Развитие межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма

Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении страны и увеличение средств, проходящих через бюджеты субъектов Российской Федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться исключительно актуальной. Это связано с тем, что в настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения доходных источников и расходных полномочий между органами власти различных уровней. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

В результате региональные и особенно местные органы власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению качества бюджетных услуг.

Центральное место в политике экономической и финансовой стабилизации, реформирования налогово-бюджетной системы в России занимают проблемы сглаживания острых бюджетных различий в положении субъектов Федерации, ликвидации неравенства в их бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и повышения эффективности федеральной бюджетной поддержки проблемным регионам.

Сегодня бюджетный федерализм, несмотря на все происшедшие преобразования, отнюдь не означает завершения процесса его формирования. Для настоящего периода характерно наличие высокой степени централизации налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне. Это приводит к все большему увеличению объемов финансовой помощи регионам. Таким образом, увеличение доли централизованно распределяемых бюджетных средств существенно снижает финансовую самостоятельность региональных и местных органов власти. Такая же ситуация характерна и для отношений между нижестоящими органами власти. Это влечет за собой снижение ответственности регионов и муниципалитетов за выполнение своих обязательств, что противоречит основным принципам бюджетного федерализма. Так, если в 1999 году финансовая помощь бюджетам регионов составляла 1,3% ВВП, то в федеральном бюджете на 2003 год этот показатель запланирован на уровне 2,24% ВВП.

Очевидность сегодняшних проблем дальнейшего развития бюджетного федерализма достаточно выражена в сохранении неопределенности в положении разных видов местных бюджетов. При законодательно закрепленной одноуровневой модели местного самоуправления на практике в регионах страны имеются разные подходы к организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный. Недостатки сложившейся в России модели бюджетного федерализма выражаются также наличием тенденции к излишней централизации федеральных функций и превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Эти и подобные им противоречия свидетельствуют о незавершенности формирования базовых основ бюджетной системы России. Бюджетный федерализм активно воздействует на всю совокупность экономических и социальных отношений, выступает важным фактором экономического роста. От состояния межбюджетных отношений во многом зависят социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации хозяйственной жизни. Таким образом, бюджетный федерализм важен для сохранения единства страны при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ, становления подлинной системы местного самоуправления и, конечно, для формирования в России эффективного государства и гражданского общества.

Все вышесказанное свидетельствует об острой необходимости разработки эффективной системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма и определяет актуальность настоящего исследования.

Различные аспекты вопросов межбюджетного регулирования и бюджетного федерализма широко освещены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых как: А. М. Бабич, С. В. Барулина, О. В. Врублевской, Б. Зайдель, Н. Г. Ивановой, А. Ф. Игудина, А. И. Лаврова, В. Н. Лексина, Ю. И. Любимцева, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, С. П. Солянниковой, А. В. Улюкаева, С. Н. Хурсевича, М. И. Ходоровича, А. Н. Швецова, М. Шротена, Д. Элазара и других.

Однако, усложнение бюджетных процедур, появление новых инструментов бюджетной политики диктует необходимость дальнейшей разработки и решения вышеназванных проблем.

Цель диссертационной работы заключается в разработке эффективного механизма межбюджетных отношений в процессе реализации бюджетного федерализма в части упорядочения действующей системы оказания финансовой помощи, обеспечения уровня самообеспеченности региональных и местных бюджетов, а также достижения потенциальной сбалансированности бюджетной системы.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

— рассмотреть эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;

— рассмотреть развитие межбюджетных отношений, оценить соответствующий зарубежный опыт с позиций возможности его использования в России;

— провести критический анализ функционирования механизма межбюджетных отношений, определить недостатки и основные направления его дальнейшего развития;

— разработать и обосновать предложения и рекомендации по упорядочению системы оказания финансовой помощи из вышестоящего бюджета региону и муниципалитету и нормативных основ бюджетных взаимоотношений;

— разработать схему разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней;

— определить конкретные пути развития налоговых взаимоотношений между бюджетами разных уровней.

Предметом исследования выступают проблемы формирования и развития системы межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма.

