Социальные факторы стабилизации государственной службы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Реформирование экономики и социально-политического строя России привело общество в неравновесное состояние, которое закономерно передалось государственной службе, Государственная служба стала характеризоваться достаточно высокой степенью неопределенности и неустойчивости. К внутренним причинам такого положения можно отнести: организационную недостроенность и частые реорганизации системы государственной службы, непродуманность механизмов предоставления социальных гарантий для работников, отсутствие должной мотивации государственных служащих и контроля за их работой, неподотчетность общественности, влекущие за собой значительную текучесть кадров и «вымывание» профессионалов. Это свидетельствует о значительном расхождении декларируемого. в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» принципа стабильности кадров государственной службы1 с ее реальным состоянием. Без стабильной государственной службы невозможна консолидированная и эффективная власть, необходимая для решения неотложных социально-экономических проблем, о которых говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2001 г.)2. Начавшаяся в последние годы стабилизация органов государственной власти происходит параллельно с научно не обоснованными структурными перестройками. В то же время в научной литературе не выработаны методологические подходы к изучению проблемы стабильности государственной службы, оценке количественных и качественных изменений в составе ее кадров.

1 Об основах государственной службы Российской Федерации. Ст. 5 // Российская газета. 1995. 5 августа.

2 См.: Российская газета. 2001. 4 апреля.

Актуальность темы

исследования обосновывается и тем, что в практике недостаточно используются объективные факторы упорядочения государственной службы, прежде всего ее структуры и организационной культуры. Научное осмысление их роли в стабилизации государственной службы и механизмов влияния на устойчивое функционирование позволило бы более успешно разрабатывать практические рекомендации по реформированию государственной службы Российской Федерации и повышению ее эффективности.

Значимость темы исследования возрастает в связи с тем, что в последние годы недостаточно используется потенциал субъективного фактора в стабилизации государственной службы с целью эффективного проведения в жизнь политики государства. Выяснение стабилизирующей функции управления государственной службой, механизмов использования системы социально-организационных параметров позволит определить способы сохранения целостности государственной службы как социальной системы.

Существование сложной, многоуровневой системы субъектов государственного управления свидетельствует о наличии нескольких градаций стабильности, которая на каждом из этих уровней проявляется в специфических формах и имеет самостоятельное содержание. Выявление общих для всех уровней, видов и родов государственной службы социальных, организационных и правовых факторов стабилизации в системе государственной службы может стать важным условием разработки механизмов и технологий достижения социальных целей государственной службы, реализации ее функций по стабилизации общества.

Степень разработанности проблемы. Понимание стабильности социальной системы и путей ее достижения в научной литературе связывается с фундаментальными понятиями «порядок» (организация, упорядоченность, стабильность) и «хаос» (дезорганизация, разупорядоченность, дестабилизация), их соотношением в процессе жизнедеятельности систем.

В социологии проблемы социального порядка изучались рядом ученых, исследующих социальные действия (Т.Парсонс), социальные системы (Э.Дюркгейм, О. Конт, Г. Спенсер). М. Вебер, конструируя идеальный тип организации, рассматривал социальный порядок в плане законности. В. Парето и Г. Моска связывали социальную стабильность общества со стабилизацией и последующим обновлением элит. Отличительной чертой социального порядка в понимании исследователей выступает его детерминированность, обусловленность, предсказуемость.

Синергетическое рассмотрение порядка и хаоса, взаимодействия между ними отраженено в различных философских, естественнонаучных работах (В.И.Аршинов, В. С. Егоров, Г. Г. Малинецкий, И. Пригожин, Ф. Хайек, Г. Хакен и др.), результаты которых применялись в основном к описанию и анализу естественных (физических, химических) систем. Социологическое осмысление данной проблемы в отношении к социальным системам началось в конце XX века и продолжается в русле социосинергетики в трудах В. В. Васильковой, Е. Н. Князевой, В. Д. Поремского и др.

Отдавая должное значимости указанных теорий и идей, следует отметить, что их авторы занимались общими вопросами проблемы стабилизации, упорядоченности, понимая под конечным результатом достижение динамического равновесия, баланса во взаимоотношениях со средой. В научной литературе широко обсуждаются проблемы организованности, стабильности общества. Однако эти вопросы не изучались применительно к государственной службе.

