Анализ влияния государственных и муниципальных заказов на экономику

Введение

Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются:

— воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;

— функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг;

— стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;

— социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс;

— инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

Используя государственный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае, в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.

Этим обуславливается актуальность темы исследования.

Целью работы является анализ влияния государственных и муниципальных заказов на экономику. Из цели исследования можно сформулировать задачи, поставленные в работе:

— рассмотреть основные макроэкономические показатели и их зависимость от системы государственных и муниципальных заказов;

— проанализировать конкурентоспособность и поддержку предпринимательства путем размещения государственных заказов;

— проанализировать военную политику и инновационную политику и их взаимосвязь с государственными заказами;

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача по сути одновременного формирования институциональной системы как общенационального, так и важнейшей его части — рынка государственных заказов. Развитие институтов рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд предполагает, в первую очередь, реформирование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля.

1. Теоретические основы государственного и муниципального заказа

1.1 Государственный и муниципальный заказ: содержание и роль в развитии экономики В настоящее время Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Система государственных заказов может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.

Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.

Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Государственные закупки осуществляются на основе государственного заказа, формируемого, в свою очередь, на основе государственных нужд.

Под государственными нуждами понимаются потребности в товарах, работах, услугах, обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации внебюджетных источников финансирования, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации (в т. ч. для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в т. ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Под государственным заказом понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно, под размещением государственного заказа понимаются действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Конечным этапом процесса реализации государственного заказа является государственная закупка, т. е. приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд.

Государственный заказ размещается в основном среди частных предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа.

Для повышения достоверности планирования формирование государственного заказа должно осуществляться в несколько этапов (рисунок 1).

Рисунок 1 — Этапы формирования государственного заказа Выбор данных способов закупки в России объясняется неразвитостью конкуренции на отдельных рынках товаров, нацеленностью национального законодательства, регламентирующего размещение государственного заказа, прежде всего на сокращение коррупции, а не на оптимизацию системы государственных функций с целью максимального удовлетворения потребностей населения.

Процедуры размещения государственного заказа (процедуры закупок) служат для определения поставщика и заключения договора на поставку. Основная цель закупочных процедур — обеспечение наиболее качественного, своевременного и эффективного выполнения государственных заказов на поставку необходимых товаров, работ и услуг для нужд бюджетов различных уровней. Способы размещения госзаказа представлены в таблице 1.

Таблица 1 — Способы размещения государственного заказа

Система государственных закупок на всех уровнях (федеральный, региональный и муниципальный) имеет следующие общие проблемы [3]:

— нечеткость и несогласованность отдельных нормативных правовых актов трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, предусмотренных законодательством;

— несовершенство системы прогнозирования и планирования на этапе подготовки бюджета, приводящее к увеличению сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств;

— отсутствие полноценной методической базы проведения закупок, в т. ч. регистрации государственных и муниципальных контрактов;

— сложности информационного обеспечения размещения заказов;

— отсутствие эффективного контроля за выполнением установленных норм и правил размещения заказов;

— недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности государственных и муниципальных заказчиков, органов контроля.

Указанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих органов государственной власти и местного самоуправления, но и для развития хозяйственных отношений с частным бизнесом. Субъекты рынка государственных закупок, имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции и ведет к неэффективности закупок.

Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.

В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов.

В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, поскольку, как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходят из-за неграмотности управленческого персонала. Следует также отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона являются одной из острейших проблем на современном этапе.

Таким образом, на современном этапе развития системы государственных закупок приоритетным направлением является разработка экономической политики, направленной на достижение экономической эффективности системы. В основе этой политики должен лежать переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов.

1.2 Основные принципы размещения государственных и муниципальных заказов Основу системы удовлетворения государственных нужд с помощью конкурсных процедур составляют определенные принципы, которые можно разделить на две группы.

Первую группу принципов составляют так называемые «свойства торгов», т. е. без них будет под вопросом само существование конкурсной системы.

Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативноправовой базе закупок.

Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного проведения торгов. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.

Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений.

Вторая группа принципов связана с затратами (издержками), возникающими в ходе конкурсного размещения заказов и выполнения других процедур, связанных с государственными закупками. Используя данные принципы, можно оценить правильность организации закупок.

Экономичность означает, что затраты на организацию и проведение конкурсных торгов, при соблюдении необходимых норм и процедур, включая безусловное обеспечение гласности, равенства и ответственности, должны быть минимально возможными. Особо следует подчеркнуть, что снижение затрат должно происходить за счет улучшения управления организацией и проведением торгов.

Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Она подразумевает осуществление закупки требуемой продукции с максимальной выгодой для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т. д.).

Дополнительно выделяют следующие принципы:

Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка процедур проведения закупок, включая выборы методов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.

Осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Механизм осуществления контрольных действий включает:

— проверку своевременного проведения конкурсов в соответствии с извещениями, опубликованными в СМИ;

— проверку соблюдения организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной документации;

— контроль соответствия квалификации членов конкурсной комиссии требованиям законодательства об организации закупок;

— контроль правильности выбора организаторами конкурса способа закупок (конкурсное или внеконкурсное размещение) и вида конкурса (открытый или закрытый);

— контроль правильности выбора заказчиками (организаторами конкурса) победителя конкурса, предложившего наиболее выгодные условия поставки продукции;

— контроль соответствия процедуры проведения конкурса требованиям утвержденного регламента работы конкурсной комиссии;

— контроль соответствия заключенного контракта фактическому исполнению.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

1.3 Правовые особенности размещения заказа для государственных и муниципальных нужд Одной из проблем современного гражданского права является проблема правового регулирования отношений по поставкам товаров, выполнению работ, предоставлению услуг для нужд публично-правовых образований по государственным или муниципальным контрактам. Данная проблема обусловлена тем, что правовое регулирование отношений по заключению государственных контрактов осуществляется целым рядом нормативных правовых актов, причем различной отраслевой принадлежности (гражданским и бюджетным законодательством). Однако даже в рамках гражданско-правового регулирования не сложилось единого понимания правовых подходов, которые должны обеспечить экономическую эффективность государственных закупок. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций. Поэтому данная проблема не оставалась без внимания в современной научной литературе. Выводы авторов в целом сводились к необходимости принятия специального закона, регулирующего поставки для государственных нужд, вместо разрозненного массива нормативных правовых актов. Тем более для российского законодательства, в том числе и дореволюционного, традиционно характерно наличие специальных актов.

Принятый 8 июля 2005 г. и вступивший в силу с 1 января 2006 г. ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее — Закон), однако, не стал таким комплексным законодательным актом, но, безусловно, является большим шагом вперед по формированию законодательства, регулирующего договорные отношения с участием публично-правовых образований.

Прежде всего Закон направлен на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Необходимо также отметить, что при разработке данного Закона был использован и международный опыт, т.к. ряд положений Закона построен на основе рекомендаций, содержащихся в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, разработанных Комиссией ООН по праву международной торговли.

Новый Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Он пришел на смену ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ.

Даже из названия данных законов видна принципиальная разница в правовых подходах по регулированию отношений по размещению заказов для государственных нужд. Так, ранее действовавший ФЗ от 6 мая 1999 г. определял порядок размещения заказов только для государственных нужд и причем только путем проведения конкурса. Возможность же размещать заказы иным путем, в частности, запросом котировок и осуществлением закупок у единственного поставщика, определялась в Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Новый же Закон закрепляет единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (двух уровней — федеральных и региональных), так и для муниципальных. В нем собраны и конкретизированы все способы, с помощью которых может осуществляться размещение таких заказов. Более того, данный Закон имеет массу нововведений, которые принципиально отличают его от предыдущего и направлены в первую очередь на реализацию целей, поставленных в п. 1 ст. 1 Закона. Рассмотрим сущность этих новелл и особенности процесса правового регулирования, связанные с принятием нового Закона.

Так, Закон в первую очередь определяет систему законодательства о размещении заказов и ее иерархию. Помимо этого, данную систему также определяют некоторые положения ГК РФ, Бюджетного кодекса (БК) РФ и иных федеральных законов. Причем Закон имеет приоритет над другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы о размещении заказов. Кроме того, остается неопределенность в соотношении норм гражданского и бюджетного законодательства. Более того, при внесении изменений в ГК РФ и БК РФ, связанных с принятием Закона, нормы гражданско-правового характера были включены в БК РФ (п. 2 ст. 72). Правовое регулирование в сфере размещения заказов также может осуществлять и федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен принимать соответствующие нормативные правовые акты.

В новом Законе четко определены стороны отношений по размещению заказа для государственных и муниципальных нужд. Со стороны публично-правовых образований в соответствии со ст. 4 Закона выступают государственные и муниципальные заказчики, которыми могут быть соответственно органы государственной власти РФ или органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами получатели бюджетных средств. Причем такие уполномоченные органы могут осуществлять все функции заказчиков, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов. Кроме того, Закон дает право заказчику или уполномоченному органу привлечь на основе договора специализированную организацию для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций, за исключением тех из них, которые Законом отнесены к компетенции заказчика (п. 1 ст. 6). Исходя из норм Закона, такой договор должен носить характер договора поручения.

В отличие от ФЗ от 6 мая 1999 г., в котором устанавливались ограничения к участникам конкурса, в новом Законе контрагентом заказчика может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Причем, исходя из буквального толкования ст. 8 Закона, участником размещения может быть и физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем.

Специальным образом регулируется в Законе размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Особенность такого размещения состоит в том, что заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников, которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень таких участников, который подлежит ежегодному обновлению. В дальнейшем при возникновении указанных выше обстоятельств заказчик направляет запрос котировок без ограничения цены государственного или муниципального контракта всем участникам размещения заказа с использованием любых средств связи, которые могут осуществить необходимые поставки. После чего котировочная комиссия в специальном порядке определяет победителя, с которым и заключается государственный контракт.

Анализ норм гл. 4 и 5 Закона, регулирующих процедуру размещения заказа путем запроса котировок, и сопоставление их с нормами гл. 3 Закона о размещении заказа путем проведения аукциона позволяют сделать вывод, что по порядку проведения размещение заказа путем запроса котировок тождественно размещению заказа путем проведения аукциона в электронной форме. Разница проявляется лишь в цене размещаемого заказа. Таким образом, по своей правовой природе размещение заказа путем проведения запроса котировок представляет собой не что иное, как размещение заказа в форме торгов, хотя законодатель почему-то считает по-другому. На правовое сходство проведения конкурса, аукциона и запроса котировок указывает и то, что решение о победителе принимает специально созданная комиссия: конкурсная, аукционная и котировочная.

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) состоит в том, что заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только с одним поставщиком (исполнителем, подрядчиком). Для данного способа Закон приводит исчерпывающий перечень случаев его применения в целях недопущения необоснованного заключения договора без проведения торгов. Стоит отметить, что заказчики в случаях, предусмотренных Правительством РФ, обязаны размещать заказ таким способом, чтобы производство товаров, выполнение работ, оказание услуг могли осуществлять учреждения уголовно-исполнительной системы.

Размещение заказа таким способом в одних случаях следует рассматривать как заключение договора в общем порядке (направление оферты — получение акцепта), а в других — как заключение договора в обязательном порядке ввиду того, что контрагент не может отказаться от его заключения. Несмотря на одну статью Закона, посвященную этому способу размещения заказа, процесс заключения государственного контракта при таком способе размещения заказа регулируется также гл. 28 и ст. 527,

528, 529, 765 ГК РФ, поэтому трудно согласиться с Л. Андреевой, считающей, что такой способ размещения заказа нельзя рассматривать в качестве самостоятельного способа заключения договора.

Если для государственных или муниципальных нужд необходима поставка биржевых товаров на сумму, превышающую 5 млн руб., то размещение заказов может осуществляться на товарных биржах. Порядок размещения таких заказов должен быть установлен Правительством РФ. Особенности же заключения государственного или муниципального контракта в ходе биржевых торгов определяются ГК РФ и Законом РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г. № 2383-I. Нужно отметить, что заключение сделок на товарных биржах осуществляется путем проведения торгов непосредственно самими биржами. Поэтому размещение заказа на товарных биржах следует отнести к способу заключения договора на торгах, хотя в Законе этот способ к таковому не относится.

