Современное российское общество характеризуется глубокими радикальными изменениями, охватывающими сферы политики, экономики, государственного устройства, национально-этнических отношений, социальных отношений. Среди всего многообразия сложных и противоречивых явлений российской действительности, оказывающих существенное воздействие на общественное развитие страны, высокая территориальная мобильность населения занимает одно из центральных мест.
Распад СССР, суверенизация бывших республик, национальные конфликты оказали шоковое влияние на миграции в России, обусловили широкое распространение массовых потоков беженцев. Движение к демократии, расширение прав и свобод личности, а именно свободы передвижения, введение в действие закона, который обеспечивает свободу въезда в Россию и выезда из нее для всех граждан, присоединение к Конвенции ООН о беженцах 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, декларирование прав на свободу передвижения и выбор места жительства в Конституции Российской Федерации создали условия для изменения внешних миграционных связей России, оказав воздействие на эмиграцию из России и на иммиграцию.
Набирают силу и экономические факторы миграции: становление рыночных отношений, развитие частных предпринимательства и землевладения, коммерции.
На миграционные связи России с ближним зарубежьем оказывают влияние различия между новыми государствами, которые образовались на территории бывшего СССР. В результате изменения тенденций межгосударственной миграции в Российской Федерации, обусловленного рядом общих для всех государств причин, прямо вытекающих из объективных и субъективных причин процесса дезинтеграции СССР, качественно изменилась миграционная реальность, вследствие чего прежняя миграционная политика оказалась неэффективной. Этот вывод основывается на выделении нескольких сквозных доминирующих факторов, определивших изменение миграционной ситуации в стране.
Во-первых, распад СССР в декабре 1991 года повлек за собой качественные геои социополитические изменения. Прежде всего они выразились в том, что в политическом пространстве бывшего Советского Союза возникли новые государственные образования. Вследствие несоответствия межреспубликанских границ этническим 25,3 млн русских, а также «русскоязычных» в самом широком смысле слова оказались за пределами нынешних границ Российской Федерации.
Во-вторых, внедрение концепта «суверенитет» в политическую практику посттоталитарного политического пространства, составляемого бывшими республиками СССР локализовала русские диаспоры данных республик от социополитического влияния этнической родины. Это стало катализатором в формировании миграционных настроений значительного числа русских в государствах СНГ.
В-третьих, политическая мобилизация масс новыми этнократическими элитами с помощью национальной сецессии, используемой ими как средство закрепления власти, наравне с фактором этнической самоидентификации, а также использование национализма в качестве основы новых идеологий нашло отображение в разделении населения на «титульное» и «нетитульное». Следствием этих процессов явилась дискриминация русского населения в государствах ближнего зарубежья.
В-четвертых, пересмотр сложившихся границ, изменение статуса автономий, их территориально-государственной принадлежности, обострение противоречий в межнациональных отношениях стали причинами социальных конфликтов на национальной почве. В отношении российской политической системы наибольшее влияние оказало развитие в постсоветском политическом пространстве такого явления как беженцы, особенно маргинальная компонента данного явления, Под ней понимается наличие особых черт сознания и поведения беженцев, способность которых к интеграции в российское общество в силу ряда социально-экономических причин сильно затруднена.
В-пятых, прекращение финансирования ряда экономических программ, связанное с изменением приоритетов политико-экономического развития России, оказало влияние на изменение направлений внутрироссийской миграции, в частности это сказалось на оттоке населения из регионов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Таким образом, распад СССР и связанное с ним развитие миграционных тенденций привели к качественному изменению прежнего миграционного поля. Иными словами произошла смена миграционно-политической реальности. Автор понимает миграционно-политическую реальность как объективно возникающее в результате изменения и развития политической системы общества проблемное поле, образуемое миграционными процессами и требующее политического решения. В диссертационном исследовании предполагается рассмотреть развитие организующей исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления Российской Федерации по решению миграционных проблем в части преодоления негативных последствий стихийной миграции, защиты прав и интересов мигрантов, оказания помощи социально-незащищенным категориям мигрантов.