Объектом исследования является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации, включая систему межбюджетных отношений, с учетом ее специфики и тенденций развития.

Методологической базой исследования послужили: теоретические исследования, научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области государственных финансов и бюджетно-налогового федерализмаприкладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и совещаний по проблемам межбюджетных отношений. Кроме того, автор опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и законодательные акты Тамбовской области.

В качестве фактического материала использованы данные Министерства финансов РФ, Финансового управления Тамбовской области, финансового управления г. Мичуринска за 1998;2002 годы.

Научная новизна отражена в следующих результатах, выносимых на защиту:

— предложена авторская интерпретация «бюджетного федерализма» и «межбюджетных отношений», отличающаяся от существующих трактовок положением об отнесении понятия «межбюджетные отношения» к содержанию финансовой категории «бюджетный федерализм». При этом к данным определениям нецелесообразно использование понятия «встречные финансовые потоки»;

— обоснована необходимость переориентации бюджетной политики, осуществляемой на всех уровнях управления, на долгосрочные интересы территориального развития путем восстановления стратегического бюджетного планирования и прогнозирования;

— на основе анализа обобщен опыт зарубежных стран в решении проблем межбюджетных отношений и сделан вывод по поводу возможности применения в России позитивных сторон;

— разработаны нормативы бюджетных расходов муниципалитета по основным социально-значимым направлениям с целью использования объективных критериев финансового выравнивания;

— разработана модель построения межбюджетных отношений внутри субъекта Российской Федерации. Она основана на выделении дотаций из фонда поддержки муниципальных образований с целью покрытия разрыва между прогнозируемыми расходами на основе экономически обоснованных финансовых нормативов и оценкой налогового потенциала муниципального образования;

— разработана обобщенная развернутая сфера разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней, предусматривающая закрепление отдельных функций за бюджетом того или иного уровня с учетом принципа соразмерности;

— аргументированы направления по совершенствованию системы местного налогообложения за счет расширения перечня местных налогов и сборов и их зачисления в полном объеме в доход местного бюджета. Остальные — регулирующие налоговые доходы — должны распределяться, по мнению автора, в разрезе муниципальных образований пропорционально объему расходных обязательств, что будет способствовать реализации принципов бюджетного федерализма.

Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по разграничению расходных полномочий между бюджетами разных уровней и предложений по механизму распределения бюджетных средств между субъектами РФ и органами местного самоуправления, направленных на укрепление бюджетного федерализма в России. Результаты исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, уточнением нормативной базы межбюджетных отношений, распределением бюджетных ресурсов между разными уровнями власти.

Разработанные автором предложения и рекомендации по проблемам совершенствования межбюджетных отношений внедрены в практику планирования и исполнения муниципальных бюджетов, а также могут быть использованы в качестве основы для разработки законодательными органами субъектов Федерации нормативных актов, регулирующих отношения между региональным и муниципальными бюджетами.

Результаты исследования внедрены в практику работы Финансового управления администрации Тамбовской области и Финансового управления администрации г. Мичуринска.

Итоги диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях и семинарах различных уровней, проходивших в 1996;2001 годах в г. г. Москве, Тамбове, Воронеже и Мичуринске.

Результаты выполненного исследования апробированы в учебном процессе при подготовке специалистов по специальностям: Финансы и кредит, Государственное и муниципальное управление, Налоги и налогообложение, Бухгалтерский учет и аудит в процессе преподавания специальных дисциплин таких как: «Финансы», «Бюджетная система РФ» и чтением спецкурса «Бюджетный федерализм» на кафедре «Финансы и кредит» Мичуринского государственного аграрного университета, что подтверждено справкой о внедрении.

По теме исследования опубликовано восемь работ.

Работа изложена на 170 страницах машинописного текста. Состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В тексте основной части работы содержится 22 таблицы и 6 рисунков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

а результате диссертационного исследования автор приходит к следующим выводам:

1. Бюджетный федерализм не является экономической формой в области бюджетных отношений. Его целесообразность объективна. Пока существуют межтерриториальные различия, причина возникновения которых тоже объективна, государства будут воплощать отдельные элементы концепции бюджетного федерализма на практике. И в данном случае межбюджетные отношения будут считаться содержанием бюджетного федерализма, а бюджетный федерализм можно отнести к финансовой категории.

