства Х-ХХ века» и т. п.- б) разного рода доклады, материалы, статистические сведения, инструкции, например, материалы комиссии Каханова, журналы Шадринского и Челябинского уездных земских собраний, издания подобные книге Букуновско-го «Письмоводство в волостных правлениях» и т. д.- в) хрестоматии и сборники документов, среди которых «Установление советской власти на территории Курганской области», «Революционное движение в России после свержения самодержавия», «Борьба за власть Советов в Тобольской (Тюменской) губернии (1917 — 1920 г). Сборник документальных материалов" — г) периодические издания: журнал «Сибирские вопросы» за 1907 — 1910 годы, газета «Исеть» за 1917 год, «Тобольские губернские ведомости» за 50−80е годы XIX века и приложение к ним «Отдел сельского хозяйства и кустарной промышленности» за 1902 — 1905 годы и др.
Архивные источники включают в себя фонды Государственного архива Курганской области (ГАКО), Государственного архива в городе Шадринске (ГАГШ), Тобольского филиала Государственного архива Тюменской области (ТФ ГАТО), Государственного архива Челябинский области (ГАЧО), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива (РГИА).
Из фондов ГАКО задействованы фонды: 129 — Глядянского волостного правления, включающий около 500 дел, содержащих документы, освещающие положение в волости с 1899 по 1917 годы, а зачастую они содержат данные и по всему Курганскому уезду, р-852 — уездного комиссара Временного правительства по Курганскому уезду, включающий информацию о деятельности органов власти в Курганском уезде в марте — ноябре 1917 года, в частности протоколы волостных земских собраний уезда, проходивших в октябре-ноябре того же года, 285 — Курганского уездного съезда крестьянских начальников, р-168 и р-1 Глядянской и Кипельской земской управ также содержат материалы, относящиеся к 1917 году.
ГАГШ: ф.492 — Уездного земского собрания, ф.475 — уездного съезда земских начальников, ф.597 — уездного Шадринского присутствия по крестьянским делам, ф.502 и ф.504 — приставов 3 и 5 участков.
ГАЧО: и-191 — фонд временного генерал-губернатора Курганского, Тюменского и Челябинского уездов — содержит данные о деле «Союза волостных писарей», а также о положении в Курганском уезде в годы первой русской революции (1905;1907) — и-143, и-144 — фонды земских начальников Шадринского уезда — имеют богатый статистический материал о деятельности крестьянского управления в их участках.
ТФ ГАТО: ф.152 — общее губернское управление — в нём содержатся сведения о настроении населения Тобольской губернии за 1913;1916 годыф.479 тобольского губернатора — дела о злоупотреблениях чиновников губернии и ревизии крестьянского управления в губернии в 1862 годуф.417 — Тобольского губернского статистического комитета — содержит краткие отчеты губернаторовф.332 и Ф.335 — Тобольского губернского совета по крестьянским делам и отделения по крестьянским делам Тобольского губернского управления — имеют богатый статистический материал о деятельности местного управления в губернии, а также о складывании структуры органов власти Временного правительства в марте-июне 1917 года.
ГАРФ: ф. 1788 — Министерства внутренних дел Временного правительства — содержит богатый материал о ходе дел в первые дни Февральской буржуазной революции на местах и об организации власти Временного правительства.
РГИА: ф.1291 — земский отдел МВД — отчёты о ревизиях крестьянского общественного управления, ф. 1361 — Комиссии о губернских и уездных учреждениях — в числе прочего, содержит данные о состоянии местного управления в стране во второй половине XIX века.
Научная новизна диссертации заключается в том, что:
• произведено первое исследование, охватывающее уездный и волостной уровень местного управления в Южном Зауралье в конце XIX — начале XX веков;
• раскрыто содержание реформы 1883 года в крае;
• показана эволюция органов местного управления в Южном Зауралье в указанный период;
• освещена деятельность органов местного управления в условиях военного времени (русско-японской и первой мировой войн);
• выявлены преобразования в системе местного управления в результате Февральской революции;
• введены в научный оборот новые архивные источники.
Работа прошла апробацию на 5 краеведческих конференциях, на материалах её опубликовано 7 статей.
Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
К началу 60-х годов XIX века на территории Южного Зауралья существовали две формы организации местного управления. Одна из них функционировала на территории Шадринского уезда Пермской губернии и Челябинского уезда Оренбургской губернии и базировалась на «Учреждении о губерниях» 1775 года, действовавшего в то время в большинстве губерний Европейской России. Другая форма организации местного управления действовала в Курганском округе Тобольской губернии и основывалась на «Учреждении для управления Сибирскими губерниями» М. М. Сперанского 1822 года. При этом крестьянское общественное управление до 1838 года в этих губерниях строилось в соответствии с указом Павла I «О разделении казенных селений на волости и порядке их внутреннего управления» от 7 августа 1797 года и было совершенно идентично. Затем на основании «Учреждения об управлении государственными имуществами» П. Д. Киселева от 30 апреля 1838 года крестьянское общественное управление государственных крестьян Пермской и Оренбургской губернии получило новое устройство. На территории Тобольской губернии осуществление реформы П. Д. Киселева началось с 1850 года, новое устройство получили примерно 20% волостей и было приостановлено. На уровне уезд-округ эти губернии объединяло то, что они не имели дворянского сословного самоуправления по причине малочисленности дворян. Вследствие этого, вся власть в уезде была сосредоточена в руках полицейского чиновника — уездного исправника. Руководство хозяйственной деятельностью государственных крестьян в Пермской и Оренбургской губерниях осуществлялось с 1838 года палатами государственных имуществ. В этих же губерниях с 1837 года уезд в полицейском отношении был разделен на станы, которые возглавлялись становыми приставами. В Тобольской губернии эти преобразования не проводились. В течение первой половины XIX века отчетливо прослеживается тенденция на рост различий между этими двумя формами организации местного управления. Обуславливалось это географической избирательностью реформ. Процессы разложения феодализма и развития капитализма, наиболее интенсивно протекавшие в Европейской части страны, вынуждали проводить реформы в сфере управления с целью более эффективной деятельности последних в меняющихся социально-экономических условиях. В Тобольской губернии данные процессы были выражены не столь ярко, поэтому для нее, как и для всей Сибири, характерно консервирование сложившейся системы управления.
Отмена крепостного права 19 февраля 1861 года мало повлияла на структуру управления крестьянами в Пермской, Оренбургской и Тобольской губерниях из-за крайне малого числа крепостных крестьян. В сибирских губерниях, в том числе и Тобольской, управление ими было основано на общих основаниях с государственными крестьянами, а не на основаниях реформы 19 марта 1861 года. Однако совсем сбрасывать эту реформу со счетов нельзя, ибо в 1863 году ее положения были распространены на удельных, а в 1866 году — государственных крестьян Пермской и Оренбургской губерний. Уезд разделялся на участки мировых посредников, которые на подведомственной им территории осуществляли функции административно-судебного учреждения, стоящего над крестьянским общественным управлением. В своей работе они опирались на местные полицейские учреждения. Координацию их работы на месте производил уездный съезд мировых посредников. Подчинялись они непосредственно министру внутренних дел. Тем самым, они как бы исключались из состава губернской администрации, что очень не нравилось губернаторам. В результате в 1874 году институт мировых посредников был заменен в этих губерниях уездными по крестьянским делам присутствиями, в состав которых входили высшие чиновники уездных учреждений различных министерств. Уездные по крестьянским делам присутствия, в свою очередь, в Пермской губернии в 1893 году, а в Оренбургской губерниии в 1894 году — уездными съездами земских начальников. Волостные органы крестьянского общественного управления включали в себя: волостной сход, волостное правление во главе с волостным старшиной и волостной суд. Они оставались без изменения вплоть до 1917 года.
В Тобольской губернии реорганизация управления государственными крестьянами на уровне уезд-волость на основаниях реформы 1861 года была произведена в 1879 году с некоторыми особенностями. Они заключались в том, что функции мировых посредников были возложены на полицейских чиновников — земских заседателей. Однако последние настолько неудовлетворительно их выполняли, что в 1883 году в губернии был введен институт чиновников по крестьянским делам, функции которых в последующие полтора десятилетия постоянно увеличивались. В 1898 году они были заменены крестьянскими начальниками, схожими по выполняемым задачам с земскими начальниками. Основное отличие заключалось в наличии в их ведении руководства переселенческим делом. Таким образом, наметившееся в первой половине XIX века нарастание различий в административной сфере между Пермской и Оренбургской губерниями, с одной стороны, и Тобольской губернии, с другой стороны, нивелировалось. Структуры органов правительственной администрации на уровне уезд — волость упорядочиваются и во многом становятся идентичными. Это нашло отражение даже в названиях, с 1898 года округ в Тобольской губернии стал называться уезд, земские заседатели — становыми приставами и т. д.
