Развитие казначейской системы исполнения бюджетов в России

Актуальность темы

исследования. Процесс перехода к рыночной экономике повлек за собой реформирование бюджетной и банковской систем Российской Федерации. Значительно увеличилась самостоятельность субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации в бюджетных вопросах, но одновременно повысилась их ответственность за принятие и исполнение финансовых решений, и необходимость ужесточения финансового контроля за целевым использованием бюджетных средств.

В условиях, когда наиболее важной задачей государства является оптимизация управления государственными финансами и усиление контроля над их потоками, возникла необходимость создания системы, которая обладала бы свойствами: оперативности и единства. Именно эти принципы реализуются в казначейской системе исполнения бюджетов. Последнее предполагает создание специализированных институтов казначейской системы. Кассовым исполнением федерального бюджета занимается Федеральное казначейство, при обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований — территориальные органы Федерального казначейства (на основании соглашений, заключенных с органами власти субъекта РФ и местного самоуправления) или региональные и местные казначейства.

Благодаря переходу на казначейскую систему исполнения бюджетов появилась возможность значительно упростить механизм обслуживания бюджетов, значительно усилить контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств. По состоянию на 1 января 2012 года исполнение консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов через казначейскую систему составило в части доходов 20 853,7 млрд руб. и расходов 20 004,8 млрд руб.

Нельзя не констатировать факт значительного возрастания в настоящие время роли Федерального казначейства в системе государственных финансов. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике оговорено, что контроль за использованием бюджетных средств государства должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций. Поэтому остро назрела проблема четкого теоретического осмысления казначейской системы исполнения бюджетов, способной в полном объеме реализовать возложенные на нее задачи, особенно, в части, целевого использования бюджетных средств. На современном этапе развития экономики в сфере бюджетных финансов объективно необходим поиск новых форм управления финансовыми потоками. По-прежнему не решена проблема своевременного финансирования распорядителей и бюджетополучателей, невысок уровень кассового исполнения расходов и планирование доходов бюджетов.

С учетом вышеизложенного комплексная разработка вопросов, показывающих эффективность казначейского управления государственными финансовыми потоками, раскрывающих перспективные направления работы казначейских органов рамках исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, роль казначейских органов в экономике применительно к современным реалиям и задачам бюджетной политики по прежнему остается актуальной проблемой.

Степень разработанности проблемы. Многие исследователи отмечают, что казначейская система исполнения бюджетов хоть и довольно молодой, но динамично развивающийся институт. Так же они высказываются о необходимости дальнейшего развития казначейства и повышение его роли в финансово-экономической системе страны. Бюджетные отношения и исполнение бюджетов в финансовой системе, процесс работы с администраторами доходов и с участниками кассового исполнения бюджета всех уровней, рассмотрены в работах следующих авторов: P.E. Артюхин, Т. Г. Нестеренко, С. Е. Прокофьев, Д. В. Бриль М.П. Афанасьев, О. В. Врублевская, А. Г. Грязнова, A.B. Гукова, Х. Дэвис, М. М. Задорнов, А. Г. Игудин,.

A.M. Ковалева, Ю. И. Любимцев, В. Г. Пансков, Г. Б. Поляк, М. П. Придачук, М. В. Романовский., С. Н. Рябухин, А. Г. Силуанов, Н. Г. Сычев, А. И. Фисенко,.

B.Б. Христенко, М. И. Яндиев и др.

Методологию деятельности Федерального казначейства исследовали такие авторы, как, С. И. Гусев, Е. А. Ермакова, Н. Г. Иванова, И. А. Кравченко, В. Ф. Костюченко, Н. М. Швецов, А. В. Литвинова и др. Вопросу совершенствования деятельности Федерального казначейства и модернизации казначейских технологий на региональном уровне посвящены работы ученых И. Г. Акперова, С. П. Головача, В. П. Горегляда, В. Н. Гришина, А. Ю. Демидова, Ю. А. Пудрова и др.