Исходя из вышеизложенного, хронологические рамки данного исследования: конец 1991 — 1995 г. г.
Автор считает, что выработка целенаправленной политики в области регулирования миграционных процессов, базирующейся на сложившихся в обществе общесистемных императивных установках с учетом теоретикоинформационных, экономических, правовых, социологических и других разработок, влияющих на ее содержание и направления, а также на развитие ее видов и форм есть закономерный процесс, вызванный с одной стороны, необходимостью воздействия на стихийные по своей природе миграции, на что указывают французские ученые Коста-Ласку и Венден-Дидье: «в общемировом масштабе стихийные миграции есть скорее правило, а организованные миграцииисключение» ! — с целью упорядочения, а с другой стороны, обеспечением реализации потребностей развития российского общества и его подсистем.
До настоящего времени получение нового знания по проблеме было затруднено вследствие того, что во-первых, миграционное поле оформилось лишь к концу 1991 года, во-вторых, формирование государственной миграционной политики началось в 1992 году, в-третьих, сказывалось отсутствие источников в систематизированном варианте.
Сказанное обусловливает актуальность изучения процесса формирования государственной миграционной политики в современной России.
При выборе темы исследования автор исходил из того, что во-первых, качественно, по сравнению с временем существования Советского Союза изменилась миграционная реальность, вследствие чего прежняя миграционная политика оказалась неэффективной. Данный вывод находит свое подтверждение у Г. Ф. Морозовой, старшего научного сотрудника Института социологии РАН: «наработанные методы, формы, типы, виды миграционной политики без серьезной коррекции использованы быть не могут». Во-вторых, отечественная научная литература представлена по большей части эмпирическими исследованиями, освещающими отдельные стороны протекания миграционных процессов. Следует отметить работы Т. В. Герасимовой, Т. В. Шиловой, Ю. П. Дощицина, Н. Н. Лапина, В. А. Колосова, А. Д. Криндача, Н. Лебедевой,.
1 Costa-Lascoux, and de Wenden-Didier, Les trvarllours immigras clandestis en Franceapprodie politique et institutionnelle, Roma, 1981, P.352.
А.Хохлова, И. Б. Орловой и дрД В-третьих, политическая социология в исследовании миграционной политики имеет свой специфический объект исследования — процессы, имеющие место в сфере государственного управления. Вследствие того, что настоящее исследование имеет своей целью представить политологический взгляд на изучаемое явление, автор считает целесообразным использование методологии, апробированной западными исследователями.
Среди теоретических трудов заслуживают внимания работы Л. Классена, П. Дрю, К. Гордона, Д. Кубата, Л.Холборн.2 Эти, и ряд других работ, представляют собой пример изучения миграционной политики стран Западной Европы и США. Они принадлежат к общетеоретическим работам по данной теме, т. е., за исключением последней обобщают опыт изучения отдельных сторон взаимодействия государственных органов в процессе регулирования миграционных потоков. Их ценность состоит в том, что они дают общую концептуальную основу для изучения миграционной политики в современной России. Хочется особо отметить работу Луизы Холборн, в которой дается анализ эффективности мероприятий по оказанию помощи африканским беженцам, проведенный в ходе работы Высшей комиссии по беженцам ООН за 1951;1972.
1 Герасимова Т. В., Шилова Т. В. Потенциальная мобильность северных мигрантов, Социологические исследования, № 7, 1994 г., Лебедева Н., Хохлов А., Русские в республиках бывшего Союза: предрешен ли их исход?, Этнополитис, № 2(4), 1993, Колосов В. А., Криндач А. Д. Россия и бывшие союзные республики: проблемы нововго пограничья, Политические исследования, № 4, 1994, Орлова И. Б. Современная миграционная ситуация в России, Социально-политический журнал, № 7, 1993.