Наиболее удачными, из созданных в ходе реформ уездных и волостных учреждений, следует признать органы крестьянского общественного управления волостного звена. К концу XIX века они функционировали по всей стране, за исключением некоторых регионов с национальной спецификой. К тому же они отличались завидной стабильностью. Созданные в 1861 году, они, несмотря на сильнейшую критику со всех сторон, просуществовали без особых изменений до 1917 года. Они задумывались как органы крестьянского самоуправления, однако подлинными органами самоуправления являлись только волостные сходы и волостные суды, волостные правления таковыми не являлись. Во-первых, глава волостного правления — волостной старшина формально избирался населением волости, а фактически — назначался крестьянским/земским начальником. Во-вторых, жалование ему назначалось крестьянским/земским начальником, хотя и из мирских средств. В-третьих, его обязанности делали его исполнителем распоряжений вышестоящих инстанций. Использование этих органов государством в интересах местного управления привело к различным перекосам. Так, значение волостного схода постоянно уменьшалось. Обуславливалось это несколькими причинами: 1) рост населения волости приводил к многолюдности схода, им было трудно управлять- 2) решения схода требовалось утверждать у земского или крестьянского начальника- 3) рассматривались на нем только хозяйственные вопросы волости. Зато возрастало значение волостного правления, вернее его главы — волостного старшины, который со своими административно-полицейскими полномочиями лучше всего подходил для осуществления задач административного управления. Правда, зачастую в силу неграмотности волостной старшина был не в состоянии справиться со всем многообразием ставившихся перед ним задач, и тогда к нему на помощь приходил волостной писарь. При неграмотном и бесхарактерном старшине он нередко действовал от его имени, и лишь от его порядочности зависело, во благо или во вред для крестьян употреблял он свою власть. То, что волостной старшина и другие должностные лица чаще действовали в интересах вышестоящих правительственных инстанций, а не крестьянского общества, приводило к их отчуждению от последнего. Крестьянское общество, чтобы обезопасить себя от негативных последствий такой их деятельности, старалось избирать на должности крестьянского общественного управления вялых и слабохарактерных с целью затормозить чересчур активное вмешательство государства в свои внутренние дела. В этом ему способствовало то, что сами крестьяне не особенно стремились быть избранными, ибо ответственность была высокой, а вознаграждение мизерным либо вообще отсутствовало. Только целенаправленный подбор земскими и крестьянскими начальниками на должности энергичных и грамотных (по возможности) крестьян, давление, оказываемое ими на волостные сходы, чтобы те назначали достаточное жалование, позволяли иметь более или менее удовлетворительный состав должностных лиц крестьянского общественного управления, в первую очередь волостных старшин. Хотя их борьба с крестьянским миром велась с переменным успехом.
Твердая убежденность правительства в неспособности крестьян на данном этапе осуществлять самоуправление привела к созданию институтов, опекающих крестьян и имеющих значительные права по вмешательству в дела крестьянского общественного управления. Правительство долго искало подходящую форму и нашло ее лишь в конце XIX века в виде институтов земских и крестьянских начальников. Они представляли собой в одном лице высшую инстанцию органов крестьянского общественного управления, одновременно и волостного правления, и волостного схода, и волостного суда, сочетая административные, хозяйственные и судебные функции. Земские и крестьянские начальники назначались министром внутренних дел преимущественно из дворян и подчинялись губернскому присутствию по крестьянским делам. Координировал их работу и разрешал спорные случаи уездный съезд земских или крестьянских начальников. Фактически на их плечах лежало проведение в жизнь крестьянской политики правительства.
Отдельного представителя правительства в уезде, подобного губернатору, в губернии не было. Власть была рассредоточена между уездными представителями различных министерств и ведомств. В большинстве губерний Европейской России роль координатора играл уездный предводитель дворянства. В Южном Зауралье по причине малочисленности дворянства роль координатора лежала на уездных исправниках — начальниках уездных полицейских управлений. До поры до времени их деятельность удовлетворяла правительство.