2. Основная цель бюджетного федерализма — это сочетание фискальных интересов Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

3. В настоящее время финансовая политика государства — политика финансовой стабилизации. При разработке ее основных направлений нельзя забывать исторический опыт того времени, когда Россия переживала кризис и успешно выходила из него.

4. Развитие межбюджетных отношений в РСФСР происходило с ориентацией на реализацию основных принципов бюджетного федерализма, хотя такая категория как «бюджетный федерализм» не использовалась. Многие элементы межбюджетного регулирования советского времени используются и обсуждаются и после распада СССР.

5. Сложившаяся к настоящему времени модель бюджетного федерализма не способна обеспечить выход региональных систем из кризисного состояния. По уровню децентрализации расходных полномочий Россия практически не уступает большинству федеративных государств. Однако, начиная с 1994 года, сохраняет и усиливает крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Следствием этого является ослабление доходной базы региональных и местных бюджетов и высокий уровень их дотационно-сти.

6. Можно выделить следующие группы проблем реализации принципов бюджетного федерализма в России:

• Проблема отчисления от регулирующих налогов низовым звеньям:

• Отсутствие гарантии самостоятельности нижестоящих бюджетов;

• Уточнение правовых норм по поводу разграничения бюджетных расходов;

• Оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах;

• Определение форм и условий оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам;

• Упорядочивание бюджетного устройства субъектов РФ.

7. Российская модель бюджетного федерализма имеет много общих положений с германской моделью. Поиск новой отечественной модели бюджетного механизма и действенной системы межбюджетных отношений необходимо вести с учетом опыта, накопленного зарубежными странами, использовать его позитивные стороны в России. Адаптированных рецептов идеальной бюджетной системы не существует. Каждая национально-государственная и административно-территориальная еденица должна выбирать в различных системах именно те элементы, которые в ее специфических условиях могут дать наибольший эффект, а при этом следует, прежде всего, исходить из существующей социально-политической ситуации, учитывающей общий уровень развития экономики.

8. Россия относится к странам со сложным бюджетным устройством. Бюджетная политики в России определяется рядом специфических факторов: изменениями государственного и общественного устройства, экономической трансформацией по рыночному путиинерцией прошлого, глубоким общим экономическим и финансовым кризисом. Отсюда следует, что российская политика в области межбюджетных отношений не может восприниматься как типичный случай бюджетной политики, свойственной развитой рыночной экономике.

9. Практика заключения соглашений по межбюджетным отношениям в части разграничения ведения и полномочий в сфере бюджетных отношений и области налогообложения не соответствует действующему федеральному законодательству.

10.В условиях, когда темпы роста расходов превышают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становиться вопрос о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

11.Анализ развития межбюджетных отношений в 1999 — 2000 годах выявил, что межбюджетные отношения в России функционируют в сложных, противоречивых социально-экономических условиях. К ним можно отнести существенную социально-экономическую дифференциацию регионовнационально-территориальный принцип государственного устройстватенденции к изменению централизации фискальных функцийширокие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетовсокращении расходной части федерального бюджета в долях ВВПужесточении политики отношений особого бюджетного статусатенденцию к перераспределению бюджетных ресурсов в сторону высокодотационных регионов. Для российского бюджетного федерализма этого этапа характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, а с другой — стремление сохранить Россию как единое целое.

12.Груз социальных задач чрезвычайно велик, а механизмы финансирования их на муниципальном уровне не способны с ними справиться. При этом со стороны учреждений социальной сферы поступают заявления о необходимости финансирования незапланированных расходов. Положительное решение этого вопроса ведет к росту внутреннего долга муниципалитетов. В этой ситуации местное самоуправление в России фактически является финансовым банкротом перед кредиторами, гражданами и перед вышестоящими органами власти.

13.Российский опыт в области закрепления налогов достаточно противоречив. Остаются неясными причины, обусловившие отнесение их к тому или иному уровню бюджетной системы.