2 Klassen Leo Н. and Drew, Paul, Migration policy in Europe. A comparative study. Lexington books, 1973. Clark Gordon, Inter regional migration, national policy and social yustice, N.Y., 1983., Kubat D. The Politics of Migration Policies, N.Y. 1979, Holborn L.W. Refugees: a problem of our time. Metuahen (N.Y.), 1975. г. г. Данная работа давно стала своеобразным методологическим руководством для изучения такого злободневного для Российской Федерации явления как беженцы.
Среди специальных работ западных исследователей, посвященных миграционной ситуации в России можно назвать труды Р. Брума, М. Титмы, Н. ТумыД Последняя посвящена специфическому характеру миграции населения в бывшем СССР.
Обзор научной литературы будет неполным, если не назвать источники, содержащие эмпирическую и нормативную информацию. К последним относятся: «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ», «Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации», «Собрание законодательства Российской Федерации». Необходимая эмпирическая информация предоставлена Федеральной миграционной службой России.
Исходя из сказанного цель диссертации состояла в выявлении сущностного содержания процесса формирования и развития государственной миграционной политики России.
В соответствии с общей целью сделана попытка решить следующие конкретные задачи: а) определить роль миграционной политики в проводимой государством социальной политикеб) разграничить этапы формирования государственной миграционной политики, дать их характеристикув) исследовать нормативную базу государственной миграционной политикиг) выявить эффективность практического осуществления государственной миграционной политики;
1 Brum R.Y. The Emigration Potential of Chechoslovakia, Hungary, Poland and Russia: Recent Survey Results. — International Sociology. L., 1992. Vol.7., Titma M. Tuma N. Migration in the former Soviet Union. — Koln, 1992. д) проанализировать перспективы развития видов и форм государственной миграционной политики.
Данная диссертация относится к типу вторичного исследования. Автор намерен пользоваться уже собранной информацией.
Теоретико-методологической основой диссертации послужили положения, общенаучные и специальные приемы, составляющие инструментарий политической науки. Институциональный аспект проанализирован с помощью структурно-функционального подхода.
В качестве теоретической базы были использованы труды западных исследователей миграционной политики Т. Хаммара, Г. Вербунта, Д. Коста-Ласку и др., а также целого ряда отечественных авторов: Ж. Зайончковской, Л. Л. Рыбаковского, Г. Ф. Морозовой и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования:
Данное исслеледование дает общую картину процесса становления и развития государственной миграционной политики во взаимодействии политический институтов российского обществазаполняет пробел в знаниях по проблеме сегодняшнего состояния по проблеме формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации, критически оценивает нынешний уровень проводимой миграционной политики.
Полученные в диссертационном исследовании результаты могут быть использованы или учтены в процессе проведения конкретных организационных мероприятий по повышению эффективности миграционной политики Российской Федерации. Результаты работы также могут использоваться при чтении курса «Миграционная политика» в высших учебных заведениях, занимающихся подготовкой управленческих кадров.
Основные положения диссертации обсуждались автором в процессе делового общения с работниками органов государственного управления, а также обсуждались на заседаниях кафедры политической социологии Центра социально-гуманитарного образования МГУ имени Ломоносова.
Структура диссертации определена логикой изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав (каждая глава включает три параграфа), заключения, списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенный анализ сущностного содержания процесса формирования и развития государственной миграционной политики Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:
1. Государственная миграционная политика является самостоятельной дифференцированной частью социальной политики Российской Федерации.
2. Формирование миграционной политики прошло пять этапов: первый характеризовался неадекватными реакциями российской политической системы на воздействия окружающей среды — деятельность Комитета по делам населения при Министерстве труда и занятости населения. Второй — появление Республиканской долговременной программы «Миграция», одобренной Постановлением Правительства России от 18 мая 1992 года № 327, — есть привнесение в регулирование миграционных потоков элементов планированиятретий, среди выделяемых этапов — создание в конце 1992 года Федеральной миграционной службы при Правительстве России — регулирование миграции принимает вид формализованного, упорядоченного процесса с определенной структурой отношений, включающей иерархию власти, дисциплину, правила повеления и т. п.- четвертый — законодательное закрепление приоритетов государственной миграционной политики — принятие в феврале 1993 года Законов Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Пятый этап в формировании государственной миграционной политики — появление Федеральной миграционной программы и деятельность по ее осуществлениюкачественно новый уровень миграционной политики, выразившийся в существенном расширении сферы миграционного регулирования.
