Проблемы современного международно-правового регулирования воздушных сообщений

Актуальность темы

исследования. Международный воздушный транспорт как одно из важнейших звеньев мировой инфраструктуры всегда являлся предметом пристального внимания государств и международных организаций.

Заметное усиление этого внимания в настоящее время объясняется не только тем, что динамичное развитие гражданской авиации и все более интенсивная эксплуатация глобальной сети международных воздушных линий многократно повысило экономическое и политическое значение международных воздушных сообщений, но также и тем, что последние десятилетия мирового развития характеризуются появлением и обострением ряда глобальных проблем, отражающих растущую взаимосвязанность и взаимозависимость мира нового тысячелетия и огромные по своим масштабам перемены во всех областях человеческой жизни и международного сотрудничества, в том числе и в сфере международных авиационных отношений.

Традиционно, с самого начала развития гражданской авиации, государства старались всемерно стимулировать и поддерживать воздушный транспорт, сохраняя за собой право жесткой регламентации и контроля коммерческой деятельности авиапредприятий на своих территориях. Однако в 80-е, и в особенности, в 90-е годы XX века все большее развитие получают тенденции, связанные с ослаблением мер государственного воздействия и вмешательства в деятельность авиатранспортной отрасли и распространением рыночных отношений. Переход от жесткой системы регулирования воздушного транспорта к более либеральному режиму сопровождается постепенной приватизацией национальных авиапредприятий, образованием значительного числа частных авиакомпаний.

Вследствие развития вышеуказанных процессов многие авиапредприятия получили более широкий доступ к рынкам международных авиаперевозок, дополнительные возможности по обслуживанию пассажиров и других пользователей услуг воздушного транспорта. Но вместе с тем, усиление конкуренции, увеличение эксплуатационных расходов, различные финансовые трудности в конце прошлого и в начале нынешнего столетий значительно усложняют деятельность авиапредприятий. Серьезные негативные последствия для мировой авиатранспортной отрасли имели также события в США 11 сентября 2001 года. В результате появления чувства неопределенности и падения доверия широкой публики к воздушному транспорту спрос на авиаперевозки резко сократился, а расходы на обеспечение безопасности и страхование стремительно возросли. Особенно сильный удар был нанесен североатлантическому, южнои центральноамериканскому рынкам, а также рынкам между Европейским и Азиатско-Тихоокеанским регионами.

В отношении российского воздушного транспорта, к сожалению, приходится констатировать, что переход от командно-административной системы управления экономикой к рыночным отношениям, продолжавшийся в течение 90-х годов XX века, привел к крайне неблагоприятным для него условиям. Из-за значительного сокращения валового продукта и реальных доходов населения резко снизился платежеспособный спрос на авиаперевозки, и их объем в период с 1990 по 2000 годы сократился в 4 раза. Между тем, существенно возросло количество российских авиапредприятий, конкурирующих на рынке перевозок, но при этом только одна треть из них занята в регулярных воздушных сообщениях. Парк самолетов отечественной гражданской авиации морально и физически устарел: технический и эксплуатационный уровень свыше 70% пассажирских самолетов не соответствует современным стандартам1.

Однако положительным моментом является тот факт, что в силу своего географического положения и размеров территории Россия всегда играла важную роль в мировой системе воздушного транспорта. С учетом данного фактора, а также положительного опыта установления международных воздушных сообщений бывшим СССР, Российская Федерация может создать вполне благоприятные условия для участия своих авиапредприятий на международных рынках авиаперевозок.

1 Концепция развития гражданской авиационной деятельности в Российской Федерации (одобрена на заседании Правительства РФ от 7.12.2000 Протокол № 41).

Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о том, что процесс либерализации регулирования коммерческой деятельности авиапредприятий, в целом отвечая более полному удовлетворению потребностей в гражданской авиации, тем не менее, несет и угрозу обострения проблемы обеспечения безопасного, регулярного и конкурентно справедливого функционирования системы воздушного транспорта. Указанное обстоятельство предопределяет необходимость подробного анализа изменений, происходящих в настоящее время в международно-правовом регулировании воздушных сообщений как на двустороннем уровне в отношениях между отдельными государствами, так и в рамках целых регионов, и выработки соответствующих рекомендаций по совершенствованию этого регулирования с учетом, прежде всего интересов Российской Федерации и отечественной авиатранспортной отрасли.

Степень разработанности темы в правовой литературе. В российской юридической литературе исследования, специально посвященные вопросам правового регулирования международных воздушных сообщений, относятся, в основном, к периоду интенсификации международных воздушных сообщений СССР в 60-х — 80-х годах прошлого столетия. Среди отечественных ученых, имеющих отношение к глубоким изысканиям в вышеизложенных вопросах, особо следует отметить А. Н. Верещагина, B.C. Грязнова, В. Н. Дежкина, Ю. Н. Малеева, в трудах которых рассматривается целый комплекс проблем применения норм международного права в международных воздушных сообщениях. Общие выводы, сделанные этими авторами, определили основные направления в современных исследованиях в области международного воздушного права.