Однако, в большинстве научных исследований, рассматривается направления развития казначейской системы исполнения бюджетов в России в связи с исследованием других, более широких вопросов. Недостаточное внимание уделяется вопросам дальнейшего развития казначейской системы и повышения эффективности и прозрачности её функционирования на основе совершенствования современных технологий и повышения эффективности казначейского финансового контроля. Требуют уточнения вопросы о принципах и функциях казначейской системы исполнения бюджетов.

Недостаточная разработанность проблемы определила выбор темы и структуры, цель и задачи диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение и уточнение теоретических и практических аспектов казначейской системы исполнения бюджетов в России, разработка научно-практических рекомендаций по развитию казначейских технологий исполнения бюджетов в Российской Федерации и повышению эффективности финансового контроля в рамках этой системы.

В соответствии с названной целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:

— исследовать экономическое содержание казначейского исполнения бюджетов в системе государственных финансов;

— раскрыть процедуру исполнения бюджетов, основанную на принципах формирования эффективной казначейской системы;

— уточнить функции и принципы казначейской системы исполнения бюджетов;

— исследовать эффективность казначейского исполнения доходной части бюджетов;

— оценить процесс исполнения бюджетов по расходам с целью определения эффективности функционирования казначейской системы;

— исследовать действующую систему казначейского контроля;

— определить пути совершенствования казначейских технологий;

— определить пути повышения эффективности финансового контроля в казначейской системе.

Предметом исследования выступили денежные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения бюджетов.

Объектом исследования является казначейская система и деятельность органов Федерального казначейства, и территориальных органов казначейства в Субъектах РФ по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов и организации казначейского контроля.

Методологическая основа исследования. В ходе подготовки работы применялись такие методы научного исследования, как системный поход, группировки, сравнительный анализ, классификации, графического изображения, статистического наблюдения, позволяющие получить достоверные научные знания и организовать научный поиск для достижения поставленной цели и решения исследовательских задач.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных экономистов, затрагивающие проблемы казначейской системы исполнения бюджетов и бюджетного процесса, способы управления бюджетами всех уровней на базе казначейских технологий, а также положения Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и нормативных актов РФ, регламентирующих отношения по вопросу исполнения бюджетов в системе казначейства.

Информационной базой исследования послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти РФ, отчеты Федерального казначейства РФ, в том числе Управления Федерального казначейства по Саратовской области, материалы, опубликованные в периодических изданиях и размещенные в сети Интернет.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

— предложена расширительная трактовка казначейского исполнения бюджетов как процесса управления бюджетными ресурсами (планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам), регламентированного законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями;

— обобщены, проанализированы и уточнены принципы казначейской системы исполнения бюджетов, состав которых, в частности, дополнен принципами адресности и прозрачности исполнения бюджета по доходам и расходам;

— разработаны меры по повышению эффективности существующей системы планирования поступлений бюджетных доходов в рамках казначейской системы исполнения бюджетов на основе внедрения многовариантных расчетов и корректировки показателей, применяемых казначейством при планировании исполнения бюджетов;

— обоснованы предложения совершенствованию расчетно-платежного механизма кассового исполнения бюджета и, в частности, предложено перевести счета, открытые территориальным управлениям Федерального казначейства в учреждениях Банка России, в расчетную сеть самого Федерального казначейства с последующим осуществлением всех платежей через единый казначейский счет в Банке России;

— даны рекомендации по совершенствованию оценки эффективности казначейского контроля путем расширения состава используемых показателей и их дополнения оценочными показателями макроэффективности контроля и эффективности деятельности казначейства;

— обоснована необходимость использования нового понятия «казначейские риски», которым предлагается характеризовать вероятность наступления таких неблагоприятных для исполнения бюджетов событий, как недополучение запланированных поступлений бюджетов, нецелевое использование бюджетных средств бюджетополучателями, ошибки планирования доходов и расходов и др.- рекомендовано формирование карт рисков, обеспечивающих учет и систематизацию рисков;

