Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации

Тема диссертации — «Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации» .

Актуальность темы

исследования обусловлена глубинными изменениями, происходящими в политической и правовой сферах жизни российского общества и государства, реформированием их на новых демократических и правовых принципах, заложенных Конституцией России 1993 года. Эта актуальность особенно очевидна в связи с тем, что Россия находится на первых этапах трудного и во многом драматичного пути от многовекового тоталитарного исторического прошлого к своему демократическому будущему.

Современная Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, подтвердила федеративный характер нашего государства, закрепив принцип федерализма как одну из основ конституционного строя России.

Кроме того, российский федерализм строится на основе таких конституционных принципов, как равноправие субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Субъекты Федерации получили широкие политические права, в частности, право иметь свои учредительные документы (конституции, уставы) и законодательство, право формировать собственную систему органов государственной власти, право участвовать во внешнеэкономических и международных связях и другие.

Статус равноправных субъектов (государственно-территориальных образований) Российской Федерации получили территории, ранее являвшиеся административно-территориальными образованиями: края, области, города Москва и Санкт-Петербург. Общее число субъектов Российской Федерации достигло 89.

Территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов, отсутствуют, известные в прошлом, так называемые федеральные территории.

Высшие должностные лица (главы) субъектов РФ в настоящее время избираются населением региона, а не назначаются федеральным Президентом, как это было прежде.

Известное многообразие наблюдается при формировании субъектами Федерации собственных систем органов государственной власти. Неоднозначно (толкуется) понимается конституционный принцип разделения властей, не установлена разновидность республиканской формы правления: президентская республика, парламентарная республика, смешанная республиканская форма правления. Много вопросов возникает в сфере разграничения компетенции между Федерацией и субъектами Федерации.

Получила распространение, неизвестная ранее практика договорного регулирования федеративных отношений.

Новым явлением можно считать судебно-правовое регулирование правового положения субъектов Российской Федерации. Очевидное свидетельство тому — деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.

Федерализм в последние годы как бы вышел за рамки чисто юридического измерения. Получили широкое распространение такие понятия, как экономический федерализм, бюджетный федерализм и даже культурный федерализм.

Все эти моменты в совокупности позволяют говорить о новом, или реальном федерализме последних лет, в отличие от «федерализма» существовавшего с 1918 года до подписания Федеративного Договора 1992 года и принятия Конституции России 1993 года.

Однако развитие нового федерализма не происходит гладко, возникают и новые проблемы, с которыми не приходилось встречаться прежде. Научные исследования отдельных государственно-правовых явлений отстают от запросов практики и деятельности законодательных органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. В частности, отсутствие четких, устоявшихся научных понятий (дефиниций) влечет разнобой терминов в практическом законодательстве.

Остро стоит проблема несоответствия, а иногда и прямого противоречия отдельных законов (конституций, уставов) субъектов Федерации Конституции России. И не последнюю роль в появлении этой проблемы, наряду с политическими факторами, сыграло отсутствие единых теоретических подходов к вопросам нового федерализма, таким как государственный суверенитет, принципы федерализма, «договор» в конституционном праве и др.

Необходимо отметить как теоретическое так и практическое отсутствие четкого механизма конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации, в частности института «федеральной интервенции» .

Требуют своего научного разрешения проблемы «экономического (финансового) федерализма», международной правосубъектности российских регионов, становления судебной власти субъектов Российской Федерации.

Современное состояние правового регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов, а также статуса отдельных субъектов РФ представляет разнообразный и обширный материал для исследования и систематизации, а также обусловливает реальные потребности в новых научных концепциях по указанным вопросам.

Вышеназванные тенденции и проблемы предопределили выбор темы исследования, структуру и содержание рассматриваемых вопросов.

Степень разработанности темы. Обозначенная тема является одной из самых неразработанных. По теме диссертации отсутствуют специальные монографические исследования. Существующие в настоящее время научные работы затрагивают, как правило, отдельные проблемы правового положения субъектов Российской Федерации.

В частности, вопросы международной правосубъектности и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации освещены в работах Г. В. Игнатенко, С. Ю. Марочкина, В. Л. Толстых, Ю. Н. Гавло, В. В. Пустогарова.

Договор, как новое явление в российском федерализме и в публичном праве России в целом, рассматривается в трудах таких юристов и государство-ведов, как А. В. Демин, Н. Г. Александров, М. В. Баглай, Л. А. Морозова, А. А. Торшенко, Д. Н. Бахрах, А. П. Сычев, С. Н. Бабурин, С. М. Шахрай, М. Н. Губогло.

Проблемы конституционно-правовой ответственности в России поднимаются в работах И. А. Дымова и др.

Деятельность Конституционного Суда РФ в регулировании федеративных отношений отражена в работах Б. С. Эбзеева, М. В. Баглая, Н. В. Витрука, С. В. Боботова, М. С. Саликова, М. И. Кукушкина, В. А. Туманова,.

Т.Г.Морщаковой, Ю. Л. Шульженко, А. Л. Кононова.

Разграничение компетенции властей «по вертикали» в федеративном государстве и в России в частности, анализируется в работах А. И. Ковачева, Д. Е. Дымова, И. А. Умновой, М. С. Саликова, В. Н. Лысенко, А. Е. Козлова.

Становление правовой системы субъектов РФ затрагивается в исследованиях Ю. А. Тихомирова, Т. Д. Зражевской, М. Ф. Казанцева, И. В. Выдрина, Н. А. Михалевой, Г. Ермошина, Н. А. Власенко, Г. В. Истомина, Б. М Лазарева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Ю. А. Веденеева, И. А. Умновой.

Теоретические разработки по вопросам суверенитета федеративного государства и субъектов федерации содержатся в трудах В. С. Шевцова, Ю. Г. Судницына, Р. А. Мюллерсона, М. И. Кукушкина, Ю. И. Скуратова,.

A.Н.Кокотова, Г. В. Игнатенко, А. Ф. Черданцева, М. Г. Стоякина, Д. Л. Златопольского, М. С. Саликова, Ф. Х. Мухаметшина.

Теоретические основы деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, общие вопросы и «модели» федерализма освещали в своих работах такие ученые-юристы, государствоведы и политики, как С. С. Алексеев, Б. М. Лазарев, С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, А. И. Ковлер, Б А. Страшун, В. А. Туманов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, М. И. Кукушкип,.

B.Е.Чиркин, В. Д. Перевалов, К. Ф. Шеремет, М. Ф. Казанцев, О. Е. Кутафин. Е. И. Козлова, А. Е. Козлов, Э. В. Тадевосян, Б. Б. Задарновский, И. Ш. Муксинов, Ф. Х. Мухаметшин, А. И. Коваленко, Н. А. Михалева, А. А. Югов, Е. И. Шавловский, О. Ю. Оболин, В. Н. Кудрявцев, А. С. Пиголкин, И. П. Ильинский, В. В. Маклаков, Р. Р. Абдулатипов, Л. М. Карапетян, Л. Ф. Болтенкова, Ю, Ф. Яров, В. Ф. Шумейко, Б. Н. Лысенко, А. В. Киселева, В. Н. Синюков, А. Н. Аринин, С. М. Шахрай, А. П. Сычев, С. Н. Бабурин и др.

Неоценим вклад в развитие идеи государственного устройства России таких государствоведов досоветского и советского периодов, как П. А. Сорокин. Б. А. Кистяковский, Л. А. Тихомиров, Ф. Кокошкин, А. Д. Градовский, А. С. Ященко, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, П. И. Новгородцев, Н. И. Кареев, Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Шершеневич, Б. Н. Чичерин, А. С. Алексеев.

Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных государствоведов. В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с современными исследователями государственности и федерализма, такими, как С. Солник, П. Ордещук, Г. Глисон, П. Райкер, С. М. Лесаж, А. Галникс, П. Пернтайлер, Ф. Дельмартино,.

Х.Шнайдер, М. Бридель, Ж. Обер, К. Литман, В. Файт, Р. Валь, К. Поппер, Д. Сен, М. Беньямин, Д. Елазар, Р. Шлезингер, В. Остром, а также с основоположниками американского федерализма: А. де Токвиллем, А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном, Р.Эшли.

