Профессионализация государственной гражданской службы в российском обществе

Актуальность темы

диссертационного исследования. Одной из основных целей долгосрочных планов российского государства является переход к инновационному пути развития страны, преодоление экономической отсталости, вековой коррупции, патерналистских настроений в обществе. Для достижения этой цели необходима эффективная государственная гражданская служба (далее — гражданская служба). Требуются профессионально подготовленные кадры, способные принимать ответе гвениые решения.

Специфика административной работы, ее высокая общественная значимость повышают роль личности профессионала в реализации государственной политики. Гражданское общество предъявляет государственной службе значительные требования. Однако оценка профессиональной деятельности чиновников еще слабо вязана с эффективностью управленческих решений, с тем, насколько качественно оказываются публичные услуги гражданам.

Государственная служба как профессия в России находится в начале своего становления. Она пока малопрестижпа, но вместе с тем, связана с постоянным напряжением личностных ресурсов, требует высокой профессиональной компетентности, ответственности, креативности. В связи с инновационными тенденциями общественного развития у государственных организаций будут возникать качественно новые проблемы, решений для которых пока не существует. Наряду со стандартной коныонктурой, основным предметом деятельности гражданских служащих станут и нетипичные ситуации. Рецептов преодоления таких ситуаций не с) ществс1, и научить им невозможно. Но готовить к эгому персонал необходимо.

Проблема профессионализации административной работы поставлена в очередной программе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 годы). Ее решение, безусловно, принесет определенный позитивный результат. Однако в этой программе основной упор сделан на оргапизационно-правовые, а не на социокультурные факторы.

В современных условиях, когда динамичные социокультурные изменения приводят к обострению проблем, связанных с недостаточной адаптированностыо гражданских служащих, важнейшими чертами чиновника являются профессиональная гибкость, конкурентоспособность, мобильность, способность периодически совершенствовать имеющуюся квалификацию, а в случае необходимости быстро переквалифицироваться или сменить специальность.

Указанные обстоятельства актуализируют научное осмысливание соответствующих социальных практик. В частности, вызывает интерес изучение комплексной практики профессионализации гражданской службы, включающей механизмы конкурсного отбора, аттестации, квалификационного экзамена, дополнительного профессионального образования, карьерного продвижения кадров, чтобы создать конкурентную среду в полузакрытой корпорации чиновников. Исследовать эти новые процессы возможно на междисциплинарной основе, на стыке социологии профессий, социологии образования и социологии управления.

Степень научной разработанности темы исследования. Особенности анализируемой проблемы, лежащей на пересечении разнопредметного знания, определяют подходы выявления степени разработанности данной темы. Основным теоретико-методологическим ориентиром в исследовании проблемы профессионализации гражданской службы выступают труды М. Вебера по социологии профессий. В них он показал специфику профессиональной деятельности государственных служащих в условиях публичной власти, определил тенденцию превращения «современного чиновничества в совокупность трудящихся (Arbeiterschaft), высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность.» 1.

В рамках данной отрасли знания следует выделить работы представителей западной классической (Ф. Гиддингс, Э. Дюркгейм, Г. Тард и др.) и более современной социологии (П. Бергер, П. Бурдье, М. Крозье, Т.

Лукман, Р. Мертон, Дж. Мид, Т. Парсонс. Э. Эрпксон и т. д.), характеризующих социологические подходы к исследованию закономерностей профессиональной социализации. 2.

Проблемы профессионализма вообще и профессионализации гражданской службы в условиях российской социальной реальности представлены в работах Р. Н. Абрамова, В. К. Белолппецкого, В. Э. Бойкова,.

A.A. Деркача, В. Г. Зазыкина, В. Г. Игнатова, Е. А. Климова, А. К. Марковой,.

A.C. Огнева, A.B. Понеделкова, A.M. Старостина, А. И. Турчинова п др.3.

Изучаемая в данной диссертации проблема рассматривается в контексте дополнительного образования, позволяющего гражданским служащим обретать новый потенциал профессионализма. Под таким углом зрения выстроены исследования Г. К. Ашипа, Ю. Г. Волкова, Г. И. Герасимова,.

JT.B. Илюхпной, Т. Г. Калачевой, В. Я. Нечаева, J1.B. Тпрасенко и др. в рамках социологии образования. 4.

Особое место в социологии управления занимает проблематика работы с персоналом государственной службы, его развитием.