14.Сохраняется механизм централизованного регулирования доходов местных бюджетов. Это лишает их финансовой самостоятельности, закрепляет зависимость развития местной экономики и социальной сферы от решений, принимаемых вышестоящими органами власти.

15.Анализ данных о выделении федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам в 1998;2001 годах показал значительный рост объемов федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, что напрямую связано с централизацией налоговых доходов в федеральном бюджете. Вместе с тем, основным источником федеральной финансовой помощи регионам являются трансферты из ФФПР.

Ответственность за расходы между уровнями власти распределена бессистемно и часто расходы передаются с вышестоящего уровня бюджетной системы на нижестоящий произвольно.

Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости принятия следующих мер по совершенствованию межбюджетных взаимоотношений в Российской Федерации:

1. Дальнейшей теоретической разработки обоснования принципов и бюджетного федерализмасоздания реального бюджетного механизма, позволяющего воплотить разработанные принципы на практике.

2. Принятия нормативных актов общероссийского и регионального уровня по разграничению полномочий между органами власти и в соответствии с этим четкое распределение расходов между звеньями бюджетной системы.

3. Использования сводных территориальных балансов финансовых ресурсов для обеспечения реальной самостоятельности и ответственности за развитие экономики и социальной сферы, а также для уточнения меры сбалансированности источников развития территорий с объемами осуществляемого здесь финансирования.

4. Применения при распределении финансовой помощи регионам из федерального бюджета нормативов бюджетных расходов, рассчитанных в результате регрессивного анализа зависимости того или иного вида бюджетных расходов от основных факторов с целью достижения объективности критериев доходного и расходного выравнивания.

5. Исключения из числа получателей средств ФФПР субъектов Федерации, расчетная доля трансферта в прогнозных бюджетных доходах у которых ниже определенной величины, направив высвободившиеся средства на поддержку депрессивных регионов.

6. Установления и правового закрепления минимального уровня ставок региональных налогов с использованием их при расчете финансовой помощи регионам.

7. В дальнейшем с учетом преимуществ перед трансфертами предоставления федеральной помощи в виде «блоковых субсидий», устанавливаемых в процентах к соответствующим расходам нижестоящих бюджетов.

8. По мере реализации реформы социальной защиты населения предоставления средств Фонда компенсаций в форме единой субвенции для социальной защиты населения, распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.

9. По мере отладки механизма функционирования Фонда регионального развития, повышения роли инвестиционной составляющей финансовой поддержки регионов.

Ю.Разделения доходов между различными уровнями власти бюджетной системы на основе обоснованного сочетания твердого закрепления источников средств. Процентного распределения поступлений и присоединенности ставок по отдельным налогам.

11.На новом этапе реформирования необходимо сосредоточение основных усилий на решение проблем муниципальных образованийпостроение системы отношений между региональным и муниципальными бюджетами на основе единой методики.

12.Осуществление исполнения областного бюджета по финансированию строек и объектов муниципальной собственности по аналогии исполнения федерального бюджетаприменение принципа — движение средств по бюджету порождает собственность и любое движение инвестиционного финансирования должно также сопровождаться эквивалентным увеличением соответствующей собственности.

13.Необходимость в перспективе после законодательного разграничения расходных полномочий закрепления на постоянной основе доходных источников за уровнями бюджета, а также определения механизма межбюджетного перераспределения для того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватное возложенным на него задачам.

14.Повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления прием снижения уровня регулирующих доходов с одновременным увеличением доли доходов, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Этому будет способствовать расширение перечня местных налогов и сборов.

15.Целесообразно законодательное закрепление налога на прибыль по трем уровням бюджетной системы по разделенным налоговым ставкам, то есть использование этого налога в качестве совместного налога.

Таким образом, модернизация межбюджетных отношений должна проводиться комплексно, затрагивая все элементы бюджетного механизма. Реформирование межбюджетных отношений будет способствовать уравновешиванию интересов различных уровней власти, более активному использованию региональных и местных бюджетов для регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации.