Проблемы законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. С 1992 г. Россия идет по пути построения федеративного государства, основанного на конституционно-договорных началах.

Федеративный договор 1992 г., а позднее и Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, закрепили принцип федерализма в качестве основополагающего, за счет которого обеспечивается единство страны, централизация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и реализация права на самоопределение народов Федерации. В развитие основ федерализма и с целью устранения препятствий их развития с течением времени был принят ряд законодательных актов.

30 ноября 2001 года Государственной Думой РФ принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определивший дальнейшие перспективы развития российского федерализма и возможности изменения субъектного состава РФ. Федеральный конституционный закон не только регулирует техническую сторону территориальной реорганизации государства, он фактически устанавливает новые начала развития федеративных отношений. Начало реализации норм данного закона заложило практическую основу для будущего реформирования федеративных отношений в России и изменения субъектного состава Федерации путем укрупнения ее субъектов. Однако, исходя из анализа нормативной базы и практики применения законодательства об изменении субъектного состава РФ, можно сделать вывод о том, что действующая законодательная база, регулирующая обозначенные отношения, не лишена определенных недостатков.

Проследив историю принятия Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», его первоначальные проекты и поправки можно выявить первопричины возникновения проблем применения его норм на практике. Отдельного и всестороннего рассмотрения заслуживает текст действующего закона в контексте практической реализации его норм. Поскольку данный закон служит правовой базой процесса реорганизации субъектного состава РФ, подробному и всестороннему рассмотрению подлежит процесс развития некоторых его норм в законодательных актах, принятых на основании этого закона, а так же причины возникновения коллизий в действующих актах об изменении субъектного состава РФ. В частности в ряде положений Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г.1 существуют расхождения с нормами Закона 2001 г.

Степень научной разработанности темы. Проблема реорганизации территориального устройства страны неоднократно поднималась учеными правоведами, как до принятия Федерального конституционного закона, так и в период начала его фактического применения. Большинство авторов высказывает мнение о необходимости, либо о нецелесообразности изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов. Здесь нужно отметить работы Безрукова А. В., Болтенковой Л. Ф., Варламовой Н. В., М. Глинич-Золотаревой, Лагутенко Б., Скурко Е. В., Саленко А.В.

Анализ нормативной базы по данному вопросу в публикациях сводится в основном к рассмотрению целесообразности укрупнения российских регионов, политическим аспектам проблемы принятия в состав РФ нового.

1 Российская газета 25 марта 2004 г.

2 М. Глинич-Золотарева Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra. ЖРП 1999 г. № 2 субъекта, либо изучению процесса поэтапного объединения субъектов РФ, уже выразивших согласие на слияние в единый субъект.

Сравнительно небольшое количество научных работ посвящено теоретическим основам реформирования субъектного состава Российской Федерации, критике содержания и структуры Закона. Здесь необходимо отметить работы Черткова А.Н.1.

Объект диссертационного исследования. Объектом исследования являются отношения по реформированию субъектного состава Российской Федерации путем принятия в состав РФ или образования в ее составе нового субъекта.

Предмет диссертационного исследования. Предмет исследования составляют законодательные основы реформирования федеративных отношений в сфере создания или принятия новых субъектов РФ.

Цели и задачи исследования.

Основной целью работы выступает выявление и рассмотрение основных недостатков действующего законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации, и определение путей их возможного устранения. Одной из основных задач здесь является определение возможности практической — реализации норм Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в целях территориальной реорганизации государства, анализ других действующих правовых актов по обозначенному вопросу и выявление основных причин возникновения сложностей их реализации.

Необходимым представляется изучение складывающейся практики применения норм закона на примере некоторых субъектов Российской Федерации (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край), а так же.

1 Чертков А. Н. Правовые аспекты изменения субъектного состава Российской Федерации. Брянск., 2007 г. рассмотрение трудностей реализации законодательных норм вызванных недоработан, но стью правовой базы. И в завершении мы определим причины по которым дальнейшая практическая реализация норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации будет вызывать определенные сложности и те направления по которым данное законодательство нуждается в более тщательной проработке.

