Актуальность темы
исследования обусловлена возрастанием в настоящее время общественно-политического интереса к событиям, имеющим эпохальное значение, * 1990;х годов, происходящих в сфере политики, экономики, культуры, образования в государствах — участниках СНГ, необходимостью лучшего понимания современных явлений в странах Содружества, получивших свое начало именно в эти годы. Автор данной диссертации стремилась внести свой вклад в понимание происходящих процессов, описав и объяснив некоторые международные аспекты, связанные с функционированием Межпарламентской Ассамблеи СНГ (МПА СНГ), выступающей в качестве своеобразного института консолидации стран, образованных на территории прежнего СССР.
Изучение международного опыта деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ в 90-е годы прошедшего века позволит решать задачи нового подхода к развитию сотрудничества государств-участников Содружества в рамках МПА, может послужить историческим уроком для современных лидеров, реализующих сегодня в жизнь цели и задачи Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Кроме этого они должны использовать весь арсенал современных средств, которые позволяют парламентам целесообразно и качественно осуществлять свои полномочия в сфере международного сотрудничества, в том числе и в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ.
История рассматриваемого периода содержит благодатный материал для деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ в области законодательства, безопасности, миротворческой деятельности, уважительного отношения к культуре, образованию, искусству, национальным традициям народов в недавнем прошлом, живших в одной стране.
Таким образом, актуальность темы диссертации обусловлена, во-первых, тем, что исследование посвящено исследованию современных тенденций в развитии интеграционных процессов и международной консолидации государств в рамках регионального объединения, во-вторых, тем, что речь идет об объединении, представляющем особую значимость для Содружества Независимых Государств в социальном, экономическом, политическом, миротворческом и др. отношениях, в-третьих, тем, что объектом внимания становится новое интеграционно-международное объединениемежпарламентский орган Содружества Независимых Государств.
Предметом научного исследования является процесс формирования и деятельность Межпарламентской Ассамблеи стран Содружества в 1990;е годы, объективные и субъективные предпосылки интеграционного сближения стран СНГ по многим направлениям их внутренней и международной жизни, роль межгосударственных и межпарламентских органов Содружества в этом процессе.
Хронологические рамки исследования охватывают период создания с момента создания Межпарламентской Ассамблеи СНГ — 1994 года до конца 2000 года, то есть практически 90-е годы XX века. В целом, автором выделяются три этапа деятельности МПА СНГ. Первый (1992;1994) -создание и становление. Второй (1994;1995) — завершение институционального оформления. Третий (1996;1999) — деятельность Ассамблеи в качестве института, обеспечивающего сближение и гармонизацию законодательства стран-участников Содружества.
Таким образом, в процессе всех трех этапов изменилась архитектура Межпарламентской Ассамблеи СНГ, что повлияло на ее деятельности и устройство аналогичное международным межпарламентским ассамблеям, однако по содержанию основной деятельности (модельное законодательство) не имеет прямых аналогов в мире.
Цель исследования. Автор поставил своей целью рассмотрение международного опыта деятельности Межпарламентской Ассамблеи.
Содружества Независимых Государств в 90-е годы прошедшего века, как важнейшего института международной консолидации и органа межпарламентского сотрудничества стран СНГ, выявить основные направления и тенденции развития деятельности Ассамблеи, определить ее роль в процессе интеграции бывших республик СССР на современном этапе. Исходя из этой цели, автором определены следующие задачи:
— проанализировать историю создания Межпарламентской Ассамблеи СНГ и раскрыть ее международное значение;
— обобщить основные направления деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ в исследуемые годы;
— исследовать основные направления дальнейшего совершенствования и перспектив развития Межпарламентской Ассамблеи СНГ в указанный период;
— обобщить практику законодательного обеспечения деятельности МПА СНГ в исследуемый период;
— раскрыть специфику и основные аспекты миротворческой деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружества в 90-е годы XX века.
Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы историзма, научной объективности, системный подход. Задача определения типологии Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств послужила основанием для использования универсального научного метода — сравнительного анализа. При исследовании эволюции МПА СНГ использовался международный опыт.
На всех этапах исследования диссертант стремился руководствоваться принцип историзма, это особенно важно при изучении темы, которая продолжает оставаться крайне политизированной.
Источниковую базу исследования составляют, главным образом, документы СНГ, в частности, Устав Содружества Независимых Государств, Соглашение о МПА, Регламент Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Кроме этого использованы Конституции государствучастников СНГ, законы государств-участников Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств, материалы Вестника и Информационного бюллетеня Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Научная новизна настоящей работы состоит, во-первых, прежде всего в самой постановке проблемы научного анализа деятельности межгосударственных органов СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Содружестваво-вторых, впервые в международной литературе предпринят комплексный анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи Содружестваво-вторых, впервые в международной литературе предпринят комплексный анализ деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ в исследуемые годыв-третьих, выделены основные этапы эволюции МПА Содружества как органы регионального объединения государствв-четвертых, проведено сравнение Межпарламентской Ассамблеи СНГ и межпарламентскими неправительственными международными организациямив-пятых, впервые в исторической литературе проанализирована миротворческая деятельность МПА СНГв-шестых, выявлены тенденции и перспективы дальнейшего развития Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Степень изученности темы. О необходимости научного осмысления проблем СНГ, в том числе и Межпарламентской Ассамблеи Содружества, заговорили практически сразу после создания этого межгосударственного объединения. При этом внимание исследователей привлекали главным образом экономический и этнополитический аспекты процесса развития СНГ. Естественно, первыми авторами, анализирующими причины распада СССР и создание СНГ были политики, депутаты и работники аппарата государственных и межгосударственных организаций, имеющие отношение к этим событиям, а также политологи, экономисты и юристы: С. А. Абдильдин,.
Н. Исинтарин, С. С. Шушкевич, Р. И. Хасбулатов, М. И. Кротов, И. М. Коротченя, Ю. А. Тихомиров, М. А. Слемнев и другие1.
Отдельные вопросы деятельности Межпарламентсок йАссамблеи Содружества освещены в трудах А. Абдыкаримова, М. Барманкулова, H.H. Негламатова, М. К. Козыбаева, К. Ю. Резникова, О. С. Сабденова, Н. л.
Зиядуллаева, Г. Р. Джумаева, Н. И. Латыш, В. В. Глушакова, А. И. Смолик, JI.H. Тихонова, A.A. Гримать и других авторов. Однако рассматриваемые нами проблемы в этих работах не анализируются.
Анализ литературы по теме исследования свидетельствует о том, что особо недостаточно разработана проблема миротворческой деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Отсутствуют монографические труды, исследующие динамику процесса миротворческого сотрудничества на территории бывшего СССР. Имеются лишь несколько докладов, статей и небольших разделов в научных сборниках4.
1 Абдильдин С. А. Становление парламентаризма в Казахстане. — СПб, 1993; Исинтарин Н. Проблемы интеграции в СНГ. — Алматы: Изд-во «Атамура», 1998; Слемнев М. А. Политологический анализ становления и развития Содружества Независимых Государств.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи СНГ. — СПб, 1993, № 2. — С. 6−15- Кротов М. И. Межпарламентской сотрудничество и формирование экономического союза в СНГ.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи. — СПб, 1993, № 2. — С. 25−34- Коротченя И. М. Стратегия и перспективы формирования экономического союза стран СНГ. — СПб, 1995; Шушкевич С. С. Об образовании Содружества Независимых Государств.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи. — СПб, 1993, № 2. — С. 3−15- Хасбулатов Р. И. За российскую государственность. Доклад в СПб государственном техническом университете 15 апреля 1993 года. — СПб, 1993; Тихомиров Ю. А. Общественные преобразования и тенденции развития конституционных реформ.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 1993, № 1.-е. 40−51- Тихомиров Ю. А. Правовые основы сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств — Там же, № 2. — С. 16−24.
2 Абдыкаримов А. История Казахстана. — Алматы, 1994; Барманкулов М. К. Тюркская вселенная. — Алматы, 1996; Негматов H.H. Таджикский феномен: история и теория. — Душанбе, 1997; М. К. Козыбаев. СНГ: опыт, проблемы. — Алматы, 1999; Резников К. Ю. Украинцы и русские: идеологии противостояния.// Москва, 1996, № 4. — С. 129−132- Зиядуллаев Н. Сценарий будущего СНГ // Свободная мысль, 1997, № 12. — С. 60- Джумаев Г. Р. Туризм и рынок: экономический аспект. — Ашхабад, 1996; Сабденов О. С. Законодательные основы общего образовательного и научного пространснства стран Содружества.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи.-СПб, 1997.-С. 58−61.
3 Латыш Н. И. Интеграция СНГ на рубеже веков. — Минск, 2000; Глушаков В. В. Вызов времени: СНГ на пороге тысячелетий. — Караганда, 1999; Смолик А. И. Межпарламентская Ассамблея и культура. — Астана, 2000; Тихонов Л. Н. Система образования в СНГ. — Алматы, 2001; Тихонов Л. Н. Формирование единого образовательного пространства Содружества.// Вестник Межпарламентской Ассамблеи, 2001, № 1. — С. 53 — 58.
4 В цивилизованное сообщество — на основе сотрудничества парламентов// Абильдин С. Становление парламентаризма в Казахстане. СПб., 1993; СНГ: цифры, факты, комментарии. Минск, 1994. 9(Информационно-аналитические материалы Международного института политических исследований. Вып. 2.) — Кузьмин Ю. С. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств// Международные отношения: современность и история.Вып. 2. СПб., 1997. С. 88−95- Баранов Ю. В. Основные направления деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ по созданию правовых условий человеческого развития// Социальная сфера: проблема реформировкния и интеграции. СПб., 2000.
В рамках имеющихся трудов по исслудуемой проблеме большая роль принадлежит профессору Турсунбаеву Т. А., который в своих работах обращает особое внимание на развитие отношений Республики Казахстан с другими странами Содружества в условиях глобализации5.
Основными трудами, в которых в какой-то степени раскрывается деятельность Межпарламентской Ассамблеи СНГ в исслудемый период являются книги Назарбаева H.A.6, Токаева К.К.7, Курамысова O.A.8, Строева Е. С., М. И. Кротова, A.C. Бляхмана9, и, прежде всего, изданная в Берлине монография «Россия и Евразия на исторической перекрестке. Опыт и проблемы экономических реформ в Содружестве Независимых Государств"10. Это фундаментальный научный труд, содержащий честный анализ опыта и проблем реформ на территории СНГ, в том числе и в межпарламентской сфере.
В условиях интенсивного глобально развития международной политической системы, который является СНГ, сближение законодательств государств-участников СНГ представляет научный и практический интерес и имеет большое значение для консолидации межпарламентского сотрудничества государств-участников СНГ в политической, экономической, социально-культурной и духовной сферах жизни. В связи с этим при работе над диссертацией были задействованы работы В. А. Ржевского, М. Р. Сафаровой, H.A. Михалевой и А. Е. Сукало, Е. Г. Моисеева, Ю. А. Тихомирова и Т. Н. Рахманиной, рассматривающие юридические аспекты.
5 Турсунбаев Т. А. Международные связи Казахстана в 1991;2001 гг. — М., 2002; Его же: Внешнеэкономические связи Казахстана и России: история становления и развития. — Алматы, 1995; Его же: Интеграция как преобладающая тенденция в национальном развитии постсоветских республик. — Алматы, 1997; Его же: Содружества Казахстана и зарубежных стран в области книгоиздания и книгообмена. — М., 2001 и др.
6 Назарбаев H.A., Евразийский союз: идеи, практика, перспективы. 1994;1997. — М., 1997; его же: в потоке истории. — Алматы, 1999 и др.
7 Токаев К. К. Внешняя политика Казахстана в условиях глобализации. — Алматы, 2000 м др.
8 Курамысов O.A. Казахстанско-российские отношения в 90-е годы XX века. — М., 2004; его же: Евразия в современной геополитике. — Алматы, 2001 и др.
9 Строев Е. С., Кротов М. И., Бляхман A.C. Экономика Содружества Независимых Государств накануне третьео тысячелетия. — СПб., 1998.
1 Строев Е. С., Бляхман Л. С. Кротов М.И. «Россия и Евразия на исторической перекрестке. Опыт и проблемы экономических реформ в Содружестве Независимых Государств». Россия и Евразия на исторической перекрестке. — Берлин, 1999. функционирования СНГ, правовых реформ в странах Содружества11, а также.
1 «У некоторые труды в области международного права .
Вместе с тем, рассмотрение историографии нашей диссертационной темы показывает, что она в целом остается практически неисследованной. В диссертации автор попытался проанализировать важнейшие достижения отечественной историографии нашего исследования. Оказалось, что новых не исследованных или слабо исследованных пробел достаточно много. Нам представляется, что назрела необходимость ее комплексного изучения при опоре на весь арсенал имеющихся источников.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в выработке объективных оценок характера и логики деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ в 90-е годы XX века. Проведенное в диссертации исследование механизма регулирования межпарламентского сотрудничества государств-участников СНГ позволяет теоретически осмыслить сущность МПА СНГ и роль, которую она играет в региональных интеграционных процессах. Тем самым расширена основа для дальнейшей теоретической разработки международных проблем, касающихся организации и функционирования межпарламентских институтов.
Автор рассчитывает на интерес к своей работе со стороны государственных органов и парламентов стран СНГ, которые вырабатывают современную политику в рамках Межпарламентской Ассамблеи Содружества в сфере интеграционных процессов, правовых основ, миротворческой деятельности, культуры, науки, образования и др.
11 Ржевский В. А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых государств// Государство и право. 1992. № 6−7- Сафарова М. Р. Разделение властей и конституционное реформирование законодательных и исполнительных органов власти России и других суверенных республик СНГ// Актуальные проблемы конституционного законодательства. М., 1992; Михалева H.A., Сукало А. Е. Развитие законодательства стран СНГ о государственном устройстве: сравнительный обзор законодательства государств-участников СНГ// Информационный сборник. М., 1995. Ч. 1- Моисеев Е. Г. Правовой статус СНГ. М., 1995; Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н. Национальное законодательство государств-участников СНГ: общее и особенное. Методика сравнительного анализа// Сравнительный обзор законодательства государств-участников СНГ: инф. сборник. 4.1. — М., 1995.
12 Международное право — Алматы., 1995; Бирюков П. Н. Международное право. — М., 1999; Звеков В. П. Международное частное право. М., — 1999.
Материалы исследования могут быть основой разработки тем специальных курсов по международным отношениям, отечественной истории, геополитике, читаемых в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки управленческого персонала в странах Содружества по общественно-гуманитарным дисциплинам.
Материалы диссертации могут быть использованы при написании научных трудов, учебных пособий, в практической работе парламентов, государственных органов СНГ, международных учреждений и организаций.
Диссертация имеет последовательную международную направленность, но может представлять определенный интерес для политологов, юристов, историков, специалистов в области международных отношений, представителей других гуманитарных дисциплин, изучающих проблемы постсоветского периода.
Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре гуманитарных дисциплин Казахского института информационных технологий и управления. Материалы, вошедшие в диссертацию, излагались на ряде научно-практических конференциях, в частности, на Всероссийской научно-практической конференции «Патриотизм и гражданственность в российской истории: традиции и современность». — М., 2005 г. и др.
Ряд выводов диссертации был использован автором в профессиональной деятельности, в частности, в Казахском Институте информационных технологий и управления, в Казахском институте международной экономики и права и др.
Структура диссертации. Работы состоит из введения, трех разделов, заключения, списка используемых источников и литературы.
Заключение
.
На арену современных международных отношений все более активно выходят негосударственные факторы — международные организации, региональные интеграционные объединения, другие союзы государств, одним из которых является Содружество Независимых Государств. СНГ, созданное по континентально-территориальному принципу, является новым региональным сообществом в Евразии, оно строится на современном алгоритме внешнеполитических тенденций формирования сбалансированного полицентрического мира через сильные региональные группировки.
Отнесение СНГ к разряду международных межправительственных организаций, иногда встречающееся в отечественной и зарубежной литературе, неточно. Основным аргументом против такого отнесения является то, что Содружество не наделено международной правосубъектностью.
По целям, организационным формам, задачам, конкретным результатам деятельности существует определенное сходство СНГ с региональными интеграционными объединениями государств, такими как Европейский Союз, МЕРКОСУР, Азиатско-Тихоокеанское сотрудничество/.
Региональная экономическая интеграция является одним из основных направлений развития современного мирового хозяйства. Позволяя в максимальной степени использовать резервы повышения эффективности национальной экономики за счет рационального сочетания внутренних и внешних факторов экономического роста, она представляет собой поэтапный процесс объединения экономических потенциалов отдельных стран посредством углубления международного разделения труда с условием сохранения национального суверенитета и развития равноправного межгосударственного сотрудничества. Ее начальным этапом, как правило, является создание таможенного союза, перерастающего в зону свободной торговли, затем происходит постепенное накопление общих элементов в экономической системе стран региональной интеграционной группировки, достигающее степени, при которой возможно объединение национальных рынков, создание общего рынка. Заключительный этап интеграционного хозяйственного взаимодействия определяется процессом формирования и развития международных хозяйственных комплексов, существенными структурными изменениями в экономике интегрирующихся стран, связанными с созданием таких комплексов и углублением международной специализации производства. Реальная интеграция возможна лишь при наличии соответствующей правовой основы (национальное законодательство стран — членов интеграционной группировки и международные договоры).
Являясь проявлением глобальной тенденции мирового хозяйства, интеграционные процессы развиваются в Западной Европе, Северной Америке, в Азиатско-Тихоокеанском регионе, Латинской Америке, а в последнее десятилетие и на территории бывшего СССР. В то же время интеграция не замыкается в рамках регионов. В частности, для развития интеграции в СНГ особое значение имеет тот факт, что новые независимые государства — участники СНГ расположены на территории как Европы, так и Азии, их экономическое развитие связано с развитием государств, входящих в европейские и азиатские региональные объединения. Через сложную систему международных связей осуществляется взаимодействие с объединениями государств других регионов.
Региональные интеграционные объединения, подобно международным организациям государств, наделены общими международными институтами управления: совещательными, исполнительными, административными, судебными, деятельность которых способствует формированию политического объединения. Одной из новейших тенденций развития современных региональных международных организаций и объединений государств стало создание межпарламентских органов, которые выполняют консультативные функции и способствуют демократизации международных отношений. Именно таким органом является МПА СНГ, которая действует с 1992 года. Это — слишком короткий срок, чтобы писать ее историю. Тем не менее, уже накоплен значительный материал, который позволяет сделать обобщения и дать периодизацию деятельности МПА. Есть все основания выделить три этапа в деятельности МПА СНГ. Первый этап — с 1992 по 1994 гг. — создание и становление МПА СНГ. Соглашение об МПА СНГ первоначально было подписано шестью государствами, к концу этого периода постоянных участников заседаний МПА стало девять (Украина участвовала во всех заседаниях в качестве наблюдателя). В этот период совершенствовались основополагающие документы МПА, например, Регламент, принятый 15 сентября 1992 года и претерпевший ряд существенных изменений и дополнений. Второй этап — с 1994 г. по конец 1996 г.— завершение правового оформления, определение основных направлений развития межпарламентского сотрудничества и установление внешних связей. 26 мая 1995 года в Минске была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств. Устав СНГ, принятый в 1995 году, определил статус МПА как отраслевого органа СНГ. Это был период поиска достойного места в ряду подобных организаций в мире.
Начало третьего периода — с конца 1996 г. по 1999 г.— ознаменовало Постановление МПА «О программе модельного законодательства в СНГ на 1996;1998 гг.» от 2 ноября 1996 года. Постановление утверждало основные положения программы модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств. Знаменательно то, что парламентам было рекомендовано разработать механизм реализации типовых законодательных актов в национальном законодательстве и своевременного информирования МПА СНГ о ходе практического использования этих актов. Можно утверждать, что третий этап был наиболее эффективным с точки зрения развития и модернизации процесса политической интеграции государств— участников МПА, что подтверждает.
Постановление Совета МПА от 28 июня 1998 года № 20 «О ходе выполнения Перспективного плана деятельности МПА по разработке модельных законодательных актов и рекомендаций на 1996;98 гг.» Процесс законотворчества приобрёл чёткие очертания, пересмотр приоритетов в законотворчестве изменил отношение участников МПА к ее деятельности.
Вопрос об институциональной природе МПА СНГ — это прежде всего вопрос юридический. Для того, чтобы разобраться в нем, необходимо обратиться к работам по международному праву и, конечно же, нормативным документам МПА. Но в то же время этот вопрос не может быть отнесен исключительно к правовой сфере, поскольку действительное функционирование СНГ не может быть описано и объяснено только в категориях права.
МПА СНГ осуществляет выработку согласованных принципов и правил для сотрудничества парламентов (Советов) государств— участников МПА СНГ, способствует их практической реализации при помощи модельного законодательства, выступает консолидирующим началом, то есть является инструментом в механизме межгосударственного сотрудничества в экономической, социальной и иных областях. Несмотря на то, что в структуру органов Содружества МПА СНГ входит только с 1995 г., она проводит межпарламентские консультации со дня образования— 1992 г. и, что очень важно, всё это время разрабатывает рекомендательные законодательные акты. В практике деятельности МПА СНГ широко используются консультации с международными парламентскими организациями, регулярное информирование их о деятельности межправительственных и исполнительных структур СНГ. МПА СНГ использует европейский опыт организации межгосударственных связей в отношениях между странами СНГ. Она участвует в урегулировании межнациональных противоречий, разрешении проблем зарубежной национальной диаспоры путём использования межпарламентских соглашений. Будучи органом межгосударственного сотрудничества, МПА.
СНГ не наделена законодательными полномочиями. Она принимает решения в форме заявлений, обращений, рекомендаций, модельных законодательных актов, предложений, меморандумов, которые передаются национальным парламентам.
Сопоставление МПА СНГ с Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ), Парламентской Ассамблеей Североатлантического союза, Парламентской Ассамблеей ОБСЕ и Европейским Парламентом даёт возможность сделать вывод, что МПА государств — участников СНГ является особым международным межпарламентским институтом. У нее свой путь развития, которого она должна придерживаться и в дальнейшем. Вместе с тем было бы разумным учесть опыт, накопленный межпарламентскими ассамблеями, перенять то, что заслуживает внимания, применив это творчески к конкретным условиям деятельности МПА СНГ, например, добиться хотя бы части тех полномочий, которыми обладают Европейский Парламент и ПАСЕ. В то же время нельзя забывать, что механизмы деятельности европейских международных парламентских институтов сложились в рамках западной демократии, и прямой перенос их опыта на российскую почву не всегда применим.
Основное направление деятельности МПА — сближение законодательства государств Содружества. Как показывает практика международного межпарламентского сотрудничества, политическая интеграция является успешной лишь тогда, когда деятельность международных институтов дополняет работу государственных органов, не покушаясь на государственный суверенитет (например, принцип субсидиарности в деятельности институтов Европейского Союза). СНГ будет успешно развиваться только в том случае, если его функционирование не будет вступать в противоречие с суверенными интересами отдельных государств.
Одной из первоочередных задач МПА является разработка эффективной правовой основы расширения многостороннего экономического взаимодействия. Вместе с тем сама возможность межпарламентского сотрудничества требует в качестве одной из основных предпосылок наличие ряда общих моментов в политической и правовой системах (законодательстве, политических институтах, политической культуре).
В деятельности МПА СНГ выделяется несколько направлений. Наибольший удельный вес в деятельности Межпарламентской Ассамблеи имеют подготовка и решение вопросов, связанных со сближением и гармонизацией законодательств государств СНГ. Это подготовка проектов законодательных документов, выработка согласованных подходов парламентариев к решению вопросов экономической и социальной политики, гуманитарного сотрудничества, сотрудничества в ряде других областей, представляющих взаимный интерес. Миротворческая деятельность не является приоритетной для МПА, хотя парламентарии участвуют в ней весьма активно и в ряде случаев успешно. Осуществление внешних связей (сотрудничество с межпарламентскими организациями и межпарламентскими органами ММПО — весьма важная часть деятельности МПА СНГ, но она носит дополнительный характер. Научное и информационное направления имеют «технический» характер, обеспечивая функционирование самой МПА. Социально-культурная деятельность является необходимой, но второстепенной частью работы: это праздники, благотворительность, спортивные мероприятия и т. д., что служит созданию имиджа МПА, укреплению ее связей с общественностью, повышению рейтинга.
Деятельность по сближению национальных законодательств, которую вела МПА СНГ в исследуемые годы, обусловлена двумя основными факторами: во-первых, преодолением правовых коллизийво-вторых, интеграционными тенденциями в СНГ. Необходимость координации законотворческой деятельности объективно следует из того, что в результате прекращения существования СССР на бывшем едином правовом пространстве образовалось несколько государств, что привело к появлению многочисленных правовых, политических и социальных проблем. Еще в 1992 г., в частности, было обращено внимание на то, что существующее правовое регулирование не обеспечивает гражданам и юридическим лицам стран СНГ действенную правовую защиту в сфере гражданского, семейного и уголовного права за пределами своей страны. В определенном смысле они оказываются в странах СНГ защищенными даже слабее, чем граждане ряда других иностранных государств. Для успешного разрешения данной проблемы мало одних международных договоров, необходима более прочная национально-государственная правовая основа.
Что касается второго фактора, то отсутствие гармонизации законодательства создаёт серьёзные проблемы как для дальнейшего процесса интеграции, так и для практической работы по подготовке договоров, соглашений, например, страны СНГ столкнулись с тем, что уже практически невозможно создать полноценное соглашение о хозяйственных объединениях, поскольку экономические законодательства государств очень различаются.
В разработке рекомендательных законодательных актов в МПА выработана гибкая процедура, отвечающая, в принципе, разнообразным интересам и позициям делегаций в принятии решений. Предполагается единогласие только голосующих делегаций. Существует возможность выборочного принятия актов, поддержки типового законодательного акта с определенными оговорками. Процедура обсуждения модельного законодательного акта в МПА сходна с процедурой обсуждения в национальных парламентах, но имеется и существенное отличие: этап согласования с национальными парламентами.
Идея сближения национального законодательства стран СНГ как необходимого условия создания общего правового пространства, открытого для функционирования объединенного рынка, нашла выражение уже в первых документах Содружества. Сферы сближения названы в «Соглашении о принципах сближения хозяйственного законодательства государств— участников СНГ» и «Основных направлениях сближения национальных законодательств государств — участников Содружества». Второй документ был принят самой МПА 15 сентября 1992 года. В «Основных направлениях.» МПА признала целесообразным осуществлять сближение национального законодательства по следующим вопросам: статус и условия деятельности хозяйствующих субъектов, правовое обеспечение энергетических систем, правовой режим межгосударственных транспортных систем, условия межгосударственного движения товаров и финансовых средств, таможенные правила и тарифы, основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых и социальных прав работников, условия и порядок межгосударственного обмена информацией, основные принципы рационального использования природных ресурсов и экологическая безопасность, внешнеэкономическая деятельность, изобретения, открытия, промышленные образцы и товарные знаки. Таким образом, очевидно, что основным направлением выработки единых нормативных актов является сфера экономической деятельности.
Начало работе по принятию модельных законов было положено уже в первый год работы МПА. За период с 1992 по 1999 гг. МПА СНГ приняла 96 модельных законодательных актов, более 10 рекомендаций. Кроме этого, среди других основных документов, принятых до конца 1998 года, шесть документов относятся к сфере сближения и унификации законодательства. Работа по принятию рекомендательных законодательных актов постепенно набирала обороты, дойдя до пика в 1997 году, затем число принимаемых актов уменьшилось, но остается значительно более высоким, чем в первые четыре года функционирования МПА. Видимо, в этом проявляется определенная закономерность. После того, как были рассмотрены наиболее значимые вопросы, модельное законодательство по объективным причинам снизило темп.
Основные сферы, в которых приняты рекомендательные законодательные акты, разделяются на восемь тематических групп. Большинство актов либо напрямую связано с экономикой и финансами, либо регулирует данные сферы. Совершенно очевидно, что модельное законодательство, если принимать в расчет число разработанных нормативных документов, направлено в первую очередь на регулирование финансово-экономической сферы. Второй по объему принятых документов является группа актов, регулирующих социальную и гуманитарную сферы. Здесь весьма важным являются проблемы социальной защиты, а также миграции населения. Природоохранные мероприятия и экология — третий, почти не уступающий по объему второму, блок документов модельного законодательства, что свидетельствует о важности экологической проблемы на территориях стран Содружества. Три следующих блока принятых документов почти равны по числу: гражданское законодательство и общеправовые вопросыинформация, статистика, библиотечное делоуголовное законодательство и терроризм. В динамике модельной деятельности МПА по этим направлениям выявляется следующая особенность. Гражданское законодательство и общеправовые вопросы— сквозная тема на всем протяжении работы МПА, два других сюжета попали в поле постоянного внимания МПА с 1996 г. Наконец, имеются две группы рекомендательных законодательных актов, число принятых документов по которым невелико. Низкая активность МПА в этих направлениях объяснима, но по каждой группе следует давать отдельную трактовку. Государственная служба и местное самоуправление — это, безусловно, вопросы, относящиеся полностью к внутренней компетенции суверенных государств. Что касается вопросов межгосударственного сотрудничества, то надо сказать, что сфера межгосударственных отношений вообще является той областью, прерогативы действий в которой принадлежат исполнительной ветви власти. Парламенты лишь незначительно могут повлиять на внешнюю политику государств. У сторонников более тесного сближения государств есть повод для беспокойства — МПА СНГ все-таки недостаточно занимается разработкой законодательства, регулирующего межгосударственные отношения.
Дальнейшее развитие МПА СНГ тесным образом связано с перспективами становления гражданского общества в странах Содружества и решением основных социальных проблем, к которым следует отнести создание общих правовых основ социальной защиты населения, предоставления льгот и гарантий малообеспеченным слоям граждан и лицам, нуждающимся в социальной поддержке, гарантию социальных прав граждан, в числе которых будет и духовное право, семейная, жилищная, образовательная политика.
Подводя итоги диссертационной работы, можно дополнительно особо отметить:
1. В деятельности МПА СНГ исследуемого периода можно выделить три этапа: первый (1992;1994 гг.) — создание и становлениевторой (1994;1995 гг.) — завершение институционального оформлениятретий (19 961 999) — функционирование в качестве института, способствующего политической консолидации стран — участников Содружества;
2. МПА СНГ по своему институциональному устройству сходна с другими международными межпарламентскими ассамблеями, но по содержанию своей основной деятельности (модельное законодательство) не имеет прямых аналогов в мировой практике;
3. Особенности деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ определяются, во-первых, ее функциональной ролью в Содружестве Независимых Государств, представляющем собой формирующуюся региональную политическую подсистемуво-вторых, специфическим институциональным строением и правовым положением, заключающемся в том, что МПА является совещательным органом межгосударственного сотрудничествав-третьих, использованием опыта межпарламентских органов международных организаций и интеграционных объединений государств.
4. Основная цель модельного законотворчества МПА СНГ заключается в создании сходной правовой базы в странах СНГ для обеспечения, главным образом, экономического сотрудничества;
5. МПА является новым международным институтом, имеющим значительный потенциал лидера интеграции в регионе СНГ, в то же время ее лидерская функция в значительной степени ослаблена тем, что Ассамблея недостаточно занимается законотворчеством в области межгосударственного сотрудничества.
