Актуальность темы
исследования. Коренное реформирование на принципах демократизма общественно-политической и государственной системы страны, начавшееся во второй половине 80-х годов, обнаружило кризис теоретических основ и практического осуществления прежней национальной политики. Отсутствие адекватной начавшимся процессам демократизации национальной политики во многом явилось источником этнополитических конфликтов, в том числе и кровопролитий. Перед государством со всей актуальностью встала задача формирования новой национальной политики.
Становление новой национальной политики Российского государства потребовало концептуального переосмысления ряда фундаментальных положений теории и истории наций и национальных отношений. До сих пор идут дискуссии в определении понятийного аппарата, что затрудняет законотворческую деятельность. Актуальность этого процесса вытекает из того, что развитие понятийного аппарата в теории наций и национальных отношений в условиях начавшейся демократизации общества — важнейшее условие глубинной проработки государственной позиции в данном вопросе, преодоления терминологических противоречий в национальной политике.
Веховым этапом в становлении новой национальной политики России стало принятие Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.
Концепция государственной национальной политики Российской Федерации представляет собой принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений. Концепция учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества.
Государственная национальная политика основывается на принципах Конституции Российской Федерации и общепризнанных нормах международного права.
Актуальность исследования процесса становления и развития государственной национальной политики определяется необходимостью выработки механизмов ее реализации на федеральном и региональном уровнях.
Общественно-политические процессы в регионах России требуют взаимодействия представительной и исполнительной власти в их регулировании, корректировку политики Федерального центра в регионах.
Постановка этой проблемы в диссертационном исследовании представляется исключительно актуальной. Наряду с этим диссертант исходил из того, что национальная политика является важнейшим фактором развития федеративных отношений в России. Эта мысль четко выражена в Послании Президента Российской Федерации (1999г.) «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). В нем подчеркивается, что национальная политика всегда была важнейшим инструментом укрепления федеративного государства. От того, насколько взвешено и сбалансировано она будет проводится, зависит не только само развитие федеративного государства, но и укрепление национальной безопасности и целостности России.
Перечисленные проблемы постоянно находятся в поле зрения органов государственной власти, как в центре, так и на местах, их дальнейшая разработка связана с необходимостью определения форм и методов регулирования политических процессов, сохранения и упрочения государственной и территориальной целостности Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Важнейшей проблемой, вставшей в процессе демократизации России, являлась проблема разработки и проведения в жизнь национальной политики, отвечающей требованиям современности. Это потребовало серьезной аналитической работы, творческого переосмысления как отечественного, так и зарубежного опытаопределения перспективных направлений развития многонационального российского государства и федеративных отношений.
Существенный вклад в научную разработку исследуемой проблемы внесли ученые, специалисты по национальному вопросу. Среди них можно выделить наиболее известных авторов, внесших значительный вклад в разработку концептуальных основ национальной политики, в осмысление теории наций и национальных отношений на современном этапе. Это Р. Г. Абдулатипов, С. Арутюнов, Э. Баграмов, М. Губогло, Л. Дробижева, М. Джунусов, А. Доронченков, В. Иванов, В. Михайлов, В. Тишков, В. Печенев и другие.
В целомв 90-е годы научная общественность вышла на новый уровень понимания национальных проблем, предполагающий обеспечение и реализацию прав и свобод представителей любой национальности, а также национальных, этнических и религиозных групп.
В последние годы активно исследуются проблемы развития национальных меньшинств и малочисленных народов. Продолжаются дискуссии об их статусе, о сущности понятий^ в соответствии с международными стандартами и отечественными особенностями.1.
На данном этапе осуществляется поиск механизмов в целях реализации Концепции государственной национальной политики. Поэтому весьма важной проблемой для научного исследования является государственное регулирование межнациональных отношений, взаимодействие представительных и исполнительных органов власти. Исследовательская актуальность данной проблемы подчеркивалась в публикациях Р. Абдулатипова, Б. Жамсуева, В. Зорина, К. Калининой, В. Михайлова, В. Печенева, А. Чичановского и других. К ней привлечено внимание ученых Российской Академии государственной службы и ее филиалов.2.
1 См.: Абашидзе А. Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1997; Абашидзе А. Х., Ананидзе Ф. Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов. Международно-правовой анализ. М., 1997; Арутюнов С. Малочисленные народы России: оптимизация межнациональных отношений. // Этнополитический вестник, 1992, № 1- Бромлей Ю. В. Этносоциальные процессы: Теория, история и современность. М., 1987; Калинина К В. Национальные меньшинства в России. М., 1993, 8на же. Государственные гарантии прав коренных малочисленных народов. В кн. «Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения. М., 1995; Крылов Б. С. О коренных народах, ведущих племенной образ жизни. // ИЦ 'Ъ» № 5, ноябрь 1994;
Кряжков В. А. Права коренных малочисленных народов России: методология исследования. // Государство и право, 1997, № 1- Дискуссия в материалах парламентских слушаний «О ратификации Конвенции № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни».
2 См.: Абдулатипов Р. Г. Российский парламентаризм: поиски и перспективы. // Этнополитический вестник, 1995, № 4- Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения. М., 1995; Государственная служба. Исполнительная власть и парламент. Зарубежный опыт. М. :РАГС, 1998, Федеративный бюллетень № 5- Дробижева Л. М. Эгнополитические проблемы участия во власти. В кн. «Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998; Калинина К. В. Институты государства — регуляторы межнациональных отношений. // Эгнополис, 1995, № 4.
Отдельным предметом исследования является национальная политика и развитие федеративных отношений. В данном направлении особое место занимает выработка основополагающих подходов к управлению федеративными отношениями с учетом этнического фактора. Это труды специалистов в области истории федерализма Р. Абдулатипова, Г. Атаманчука, Л. Болтенковой, С. Валентея, Л. Дробижевой, В. Лысенко, В. Тишкова, Ю. Ярова и других1. Следует отметить, что при всем разнообразии развиваемых в их трудах подходов к анализу сущности российского федерализма и перспектив его развития, существует общее понимание того, что федерализм в России призван обеспечивать государственное единство и территориальную целостность, развитие самоуправления и самоопределения народов, защиту прав национальных меньшинств и малочисленных народов.
Научные разработки исследуемой проблемы, несомненно, представляют значительный вклад в анализ особенностей становления национальной политики Российской Федерации, в выявлении путей ее совершенствования и развития.
Цель и задачи исследования
Автор поставил целью исследования политологический анализ многосложного процесса становления и развития национальной политики Российской Федерации, рассматривая ее как основу государственного.
1 См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в России. Н-х кн. — М., 1992; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М., 1994; Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. — М., 1995; Абдулатипов Р. Г. Перспективы нашей федерации/ Независимая газета, 10 января, 1996: Атаманчук Г В. Оптимизация структур и механизма федерального и регионального управления. — М., 1993; Вопросы межнациональных и федеративных отношений. — М., 1995; Валенгей С. Российские реформы и российский федерализм/ Федерализм, 1996; Королева-Конопляная Г. И. Национальный фактор и его влияние на характер федерализма. В кн. «Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. — М., 1998; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. — М., 1997; Лысенко В Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М., 1995; Он же. Порочна ли договорная основа федеративных отношений? В кн. «Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» — Шумейко В. Ф. Региональная политика и российский федерализм// Российская Федерация, 1995, № 12- Оя же. Российские реформы и федерализм. — М., 1995 и др. регулирования межнациональных отношений, как важнейшего инструмента укрепления целостности российского государства.
Данная цель предполагает решение следующих задач:
— осуществить теоретико-методологический анализ концептуальных основ современной национальной политики, отражающей все многообразие интересов народов России;
— проанализировать трансформацию понятийного аппарата, отмечая дискуссионность этого процесса;
— выявить роль органов представительной и исполнительной власти в реализации государственной политики, направленной на регулирование межнациональных отношенийпроанализировать политико-правовые формы конституированная этнических групп в современном правовом пространстве;
— показать значение общности позиций федеральных и региональных органов государственной власти в национальном вопросе, основанных на конституционных принципах;
— рассмотреть взаимодействие национальной и федеративной политики как способа управления в многонациональном государстве;
— на основе полученных данных выработать практические рекомендации по совершенствованию механизмов реализации национальной политики и федеративных отношений.
Объектом исследования является становление и развитие национальной политики Российской Федерации, регулирование межнациональных и федеративных отношений.
Предметом исследования выступают не только становление и развитие национальной политики, но и анализ этнополитических процессов, их правового регулирования в условиях дальнейшего совершенствования федеративных отношений.
Методологическую базу диссертационного исследования составляет принцип системности, детерминизма, междисциплинарного исследования. Автор использует метод исторического и логического анализа в исследовании становления и развития новой национальной политики в условиях реформирования российской государственности.
В диссертации использован также широкий спектр методов (сравнительный, дедуктивный, метод обобщения и аналогии), позволивших раскрыть как общие основы национальной политики, так и региональные особенности ее реализации.
Теоретической базой исследования стали соответствующие положения отечественной и зарубежной науки, касающиеся проблем межнациональных отношений и их регулирования.
Эмпирическую базу работы составили государственные официальные документы — Конституция Российской Федерации и конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов, Федеративный Договор Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, федеральное законодательство, создающее правовую базу для развития национальных и федеративных отношений, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Они отражают официальную точку зрения органов государственной власти, во многом определяют национальную и федеративную политику страны. Использовался архив Верховного.
Совета, текущие архивы Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации, Миннаца Российской Федерации.
Основные научные результаты и их новизна. Целостное исследование процесса становления и развития национальной политики России в условиях демократизации общественных отношений само по себе представляет научную ценность тем, что является фактически первой попыткой ее осмысления на уровне диссертационной работы. Как отмечено выше, до сих пор исследовались лишь отдельные, хотя и, безусловно, важные теоретические, политические, правовые, социальные и духовно-психологические аспекты данной проблемы.
Известную новизну несет концептуальный подход к анализу становления и развития национальной политики Российской Федерации, анализ переосмысления существовавших ранее ее принципов и основ, обоснование цивилизационных ценностей, общепризнанных принципов международного права. С этих позиций уточняется категориально-понятийный аппарат, анализируются существующие здесь различные точки зрения и дискуссии вокруг них. В настоящее время работ комплексного характера в такой постановке вопроса в отечественной науке фактически нет.
В диссертации осмысливается необходимость взаимосвязи национальной политики и государственного управления для ее реализации, что предполагает координацию деятельности органов государственной власти по горизонтали и вертикали. Только такая система может быть эффективной в регулировании национальных и федеративных отношений. Анализируются трудности законотворческого процесса в области национальных отношений.
Обращается внимание, что в контексте изменяющейся этнополитической ситуации особую значимость приобретают проблемы русского народа, поиск форм его самоопределения и самоуправления. Отмечается, что основа межнационального мира в России — это установление благоприятных отношений между русским народом и другими народами государства.
Учитывая отсутствие в настоящее время научного обобщения становления национально-культурной автономии как формы экстерриториального самоопределения, автор делает попытку показать ее значимость в реализации национально-культурных интересов народов, в их всестороннем развитии. В диссертации обосновывается положение о том, что новое содержание федерализма предполагает также утверждение в его системе института национально-культурной автономии и других демократических институтов, таких, как Ассамблея народов России, созданная в июле 1998 года. Поли вариантность федеративного устройства будет способствовать эффективной реализации принципа этнического многообразия российской культурной жизни. На основе этой формулы может сложиться не только государственная, но и социально-культурная российская общность.
Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение. Они могут найти свое применение в реализации Концепции государственной национальной политики, в дальнейшем развитии национальных и федеративных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы нашли свое воплощение в законотворческом процессе Государственной Думы. Автор диссертации, будучи депутатом Государственной Думы и Председателем Комитета по делам национальностей, является автором законопроектов «О защите прав национальных меньшинств», «О коренных малочисленных народах» и др.
Некоторые положения диссертационного исследования освещались на пресс-конференциях в Государственной Думе, в выступлениях на научно-практических конференциях, в том числе и за рубежом, а также отражены в ряде публикаций автора.
Материалы исследования находят отражение в публичных выступлениях автора.
Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Развитие концептуальных основ национальной политики Российского государства осуществляется на демократических принципах, с учетом общепризнанных норм международного права. Опираясь на эти ценности, будут развиваться ее категориально-понятийный аппарат, законодательная сфера.
Конституция Российской Федерации определила принципы национальных и федеративных отношений. Это: 1) государственная целостность- 2) единство системы государственной власти- 3) два уровня законодательства — федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации- 4) равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации- 5) равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и др.
В период становления новой российской государственности на первое место встает вопрос о развитии законодательства в сфере федеративных и национальных отношений. Без его решения невозможно строительство нового демократического федеративного правового государства. Об этом говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1999 год). Общие принципы государственного устройства, взаимоотношений Федерации и ее субъектов закреплены в Основном Законе — Конституции Российской Федерации.
Концепция развития российского законодательства в сфере федеративных и национальных отношений должна исходить из конкретизации конституционных положений, а также определить приоритетные законы на ближайшую перспективу и последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства. В ней должна найти отражение стратегическая задача повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения в целях гармонизации федеративных отношений, укрепления единства Российской Федерации в сочетании с развитием демократических институтов власти и управления.