— предложено для эффективного казначейского исполнения бюджетов в России централизованное внедрение практики использования технологии, позволяющей обеспечить полную и оперативную уплату платежей в бюджет, исключив человеческий фактор при формировании платежных документов;

— разработаны и представлены меры по повышению эффективности финансового контроля в казначейской системе, включающие: использование дополнительного оперативного контроля при санкционирование наиболее рискованных казначейских процедуручастие органов казначейства в аудите эффективности использования бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость. Значимость результатов исследования состоит в развитии научных способов решения проблем в части уточнения понимания казначейской системы исполнения бюджетов, принципов её функционирования, содержания и классификации казначейских рисков.

Практическая значимость исследования состоит в разработке предложений по повышению результативности системы планирования бюджетных доходов, повышению эффективности кассового исполнения бюджетов всех уровней, критериев оценки эффективности казначейского контролярекомендаций по внедрению технологических регламентов в казначейской системе, повышение эффективности финансового контроля в казначейской системе исполнения бюджетов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы были доложены и обсуждены на научных и научно-практических конференциях различного уровня (включая международные и всероссийские): «Государственная власть и общественное устройство в полиэтнической социокультурной среде современной России» -Саратов, 2009 г.- «Российское общество и государство: региональные потенциалы модернизации» — Саратов, 2010 г.- «Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества» -Москва, 2010 г.- «Модернизация современного общества: пути созидания и развития» — Саратов, 2010 г.- «Вызовы третьего тысячелетия: прогнозы, оценки, практики» — Саратов, 2011 г.

По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 3,3 п.л., из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК, в объеме 1,5 п.л.

Ряд практических разработок принят к использованию в деятельности Управления Федерального казначейства по Саратовской области. Теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Поволжском институте управления имени П. А. Столыпина — филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации кафедрой финансов, кредита и налогообложения при преподавании дисциплин «Финансовая система России», «Государственные и муниципальные финансы». Практическое использование результатов исследования подтверждается справками о внедрении.

Структура диссертации включает введение, три главы, состоящих из восьми параграфов, библиографического списка литературы и приложений.

Заключение

.

Решение поставленных задач данного диссертационного исследования позволило автору сделать теоретические и практические выводы, касающиеся приоритетов развития казначейской системы исполнения бюджетов в России.

В первой главе «Теоретические аспекты формирования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации» исследуется как теоретический, так и исторический аспект развития функций казначейской системы исполнения бюджетовпринципы формирования эффективной казначейской системыэкономическое содержание казначейского исполнения бюджетов.

Установлено что, до сих пор возникают затруднения в понимании сущности этого понятия среди научного общества. В процессе диссертационного исследования был сделан вывод, что в основном в литературе используются трактовки предложенные Нестеренко Т. Г и Прокофьевым С. Е. Так, Нестеренко Т. Г. считает, что «казначейское исполнение — это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета.». Именно на этом счете «ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». Прокофьев С. Е. утверждает, что казначейская система исполнения бюджетов представляет собой систему установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур (технологий) по кассовому исполнению бюджетов различных уровней, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих выполнение кассовой, бухгалтерской и контрольной функций.

В работе интерпретировано понятие исполнения бюджетов с применением казначейских технологий в системе государственных финансов. Экономическое содержание исполнения бюджетов с применением казначейских технологий в системе государственных финансов как процесса управления бюджетными ресурсами (планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам), регламентированного законодательными и нормативными актами, императивными принципами, казначейскими процедурами и технологиями. Казначейская система исполнения бюджетов следует рассматривать не как система осуществляющую кассовое исполнения бюджетов, а как система управления бюджетными ресурсами.

В диссертации доказывается, что казначейскай системе исполнения бюджетов должны быть присуще следующие свойства: целостность и делимостьналичие устойчивых связейорганизацияэмерджентность. Существующие взаимосвязи между элементами казначейской системе исполнения бюджетов наглядно представлены на рис. 1.

Рис. 1. Схема взаимодействия элементов (субъектов), участвующих в казначейской системе исполнения бюджетов.

Основной целью казначейской системы является обеспечение своевременного и полного доведения бюджетных средств до бюджетополучателей и целевое их использование. Реализация этой цели в основном обеспечивается органами Федерального казначейства посредством планирования, исполнения, учета и контроля исполнения бюджетов всех уровней по доходам и расходам.

В диссертации обобщены, проанализированы и уточнены традиционные принципы казначейской системы, что позволило дополнить применительно к казначейской системе исполнения бюджетов такими принципами бюджетной системы как адресность и прозрачность исполнения бюджетов по доходам и расходам, реализация которых позволит повысить эффективность действующей казначейской системы.

Необходимость определения принципов эффективной казначейской системы для науки и практики связана с тем, что в современных реалиях, только опираясь на досконально обоснованные и практически проверенные принципы, возможно, обеспечить эффективное развитие казначейской системы. Основные принципы определяют философию и стратегию развития. На основании выработанных принципов корректируются цели деятельности, уточняются приоритеты, формулируются политика, разрабатываются методы. Реализация принципов, целей, приоритетов и политики осуществляется благодаря использованию соответствующих рабочих методик, инструктивного материала, положений и нормативов.

Реализация принципа адресности обеспечивается в процессе исполнение бюджета по расходам посредством использования лицевых счетов, открытых для учета бюджетных средств на едином учетном регистре Федерального казначейства для всех бюджетополучателей. Данный счет предназначен для отражения бюджетные средства, которыми вправе распоряжаться владелец лицевого счета.

Эффективность казначейской системы зависит от реализации принципа прозрачности исполнения бюджетов по доходам и расходам. В ходе исследования сделан вывод, что для эффективного контроля исполнения бюджета существует необходимость сделать максимально прозрачным и подконтрольным общественности на всех стадиях процесс планирования расходования бюджетных средств, а так же само расходование. В результате Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты должны стать более подробными и выполняться гласно по всем направлениям бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, максимально открытым и понятным для общественности.

Вторая глава «Оценка современного состояния казначейской системы исполнения бюджетов» Система исполнения доходов бюджета через казначейские органы постоянно совершенствуется. Однако практика показывает, что принимаемые меры не решают назревшие проблемы в этой области, одной из которых является невозможность субъектом планирования доходов предпринимаемые меры согласовывать с реальными возможностями, а также с необходимыми объемами финансовых средств бюджетополучателей. Накапливающиеся годами проблемы не позволяют повысить результативность системы кассового планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов.

В настоящее время в Федеральном казначействе кассовое планирование осуществляется в годовом и помесячном разрезах, но в краткосрочной перспективе целесообразно перейти к подневному прогнозированию. Кроме того, необходимо развивать систему интеграции кассовых планов федеральных ведомств и кассового плана исполнения федерального бюджета.

В диссертации для повышения результативности планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов предложены меры по следующим функциональным направлениям:

— корректировка, по мере необходимости, плановых показателей, применяемых казначейством по исполнению бюджетов;

— обеспечение многовариантности расчетов и использование адекватных условиям неопределенности методов;

— развитие информационно-аналитического обеспечения.

В области информационно-аналитического обеспечения представляется целесообразным создание информационных баз данных в регионах, отражающих изменения макроэкономических показателей, совместимых с существующей налоговой и бухгалтерской отчетностью. Это позволит субъектам регионального планирования доходов бюджета предпринимаемые комплексные меры согласовывать с реальными возможностями, а также с необходимыми объемами финансовых средств бюджетополучателей.

Для повышения обоснованности прогнозных расчетов бюджетных показателей следует использовать комбинацию нескольких экономических методов с учетом возможных сценариев социально-экономического развития и принимаемых решений в области бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики. Так, одним из возможных вариантов при планировании является метод экспертных оценок, который известен как метод «Дельфи» .