Теоретическая основа исследования. В процессе исследования автором изучены работы и труды отечественных и зарубежных правоведов, юристов, государствоведов по теории федерализма, а также по отдельным вопросам федеративных отношений, правового регулирования статуса субъектов федерации.

Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный Договор 1992 года, федеральные законы, в том числе конституционные, Указы президента РФ, Постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, соглашения о передаче отдельных полномочий в системе исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации.

Предмет, цель и задачи исследования.

Предметом диссертационного исследования является становление и развитие механизма правового регулирования федеративных отношений, правового статуса субъектов Российской Федерации.

Главная цель исследования — анализ правового статуса субъектов РФ, а также нормативного массива, определяющего этот статус. Выявление проблем, общих закономерностей, различий и тенденций развития федеративных отношений в России через призму правового положения субъектов Федерации.

Для достижения указанной цели автор ставил перед собой следующие задачи: проанализировать Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, посвященные правовому положению регионов и федеративным отношениямизучить условия и этапы формирования учредительных документов субъектов РФ, их правовых систем и систем органов государственной властиисследовать формы и методы регулирования федеративных отношений в России, проанализировать элементы, определяющие правовой статус субъектов РФвыявить закономерности, тенденции и перспективы в оформлении правового положения регионов Россиисистематизировать субъекты РФ по различным критериямвыработать рекомендации и предложения по дальнейшей разработке теоретических аспектов данной проблемы, а также по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровня, восполнению пробелов в законодательстве, ликвидации коллизий и противоречий.

Методологическая основа исследования. Настоящее исследование основано на сочетании различных научных методов. Формально-логический и технико-юридический необходимы при изложении и анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Метод сравнительного правоведения используется при сопоставлении учредительных документов различных субъектов Федерации, а также для сопоставления федерального и регионального законодательства.

Историко-сравнительный метод применяется для изучения причин появления и развития, в частности, законодательства субъектов РФ, системы региональных органов государственной власти, договорного процесса и т. д.

Системно-структурный и функциональный методы позволяют систематизировать и классифицировать субъекты РФ по характерным признакам, присущим их правовому статусу или отдельным элементам такого статуса.

Представляется целесообразным использование диалектического метода. В частности, полезны диалектические выводы о том, что все явления следует изучать в их развитииновые формы не всегда выступают как отрицание старого, а чаще всего они как раз удерживают ряд свойств и черт старого, равно как и несут зачатки черт будущего. Соединение противоположностей, противоречивых тенденций (старого и нового) не есть их механическое сложение. Использование диалектического метода обусловлено и тем, что диалектике чужда какая бы то ни было апология социальной действительности.

Научная новизна. Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного монографического исследования правового положения субъектов Российской Федерации через призму конституционного принципа их равноправия.

Система юридических научных категорий и понятий использована с учетом новых моментов в их содержании, современного конституционного и текущего законодательства, практики реализации новых государственно-правовых принципов и институтов, судебной практики Конституционного Суда России.

На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну проведенного исследования:

1. Обоснование юридических понятий «конституционный статус», «конституционно-правовой статус», «правовой статус» субъектов Российской.

Федерации, «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» органов государственной власти, «государственный суверенитет», «международная правосубъектность» и др., а также дифференциация этих категорий.

2. Сравнительно-правовой анализ статуса (и его элементов) субъектов Российской Федерации, федеральной конституции и законодательства, позволяющий констатировать, что правовой статус субъектов РФ различен, более того, различен и конституционный статус субъектов, в частности республик и областейучредительные документы субъектов Федерации (особенно республик) зачастую противоречат федеральной Конституции и законодательству.

3. Сформулирована на основе комплексного изучения нормативного материала, общей теории государства и права, зарубежной практики, научных доктрин и публикаций концепция о том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом, но обладают частичной международной правосубъектностью.

Обоснована позиция, согласно которой современная Россия является «конституционной», «асимметричной» федерацией.

4. Введена в научный оборот новая терминология, скорректированы уже устоявшиеся понятия с учетом практики их применения и новых фактических данных.

5. Обоснование вывода об отсутствии в конституционном праве России детально разработанного и эффективно действующего института конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации за нарушение федеральной Конституции и законодательства. Предложены конкретные меры по восполнению указанного пробела в праве.

6. Исследована тенденция широкого распространения практики договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Дан анализ причин этого явления. Исследованы отдельные аспекты института договора «о компетенции», сделаны конкретные предложения по его дополнению и совершенствованию. Определены предметы договорного регулирования, коими являются полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также предметы (и полномочия) исключительного ведения субъекта РФ, передаваемые субъектом в совместное с Федерацией ведение.

Определено место договоров в системе источников конституционного права России, в частности, их подзаконный характер, при верховенстве федеральной Конституции.

7. Обоснование концепции судебно-правового регулирования федеративных отношений и постановка вопроса о включении судебных решений, в частности, актов Конституционного Суда России, в систему источников российского конституционного права. Показана необходимость создания механизма реального исполнения судебных решений и сделаны конкретные предложения по этому вопросу.

8. Рекомендации и предложения, выработанные по дальнейшей разработке теоретических аспектов по проблеме диссертационного исследования, а также по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровня, восполнению пробелов в законодательстве, ликвидации коллизий и противоречий.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения представляются полезными в совершенствовании научных исследований по проблемам правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации, а также в целом по проблемам федеративных отношений в России.

Положения настоящего исследования могут использоваться для учебно-методических разработок в сфере конституционного права Российской Федерации и теории государства и права (по теме «Государственное устройство»), а также при разработке нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня по совершенствованию федеративных отношений, выравниванию статуса субъектов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Изложенные в диссертации теоретические положения могут войти в методологическую базу законотворческой деятельности и практического регулирования правовых отношений.

В диссертации содержатся предложения по пересмотру отдельных положений Конституции Российской Федерации, совершенствованию действующего законодательства и принятию ряда специальных законов (в частности, «О федеральной интервенции»).

Определенное значение настоящая диссертационная работа имеет для совершенствования научного и учебного процесса в высших юридических учебных заведениях.

Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.

Материалы диссертации используются при чтении лекций по курсу «Конституционное право России», при проведении семинаров, при чтении лекций по курсу «Основы Конституции Российской Федерации» на очном, заочном и подготовительном отделениях Уральского юридического института МВД России.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, первая из которых содержит пять параграфов, вторая — четыре, заключения и списка использованной литературы.

Основные выводы Суда таковы:

1) освобождение от должности должностных лиц исполнительной власти с согласия законодательного органа «лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти» ;

2) неограниченное расширение полномочий законодательного органа, в том числе в определении форм и методов осуществляемого им контроля за исполнительной властью, несовместимо с принципом разделения властей.

Новым здесь, по сравнению с «Алтайским делом», является вывод Суда о неконституционности положений Устава, предусматривающих согласование с органами государственной власти субъекта РФ (как с законодательными, так и с исполнительными) кандидатур на должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной (и судебной) властей.

Необходимо отметить, что в данном постановлении Конституционный Суд России еще раз подтвердил учредительный характер устава субъекта Фе— дерации, а также право субъектов РФ принимать собственный нормативный акт по вопросам совместной с Федерацией компетенции в отсутствие федерального закона.

Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области также касается вопросов взаимоотношения властей как «по вертикали», так и «по горизонтали» .

Не отрицая права законодательного органа субъекта РФ участвовать в процедуре назначения руководителя органа внутренних дел (и территориальных федеральных органов исполнительной власти) в регионе, Федеральный Конституционный Суд установил приоритет федерального органа исполнительной власти (Правительства РФ) в решении о назначении. Это в сфере «вертикальных» взаимоотношений. «Горизонтальные» отношения ветвей государственной власти оформлены в таком выводе Конституционного Суда: «Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью администрации области. Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит ст. 10 Конституции РФ, поскольку лишает администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» .

Этот вывод Конституционного Суда России созвучен с выводами по «Алтайскому» и «Читинскому» делам.

Кроме того, неконституционным признано положение, в соответствии с которым председатель законодательного органа субъекта РФ вправе осуществлять принадлежащие ему согласно уставу полномочия не только в период, на который избрана областная Дума, но и после его истечения — до избрания председателя областной Думы нового созыва.

Противоречит Федеральной Конституции и положение Устава Тамбовской области о досрочном прекращении полномочий главы администрации области в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области. Конституционный Суд отметил, что «если ненадлежащее исполнение главой администрации своих обязанностей зависит от выбранного им места жительства, то именно ненадлежащее исполнение обязанностей, а не место жительства как таковое, должно служить законным основанием для наступления ответственности, в частности, для решения вопроса о прекращении полномочий» .

Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса субъекта РФ является, точнее сказать — должна являться, ответственность субъекта Федерации за нарушение Федеральной Конституции и законодательства. В этом плане показательно Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» .

Принципиально новым в этом постановлении является введение Конституционным Судом России понятия «скрытых» полномочий Президента РФ. «Постановлением Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, от 31 июля 1995 года легализован новый для отечественной правовой доктрины и практики конституционного регулирования институт так называемых „скрытых (подразумеваемых) полномочий“ главы государства, которые, по мнению Суда, вытекают из ч.2 ст. 80 и ряда других статей Конституции и которые легли в основу этих актов» 1.

Здесь снова, на наш взгляд проявляется свободно-творческий метод в толковании Конституции Конституционным Судом РФ.

Большинство судей Конституционного Суда, из числа выразивших особое мнение (7 человек) по делу, высказались против легитимации института «скрытых полномочий». В частности, судья В. Д. Зорькин заметил: «Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется дос.

1 Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы / Государство и право, N 5, 1998. С. 7. таточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмагов. А это путь не к государству права и закона, а к произволу и тирании" 1.

Большинство членов Суда сошлись во мнении, что реальные события, происходившие в Чеченской Республике, не вписываются в рамки режима чрезвычайного или военного положения.

Как справедливо отметил судья Г. А. Гаджиев: «Каким образом и какими способами должна прекращаться деятельность органов государственной власти, признанных незаконными, действующим законодательством не урегулировано» .

Общий вывод по данному делу можно выразить словами судьи В. О. Лучина: «Между тем правовые основы названного («особого») режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой «федеральной интервенции», допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы «режима восстановления конституционного правопорядка «переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности» 3.

Та же мысль содержится и в резолютивной части постановления Конституционного Суда России по этому делу: «Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил РФ, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов.» .

Таким образом, законодательная база для использования Вооруженных Сил России в разрешении внутригосударственных конфликтов на момент Че.

1 Конституционное право Российской Федерации. Сборник судебных решений. Екатеринбург, 1997. С. 372.

2 Там же. С. 368.

3 Там же. С. 368. ченских событий отсутствовала, что в принципе и повлекло появление института «скрытых полномочий» Президента РФ. Отсутствует она и сейчас.

Конституционный Суд России обратил внимание законодателя на отсутствие конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации, в частности института «федеральной интервенции», как наиболее жесткой формы ответственности.

Анализируя решения Конституционного Суда России, затрагивающие в той или иной степени конституционно-правовой статус субъектов Федерации, можно сделать некоторые выводы.

Большая часть решений Суда касается формирования собственной системы органов государственной власти субъектов Федерации. Это обусловлено как отсутствием федерального закона по данному вопросу, так и широтой (неоднозначностью) толкования принципа разделения властей, о чем свидетельствует достаточно значительное число особых мнений даже среди самих судей Конституционного Суда России. По этой проблеме, на наш взгляд, прослеживается четкая тенденция в деятельности Суда на отстаивание независимости исполнительной ветви власти.

Представляется, что некоторое противоречие возникает между правом субъектов Федерации самостоятельно определять собственную систему органов государственной власти и требованием Конституционного Суда России придерживаться (субъектам) федеральной схемы организации системы органов власти.

Немалая часть решений Суда касается вопросов разграничения компетенции между региональными и федеральными органами государственной власти, а также собственного законодательства субъектов Федерации. Здесь Суд последовательно защищает полномочия федеральной власти, о чем свидетельствует количество дел разрешенных «в пользу» Федерации.

Однако важным прецедентом является, на наш взгляд, легализация права субъектов Федерации издавать свои законы в отсутствие федеральных законов, по вопросам совместного ведения. Очень важное значение для конституционно-правового статуса автономных округов имеет толкование Конституционным Судом России понятия «вхождение» в состав края, области. В постановлении по «делу Чукотского автономного округа» Суд указал, что «вхождение автономного округа не означает поглощения его территории (п.5). А в постановлении по «Тюменскому делу» Суд установил (п.4), что «вхождение» означает «включение» территории и населения автономного округа в состав другого субъекта (края, области).

На наш взгляд, между этими двумя решениями Конституционного Суда РФ существует известное противоречие, так как «включение» и «поглощение» по сути одно и то же.

На отсутствие реальной и формальной конституционно-правовой ответственности субъектов РФ обращалось внимание во многих решениях Конституционного Суда России, на наиболее ярко это отмечено в постановлении и «особых мнениях» по «Чеченскому делу» .

Возвращаясь к вопросу о целесообразности признания решений Конституционного Суда Российской Федерации источниками конституционного права России, думается, что можно ответить на него так: «В условиях становления новой правовой системы и неурегулированности многих аспектов в обновляющейся федерации Конституционный Суд играет значительную роль в деле формирования цивилизованных, основанных на Конституции, отношений Федерального Центра и субъектов Федерации» 1.

Анализируя проблемы взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами можно сделать следующие выводы.

Большинство проблем во взаимоотношениях Федерального Центра и регионов возникает в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Во многом это обусловлено несовершенством положений Федеральной Конститу.

1 Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 463. ции, в частности. Ст.71−72. Но сама же Федеральная Конституция предусматривает и такой правовой институт, как договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако правовой режим таких договоров федеральным законодательством не регламентирован. Юридическая процедура заключения договоров «о компетенции» (кстати, не определена ни Конституцией РФ, ни федеральным законом) намного проще, нежели процедура внесения поправок в Конституцию России (с целью ее усовершенствования) и проще процедуры принятия федерального закона по соответствующим вопросам. Таким образом, заинтересованным сторонам легче заключить договор, нежели заниматься федеральным законотворчеством. Кроме того, договор более «конфиденциальный» документ, что проявляется, например, в порядке его опубликования и соответственно в нем могут предусматриваться и предусматриваются, как показывает практика, отдельные «эксклюзивные» предметы ведения или полномочия для конкретного субъекта РФ в отличие от других субъектов Федерации.

Теоретически, в симметричной федерации, где все субъекты обладают равным конституционно-правовым статусом, где конституцией определены только исключительные предметы ведения Федерального Центра, а остальные вопросы оставлены на усмотрение субъектов Федерации, договор «о компетенции» в принципе не нужен.

Однако в современной России, где субъекты Федерации имеют различный статус и образованы по различным принципам (территориальному и национальному), где существует сфера предметов совместного ведения без четкого разграничения полномочий между Федерацией и субъектами, где на уровне федерального законодательства не решены вопросы разграничения государственной собственности между Федерацией и регионами, где отсутствует механизм эффективного воздействия на регионы нарушающие, Федеральную Конституцию и законодательство, внутригосударственные договоры способствуют достижению определенного компромисса между Федеральным Центром и отдельными регионами и, в конечном счете, служат сохранению государственной целостности Российской Федерации. С другой стороны, договоры позволяют выявить какие-то общие для большинства субъектов РФ тенденции и притязания во взаимоотношениях с Федеральным Центром.

Думается, что конституционное и законодательное закрепление этих общих моментов во многом снизит актуальность заключения договоров.

Что касается юридической силы договоров «о компетенции», то, несомненно, на наш взгляд, верховенство по отношению к договорам Федеральной Конституции и законов. Как справедливо указывает С. Н. Бабурин: «.Разграничение полномочий. с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как временное, вызванное конкретной внутриполитической ситуацией, дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами» 1.

Новым явлением в отношениях между Федеральным Центром и субъектами Федерации можно назвать судебно-правовое регулирование посредством деятельности Конституционного Суда России. Конституционный Суд не только толкует те или иные положения Федеральной Конституции применительно к субъектам Федерации, но в определенной степени и дополняет конституционные положения, то есть «творит право» .

Представляется, что деятельность Конституционного Суда России в сфере федеративных отношений, в отличие от договорной практики, и в дальнейшем не потеряет своей значимости, так как Конституционный Суд вправе рассматривать не только вопросы компетенции, но и любой вопрос, касающийся правового положения субъекта Федерации, оформленный нормативно-правовыми актами, а также и сами договоры «о компетенции» .

1 Бабурин С. Н. Территориальное, социально-экономическое, политико-правовое единство и перспективы развития Российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «Интел-тех». 1997. С. 293.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Многие демократические принципы и институты, заложенные в ныне действующей российской Конституции, не прошли «естественно исторический» путь становления и развития, подобно тому, как это имело место в передовых западноевропейских демократиях и в США.

Один из таких демократических институтов (как считают многие исследователи) — институт федерализма. Хотя формально Россия является федерацией с 1918 года, о реальном развитии федеративных отношений начали говорить с момента подписания Федеративного Договора 31 марта 1992 года, и принятия в последующем Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года.

В соответствии с Конституцией, федерализм в России должен строиться на основе таких, в частности, принципов, как равноправие субъектов Российской Федерации и разграничение предметов ведения (полномочий) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Указанные конституционные принципы непосредственно затрагивают правовое положение российских регионов.

Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ в основном сводятся к следующему:

В современной России конституционный, а тем более правовой статус таких, в частности, видов субъектов Федерации, как республики и области различен. В науке российского конституционного права нет четкого ответа на вопрос: «тождественны ли понятия «равноправие» и «равностатусность»? О равноправии субъектов РФ в настоящее время можно говорить только в смысле ч.4 ст. 5 Конституции России, то есть в равной возможности заключать договоры (соглашения), вести «политический торг» с Федеральным Центром. Хотя, как показывает практика, и в упомянутых договорах очень много положений, общих практически для всех субъектов Федерации, что наталкивает на мысль о необходимости их законодательного закрепления на федеральном уровне. Одновременно в договорах содержится значительное количество нарушений Федеральной Конституции и законодательства. Здесь проблема уже в отсутствии политической воли Федерального Центра и в отсутствии института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Необходимо отметить, что одной из причин распространения практики договоров «о компетенции''' является несовершенство Федеральной Конституции и законодательства по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий, а также само существование сферы «совместных предметов ведения» (что отнюдь не обязательно для федеративного государства). Однако практика договорных отношений отнюдь не превращает, как считают некоторые авторы, Россию в федерацию договорную, так как правовую основу ее создания составляет (и составляла с 1918 года) Конституция, а не договор.

Что касается «симметричности» или «асимметричности» современной Российской Федерации, то большинство государствоведов (в частности, В. Н. Лысенко, Э. В. Тадевосян, В.Е.Чиркин) признают Россию «асимметричной» федерацией, о чем свидетельствует и разностатусность ее субъектов.

Думается, что нынешняя «асимметрия» Российской Федерации вызвана во многом объективными причинами, в первую очередь экономическими, политическими, историческими. «Лавирование» Федерального Центра в отношениях с регионами вызвало известные юридические коллизии в Федеральной Конституции (законодательстве) по вопросам федеративных отношений и регулирования правового статуса субъектов РФ, например принцип равноправия государств (республик) и негосударств (областей, краев и др.), принцип «вхождения» одного «равноправного» субъекта Федерации в состав другого и т. п.

Однако «симметрия», а тем более искусственное выравнивание статуса субъектов РФ, как отмечают многие исследователи (в частности Чиркин В.Е.), не являются «панацеей» от проблем федеративного государства. В мире существует достаточное количество вполне стабильных «асимметричных» федераций.

Таким образом, построение «симметричной» федерации не должно быть самоцелью внутренней политики государства, целью должно служить сохранение единства России, равенство и соблюдение конституционных прав, свобод, обязанностей граждан России на всей территории страны, создание благоприятных условий для экономического и культурного развития российских регионов, реализации местных инициатив.