В целом вступивший в силу Закон о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд направлен на создание прозрачной системы государственных закупок и совершенствование механизма исполнения государственных контрактов. Несмотря на ряд недостатков этого Закона, которые еще проявятся в правоприменительной практике, огромным шагом вперед является введение электронной системы размещения заказов, которая позволит ускорить и оптимизировать процесс удовлетворения государственных потребностей, а значит, повысить эффективность участия публично-правовых образований в хозяйственном обороте.

2. Анализ влияния государственных заказов на экономику России

2.1 Анализ системы управления государственным заказом Архитектура управления закупками для государственных нужд требует существенной систематизации и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, уточнения закрепленных сфер деятельности.

Закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд — это полномочия органов исполнительной власти.

Минэкономразвития России является органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в указанной сфере.

Минэкономразвития России, осуществляющее выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, ограничивает свою деятельность исключительно регулированием размещения заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом предложения Минэкономразвития России о включении планирования закупок в бюджетный процесс не реализованы.

Представляемые в Правительство Российской Федерации доклады о результатах мониторинга действующей системы размещения заказов носят информативный характер, а рассчитанные с применением некорректной методики сведения о положительной динамике экономии бюджетных средств недостоверны.

ФАС России уполномочена осуществлять контроль в сфере закупок и согласовывать применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Исключение — контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа, а также не относящихся к таковому закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют гостайну. Это отнесено к полномочиям Рособоронзаказа.

Он также согласовывает применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях закупок товаров (работ, услуг), сведения о которых составляют гостайну (условие — такие данные содержатся в документации о закупке или в проекте контракта). Это относится и к закупкам товаров (работ, услуг), необходимых для обеспечения федеральных нужд, если информация о последних является гостайной.

Рособоронзаказ является единственным органом, который проводит системный контроль эффективности функционирования действующей системы заказов для нужд обороны, безопасности и правопорядка, охватывающий все элементы системы заказов (планирование, размещение, контрактация, ценообразование, контроль качества, контроль исполнения обязательств).

Федеральная служба по тарифам, осуществляя правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен, обеспечивает повышение экономической эффективности использования бюджетных средств, однако ряд функций (в частности, регистрацию цен) исполняет за рамками действующего правового поля.

Полномочия регулирующих органов:

— минэкономразвития России, в частности, устанавливает порядок согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), единые требования к функционированию электронных площадок, разрабатывает типовое положение (регламент) о контрактной службе;

— на ФАС России возложены плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства о контрактной системе заказчиком, контрактными службами и управляющими, комиссиями по осуществлению закупок и их членами, уполномоченными органами и учреждениями, специализированными организациями, операторами электронных площадок.

Анализ правоприменительной практики закупок продукции (работ, услуг) федеральными органами исполнительной власти (государственными заказчиками) свидетельствует о недостаточном качестве управления системой на ведомственном уровне, а наличие общих недостатков в деятельности — о системном характере проблемы.

Из 3 проверенных федеральных органов исполнительной власти низкое качество научно-методического обеспечения деятельности и неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на указанные цели, отмечается в Минэкономразвития России и в Минобороны России.

2.2 Оценка роли государственных заказов в системе макроэкономических показателей Систему государственных закупок можно понимать как совокупность правил, определяющих суть и формы отношений, направленных на удовлетворение государственных нужд, а также лиц, участвующих в этих отношениях. В эту систему входят в т. ч. муниципальные закупки, правила проведения и действующие лица которых не отличаются от собственно государственных закупок.

Актуальность вопросов эффективности государственных закупок вызвана прежде всего ролью данных закупок в системе макроэкономических показателей.

Как видно из приведенной таблицы, объем государственных закупок в сравнении с расходной частью федерального бюджета составил: в 2008 г. — 38,6%, в 2009 г. — 45,9%, в 2010 г. — 56,7%, в 2011 г. — 42,6%; в 2012 г. ожидаемое значение — 49%. Следует заметить, что при сопоставлении этого объема с расходной частью консолидированного бюджета значение относительного показателя будет несколько ниже.

В системе национальных счетов в качестве ключевого макроэкономического показателя используется валовой внутренний продукт (ВВП), выражающий исчисленную в рыночных ценах совокупную стоимость конечного продукта, созданного в течение года внутри страны с использованием факторов производства, принадлежащих как данной стране, так и другим странам.

Таблица 2 — Роль государственных закупок в системе макроэкономических показателей (трлн. руб.)

Первое положение можно подтвердить следующим расчетом: доля объема государственных закупок в ВВП России в рассматриваемый период росла: в 2008 г. — 6,42%, в 2009 г. — 9,09%, в 2010 г. — 9,55%, в 2011 г. — 10,76%. В 2012 г. эта доля может достичь 12,44%.

Таким образом, в последние годы примерно десятая часть спроса приходилась на государственные закупки.

Значительную долю государственных закупок, насколько об этом можно судить из открытых источников информации, занимает государственный оборонный заказ: в 2008 г. — 14%, в 2009 г. — 23,7%, в 2010 г. — 23,9%, в 2011 г. — 26,4%, в 2012 г. — 22,2%; в среднем за 2008;2011 гг. — 23,4%.

Экономия бюджетных средств достигала (от объема государственных закупок): в 2008 г. — 4,1%, в 2009 г. — 5,7%, в 2010 г. — 5,5%, в 2011 г. — 11,9%; в среднем за 2008;2011 гг. — 7,4%.

Не менее интересно, что если суммарная экономия бюджетных средств в 2008;2011 гг. достигла 0,96 трлн рублей, то потери бюджетных средств от неэффективных государственных закупок ежегодно превышали экономию в 1,2−4 раза и суммарно в 2008;2011 гг. составили 1,43 трлн рублей, что в 1,49 раза больше экономии и составляет 11,1% от всего объема государственных закупок в 2008;2011 гг. Таким образом, резерв для повышения эффективности государственных закупок весьма велик — при отсутствии названных потерь экономия могла составить в 2,5 раза больше реально достигнутой.

Представляется, что значения приведенных показателей (как абсолютных, так и рассчитанных по ним относительных), а также их динамика позволяют сделать вывод о том, что масштаб влияния государственных закупок на экономику России весьма значителен.

Бюджетные средства, сэкономленные в ходе государственных закупок, как не раз отмечалось должностными лицами Федеральной антимонопольной службы, могут быть использованы различными способами, наиболее очевидными из которых являются увеличение размера пенсий, зарплат сотрудникам бюджетных организаций, дополнительные закупки лекарственных средств, размещение дополнительных заказов на строительство и ремонт автодорог.

Однако влияние государственных закупок на экономику государства далеко не ограничивается экономией бюджетных средств и проявляется также в поддержке малого и среднего предпринимательства, обеспечении конкурентоспособности отечественной экономики.

2.3 Анализ обеспечения конкурентоспособности экономики России и поддержки малого и среднего предпринимательства посредством государственного заказа Одной из целей государственного регулирования экономики в России является модернизация и технологическое развитие экономики России.

Конкурентоспособность экономики и отечественной продукции во многом определяется степенью эффективности расходования материальных, трудовых и временных ресурсов; технологиями производства, определяющими в т. ч. производительность труда.

При этом развитое внутреннее производство обеспечивает уровень конкуренции, не сопоставимый с тем уровнем, который может дать импорт, что имеет результатом снижение цен на продукцию, а как следствие — повышение уровня жизни людей.

В настоящее время уже законодательно признано необходимым обеспечение энергетической эффективности товаров, работ, услуг, являющихся предметом государственных заказов путем:

— установления требований энергетической эффективности товаров, работ и услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных и муниципальных нужд;

— запрета с 01.01.2011 г. на размещение заказов на поставки электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения;

— включения в региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности значений целевых показателей эффективности, которые должны отражать сокращение расходов бюджетов на обеспечение энергетическими ресурсами государственных и муниципальных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления; на предоставление субсидий организациям коммунального комплекса на приобретение топлива, субсидий гражданам на внесение платы за коммунальные услуги с учетом изменений объема использования энергетических ресурсов в указанных сферах;

— введения с июня 2013 г. административной ответственности в виде штрафа за размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не соответствующих требованиям их энергетической эффективности: на должностных лиц — от 25 000 до 30 000 рублей; на юридических лиц — от 50 000 до 100 000 рублей.

Правительством РФ определены:

— правила установления требований энергоэффективности;

— перечень товаров, в отношении которых устанавливаются требования энергоэффективности при проведении государственных закупок: машины электрические, продукция тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения, нефтяного и химического машиностроения и др.

Кроме того, с октября 2010 г. введены новые требования энергоэффективности применительно к товарам, с применением которых строятся и эксплуатируются объекты капитального строительства. Данные требования должны стать в т. ч. требованиями заказчика к качеству работ при размещении заказов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства для государственных, муниципальных нужд.

Интересно, что запрет на осуществление госзакупок ламп накаливания опережает аналогичные запреты в отношении иного введения в экономический оборот ламп накаливания, что еще раз подчеркивает роль государства как лица, способного формировать спрос как на передовые, так и на устаревшие товары.

Для сравнения, в странах Евросоюза лампы накаливания одновременно изымаются из оборота как при государственных закупках, так и при ином введении в экономический оборот: с 01.09.2009 г. — 100-ваттные, с 01.09.2010 г. — 75-ваттные, с 01.01.2011 г. — 60-ваттные, с 01.01.2012 г. — 40- и 25-ваттные.

Тем самым осуществляется повышение конкурентоспособности национального хозяйства, в т. ч. за счет уменьшения энергопотребления на каждую конкретную единицу произведенной продукции.

Расчеты экспертов стран Евросоюза показали, что замена ламп накаливания на энергосберегающие лампы даст экономию на потреблении электричества в масштабах ЕС 5−10 млрд евро в год, что в пересчете на 1 семью составит до 166 евро в год.

С учетом того, что население стран ЕС составляет 492,8 млн человек Российской Федерации — 141,9 млн человек, запрет на приобретение ламп накаливания для государственных, муниципальных нужд в России может дать экономию на энергопотреблении десятков миллиардов рублей.

Действующие правила государственных закупок относят выбор состава и объема закупаемых товаров (работ, услуг) к полномочиям каждого конкретного государственного, муниципального заказчика. Представляется, что данное положение должно быть изменено путем:

— введения запретов, аналогичных запрету на госзакупки ламп накаливания, на госзакупки иных устаревших, неэффективных товаров, работ и услуг, выполняемых (оказываемых) устаревшими, неэффективными методами;

— нормативного установления — в дополнение к требованиям к энергоэффективности — требований к характеристикам, свойствам, показателям товаров, результатам работ, оказания услуг (но не необходимости применения конкретных технологий), закупаемых для государственных, муниципальных нужд Следовательно, целесообразно установление технологических коридоров, определяемых как «перечень обязательных требований и ограничений, предъявляемых к техническим параметрам применяемых технологий, потребительской продукции и услуг, устанавливаемый государством, с разбивкой по годам и нарастанием их жесткости со временем».

Введение

этих мер в сфере госзакупок резко повысит степень удовлетворения государственных, муниципальных нужд (за счет большей эффективности, качества и продолжительности срока полезного использования товаров, результатов работ, услуг), т. е. эффективность собственно госзакупок, а кроме того, будет иметь своим результатом значительный импульс к формированию спроса на такие передовые, инновационные товары (работы, услуги) в рамках всей экономики России, а следовательно, и к укреплению рыночных позиций хозяйствующих субъектов, предлагающих такие товары, работы, услуги потребителям. В конечном счете это будет способствовать росту конкурентоспособности национальной экономики России.

Отдельно следует сказать о поддержке предпринимательства в России.

В России применяются следующие критерии отнесения хозяйствующих субъектов к субъектам малого предпринимательства:

— суммарная доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных лиц и некоторых других категорий участников не должна превышать 25% (с исключениями для научных организаций);

— средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать 100 человек;

— выручка от реализации товаров, работ, услуг (без учета налога на добавленную стоимость) или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать 400 млн рублей2, 3.

Общеизвестно, что во время экономических спадов, в т. ч. кризисов, именно малые предприятия наиболее уязвимы, что определяется общим снижением спроса в сочетании с:

— отсутствием диверсификации продукции, поставляемой такими предприятиями на товарные рынки;

— снижением «платежеспособности» спроса и более высокой чувствительностью к поступлению денежных средств (платежей);

— затрудненным доступом к кредитованию, вызванным в т. ч. небольшими масштабами, отсутствием залога, высокой, а в условиях экономических спадов — более высокой, чем обычно, стоимостью кредита.

Необходимо отметить, что и крупные компании во время последнего кризиса компенсировали снижение коммерческого спроса на свою продукцию участием в государственных закупках, что проявилось в т. ч. в строительстве и автомобильной промышленности.

Действующие правила госзакупок предусматривают преференции субъектам малого предпринимательства:

— государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере от 10 до 20% общего годового объема своих закупок в соответствии с перечнем, установленным Правительством РФ, путем проведения торгов, запросов котировок, в которых участниками размещения заказа являются субъекты малого предпри-нимательства;

— максимальная цена контракта (лота) при размещении заказов на таких «специальных» торгах, запросах котировок не должна превышать сумму, установленную Правительством РФ — 15 млн рублей;

— при проведении таких «специальных» торгов, запросов котировок заявки, поданные участниками размещения заказа, не являющимися субъектами малого предпринимательства, подлежат отклонению.

Практика контроля в сфере размещения заказов показала, что в 2009;2011 гг. заказчиками данные правила повсеместно нарушались. В связи с этим в августе 2011 г. законодательно установлены административные санкции в размере 50 000 рублей к должностным лицам заказчиков, не размещающим заказы в указанном размере (10- 20% объема закупок).

Таким образом, государственные закупки у субъектов малого предпринимательства являются инструментом реализации:

— государственной политики по поддержке малого предпринимательства;

— антикризисных мер, предпринимаемых государством в периоды экономических спадов (кризисов);

— конституционных гарантий права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;

— мер по повышению эффективности отечественной экономики. При этом степень эффективности экономики неотделима от качества жизни и благосостояния граждан, что является целью деятельности любого государства, в т. ч. Российской Федерации.

3. Выводы и рекомендации по совершенствованию системы государственных и муниципальных заказов

3.1 Выводы по системе заказов для государственных и муниципальных нужд Отечественная система закупок для государственных нужд не в полной мере соответствует оптимальной структуре национальных систем закупок экономически развитых стран и не основывается на гармонично увязанной бюджетной, налоговой и контрактной политике с целью гарантированного ресурсного обеспечения исполнения государственных функций и социальных обязательств с использованием эффективных инструментов государственного регулирования экономики.

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере закупок для государственных нужд, не носит целостного, логически завершенного характера, обеспечивающего формирование в Российской Федерации единого правового и экономического пространства в секторе государственного рынка, а существующие нормы специального права не обеспечивают его устойчивое функционирование, а в отдельных случаях являются препятствием в обеспечении исполнения государственных функций и социальных обязательств.

Не сформирована эффективная система планирования и экономического обоснования объемов государственных закупок для государственных нужд и адекватная ей система бюджетирования.

При макроэкономическом прогнозировании в рамках формирования параметров бюджета не учитываются процессы, происходящие на микроуровне. Используемые при формировании прогнозных объемов расходов бюджета на очередной год и плановый период индексы-дефляторы не учитывают региональных и отраслевых особенностей производства и обращения продукции. В этой связи выделяемые на закупки для государственных нужд объемы бюджетных ассигнований не обеспечивают потребности в продукции (работах, услугах), необходимые для исполнения государственных функций, а также сдерживают рост объемов производства ограничением платежеспособного спроса.

С учетом этого меры по увеличению инвестиционных расходов бюджета на развитие реального сектора экономики не обеспечены перспективой организации массового производства продукции (работ, услуг) на модернизированных производственных мощностях, что сделает невозможным достижение социально-экономического эффекта реализации инвестиционных проектов.

Бюджетная классификация в части закупок для государственных нужд не транспарентна и не содержит информации об объемах спроса на товары (работы, услуги) за исключением государственного оборонного заказа. При этом классификация расходов по государственному оборонному заказу не соответствует структуре одного из основных программных документов военного строительства — государственной программе вооружения, и не позволяет в этой связи идентифицировать расходы на финансовый год и плановый период по показателям ее программ и подпрограмм.

Неурегулированность порядка обеспечения оборотными средствами производителей продукции (работ, услуг) приводит к неритмичному кассовому исполнению федерального бюджета, а установленные ограничения в авансировании работ экономически не обоснованы и вызывают необходимость использования заемных средств, что ухудшает финансовую устойчивость предприятий.

В этих условиях принимаются отдельные меры по передаче функции хранения неиспользуемых бюджетополучателями средств на депозитах кредитных учреждений, что может только усугубить ситуацию с качеством кассового исполнения бюджета и финансированием реального сектора экономики.

Отсутствие системы льгот и преференций производителям (поставщикам) продукции (работ, услуг) для государственных нужд, а также механизмов их реализации не мотивирует участие бизнеса в секторе государственного рынка.

Недостаточно развито антимонопольное законодательство, слабо проработаны механизмы экономико-правовых последствий использования монопольного или доминирующего положения производителей в секторе государственного рынка с целью установления монопольных цен.

Не развито контрактное право в сфере закупок для государственных нужд. Отсутствует нормативное закрепление общих условий государственного контракта, обеспечивающих баланс обязательств и ответственности всех субъектов правоотношений (государственного заказчика, поставщика финальной продукции (работ, услуг) и отношений в межпроизводственной кооперации). В системе закупок для государственных нужд отсутствует типология контрактов, отражающая особые условия поставки продукции (работ, услуг) в зависимости от отраслевых особенностей ее производства и обращения.

Отсутствует эффективная система внесудебного рассмотрения хозяйственных споров.

Не разработаны и нормативно не закреплены общие принципы ценообразования на продукцию для государственных нужд, обеспечивающие совместимость порядка калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг) с системой бухгалтерского и/или налогового учета и полную компенсацию затрат, а также получение прибыли. Система учета себестоимости продукции не позволяет устанавливать и исключать непроизводительные затраты, деформирующие финансовый результат хозяйственной деятельности.

Изъятие у заказчика права и обязанности оценки фактических затрат поставщика продукции (работ, услуг) в системе государственного регулирования цен снижает возможность последующего контроля за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и делает неосязаемыми коррупционные действия на этапе планирования.

Независимые друг от друга системы планирования, учета и калькулирования себестоимости продукции, бухгалтерского и налогового учета не позволяют также сформировать общие принципы первичного распределения выручки (финансов) на микроуровне и обеспечить создание и целевое использование внутренних источников инвестиций в реальном секторе экономики.

В системе отношений в сфере закупок для государственных нужд специальными нормами права урегулирован только порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Закон № 94-ФЗ ориентирован на использование конкурентно-рыночных механизмов ценообразования путем совершенствования организационно-технических методов размещения государственного заказа.

Результаты правоприменительной практики Закона № 94-ФЗ позволяют сделать вывод, что концепция закона основана на не вполне достоверном анализе степени развития массового производства и конкуренции в секторе государственного рынка, и, как следствие, реализованные на его основе меры по административному внедрению рыночных механизмов размещения государственного заказа не учитывают особенностей разработки, производства и обращения наукоемкой и материалоемкой продукции, составляющей около 80% объема выделяемых на закупку ассигнований, и могут быть применимы исключительно к имеющей выраженный рыночный статус простой продукции.