В последние годы опубликован ряд работ, в которых освещаются различные аспекты данной темы, в основном правовой или кадровой направленности. При этом вне поля зрения остаются социально-организационные вопросы стабилизации государственной службы, не выделены доминирующие факторы, оказывающие влияние на функционирование социального института и учитывающие потенциал самоорганизации, которая является неотъемлемой частью каждой социальной системы.

Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о необходимости обращения к работам, в которых проблема стабилизации затрагивается косвенно, опосредованно, но они помогают более глубоко осмыслить исследуемые аспекты государственной службы, ее становления и развития.

Научному осмыслению проблемы способствовали исследования, посвященные разработке проблем государственной службы как социального института. В работах Л. А. Калинйченко, Б. В. Лытова, В. С. Нечипоренко, Е. В. Охотского, В.Л.Романова1 представлены результаты социологических исследований организации и самоорганизации государственной службы, факторов ее дестабилизации (коррупция, карьеризм, бюрократизм и т. д.), выявляются связи государственной службы и общества. Деятельностный подход к рассмотрению государственной службы отражен в научных публикациях В.Д.Граждана2.

Важную роль играет правовой аспект рассмотрения государственной службы, деятельности государственных служащих,.

1 См.: Калиниченко J1.B. Социальная организация государственной службы. — М., 2000; Лытов Б. В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. — Ростов-на-Дону, 1998; Мельников В. П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. — М., 2000; Охотский Е. В. Государственная служба как консолидирующий фактор социального развития // Российской государство и государственная служба на современном этапе. — М., 1998; Романов B.JI. Социальная самоорганизация и государственность. — М., 2000 и др.

2 Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. -Воронеж, 1997; Он же. Деятельностная теория управления. — М., 1997. который развивается Г. В. Атаманчуком, Д. Н. Бахрахом, Н. М. Казанцевым, Ю.Н.Стариловым1 и др.

Для углубленного анализа стабильности государственной службы как социального и организационного институтов особое значение приобретают работы по теории организации, которая лежит в основе построения органов управления. Это прежде всего труды А. А. Беляева, П. М. Блау, О. С. Виханского, Э. Гоулднера, В. Доблаева, А. Лоутона и Э. Роуз, Б. З. Мильнера, М. Х. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури,.

A.И.Пригожина, Г. А. Саймон, Д. У. Смитбург, Э. А. Смирнова,.

B.А.Томпсон, В.В.Щербины2.

Государственное управление является тем фактором, который поддерживает защитные реакции других субъектов управления. Поэтому важное значение для освещения управленческого аспекта стабилизации государственной службы имеют исследования, в которых раскрываются методологические вопросы социального и, в частности, государственного управления. Среди них выделяются работы И. Ансоффа, У. Бока, К. И. Варламова, О. С. Виханского, Д. М. Гвишиани, В. С. Карпичева, Ю. В. Колесникова, В. Г. Смолькова, С. С. Фролова и др3.

1 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 1997; Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1993; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. — М., 1999; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. — М., 1996 и др.

2 См.: Беляев A.A. Теория организаций. — М., 1998; Блау П. М. Исследование формальных организаций // Американская социология. Проблемы. Перспективы. Методы. -М, 1972; Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. — М., 1998; Гоулднер Э. Анализ организаций // Социология сегодня. Проблемы и перспективы. — М., 1967; Доблаев В. Теория организаций. — М., 1995; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. — М., 1993; Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М., 1994; Мильнер Б. З. Теория организации. -М., 1999; Пригожин А. И. Современная социология организаций. — М., 1995; Саймон Г. А., Смитбург Д. У., Томпсон В. А. Менеджмент в организациях. — М., 1995; Смирнов Э. А. Основы теории организации. — М., 1998; Щербина В. В. Социальные теории организации. — М., 2000.

3 См.: Ансофф И. Новая корпоративная стратегия. — СПб., 1999; Бок У. JI. Организационные теории и меры, направленные на повышение производительности в государственном секторе // Эффективность государственного управления. — М., 1998; Варламов К. И. Социальное управление в условиях общественного кризиса //.