1 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избр. соч. М., 1°90 С. 657. «См., например: Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности М&bdquo- 1995; Пуроье П. Система образования и система мышления // Высшее образование в России. 1997, № 2. Пирсоне Т О структуре социального действия. М. 2002; Эрпксон Э I 1дентичность: юность и кризис М., 1996. Абрамов Р. Н. Российские менеджеры: социологический анализ становления профессии. М. 2005; Деркач.

A.A., Маркова А. К. Профессиограмма государственного служащего М, 1999; Зазьпаш В. Г. Акмеографпческий подход в развитии профессионализма государственных служащих. М. 1999: Игнатов.

B.Г., Белонтецкгт В. К. Профессиональная культура и профессионализм iосударственной службы: контекст истории и современность. Ростов-на-Дону, 2000; Климов Е. А. Психология профессионала. М&bdquoВоронеж. 1996; Огнев A.C. Акмеологические основы профессионального становления государственных служащих. Воронеж, 1998: Старостин A.M. Эффективность деятельности административно-политических элиг: критерии оценки и анализа состояния в современной России. Ростов-на-Дону.: Пзд-во СКЛГС, 2003: Трчинов А. II. Профессионализм и кадровая политика. М, 1903. Анит Г. К. Проблемы элитного образования в зарубежной социологии // Социологические исследования. 2005. № 2. Бочков Ю. Г. Послевузовское и дополнительное профессиональное образование в России И Социологические исследования. 1997. № 9, Герасимов ГЛ. Илюхина Л В Мнновашш в образовании: сущность и социальные механизмы (социологический аспект). Ростов-на-Дону,!999: Калачеаа Т. Г. Профессионализм государственных и муниципальных служащих как цель деятельности образовательных систем // Социология власти. 1999. № 5−6- Нечаев В. Я. Социология образования. М&bdquo- 1992; ТарасенкоЛ. В Дополнительное профессиональное образование: становление нового социального института. Ростов-на-Дону. 2001.

Именно этим отличаются труды Т. П. Галкиной, Л. А. Калиниченко, К. О. Магомедова, С. И. Самыгина, Н. С. Слепцова, В. А. Сологуба, В. Н. Шевелева, В. В. Щербины и т. д.1. Указанные авторы уделяют внимание исследованию социальных практик профессионального отбора кадров, их мотивации-обучения, оценки и продвижения по службе.

Таким образом, несмотря на многообразие теоретических подходов, профессионализация государственной службы пока не стала предметом специального социологического исследования. Безусловно, рассматриваемые выше аспекты важны для развития теории и практики профессионального развития чиновников. Однако их недостаточно для целостного подхода к проектированию комплексной практики профессионализации гражданской службы.

Представление об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе позволяет сформулировать основную проблему исследования, которая состоит в том, что существующая в России совокупность социальных практик профессионализации гражданской службы, не в состоянии обеспечить адекватную подготовку руководителей и специалистов государственных организаций для инновационного развития страны, преодоления ее технологического отставания. Возникает необходимость построения комплексной практики профессионализации гражданской службы, включающей отбор, оценку, подготовку н продвижение работников.

Целью исследования выступает анализ процесса профессионализации гражданской службы и разработка эффективных средств его регуляции. Гспкпна Т. П. Социология управления: от группы к команде. М. 2003; Калиниченко Л. А. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Магомедов К. О. Социология государственной службы. М., 2000; Аксененко Ю. Н., Каспарян В. Н., Самыгин СЛ., Суханов И. О. Социология и психология управления. Ростов-на-Дону, 2001; Слепцов Н. С. Подготовка кадров госслужбы России: этап становления M.-H.Новгород, 1995; Союгуб В. А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дон>. 2000; Шевелев В. Н. Социология управления. Ростов-на-Дону, 2004; Щербина В. В. Проблема менеджмента в сфере управления человеческими ресурсами // Социологические исследования. 2003. № 7.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач: разработать социологическую модель профессионализации гражданской службы;

— выявить специфику процесса профессиональной социализации работников государственных организаций;

— исследовать особенности профессионального развития гражданских служащих;

— изучить социальные практики профессионализации гражданской службы;

— оценить состояние дополнительного образования в контексте профессионального развития кадров государственного аппарата;

— создать конструкт мониторинга как информационного ресурса управления дополнительным профессиональным образованием.

Объектом исследования является государственная гражданская служба в российском обществе.