Применение данного метода не требует больших затрат и времени. Он наиболее гибок и адаптивен к изменениям в экономической и налоговой сферах. Поэтому данный метод наиболее эффективно применять при внезапных изменениях в экономической сфере.

При выборе метода прогнозирования доходов бюджетов предлагается учитывать:

— метод прогнозирования, который должен обеспечивать функциональную достоверность, точность и полноту прогноза;

— уменьшение затрат времени и средств на прогнозирование;

— доступность для всех специалистов, участвующих в бюджетном процессе;

— экспертную оценку влияния факторов, которая должна, по возможности производиться отдельно для учета всех экономических факторов, вероятность изменения которых поддается прогнозу.

К прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации предлагается прилагать результаты анализа качества прогнозов предыдущих лет, включая анализ отклонений и ошибок, содержавшихся в прогнозах. В частности, рекомендуется отражать наиболее существенные ошибки прогнозов предыдущих лет, проводить анализ их причин и указывать, какие меры принимаются с целью повышения точности прогнозов и исполнения бюджета.

Для повышения результативности системы планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов целесообразно учитывать также прогнозы динамики скрытого производства и теневого оборота. Эти данные существенно не только корректируют налоговую базу, но и весьма сильно искажают представления об истинном состоянии национальной экономики, её масштабах, структуре, тенденциях развития, что негативно влияет на составление прогноза налоговых поступлений.

Отдельным условием достоверности прогнозирования бюджетных доходов является оценка мотиваций и поведения организаций и населения, осуществляющих деятельность на соответствующей территории, относительно налогов и сборов в зависимости от общей экономической ситуации.

Развитие планирования бюджетных доходов в рамках казначейского исполнения бюджетов должно осуществляться исходя из стратегических направлений реформирования бюджетной системы. В работе доказано, что одной из главных задач при реализации бюджетной стратегии является увеличение дальности горизонта бюджетного планирования и необходимость практической апробации разработки и внедрения долгосрочных (на срок до десяти лет и более) бюджетных прогнозов. В соответствии с этим целесообразно применение различных методов, необходимых для составления системы планирования доходов бюджетов: метода прямого прогнозирования, метода экспертных оценок, методов экономико-математического моделирования.

В соответствии со статьей 174 Бюджетного кодекса РФ доходы федерального бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально-экономического развития РФ. Необходимо пересмотреть перечень показателей, по которым производится прогнозирование социально-экономического развития на среднесрочный период, путем включения тех показателей, которые действительно будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

Для увеличения уровня эффективности кассового исполнения средств федерального бюджета и бюджетов других уровней доказана необходимость дальнейшей модернизации платежной системы для консолидации функциональных возможностей системы для создания целостной централизованной системы расчетов базируемой на едином счете казначейства. Для решения данной проблемы предложено внедрить систему централизованного управления денежными потоками федерального бюджета, предполагающую единство системы управления ими и оптимизацию их движения как альтернативу девствующей системе, которая предполагает ежедневное «перенос» доходов федерального бюджета на единый казначейский счет и механизм прямого ежедневного подкрепления счетов территориальных органов казначейства для проведения кассовых выплат за счет средств федерального бюджетаразвитие механизмов по обеспечению безопасности и надежности осуществления платежей. Эта система расчетов в отличии от существующей обеспечит проведение платежей группы участников с их счетов.

Казначейство России должно превратиться в так называемый бюджетный банк. Это означает, что все счета, (около 62 тыс.) которые открытые управлениями Федерального казначейства в расчетно-кассовых центрах Центробанка России для обслуживания бюджетной системы (региональных и муниципальных госфинансов) должны быть переведены в учетную систему Федерального казначейства. В результате чего, все платежные операции будут осуществляться через единый счет, открытый в учреждениях Банка России. Необходимость консолидации средств сектора государственного управления на одном банковском счете, в свою очередь, предполагает создание автономной или внутренней информационно-платежной системы Федерального казначейства, понимаемой как совокупность правил, организационных и программно-технических средств, используемых для проведения операций с финансовыми средствами федерального, регионального и местного бюджетов, средств аккумулируемых внебюджетными фондами и со средствами бюджетных и автономных учреждений, а также организаций, не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ получателями бюджетных средств.

Вновь используемая система осуществления платежей за счет бюджетных средств позволит, повысит эффективность управления государственными финансами, возрастанию скорости с которой происходит обращение денежных потоков, снижению стоимости финансовых операций.

Реализация данного предложения установит новые стандарты качества обслуживания клиентов. Это позволит упростить многие процедуры, которые сегодня являются длительными и трудоемкими. Федеральное казначейство обеспечит зачисление средств на лицевые счета клиентов в день их поступления на единый казначейский счет, а не на следующий день, как это происходит сейчас. Аналогично распределение поступлений между бюджетами и их зачисление в бюджеты будет осуществляться в день их поступления на единый казначейский счет, а не на следующий день. На один день сократится срок зачисления доходов в бюджеты бюджетной системы РФ. Также будет упрощен и унифицирован документооборот за счет применения современных технологий.

Наличие значительного количества распорядителей и получателей допускает возможность нецелевого использования бюджетных средств. Для обеспечения порядка в финансовой сфере за указанными участниками бюджетного процесса необходимо своевременно осуществлять проверки законности, эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств. При оценке казначейского контроля применяется показатель эффективности, который дает информацию о затраченных средствах на достижение положительного результата. В структуре эффективности казначейского контроля предлагается выделить две составные части: во-первых, это макроэффективность контроля и, во-вторых, эффективность деятельности казначейства как органа контроля. Макроэффективность — это суммарный показатель эффектов, полученных от применения финансового контроля, в составе которого предложено выделять организационный эффект и экономический эффект.

Организационный эффект состоит в том, что по итогам контрольных процедур, предлагаются способы по оптимизации структуры федеральной исполнительной власти, повышается уровень государственной управляемости, урезаются лишние звенья, а создаются качественно новые, в которых существует экономическая необходимость, повышается уровень оперативность управления.

Экономический эффект заключается в улучшения работы органов федеральной исполнительной власти в части повышения экономии бюджетных и внебюджетных средств.

Эффективность деятельности казначейского контроля — это соотношение экономических результатов предотвращенных нарушений (возврат средств в бюджет, возврат средств на бюджетные счета организаций и т. д.) с затратами на содержание казначейства как органа осуществляющего государственный финансовый контроль.

С количественной точки зрения оценку эффективности макроэкономической финансового контроля можно дать, используя следующею формулу:

Э +Э эф — ^ где: Ээф — экономическая эффективностьЭ0 — экономическое выражение организационного эффектаЭэ. — финансовое выражение экономического эффекта- 3 — расходы на содержание казначейства как органа финансового контроля.

Эффективность деятельности казначейского контроля рассчитывается по формуле:

С) эф — д где: Эб — средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет.

Рассмотренные показатели эффективности казначейского контроля с одной стороны, они характеризуют уровень работы казначейства как контролирующего органа, являются основой оценки его работы, а с другой стороны, — дают возможность устранить возникающие в подконтрольных субъектах нарушения.

В работе предложено и обосновано новое понятие «казначейские риски». Оно было сформировано на основе анализа термина финансовые риски, под которыми понимается вероятностью потерь каких-либо денежных сумм или их недополучением. При этом основной особенностью финансового риска является то, что вероятность поступления ущерба возникает при проведении каких-либо операций с фондовыми ценными бумагами. Казначейскими рисками предполагается характеризовать вероятность наступления таких неблагоприятных для исполнения бюджетов событий, как недополучение запланированных поступлений бюджетов, ошибки планирования доходов и расходов и др.

Эффективность казначейского контроля зависит от полного учета и анализа казначейских рисков: операционных, технико-технологических, ре-путационных и прочих. По результатам каждой проверки пополняется соответствующая база данных, которая является источником для создания «карты рисков». Накопленная по итогам контрольных мероприятий информация в систематизированном виде позволит сформировывать карты рисков для руководителей по всем проверяемым направлениям деятельности.

Карта риска — это описание ограниченного числа рисков с помощью теста расположенного в прямоугольной таблице, и графика по одной «оси» которого указана значимость риска или сила воздействия, а по другой вероятность возникновения или частота риска.

Необходимо создать локальные акты, которые бы стандартизировали процедуру формирования карты рисков для всей системы контроля в органах Федерального казначейства.

В третей главе «Направления развития казначейской системы исполнения бюджетов» предложены векторы развития информационных технологий и механизмов финансового контроля.

Доказано, что одним из важных направлений развития казначейской системы исполнения бюджетов является совершенствование казначейских технологий. В настоящее время использование информационных технологий в организациях и учреждениях должно давать возможность четко формализовать деятельности организации и оптимизировать выполнение функций возложенных на неё, а также являться инструментарием, используемым руководством при принятии управленческих решений. Определение данной цели при использовании информационных технологий имеет особую актуальность для Федерального казначейства.

Совершенствование информационно-технической структуры казначейских органов осуществляется в последнее время в рамках Проекта направленного на модернизацию системы казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, одним из компонентов которого является продукт программного обеспечения на базе ЕКР-системы. Внедрение ЕЯР-систем на практике сделало явным, что для успешного внедрения необходимо существование в организации, фундаментальных функциональных процессов, которые имеют актуальное описание, и которые, пройдя соответствующею адаптацию, могут быть достаточно быстро автоматизированы. При этом значительно больше времени необходимо использовать на автоматизацию организаций, в которых не уделяется должного внимания описанию и поддержке в жизненном состоянии функциональных процессов. Принимая это во внимание органы казначейства должны до наступления момента внедрения новой автоматизированной системы создать и внедрить регламенты технологического характера.

Предлагается применение биллинговой технологии, которая являет собой созданные учреждениями, осуществляющими администрирование доходов по платежам физических лиц базы данных. Эти данные применяются банками при приеме на перечисление платежных документов от физических лиц. Использование данной технологии даст возможность не заполнять извещение на уплату платежей в бюджет физическими лицами, это уже будет сделано администраторами поступлений. Останется внести наличные или произвести уплату используя банкомат. В используемой биллинговой технологии необходимо заложить возможность работы, учитывая размер задолженности плательщика перед бюджетом. Это позволит предоставлять информацию физическим лицам о размере задолженности и при согласии плательщика произвести её погашение без наличия квитанции. Применение этой технологии даст возможность исключить ошибки сделанные специалистами при создании платежных документов и предоставлять своевременно и в полном объеме информацию о проводимых операциях, и обеспечит полноту и оперативность финансовых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ. (См. рис. 2).

Ожидаемые эффекты от централизованного внедрения биллинговой технологии.

МЮМ! ш,(.тшяяттижвя.

Преимущества биллинговой технологии приема платежей для организаций.

ШіШк.

Повышение собираемости платежей аМЛ'," .

Гарантированное поступление средств со счетов по вкладам/счетов банковских карт по длительным поручениям їНН.

ШШл.

Возможность отражения информации о поступившем платеже в базе данных поставщика услуг с необходимой для него периодичностью.

•тттшзжттш чаїшчіт л} жтшшеіУ.

Сокращение расходов организаций, связанных с обработкой платежей физических лиц.

Исключение ошибок при приёме платежей.

Исключение расходов на изготовление, обработку и доставку бланков платежных документов (в случае отказа от выставления счетов).

Преимущества биллингвой технологии приема платежей для плательщиков — физическихлиц шил сшішзт.

Сокращение времени обслуживания клиентов.

Возможность получения сведений о задолженностях плательщиков в любом структурном подразделении банка мтта: ¡-лтшж.

Возможность оплаты услуг без предъявления бумажных документов чтят.

•:ишвтаттжт"'тФ.

Осуществление платежей по длительному поручению на списание средств со счета в пользу организации — получателя платежа без посещения структурного подразделения банка.