Однако, несмотря на довольно значительные изменения, происходящие в международно-правовом регулировании коммерческой деятельности воздушного транспорта с начала 90-х годов прошлого столетия, активного интереса российской научной общественности к данной важной проблематике не наблюдается. Исключение составляет диссертация Кейта Мохамеда (1990 г.) и отдельные части диссертаций Ф. И. Сапрыкина (1996г.), М. А. Воскобойниковой (1996г.), М. Д. Товмасяна (2001г.), а также Р б публикация B.C. Грязнова (1996г.)2, представляющая собой обзор некоторых тенденций правового регулирования воздушного транспорта на тот период.

Вместе с тем, современные проблемы международно-правового регулирования воздушных сообщений подробно рассматриваются в работах иностранных авторов, особенно в трудах западноевропейских ученых-юристов, которые при этом широко освещают и подвергают глубокому анализу уникальный опыт Европейского Союза, связанный с либерализацией регулирования коммерческой деятельности воздушного транспорта.

Предмет исследования. Поскольку, как отмечается в отечественной доктрине, под международными воздушными сообщениями принято понимать не сами по себе воздушные передвижения над территорией двух или более государств, а такие международные полеты воздушных судов, которые выполняются для осуществления перевозок пассажиров, почты и грузов с коммерческими целями, то институт «международно-правового регулирования воздушных сообщений» — один из основных институтов современного международного воздушного права — объединяет вопросы регулирования коммерческой деятельности в воздушном транспорте3.

С учетом вышесказанного, предмет данного исследования составляют такие наиболее важные проблемы современного международно-правового регулирования коммерческой деятельности воздушного транспорта, как предоставление доступа к рынкам авиаперевозок, назначение авиапредприятий для эксплуатации воздушных линий и контроль за их деятельностью, установление тарифов на авиаперевозки, определение порядка участия авиапредприятий в рамках стратегических альянсов и других новых видах их сотрудничества друг с другом. При этом необходимо подчеркнуть, что исследование перечисленных проблем ограничено главным.

2 См.: Кейта Мохамед Правовое регулирование коммерческой деятельности в международных воздушных сообщениях. Л., 1990; Сапрыкин Ф. И. Международно-правовые проблемы использования воздушного пространства государств-участников СНГ. М., 1996; Воскобойникова М. А. Современные тенденции сотрудничества в области воздушного транспорта (международно-правовые вопросы). М., 1996; Товмасян М. Д. Актуальные проблемы пересмотра Конвенции о международной гражданской авиации (Чикагской конвенции 1944 года). М., 2001: Грязнов B.C. Некоторые тенденции международно-правового регулирования воздушного транспорта// Московский журнал международного права. 1996. № 1.

3 См.: Верещагин А. Н. Международное воздушное право. М.: Международные отношения. 1966. С. 4- Малеев Ю. Н., Мовчан А. П. Международное воздушное право// Курс международного права в 7 томах. том 5/ Под ред. B.C. Верешетина. М.: Наука. 1992. С. 142- Международное право/ Под ред. Л. Н. Шестакова, А. Н. Талалаева, Е. А. Шибаевой, М. А. Коробовой. М.: Юридическая литература. 1999. С. 453. образом рамками межгосударственных отношений, связанных с установлением и осуществлением воздушных сообщений, и вопросы, относящиеся к международному частному праву, не являются предметом рассмотрения.

Цели и задачи исследования. Целью предпринятого диссертационного исследования является определение и анализ проблем международно-правового регулирования воздушных сообщений в свете тенденций развития мирового воздушного транспорта в конце прошлого и начале нынешнего столетий и представление соответствующих рекомендаций по решению этих проблем с учетом интересов Российской Федерации и отечественных авиапредприятий. Достижение этой цели предполагает постановку и решение следующих задач:

— определение особенностей и тенденций дальнейшего развития международно-правового регулирования вопросов доступа к рынкам авиаперевозок, владения и контроля над авиапредприятиями, установления тарифов, сотрудничества авиапредприятий;

— на основе изучения практики различных государств по установлению международных воздушных сообщений, материалов V Всемирной авиатранспортной конференции, проведенной Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) в марте 2003 года, а также трудов российских и зарубежных специалистов в области воздушного права выявление возможностей по совершенствованию существующей системы международно-правового регулирования коммерческой деятельности авиапредприятий в интересах безопасного, упорядоченного и экономичного развития мирового воздушного транспорта;

— анализ опыта Европейского Союза по решению проблем либерализации правового регулирования международных воздушных сообщений на региональном уровне и обозначение конкретных моментов этого опыта, возможно приемлемых и полезных в вопросах либерализации регулирования коммерческой деятельности международного воздушного транспорта для других государств и регионов, включая Россию и СРВ" ;

— анализ современной договорной практики Российской Федерации по регулированию воздушных сообщений с различными государствамиs.