3. В настоящее время государственная миграционная политика представляет собой комплекс мероприятий, относящийся к сфере государственного управления, включающий в себя процесс принятия решений, который проявляется через аллокацию ценностей, регулируемую правовыми нормами, контролируемую представительной властью и направленную на упорядочение миграционных процессов.
4. Государственная миграционная политика выполняет следующие функции: а) регулирования миграционных процессов. В этом смысле миграционная политика есть совокупное воздействие на миграционные потоки с целью их упорядочения, осуществляемое как через создание соответствующих социально-экономических условий, принятие законов и подзаконных актов (на внутриполитическом плане), так и посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров, практику международных совещаний и переговоров по проблемам миграции (на внешнеполитическом) — б) рационализации возникающих противоречий, реализующаяся через поиск консенсусных решений посредством создания механизма, позволяющего установить взаимодействие всех сторон политического процесса при максимальной нейтрализации диссенсунсных моментовв) интегративная. Во внутриполитическом аспекте выражается через процесс включения мигрантов в российское общество, проявляющийся в аллокации ценностей: от получения российского гражданства до выдачи пенсий, пособий и т. д. Во внешнеполитическом аспекте проявляется через выработку и проведение согласованной межгосударственной миграционной политики в рамках СНГ, а также в поддержке контактов с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями в целях защиты и осуществления прав мигрантов, а также предупреждения и пресечения незаконной миграции.
4. Нормотворческая функция российской политической системы в области регулирования правоотношений между вынужденными мигрантами и органами государственной власти Российской Федерации имеет тенденцию к развитию. Однако, следует отметить, что отсутствие юридического механизма регулирования правоотношений с другими категориями мигрантов свидетельствует о недостаточности эффективности российской политической системы и необходимости упрочения ее нормативно-регулятивной компоненты.
5. В диссертации определены формы и виды государственной миграционной политики. Виды государственной миграционной политики свою внешнюю форму принимают в зависимости от субъекта. Субъектами выступают различные уровни управленческой структуры Федеральной миграционной службы России: федеральный, территориальный и районный. Формы миграционной политики характеризуются объектами на которые она направлена.
6. Развитие видов и форм государственной миграционной политики предполагает сознательное управление ею в следующих направлениях: прогнозирование, организация и контроль.
Прогнозирование предполагает разработку системы формирования единого банка данных по существующим пяти потокам мигрантов и регулярного проведения прогнозных расчетов, экспертных оценок и социологических исследований по вопросам возникновения и распределения миграционных потоков.
Организация представляет собой совокупность действий по обеспечению эффективности миграционной политики. Комплексность миграционных проблем, включающая вопросы строительства, финансирования, землепользования, социального обеспечения, государственной безопасности, медицинского обслуживания, санитарно-эпидемиологического контроля, содействия занятости, правового регулирования и межгосударственных отношений предполагает усиление межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, общественных объединений и благотворительных фондов.
Контроль заключается в наблюдении и анализе проведения миграционной политики, подведение итогов, проверке ее результатов.
Для повышения эффективности государственной миграционной политики необходимо:
1. Осуществлять финансирование государственной миграционной политики в полной мере.
2. Подготовить квалифицированные кадры федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, владеющих теорией, научными основами миграционной полигики, основами ее проведения.
3. Совершенствовать управление миграционной политикой в следующих направлениях: прогнозирование, организация и контроль.
4. Ввести курс «Миграционная политика» в высших учебных заведениях и на факультетах повышения квалификации кадров работников управления.