В начале XX века система местного управления страны подверглась серьезным испытаниям на прочность. Неудачный ход русско-японской войны 19 041 905 годов спровоцировал рост социальных противоречий внутри страны. Органы местного управления и самоуправления неплохо показали себя в ходе войны. Они успешно провели мобилизацию запасных и ратников ополчения, осуществили проведение военно-конской повинности, управились с выдачей пайков от казны членам семей призванных солдат и взяли на себя оказание посильной помощи их хозяйствам. А вот во время революционных событий 1905 года они проявили себя не лучшим образом. Нередки были случаи, что наиболее грамотные должностные лица крестьянского общественного управленияволостные писари — выступали на стороне народа. Они организовывали волостные и сельские сходы, на которых агитировали крестьян составлять приговоры с требованиями либеральных свобод, земли и т. п., вплоть до смены государственного строя. Волостные писаря Курганского уезда пошли дальше — создали свою организацию с целью вести пропаганду демократических идей среди крестьян. Они даже провели свой съезд, в котором приняла участие треть писарей уезда, одобрившая этот план действий. Земские и крестьянские начальники в разгар революционных событий оказались скованы в своей деятельности потоком противоречивых указаний правительства. С одной стороны — манифест 17 октября 1905 года, подписанный монархом и провозглашавший основные права человека, с другой — режим чрезвычайного положения во многих регионах страны, ограничивающий эти права. И все это на фоне военных неудач, забастовок рабочих, крестьянских выступлений, столкновений войск и полиции с населением. В результате, земские и крестьянские начальники, проживавшие в деревнях, оказались один на один с крестьянской массой и заняли выжидательную позицию, некоторые из них были вынуждены даже бросить свои дома. Это явно не способствовало стабилизации положения на местах. Лишь постепенно, после раскола революционного лагеря, напряженной работы полиции и жандармерии, частого использования войск в критических случаях, удалось восстановить статус кво. Но стало ясно, что в условиях революционных событий органы местного управления, не имеющие опоры среди местного населения и получающие противоречивую информацию из центра, не способны контролировать положение на местах. После революционных событий разрабатывались многочисленные проекты реформирования местного управления, направленные на более широкое привлечение населения к участию в местном управлении. Но из-за противодействия правых сил они так и не вышли из стадии проектов.
I мировая война вновь продемонстрировала, что органы местного управления и самоуправления способны справиться с проведением мобилизации, военно-конской повинности и призрением семейств призванных запасных нижних воинских чинов. В ходе войны на них также был возложен контроль за использованием рабочей силы неприятельских военнопленных, с чем они вполне справились. Постепенно, по мере затягивания войны, правительство шире привлекает к участию в осуществлении местного управления земские учреждения, органы городского общественного управления и различные общественные организации. Они начинают обеспечивать принудительное регулирование жизни местных крестьянских и городских обществ путём установления обязательных цен на товары первой необходимости, закупки продовольствия и снаряжения для армии, выявления и учёта имеющихся запасов топлива, продовольствия и т. д.
Весть о произошедшей в Петрограде революции парализовала старые органы власти и привела к активизации общественных организаций. Власть переходит в руки самодеятельно возникших Комитетов общественной безопасности. Инициатива Временного правительства по вручению функций губернских и уездных комиссаров в руки председателей губернских и уездных земских управ, а в Сибири — в руки председателей городских управ губернских и уездных городов, оказалась неудачной. В крае они почти все были заменены кандидатами, предложенными местными комитетами общественной безопасности. Состав земских собраний и городских дум был расширен за счёт нецензовых слоев населения, органы крестьянского самоуправления заменялись сперва стихийно, а затем, с 19 марта, с санкции Временного правительства на новые. Для Шадринского и Курганского уездов характерна различная роль комитетов общественной безопасности. В Шадринске он подчинялся земству, а в Кургане был самостоятелен, являлся центром сплочения и координации всех прогрессивных сил общества. Выход в мае-июне 1917 года «Положений о волостном земстве» и «Положений о введении земских учреждений в губерниях и областях Сибири» распространяет земские учреждения на те территории, где их не было, и на волостное звено. Формирование новой системы местного управления, основанной на земстве, завершилось в крае к ноябрю 1917 году, когда это потеряло уже всякий смысл (для Временного правительства).
Суммируя вышесказанное, отметим, что вследствие исторически сложившихся условий формы организации местного управления в Шадринском и Курганском уездах базировались на различных законодательных основаниях, т. е. де-юре они различны. Но де-факто, по причине схожести экономических и социально-политических условий, они были весьма схожи. Тем более в стране всегда существовала тенденция к унификации государственного управления. Но в силу наличия определённых, феодальных по своей природе, пережитков такая унификация была осуществлена только после Февральской революции Временным правительством. Но просуществовала такая унификация недолго и вскоре была заменена другой — советской, но это уже совсем другая история.