С целью определения возможных путей совершенствования действующей правовой базы мы рассмотрим несколько точек зрения по вопросам необходимости укрупнения субъектов Федерации и возможным путям развития федеративных отношений. Здесь необходимо рассмотреть некоторые наиболее интересные проекты административно-территориальной реформы России. Так же необходимо обратить внимание на некоторые ключевые проблемы возможности укрупнения субъектов Российской Федерации. Российскими правоведами обозначено несколько характерных сложностей изменения субъектного состава Федерации, однако, не со всеми точками зрения можно однозначно согласиться. В определенных случаях теоретические модели преодоления трудностей процесса совершенствования федеративных отношений в России фактически не применимы в практикедругие теории, напротив, нашли поддержку в процессе начавшегося совершенствования субъектного состава РФ.

Таким образом непосредственной целью диссертационного исследования можно определить изучение проблем законодательного регулирования порядка изменения субъектного состава Российской Федерации.

Для достижения данной цели ставятся следующие задачи:

— изучить исторический аспект реформирования субъектного состава Российской Федерации;

— рассмотреть современный этап развития федеративных отношений в РФ в контексте возникновения предпосылок для реформирования субъектного состава Федерации;

— изучить теоретические подходы и модели в вопросах образования в РФ или образования в ее составе нового субъекта;

— изучить проблемы правового регулирования процессов принятия в состав РФ нового субъекта и образования в составе РФ нового субъекта;

— рассмотреть практику применения действующего законодательства о реформировании состава Федерации и выявить основные проблемы и недоработки законодательства в данной сфереопределить возможные пути решения проблем применения законодательства об изменении субъектного состава РФ.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, методы синтеза, анализа и системный подход, исторический метод, формально-юридический и сравнительно-правовой методы научного исследования, а так же метод правового моделирования.

Применяя различные методы научного исследования, мы подходим к раскрытию предмета исследования и решению поставленных задач.

Особое место в исследовании занимает метод правового моделирования, позволяющий создать условную модель нормативной основы изменения субъектного состава РФ наиболее подробно и оптимально регулирующей обозначенные вопросы.

Научная новизна диссертации определяется содержанием исследования, в котором сочетаются теоретические и практические подходы к исследованию федеративных отношений в сфере изменения субъектного состава РФ. На диссертационном уровне рассмотрены обозначенные проблемы в обозначенной сфере в контексте реформирования законодательства, а не с позиций целесообразности, экономической обоснованности или создания моделей административно-территориального устройства. При этом проблемы действующего законодательства рассматриваются в теоретической, практической и исторической плоскостях. В результате проведенного исследования сформулирован ряд правовых положений и дефиниций, отвечающих требованиям научной новизны.

Основные положения, выносимые на защиту.

В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:

1. Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства. В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений.

2. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия.», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера.

3. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличии от раннего законопроекта), во вторых — ФКЗ «О порядке принятия.» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия.» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.

4. Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.

5. Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы. Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия.» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.

6. Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследованиятеоретической и практической составляющими данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Не существует единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения регионов: с одной стороны, это может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостностис другой — укрупнение является концентрированным выражением права субъектов РФ на объединение, а Конституция РФ в ч.2 ст. 65 прямо предусмотрела такую возможность. В любом случае, поскольку Конституцией РФ предусмотрено право субъектов на объединение, нельзя говорить о необходимости, опасности, целесообразности или нецелесообразности подобного объединения. При наличии данного права субъектов оно может и должно быть реализовано. Основная проблема здесь состоит только в совершенствовании правовой регламентации процесса изменения субъектного состава Российской Федерации. Российское законодательство, регулирующее данный вопрос, не достаточно проработано, имеет множество пробелов и коллизий и нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Практическая реализация его норм в случае создания Пермского края выявила основные (но далеко не все) проблемы применения данного законодательства.