Предмет исследования — профессионализация гражданской службы.

Гипотеза исследования заключается в предположении о несоответствии структуры накопленного опыта административной работы уровню профессионализма в новых социально-экономических условиях, перехода России к инновационному пути развития, что снижает эффективность функционирования государственной гражданской службы. Стране крайне необходимо профессиональное, нравственно зрелое, патриотически ориентированное сообщество чиновников. Способом разрешения указанного противоречия может стать комплексная социальная практика профессионализации гражданской службы, которая нуждается в систематизации соответствующих процедур и технологий, оптимизации управления данным процессом.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили принципы системного анализа социальной реальности, сочетание институционального, деятельностного, персоналистского и стратификационного подходов к исследованию процесса профессионализации гражданской службы. Для решения отдельных задач в диссертации использовались общесоциологическая теория социализации, социологические теории среднего уровня: профессиологии, образования, управления. В работе применялись методы анализа и синтеза, сравнений, обобщений, моделирования, количественные и качественные методы прикладных социологических исследований.

Эмпирической базой диссертационного исследования послужили: государственные нормативные документы, регулирующие профессиональную деятельность гражданской службы в современном российском обществеинформационно-аналитические материалы федеральных и региональных органов государственной власти, статистические данные Госкомстата РФ;

— материалы из опыта профессиональной подготовки государственных служащих, собранные автором во время стажировки во Франции в 2008 г.;

— результаты социологических исследований, проведенных учеными Российской и региональных академий государственной службы за период с 1992 по 2009 гг.- материалы эмпирического социологического исследования диссертанта, проведенного в октябре-ноябре 2007 г. в 13 регионах страны, охватившего около 1000 респондентов.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно дает целостную социологическую характеристику сложного и противоречивого процесса профессионализации государственной гражданской службы в российском обществе. В частности, элементы новизны реализуются в следующем: разработана социологическая модель профессионализации гражданской службы, позволяющая интегрировать разнообразные методологические подходы к исследованию данного процесса;

— описана специфика профессиональной социализации работника государственной организации, адаптации к повой социально-профессиональной среде, стабильной реализации профессиональных компетенций, преобразования профессиональной деятельностипоказаны особенности формирования профессионализма государственного служащего па основе компетентностного подхода и проблемы его внедрения в практику работы с персоналом гражданской службы;

— рассмотрены сложившиеся социальные практики профессионального развития персонала, выявлена их дискретность, снижающая эффективность работы с кадрами;

— в результате эмпирического исследования дана оценка состояния дополнительного образования государственных служащих и предложена модель его модернизации в форме холдинга;

— создан конструкт мониторинга как информационного ресурса управления дополнительным профессиональным образованием и технология его внедрения в практику.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Современная гражданская служба, обеспечивающая исполнение полномочий государственных органов власти, представляет собой сложную, дпнамичпую социальную систему. Изучение гражданской службы в контексте ее профессионализации требует опоры на принципы системного анализа посредством социологической модели, что дает возможность интегрировать элементы институционального, деятельностного, персоналистского, стратификационного и др. подходов для формирования целостной картины административной деятельности, которая получает определение профессии.

2. Социализация — социокультурный механизм обретения специалистом профессионально важных личностных качеств и профессиональных компетенций для их успешной реализации в административной работе, предполагающей разработку эффективных управленческих решений и оказание качественных государственных услуг гражданам. Специфика профессиональной социализации государственного служащего проявляется в том, что для взрослого человека особое значение имеют профессиональное самоопределение и самоактуализация, вторичная социализация, прохождение ее фаз адаптации, стабилизации и преобразования. Показателем профессиональной социализации личности выступают компетентность, высокий уровень профессионализма.

3. Профессиональное развитие персонала государственных организаций осуществляется с помощью компетентностпого подхода, который декларируется как наиболее оптимальный способ, отправная точка всей работы по управлению персоналом. Он разрабатывается на основе анализа труда менеджеров в сфере государственной службы и посредством профессиограммы реализуется не только в подготовке специалистов, но и в других кадроведческих технологиях. Труд менеджера оснащен информационно — компьютерными технологиями, он приобретает новые организационные формы и возможности. Такой труд еще недостаточно осмыслен, детально не описан и мало обеспечен социальными практиками профессионального развития.