— выработка предложений по совершенствованию международно-правового регулирования воздушных сообщений России с учетом ее географического положения и современного состояния авиатранспортной отрасли.

Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие как исторический, логический, системный, прогностический, метод анализа и синтеза, а также частно-научные методыформально-юридический, сравнительно-правовой и иные методы научного познания. При этом автор руководствовался концептуальными положениями общей теории государства и права, международного права и международного воздушного права.

Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных ученых-специалистов в области международного и международного воздушного права — Г. И. Тункина, К. А. Бекяшева, В. Д. Бордунова, А. Н. Брылова, А. Н. Верещагина, B.C. Грязнова, В. Н. Дежкина, А. Я. Капустина, Ю. М. Колосова, А. И. Котова, В. И. Кузнецова, И. И. Лукашука, Ю. Н. Малеева, А. Н. Мовчана, А. Н. Талалаева, Б. Н. Топорнина, Н. А. Ушакова, С. В. Черниченко, Е. А. Шибаевой, JI.M. Энтина и других. Автор руководствовался также работами таких западных юристов, как: Р. Абейратнэ, Б. Адкинс, Дж. Бальфур, Г. де Бурка, К. Бьюмонт, Г. Вассенберг, Л. Вебер, Э. Гимулла, Я. де Гроот, И.Х. Дидерикс-Фершоор, М. Жилич, М. Жуглар, П. Крэг, А. Ловенштайн, П, Мендес де Леон, А. Менсик фон Зебински, М. Милдэ, Ж. Наво, П. Хаанаппел, Б. Хавел, Т. Хартли, Б. Хенаку, Б. Ченг, В. Шихан, Р. Шмидт, М. Шо, К. Шоукросс и другие.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в современной российской литературе проведен комплексный анализ и предложены пути решения современных проблем международно-правового регулирования коммерческой деятельности воздушного транспорта, возникающих в связи с изменениями, происходящими в авиатранспортной отрасли с начала 90-х годов прошлого столетия как в России, так и во всем мире.

В числе первых в российской юридической литературе автор уделяет особое внимание комплексному исследованию опыта Европейского Союза по либерализации правового регулирования международных воздушных сообщений на региональном уровне и дает конкретные рекомендации по выработке на основе данного опыта адекватного правового регулирования авиатранспортного сотрудничества для России, в том числе и в рамках Содружества Независимых Государств.

Основные предложения и выводы, выносимые на защиту:

1. Обосновывается, что в ближайшем будущем невозможно достижение общего многостороннего соглашения по вопросам коммерческой деятельности международного воздушного транспорта, однако перспективным и эффективным является международно-правовое регулирование данных вопросов в рамках региональных соглашений с участием государств с примерно одинаковым уровнем экономического развития.

2. Обосновывается, что первая (право транзитных пролетов через иностранную территорию) и вторая (право транзитного пролета с посадкой в некоммерческих целях на иностранной территории) «свободы воздуха», не содержащие сами по себе каких-либо прав на осуществление перевозок, тем не менее могут иметь важное экономическое значение. У государств есть все основания ограничивать использование данных «свобод воздуха» с учетом своих национальных интересов и уровня конкурентоспособности авиатранспортной отрасли и требовать в обмен на них реальные экономические выгоды для своих авиапредприятий.

3. Обосновывается, что содержащееся в большинстве заключенных на сегодняшний день соглашений о воздушном сообщении условие о том, что «преимущественное владение и фактический контроль» над авиапредприятиями, назначаемыми для эксплуатации воздушных линий, должны принадлежать назначающему государству (его органу или юридическим лицам), не соответствует современным тенденциям развития международного воздушного транспорта. В связи с этим, в соглашениях о воздушном сообщении следует устанавливать, что критерием назначения авиапредприятий является нахождение их основного места деятельности на территории назначающего государства при условии сохранения четких границ компетенции и контроля в сфере безопасности полетов и авиационной безопасности.

4. Обосновывается необходимость подробного регулирования в соглашениях о воздушном сообщении государств таких новых видов сотрудничества авиапредприятий, как совместное использование кодов, стратегические альянсы, франчайзинг, которые создают возможность авиапредприятиям получать косвенный доступ к рынкам авиаперевозок и расширять сеть своих маршрутов.