Необходимым представляется внесение в действующий закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» норм, регламентирующих отдельные и представляющие наибольшую сложность вопросы изменения субъектного состава РФ. В частности должны быть устранены пробелы относительно определения статуса новообразованных субъектов Федерации, вопросы объединения «сложносоставных» субъектов РФ, должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ и т. д.

Обозначим основные направления в рамках которых законодателю необходимо совершенствовать законодательство об изменении субъектного состава Федерации.

Первое. Законом подробно прописана процедура вхождения в состав РФ нового субъекта, основанная на добровольности, согласии, уважении принципов международного права и прав народов, населяющих субъект подлежащий вхождению в состав РФ. Однако, данная процедура, не смотря на подробное ее регулирование, является ограниченной в возможностях и вариантах включения в состав РФ нового субъекта. Даже поверхностный анализ главы II ФКЗ показывает узкую направленность ее регулирования и открывает некоторые проблемы ее возможного практического применения. Более разумным и целесообразным представляется закрепление в ФКЗ единой процедуры слияния субъектов и принятия нового субъекта в состав РФ. Обязательным условием здесь должно является проведение референдума на объединяющихся территориях в процессе интеграции нового субъекта в состав РФ. Процедура референдума должна проходить после этапа уведомления Президентом парламента и правительства о инициативе иностранного государства и результат референдума оказывает влияние на составление проекта ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ в той части будет ли территория иностранного государства или ее часть отдельным субъектом в составе РФ или составной частью нового субъекта.

Второе. Очень неоднозначны положения п. 4 ст. 4 ФКЗ. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Здесь вызывает вопрос: что признавать частью иностранного государства. По нашему мнению, законодателю не следует ограничиваться понятием «части территории иностранного государства» и конкретизировать определение до «административно-территориальной единицы иностранного государства» либо ввести различные процедуры для вхождения в состав РФ административной части иностранного государства и части территории.

Третье. В ФКЗ следует предусмотреть возможность вхождения в состав Федерации иностранного государства как совокупности территорий с наделением их (или их части) статусом субъекта. При этом требуется только закрепить саму возможность данного процесса и урегулировать наделение новых субъектов статусами. Сама процедура принятия новых субъектов в состав РФ может проходить по аналогии с принятием единичного субъекта (части территории иностранного государства).

Четвертое. Следует исключить из ФКЗ статью 7 «Вопросы, регулируемые международным договором», а статью 6 ФКЗ дополнить п. 4 с указанием того, что «международным договором подтверждается согласие на передачу иностранным государством части территории российской Федерации и включение этой территории в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации и регулируется порядок передачи части территории, а так же устанавливаются сроки переходного периода для вхождения территории в состав Российской Федерации, если такой переходный период предусмотрен международным договором».

Пятое. По нашему мнению, требуется более детальное регламентирование в тексте закона объединения отдельных видов субъектов с отнесением определения их статуса и наименования к федеральному ведению. Должны быть устранены пробелы относительно вопросов объединения «сложносоставных» субъектов РФ. В данном случае законодательно следует прописать особый порядок реализации права на объединение для автономных округов, устанавливающий возможность для автономий, входящих в состав краев и областей, объединяться с другими, граничащими с ними субъектами РФ.

Шестое. Должен быть прописан порядок образования субъекта Федерации способами разделения регионов, объединения частей существующих субъектов. Необходимым представляется устранение в законодательстве коллизий в отношении статусов субъектов Федерации, роли международных договоров в процессе образования нового субъекта РФ И т.д.

Исходя из анализа законодательства и нормативных основ примеров состоявшихся и планируемых объединений субъектов можно сделать однозначный вывод: в настоящее время практика изменения субъектного состава РФ является по сути фикцией, прикрывающей вариант решения проблемы «матрешечных» субъектов Федерации. Для иных моделей изменения субъектного состава Федерации имеющаяся практика не представляет ценности, а действующая нормативная база недостаточно полна и развита.

Таким образом, только при условии совершенствования законодательной базы процесс изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения регионов может стать позитивной практикой федеративных отношений в России, эффективным инструментом дальнейшего государственного строительства.