Рис. 2. Ожидаемые эффекты от централизованного внедрения биллинговой технологии.

Казначейский контроль является составной частью государственного финансового контроля, который в свою очередь составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от эффективной организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.

Анализ контрольных функций, проведенный в ходе диссертационного исследования говорит о том, что в работе казначейских органов произошло определенное смещение с последующего контроля в сторону превентивного и текущего. Кроме того, за прошедшие годы сложилась достаточно эффективная система финансового контроля за использованием бюджетных средств по линии исполнительной власти через органы казначейства, так как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.

В последние годы в условиях «либерализации» бюджетного процесса возникает опасность увеличения объема нецелевых или неэффективных бюджетных расходов, а значит особенно важной становится задача дальнейшего совершенствования системы казначейского контроля, который характеризуется повышенными потенциальными возможностями обеспечения результативности использования бюджетных средств по сравнению с другими видами государственного финансового контроля.

Для повышения эффективности финансового контроля в казначейской системе предлагается: использование дополнительного оперативного контроля при санкционирование наиболее рискованных казначейских процедуручастие органов казначейства в аудите эффективности использования бюджетных средств.

Для решения выявленных задач в ходе исследования была доказана необходимость одновременно с оперативным последующим контролем организован и текущий контроль, при котором представляется возможным включение специалистов отдела внутреннего контроля и аудита в качестве контролёров в цепочку утверждения заявок на кассовый расход получателей средств (после утверждения работником, непосредственно обслуживающим лицевой счет и начальником соответствующего отдела) перед формированием единой кассовой заявки на подкрепление счетов и проведения платежных поручений по кассовым расходам. При этом такому текущему контролю со стороны отдела внутреннего контроля и аудита, должен подвергаться не весь объем заявок на кассовый расход, а только определенная часть. Доля заявок на кассовый расход, которая может подвергаться дополнительному утверждению перед их исполнением, может определяться исходя из имеющихся трудовых ресурсов отдела внутреннего контроля и аудита и ресурсов времени, так как дополнительное утверждение не должно значительно увеличивать общее время обработки заявок получателей средств до формирования общей заявки на подкрепление единых счетов управления.

По проведенному анализу представляется, что текущему контролю должны подвергаться не более 10% от общего количества заявок на кассовый расход за операционный день. Это могут быть заявки по наиболее рискоём-ким с точки зрения целевого использования статьям бюджетной классификации, а также заявки на проведение кассовых расходов на суммы, превышающие определенный размер.

В условиях современной экономики имеются объективные предпосылки для внедрения и использования нового типа государственного финансового контроля, такого как аудит эффективности использования государственных ресурсов. Это потребует провести реформирование и модернизацию некоторых сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (в особенности бюджетного процесса), использование международных стандартов отчетности, контроля и аудита, изменения функций ведомств финансового контроля в России и др. Появляется необходимость разработки большого комплекса научно-методических, организационно-практических и нормативно-правовых работ. Переход на новый тип финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях модернизации современной бюджетной политики страны, основанной на изменении в бюджетном процессе акцентов с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» в результате изменения уровня ответственности в сторону увеличения и повышение независимости участников бюджетного процесса и участников администрирующих бюджетные средства в границах четко определенных среднесрочных ориентиров. Федеральному казначейству необходимо осуществлять на постоянной основе мониторинг и системный аудит эффективности государственных закупок на всех стадиях этого процесса — от планирования расходов до исполнения контракта. Специалистам казначейства необходимо ежедневно собирать, и обрабатывают данные о заказах и контрактах, заказчиках и поставщиках, сопоставлять их со сведениями об исполнении бюджета. Собранную информацию необходимо предоставлять контрольно-надзорным органом.

Создание эффективной системы казначейского контроля позволит добиться гибкого управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повысить уровень оперативность в финансировании государственных программ, уменьшить негативные моменты, связанные с нецелевым использованием государственных средств, а также позволит более экономно и рационально использовать бюджетные ресурсы.