Несомненный интерес представляют опубликованные в последнее десятилетие результаты исследований по организационной культуре. Данный в этих работах анализ деятельности успешных организаций как устойчивых социальных образований подводит к осмыслению значимости указанной характеристики организаций для достижения стабильности и эффективного функционирования института государственной службы. Исходя из этого, определенную ценность для изучения проблемы стабилизации имеют работы В. М. Гаськова, С. Г. Заржевского, В. К. Киселева, В. Д. Козлова, А. И. Наумова,.

К.А.Радугина1. Нравственно-этическая сторона деятельности государственных служащих нашла отражение в статьях и монографиях В. М. Соколова, Н.Н.Шуваловой2 и др.

Важное значение для написания работы имело изучение отечественного и зарубежного опыта организации и функционирования государственной службы3.

Проблемы теории и практики управления — 1993, № 6 — Виханский О. С. Стратегическое управление. — М., 1999; Гвишиани Д. М. Организация и управление. -М., 1998; Карпичев В С. Самосознание культуры управления // Человек, наука, управление. — М., 2000; Он же: Стратегическое и ситуационное управление // Социальное управление. — М., 2000; Колесников Ю. В. Теория систем и системный подход в социальном управлении. — Там жеСмольков В. Г. Принципы и методы социального управления. -Там жеФролов С. С. Нормативная культура как фактор социального управления. Автореф. дисс.. доктора социологических наук. -М., 1995 и др.

1 См.: Заржевский С. Г. Организационная культура современной России. Автореф. дисс.. канд. философских наук. — М., 1997; Киселев В. К. Организационная культура государственной службы: сущность, тенденции развития. Автореф. дисс.. канд. социологических наук. — М, 1999; Козлов В. Д. Управление организационной культурой. — М., 1990; Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент. — М., 1998; Радугин A.A., Радугин К. А.

Введение

в менеджмент: Социология организаций и управления. — Воронеж, 1995.

2 См.: Соколов В. М. Нравственные основы кадровой политики, мораль государственных служащих.// Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. — М., 1997; Охотский Е. В., Романов В. Л., Соколов В. М. Административная этика. — М., 1999; Шувалова H.H., Луганский К. Ф., Коновченко C.B. Государственные служащие: Нравственные основы деятельности и этикет // Государственная служба: теория и организация. — Ростов-на-Дону, 1998.

3 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М., 2000; Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. — 1995. № 3;

Учитывая научную и практическую ценность трудов по проблеме стабилизации в целом и государственной службе в частности, следует признать, что данные вопросы не стали еще предметом специального исследования. Это предопределило выбор цели, объекта, предмета и задач исследования.

Объект исследования — государственная служба как социальный институт.

Предмет исследования — социальные факторы, обеспечивающие стабилизацию государственной службы.

Цель исследования: на основе социологического анализа социального института государственной службы выявить доминирующие социально-организационные факторы его стабильного функционирования и развития.

Цель исследования реализуется на основе решения следующих задач:

— выявление социальной потребности граждан, института государственной службы, других социальных институтов в стабилизации государственной службы;

— систематизация и характеристика основных концептуальных подходов к рассмотрению стабильности как феномена, присущего процессу развития социальных систем;

— анализ организационной структуры как основы достижения стабильности государственной службы;

— обоснование упорядочивающей функции организационной культуры государственной службы как ее интегральной характеристики;

Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. -1996. № 14- Загладин Н. В., Мунтян М. А. Государственная служба и кадровая политика в странах Запада // Государственный служащий как человек и профессионал. — М., 1996; Мельников В. П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. — М., 2000 и др.

— раскрытие стабилизирующей роли управления институтом государственной службы;

— разработка системы организационно-правовых, нравственных императивов социального института государственной службы, обеспечивающих его устойчивое развитие.

Теоретико-методологическая основа исследования. Сложность, многозначность социального института государственной службы выходит далеко за рамки любого из подходов в отдельности. Поэтому описание и объяснение социального объекта возможно лишь при открытом взаимодействии множества точек зрения и теорий, что соответствует принципу дополнительности Н.Бора.

Одним из используемых подходов является синергетический подход, позволивший исследовать стабильность не как конечное состояние, а как динамическое равновесие, поддерживающее качественную определенность системы государственной службы под воздействием различных факторов. Системный подход дает возможность рассмотрения государственной службы как открытой системы во взаимодействии и постоянном обмене с окружающей средой информацией, энергией и ресурсами. Использование институционального и деятельностного подходов соответствует изучению государственной службы как социального института и профессиональной деятельности.

В диссертации используются также структурно-функциональный, логический и социологический методы научного анализа.

Методологической основой диссертационного исследования выступают концепции: М. Вебера — о рациональной организации общества и рациональной бюрократии, Т. Веблена — о создании и особенностях социальных институтов, Т. Парсонса — о социальном порядке, характеризующем социальные системы как внутренне взаимосвязанные и «самоподдерживающиеся», А. Богданова — о роли организационных связей и механизмов в поддержании «подвижного равновесия»,.

А.Пригожина — о социальной организации и ее функционировании как целостной социальной системыо слагаемых управления3.

В качестве источниковой базы исследования использованы законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу, социальный и правовой статус государственных служащих, а также материалы государственной статистики.

Эмпирическая база работы основывается на материалах ряда конкретных социологических исследований, нашедших свое отражение в диссертационном исследовании. Прежде всего это исследования, проведенные при непосредственном участии автора:

Проблемы становления и перспективы развития государственной службы Российской Федерации". Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1200 государственных служащих в 11 министерствах и ведомствах, законодательных и судебных органах, во всех 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководитель научного проекта — д.и.н., профессор Нечипоренко B.C. Индекс: СПРГС — 99;

— «Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Руководитель научного проекта — д.с.н., доцент Магомедов К. О. Индекс: ГС ГН — 99;

1 См.: Вебер М. Избранные произведения. — М., 1990; Веблен Т. Теория праздного класса. — М., 1984; Парсонс Т. Структура социального действия. — М., 2000; Хайек Ф.

Пагубная самонадеянность. -М., 1992; Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой. — М., 1986; Богданов A.A. Тектология. Всеобщая организационная наука. — М., 1989; Пригожин А. И. Современная социология организаций. — М., 1985.

— «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, во всех 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководитель исследования — д.м.н., профессор Романов B.JI. Индекс: ОКГС-99;

— «Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям Руководитель исследования — д.и.н., профессор Нечипоренко B.C. Индекс: СРГС — 2000.

Кроме того, для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных за последние годы учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС:

Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы". Социологический опрос проведен в сентябре-ноябре 1996 г. Опрошено 952 государственных служащих, из них экспертов — 212, в 8 министерствах и ведомствах и органах власти 7 регионов Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности. Руководители исследования — д.с.н., профессор Охотский Е. В., д.м.н., профессор Романов B.JI. Индекс: КС -96−97.

Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации". Социологический опрос проведен в сентябре-ноябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Руководители исследования — д.с.н., профессор Турчинов А. И., д.м.н., профессор Романов В. Л. Индекс: СПРКК — 2000;

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем: выявлены и систематизированы социальные потребности, обусловливающие необходимость стабилизации института государственной службы: потребность граждан в получении качественных государственных социальных услуг, которые может предоставлять только стабильная государственная службапотребность государственных служащих в обеспечении постоянной занятости и профессионально-должностном ростепотребность социальной системы государственных органов в стабильной жизнедеятельности и устойчивых взаимоотношениях с другими институтамипредложено рассмотрение структуры организации и организационной культуры в качестве долгодействующих параметров порядка, задающих состояние устойчивости системе государственной службы, обеспечивающих социальный порядок в периоды ее реформирования и реорганизации. Прямое и опосредованное управленческое воздействие на эти параметры порядка дает возможность эффективного регулирования отношений в системе государственной службы и в социумеобоснована стабилизирующая роль организационной структуры как системы устойчивых связей и отношений, упорядочивающей компоненты и взаимодействия в сложной социальной системе государственной службы. Основными стабильными элементами структуры государственной службы являются нормативные стандарты, определяющие роли и позиции государственных служащих. Выполнение стабилизирующей роли подразумевает определенную структурную гибкость, высокую степень адаптивности государственной службы, позволяющую организации быстро и эффективно реагировать на различные внешние и внутренние изменения и сохранять способность не только функционировать, но и развиватьсяисследована упорядочивающая функция организационной культуры государственной службы, включающей соответствующую культуру социального института, культуру профессиональной деятельности государственного служащего и «объективированную» культуру. Стабилизирующее влияние организационной культуры обусловлено характером действия таких постоянных компонентов, как организационные ценности, традиции, процедуры деятельности. Воздействуя на них, можно косвенно управлять всей социальной организацией государственной службыпроанализирована система управления государственной службой как социальный механизм защиты от неконструктивных дезорганизующих «сигналов» внешней среды и организационных образований, возникающих в результате процессов самоорганизации в государственной службе. На примере институционального и кадрового управления, управления по целям рассмотрена возможность управленческого воздействия на структурно-функциональные компоненты (цели, кадровые технологии, институты статуса, нормы и др.) с целью достижения необходимого уровня динамической устойчивости социального института государственной службывыявлена необходимость принятия в институте государственной службы системы императивов: введение квот на сменяемость кадровпереход на карьерную систему прохождения государственной службыпринятие Этического кодекса государственного служащего и др. В соответствии с основными.

15 аспектами научного понимания социального института государственной службы выделены группы правовых, организационных и нравственных императивов, способствующих его становлению и развитию.

Практическая значимость проведенного исследования.

Результаты, полученные в ходе работы над диссертационным исследованием, могут быть использованы при: дальнейшем изучении проблемы становления и развития социального института государственной службы, разработке концепции и мероприятий по ее реформированию, повышению эффективности функционирования органов государственного управления;

— чтении специализированных учебных курсов в области: социологии управлениясоциологии государственной службытеории и организации государственной службыуправления персоналом государственной службыгосударственной кадровой политики.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на заседаниях проблемной группы и кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС, на научных конференциях в г. Орле (2000 г.), г. Ростове-на-Дону (1999 г.) и отражены в научных публикациях по рассматриваемой теме.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ проблемы формирования стабильной государственной службы в России свидетельствует о необходимости комплексного подхода к данной проблеме. При этом особое значение приобретает выбор методологических подходов к теме, параметров порядка в государственной службе, определение сущности и механизмов управления ею с целью стабильного и эффективного развития.

В переходный период происходит отрицание и разрушение многих ранее сложившихся структур и связей в системе государственной службы, формирование новых отношений. На определенном этапе в обществе все более проявляется потребность в стабильной государственной службе. Только в стабильном положении она в полной мере может выполнить роль социального института, а государственные служащие — проявить профессионализм управленческой деятельности. Значительная часть населения считает, что неконтролируемая и необоснованная сменяемость государственных служащих ведет к ослаблению их влияния на реализацию социальной политики государства. Кроме того, по их мнению, стабилизация государственной службы способствует стабилизации обстановки в стране, сказывается на мотивации граждан при поступлении на службу и в ходе ее прохождения. Гарантия постоянной работы занимает первое место среди мотивов поступления на работу в государственные органы. Стабильность положения государственных служащих предшествует формированию у них преданности делу. Выработке этой ориентации на общественные интересы препятствует неуверенность большинства государственных служащих в стабильности своего положения. Это является источником коррупции, бюрократизма, формализма, равнодушного отношения к работе. Неуверенность служащих порождается недостатками должностной системы прохождения службы, отсутствием практики ' пожизненного найма высококвалифицированных государственных служащих, а также такими социальными факторами, как ошибочная кадровая политика в государственных органах, дискредитация их кадрового корпуса в средствах массовой информации, недостаток профессионализма у части государственных служащихгосподство устаревших технологий и традиций в работе с кадрами и др.

Среди социальных потребностей государственных служащих выделяются потребности в продвижении по службе, принадлежности к резерву кадров. В осознании этих потребностей важную роль играют ценностные ориентации на устойчивость социального положения, соответствие личных знаний, умений, способностей социальным стандартам и нормативам.

Нестабильность государственной службы находит отражение в низкой ее престижности среди населения, невысокой оценке гражданами значимости государственной службы среди других профессий. Это характерно прежде всего для периода ее становления.

Престижность государственной службы в обществе в свою очередь влияет на факторы ее стабильности: текучесть и закрепление кадров государственной органовпсихологическая сплоченность коллектива государственного органаобъем и качество государственных социальных услуг, реализуемых через государственную службу (коммуникация, блага, индивидуальная и коллективная защитаподдержание порядка и контроля и др.).

Стабильный социальный институт государственной службы играет значительную роль в пробуждении у государственных служащих латентных сил. Они проявляются в процессе взаимодействия государственных служащих как социальных деятелей, обеспечивающих воспроизводство государственно-служебных отношений.

В процессе исследования выявлена важная роль системного и синергетического подходов к изучению проблемы стабилизации.

Представители различных концепций исследовали проблемы воспроизводства социальных общностей, соотношение порядка и хаоса, иерархии, статики и динамики в развитии этих общностей, их структуры и функций, структуры и процессов, обусловливающих устойчивое развитие и динамическое равновесие, а также разделение и кооперацию труда в данных общностях. Методологическое значение указанных подходов для государственной службы, ее стабилизации проявляется в том, что в ней обнаруживаются состояния стабильности, устойчивости, равновесия и нестабильности, неравновесности, неустойчивости как этапов развития социальной организации государственной службы, ее способности к устойчивому воспроизводству как социальной системы.

Исследование показало необходимость переосмысления концептуальных основ системного подхода к социальным институтам. В социальном институте государственной службы обнаруживаются критические состояния, в сфере которых происходят бифуркации и усиливается рост флуктуации, возникают кризисы как нарушения равновесия в этом институте. В связи с этим возрастает роль случая, что предопределяет спонтанность, непредсказуемость в поведении части государственных служащих. Важное значение приобретает использование в изучении государственной службы современной кибернетики, исследующей коммуникации, которые формоорганизуют систему, ее границы, состояние их открытости и закрытости, внутренние механизмы развития, влияние положительных обратных связей, малых сигналов на структурогенез социальной системы.

Принципиальное значение для государственной службы как социального института имеют выводы синергетики о невозможности для субъекта управления полного контролирования социальных процессов, об их необратимости, неравновесности, нелинейности. В государственной службе встречаются два типа устойчивости: периоды максимальной устойчивости, равновесности, когда отклонения незначительны, скоротечныи периоды устойчивого развития, но вдали от равновесия, чувствительности к флуктуациям, слабым воздействиям, когда возможен переход в новое состояние и формирование диссипативных структур. Это связано с сильным влиянием неравновесного российского социума на государственную службу, что сопровождается отсечением липших, нежизнеспособных элементов государственной службы, проявлением эффекта локализации, то есть создания новых локальных структур за счет нелинейных источников энергии. В этих процессах стабилизация государственной службы является результатом самоорганизации, а порой — и созидательного хаоса.

Методология исследования проблемы предполагает, что в социальной системе государственной службы могут возникать центры дестабилизации, которые, разрушая одни структуры, питают энергией другие, более устойчивые структуры. Согласно принципу устойчивости, не используются, отвергаются подсистемы, не обладающие нужной структурой. Эти процессы могут происходить в государственной службе как динамической нелинейно развивающейся системе. Исходя из этого, в некоторые периоды возможно управление государственной службой с помощью малых воздействий, поддерживающих ее в состоянии динамического равновесия. Поддержанию равновесия способствуют центры стабилизации, описываемые параметрами порядка. Сочетание действия нескольких центров стабилизации позволяет системе государственной службы находиться в устойчивом состоянии и продолжать эффективное функционирование в периоды реформирования и реструктуризации. Изменение же нескольких ее параметров может привести систему государственной службы в неустойчивое состояние.

В ходе исследования выявлено стабилизирующее влияние на государственную службу ряда факторов, имеющих социальный характер.

Одним из важнейших социальных факторов стабилизации государственной службы становится ее структура. Она обеспечивает устойчивость связей между элементами и компонентами государственной службы, ее целостность, сохранение основных свойств при внутренних изменениях и внешних воздействиях. При этом социальная норма (стандарт, роль) рассматривается как основной элемент структуры государственной службы.

В условиях становления государственной службы особое значение приобрели ее отношения с окружающей социальной средой, которая активно воздействует на структуру государственной службы, вызывая значительные отклонения от правил, установленных законодательством, нормами морали и этики поведения. В то же время для государственной службы пока не характерны такие типы отношений со средой, как адаптация без изменения своих целевых установок, ценностей, взаимоприспособление государственной службы и других социальных институтов на основе взаимных структурных измененийприспособление среды к лучшим ценностям государственной службы.

Исследования свидетельствуют о том, что для взаимодействия государственной службы с социальной средой необходимо сохранение определенного равновесия между ними. Это достигается в таких процессах, как размещение и интеграция. В иных процессах речь может идти о крушении существующего типа государственной службы под напором активной социальной среды. Размещение означает распределение компонентов государственной службы (должностей, государственных служащих, управляющих подсистем) в таком сочетании, которое способствует поддержанию равновесия этой службы. Интеграция представляет собой социальный процесс, посредством которого отношения с окружающей средой опосредуются при сохранении отличительных свойств и границ государственной службы.

В структуре государственной службы выявлен ряд показателей, среди которых первостепенное значение имеют: размер (количество государственных служащих по ветвям и уровням власти) — административный компонент (иерархия, группы и категории должностей государственной службы) — специализация (распределение функциональных обязанностей и ролей, степень сложности подсистем государственной службы) — соотношение централизации и децентрализациистандартизация, формализация (должностные инструкции, положения о структурных подразделениях государственных органов) — конфигурация (департаментализация, создание структургоризонтальных и вертикальных, формальных и неформальных, механистических и органических, проектных и матричных).

Реорганизации структуры российской государственной службы, которые были проведены в последние годы, по мнению большинства государственных служащих, экспертов и населения, привели к отрицательным последствиям. Новые структуры, будучи внешней рамкой по отношению к государственным служащим и принудительной к ним силой, способствовали снижению эффективности и социальной направленности их деятельности. Государственные служащие стали менее лояльны по отношению к нормам, санкциям и ритуалам, поддерживающим структуру государственной службы. Это проявляется в снижении уровня самостоятельности, творчества, инициативы государственных служащих, уменьшении гибкости структуры государственной службы, проявляющейся в снижении масштабов делегирования полномочий, поддержки предложений государственных служащих.

Связь деятельности государственных служащих со структурой государственной службы — осуществляется с помощью позиций (положений, задач, функций, обязанностей, правил), которые занимают служащие в соответствии с иерархией должностей и званий.

Особенностью государственной службы является четкая правовая и организационная стандартизация, которая питает социогенетическую память социальной структуры государственной службы как ее способность сохранять требования и условия деятельности государственных служащих.

Другим важным фактором стабилизации является организационная культура. Она играет важную роль в формировании социального порядка путем структурирования (институционализации) государственно-служебных отношений, образования устойчивых образцов поведения государственных служащих, их трансляции, наследования, стабилизации, консервации норм и правил поведения. Стабильность государственной службы поддерживается с помощью идей, ценностей, убеждений, способствующих адаптации современной государственной службы к быстро меняющейся социальной среде. Организационная культура оказывает влияние на стабилизацию государственной службы двояко: как организационная культура социального институтакак организационная культура профессиональной деятельности государственного служащего. Организационная культура государственной службы как социального института основывается на ценностях, которые упорядочивают деятельность и поведение государственных служащих, влияют на процесс осознания ими общественных целей и интересов. В настоящее время происходит переоценка ценностей государственной службы. В сознании большинства государственных служащих ценностями первостепенной значимости становятся законность, профессионализм, социальная защищенность, стабильность положения.

На процесс стабилизации государственной службы активно влияют социальные нормы, среди которых выделяются нормы права, нормы морали и нормы этики поведения государственных служащих.

Особое значение в обеспечении стабильности государственной службы имеют традиции как элементы социального наследия, социокультурная матрица деятельности и поведения кадров управления. Традиции государственной службы носят двойственный характер: с одной стороны, они стабилизируют служебные отношения, а с другойявляются источником косности, устаревания форм и методов деятельности.

На стабилизацию государственной службы как профессиональной деятельности оказывает влияние культура этой деятельности: искусство управления, научные методы общения с гражданами и коллегами (проведение бесед, переговоров, совещаний и т. д.), работы с документами. Это искусство воплощается в умениях и навыках государственных служащих и обеспечивает групповое равновесие как результат удовлетворения взаимных профессиональных ожиданий, преодоления деструктивных конфликтов, неконформного поведения, аномалий в трудовых коллективах государственных органов. Упорядочивающее влияние на отношения в государственной службе имеет нормативно-правовая составляющая организационной культуры деятельности, находящая воплощение в законодательстве о государственной службе, должностных инструкциях, закрепляющих права и обязанности государственных служащих, квалификационных требованиях, реестрах должностей и др.

Организационная культура способствует воспроизводству и закреплению указанных норм, ценностей, технологий, требований, смягчая отрицательное воздействие чрезмерной текучести кадров. В связи с этим организационная культура является одним из важнейших механизмов управления государственной службой, ее упорядочивания и стабилизации.

В ходе исследования выявлена роль управления государственной службой в целях обеспечения ее устойчивого функционирования. При этом субъекты управления оказывают влияние на упорядочение государственной службы, повышение уровня ее организованности, восстановление естественного порядка течения дел в случаях дезорганизации системы.

Управление государственной службой основывается на системе норм и правил (организационный порядок), целевых управленческих воздействиях (внутренних и внешних), а также самоорганизации. В соответствии с этим применяются институциональное управление (через институты в государственной службе: традиции, обычаи, нормы, статусы, процедуры), управление целями государственной службы (поддержка желаемых тенденций, выработка стратегических и тактических целей, ситуационный подход при их реализации), кадровое управление (применение кадровых технологий в процессе прохождения государственной службы — конкурс, аттестация, квалификационный экзамен, оценка и т. д.). Отмеченные формы управления государственной службой в настоящее время пока неэффективны в связи с отсутствием карьерной системы ее прохождения. Это порождает неустойчивость карьерного процесса, снижение стимулов к служебной деятельности, неуправляемость продвижением работников по службе.

В период становления государственной службы усиливается значение управления профессионально-квалификационным развитием ее кадров. Стабилизирующую роль выполняют такие технологии, как прием на государственную службу по конкурсу в соответствии с квалификационными требованиями к должности, планирование карьеры с постановкой задач по повышению профессионального уровня служащих, приобретение новых знаний, необходимых для эффективной служебной деятельности. В управлении процессом обогащения необходимыми знаниями важнейшее приобретает создание интерактивного окружения, стимулирование самообразования и обратных связей (передачи знаний, информации от других государственных служащих, граждан, руководства государственных органов).

Исследование приводит к выводу о настоятельной необходимости создания специальных органов управления государственной службой. Это позволило бы оптимизировать обратные связи: нейтрализация, при необходимости, деструктивных последствий положительных обратных связей в государственной службесдерживание гиперактивности процессов самоорганизации в ее системестабилизация обстановки в государственной службе. Наряду с этим более эффективно можно было бы использовать все виды управления — распределение ролей, стимулирование неформальных структур, убеждения, разделяемые государственными служащими, сочетание отношений субординации и координации, программирование их поведения и др.

Для успешного перехода государственной службы от становления к устойчивому развитию необходима система императивов, направленная на обеспечение нормального функционирования государственной службы.

В современной государственной службе используются организационные, правовые, нравственные императивы. Они направлены на выработку условий, выступающих как система сдержек и противовесов в периоды смены политического руководства, изменения курса социально-экономического развития страны, и способствуют стабильному выполнению функций и задач государственной службы.

Введение

императивов актуально и в связи с участием государственных служащих в политике, интеграцией их служебной деятельности, взаимодействием с населением.

Для выработки и реализации системы императивов необходимы специальные органы управления государственной службой. Подобные органы упорядочивают государственную службу, разрабатывают и совершенствуют систему стандартов относительно должностей, статуса.

146 государственных служащих, организации и функционирования государственной службы как правового института. Их стабилизирующая роль реализуется во многом благодаря установлению квот на сменяемость государственных служащих при смене руководства государственных органов и строгому контролю за их соблюдением.

Таким образом, стабилизация государственной службы требует разработки методологических подходов к этой проблеме, развития организационной культуры и совершенствования социальной структуры государственной службы, повышения уровня управления ею на основе системы норм, правил и императивов.