Национальная и государственная политика должна исходить из верховенства права, деятельность государства должна строиться на праве, оно должно быть основой построения и функционирования всех уровней государственной власти.
Федеральное законодательство должно соответствовать ее федеративному устройству, устанавливая на федеральном уровне основы и общие принципы правоотношений, оставляя место для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Определенная децентрализация законодательства Российской Федерации нашла свое отражение в становлении двухуровневой системы — федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Такое правовое регулирование вытекает из федеративной природы российского государства.
Особая роль в обеспечении правового пространства в реализации национальной политики принадлежит Миннацу Российской Федерации.
Несомненно, актуальной является разработка мер по стабилизации геополитической ситуации в стране и отдельных регионах. Миннац постоянно оказывает содействие в работе.
Ассамблеи народов России, предусмотренное Концепцией государственной национальной политики. Ассамблея должна стать основным консолидирующим центром для согласования интересов всех народов страны, для организации постоянного диалога этнических групп с органами государственной власти, для участия в законотворческом процессе, объединении усилий общественности, науки и государственных структур в регулировании межнациональных отношений.
Осуществление государственной национальной политики предполагает создание механизмов, способных обеспечить скоординированную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, национальных общественных объединений.
Проведена значительная работа, направленная на решение этнических проблем русского народа, малочисленных народов и национальных меньшинств и др.
Политические и социально-экономические вопросы малочисленных народов России в настоящее время решаются в соответствии с принятым Правительством Российской Федерации Постановлением «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политике Российской Федерации». Вместе с тем, на пути осуществления Концепции предстоит преодолеть немало трудностей. Важно сохранение и развитие национальной политики в качестве важнейшего самостоятельного направления деятельности Российского государства.
Национальная политика России тесно связана с государственным управлением, с федеративными отношениями. В контексте анализа национальной политики и федеративных отношений рассматриваются проблемы статуса субъектов Российской Федерации.
Правовое положение субъектов Российской Федерации характеризуется равноправием субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Российской Федерации и разностью статусов у ряда субъектов Российской Федерации.
Равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой обеспечивается ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, которыми определяются предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также гарантируется равенство прав и обязанностей каждого субъекта по отношению к Федерации и друг к другу.
В Совете Федерации все субъекты имеют равное представительство — по два представителя: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Все субъекты Российской Федерации имеют свою территорию, границы которой не могут быть изменены без их согласия, самостоятельно формируют органы государственной власти, имеют собственное законодательство, бюджет.
В диссертации анализируются особенности конституционно-правового статуса автономного округа, входящего в состав края, области. По объему полномочий Федеративный договор допускает разный уровень отношений между различными видами субъектов Российской Федерации. Данное положение нашло свое закрепление в части 4 Статьи 66 Конституции Российской Федерации.
Автономные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации, что не исключает вхождение автономного округа в состав края, области. Положения части 4 Статьи 66 Конституции Российской Федерации распространяются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области.
Вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации — края или области. Юридическое и фактическое вхождение автономных округов в соответствующие край или область является особенностью их статуса. Оно означает включение территории и населения автономного округа в состав края, области. В этом и заключается отличие их взаимоотношений от отношений с другими субъектами Российской Федерации.
Включение территорий автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию автономного округа. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.
Отношения между краем, областью и автономным округом строятся посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление. Недопустимыми являются односторонние несогласованные действия в сфере общих интересов.
Вхождение автономного округа в состав края или области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему органов государственной власти, устав, законодательство. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. Для изменения своего статуса автономному округу не требуются согласие или предварительное разрешение края, области.
Важной формой самоопределения народов, прежде всего дисперсных, является национально-культурные автономии. Для осуществления взаимодействия национально-культурных автономий с органами государственной власти был сформирован Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации. Становление Консультативного совета как единственной формы легитимного представительства дисперсных народов при органах государственной власти — принципиальный момент в реализации Концепции государственной национальной политики.
Реализация политики в сфере национальных отношений требует действенных, оперативных и в то же время достаточно тонких механизмов ее осуществления. Новая Россия не унаследовала для этого каких-либо сложившихся структур.
Реформа же механизма социального управления в столь сложной сфере общественной жизни, как национальная, должна основываться на обновленной формуле согласия, координации и сотрудничества вместо жесткой централизации и диктата. На основе единых концептуальных подходов и действующего законодательства требуется скоординировать усилия представительной, исполнительной и судебной федеральных властей, а также обеспечить согласованное взаимодействие с соответствующими государственными органами республик в составе Российской Федерации, других субъектов Федерации.