5. Обосновывается, что предоставление всем авиапредприятиям государств-членов ЕС права доступа к рынкам внутренних (каботажных) перевозок в рамках Европейского Союза автоматически не влечет распространение данного права на авиапредприятия третьих государств, однако дает основание последним, в соответствии со статьей 7 Чикагской конвенции 1944 года, требовать предоставления своим авиапредприятиям государствами-членами ЕС прав каботажа в полном объеме.

6. Обосновывается, что в настоящее время Европейское Сообщество в целом не обладает достаточными полномочиями для заключения соглашений о воздушном сообщении с третьими государствами. В связи с этим двусторонние межправительственные соглашения между отдельными государствами-членами ЕС и третьими государствами будут по-прежнему являться основой установления воздушных сообщений между ними.

7. Обосновываются нежелательность присоединения Российской Федерации к Соглашению о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. и необходимость развития практики предоставления права транзитных пролетов через свою территорию на двусторонней основе с учетом специфики отношений с конкретными государствами.

8. Обосновывается целесообразность создания Российской Федерацией и другими государствами-участниками СНГ общего авиатранспортного рынка, в рамках которого может быть осуществлена постепенная либерализация международно-правового регулирования воздушных сообщений.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы Министерством иностранных дел РФ и Государственной службой гражданской авиации Министерства транспорта РФ для подготовки позиции Российской Федерации в переговорах по заключению и изменению двусторонних соглашений о воздушном сообщении с различными государствами, для развития сотрудничества в сфере воздушного транспорта в рамках СНГ. Основные положения диссертации могут найти применение в научной деятельности и в учебных целях, в частности, в процессе преподавания курса «Международное право», специального курса по международному воздушному праву, а также при чтении лекций в отраслевых учебных заведениях гражданской авиации.

Апробация результатов исследования. В сентябре 2001 года автором защищена диссертация на присвоение степени магистра права (специализация: «Международное воздушное и космическое право») по теме «Сотрудничество авиапредприятий в условиях реформы международно-правового регулирования воздушных сообщений» на юридическом факультете Лейденского университета (Нидерланды).

Положения данной диссертации отражены в научных публикациях. Конкретные результаты и данные исследования использовались автором при проведении семинарских занятий и при чтении лекций на юридическом факультете Московского Государственного Университета имени М. В. Ломоносова.

Заключение

.

Мировое авиационное сообщество вступило в новое тысячелетие с множеством проблем, в том числе связанных и с международно-правовым регулированием коммерческой деятельности воздушного транспорта.

Во многих регионах мира доминирует свободный, открытый рынок. И, как следствие, имеет место интенсификация интеграционных процессов и взаимодействия национальных экономик, а также постепенная либерализация мирохозяйственных связей, в том числе, конечно, и в сфере международного воздушного транспорта, завоевавшего сегодня важнейшую роль в международных перевозках, особенно при межконтинентальных и трансконтинентальных пассажирских и грузовых перевозках.

В то же время нельзя не констатировать и другой объективный факторна современном этапе мировой воздушный транспорт по оценкам ИКАО и ИАТА переживает самый глубокий кризис за всю историю своего существования. Продолжающийся до настоящего времени спад начался в 1989 году, и большинство авиакомпаний мира постоянно несут эксплуатационные убытки, которые объясняются рядом общих причин, в том числе политической нестабильностью в мире, общим спадом в мировой экономике и недостаточным совершенством современного международно-правового регулирования воздушных сообщений.

Тем не менее спрос на авиаперевозки в мире, который, по прогнозам ИАТА, продолжает устойчиво расти, стимулирует конкурентную борьбу авиакомпаний на рынке. При этом убыточные авиакомпании покрывают свои потери из государственных и других источников, а также изыскивают всевозможные способы выживания и новые методы работы в целях финансовой стабилизации. В числе новых форм функционирования мирового воздушного транспорта наблюдается создание линий совместной эксплуатации, альянсов и иных объединений региональных и глобальных авиаперевозчиков275.

275 Костромина Е. В. Экономика авиакомпании в условиях рынка. М.: НОУ ВКШ «Авиабизнес». 2002. С. 7.

Автор в своей работе исходит из того, что закономерный процесс либерализации международного воздушного транспорта со стремлением, основанным на идее «дерегулирования» и политике «открытого неба», далеко не в должной мере отражает интересы и особенности различных стран и регионов мира, включая Россию и другие постсоциалистические страны.

В этой связи положения Декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, принятой в марте 2003 года на V Всемирной авиатранспортной конференции ИКАО, должны служить ориентиром в процессе дальнейшей реформы международно-правового регулирования воздушных сообщений. Нет сомнения в том, что вектор объективного процесса либерализации регулирования мирового воздушного транспорта должен быть ориентирован не на стратегию «открытого неба», а на концепцию «справедливого неба» и основываться на незыблемых принципах современного международного воздушного права.