4. В рамках института государственной гражданской службы сложились формальные и неформальные практики профессионального отбора, оценки, развития и продвижения кадров. Каждая из них функционирует в отрыве от других, что снижает эффективность процесса профессионализации. Возникает необходимость построения комплексной системы, обеспечивающей взаимодействие указанных социальных практик. При этом следует использовать положительный опыт зарубежных стран. Речь идет об интеграции социальных практик в единую комплексную систему входного (конкурсный отбор), промежуточного (аттестация^ и выходного контроля кадров (квалификационный экзамен).

5. В России дополнительное профессиональное образование гражданских служащих функционирует обособленно от других социальных практик. Однако в целом, как показывают социологические исследования, состояние дополнительного профессионального образования оценивается удовлетворительно. К наиболее важным формам подготовки чиновники относят традиционные курсы повышения квалификации. Менее востребованы различные виды самообразования. Руководители и специалисты государственных структур отмечают значимость образовательных технологий в ходе подготовки к аттестационным процедурам. Вместе с тем, комплексная система профессионального развития административных работников в стране пока не сложилась. Требуется модернизация содержательной, организационной и методической основ дополнительного профессионального образования в форме холдинга.

6. В социально-экономических условиях перехода России на инновационный путь развития, преодоления технологического отставания возникает потребность в разработке инструментария регуляции процесса подготовки кадров и повышения квалификации специалистов для государственной гражданской службы. В качестве одного из таких инструментов может стать мониторинг этой сферы, позволяющий установить несоответствие между потребностями гражданских служащих и/или государственных структур в профессиональном образовании и возможностями их удовлетворения. Информация об этом является основой для принятия адекватных управленческих решений на региональном уровне. Мониторинг дает возможность выявить потенциальные дисфункции до их наступления, предупредить о возможных опасностях. Это — не просто инструмент оценки, а средство, делающее управление ДПО эффективным.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена ее новизной и заключается в тех положениях, которые задают направления поисков моделей, ресурсов и резервов формирования комплексной системы профессионального развития гражданских служащих. Эмпирические данные, теоретические обоснования и выводы, сделанные в диссертации, могут использоваться органами государственной власти, занимающимися регуляцией дополнительного профессионального образования руководителей и специалистов административных структур на региональном уровне. Материалы диссертации могут найти применение в вузах при чтении общих и специальных курсов по социологии, а также управленческих дисциплин.

Апробация н внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации дважды обсуждались на заседании кафедрьг социологии Северо-Кавказской академии государственной службы и были изложены на межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы и факторы модернизации государственного и муниципального управления в современной России» (Ростов-на-Дону, 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Актуальные проблемы и факторы совершенствования системы государственного и муниципального управления в современной России» (Ростов-на-Дону, 2007 г.), межрегиональной межвузовской научно — практической конференции «Социализация и воспитание студенческой молодежи» (Ростов на Дону, 2007 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров на региональном уровне: опыт, проблемы, пути решения» (Ростов-на-Дону, 2009 г.). По теме диссертации автором опубликованы 10 работ общим объемом 3,2 пл., из них в изданиях, рекомендованных ВАК РФ, две статьи объемом 0,8 п.л. Материалы диссертации были использованы при разработке методики оценки эффективности дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих администрации Ростовской области.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав по три параграфа в каждой, заключения, списка литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Результаты диссертационного исследования подтверждают выдвинутую гипотезу о несоответствии структуры накопленного опыта административной работы уровню профессионализма, необходимого в условиях перехода России к инновационному пути развития, преодолению технологического отставания.

За годы постсоветских реформ в стране создана система государственной службы, в рамках которой выделена ее гражданская разновидность, функционирующая на федеральном и региональном уровнях. Определены новые подходы к формированию кадрового состава гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности административных организаций, конкретизированы квалификационные требования к чиновникам. В течение этого периода значительная часть руководителей и специалистов прошли переподготовку, в результате чего осуществлена смена парадигмы функционирования государственной службы с идеократической на профессиональную.

Профессионализация представляет собой процесс трансформации занятий в сфере гражданской службы в профессию. Анализ методологических оснований исследования столь сложного и противоречивого процесса позволил выделить ряд подходов. Наиболее востребованным из них является институциональный подход, эвристический потенциал которого реализуется пока явно недостаточно. Между тем, профессионализация гражданской службы — есть ее институционализация.

Социальное содержание институционализации гражданской службы определяется посредством социальной памяти: профессионального опыта, профессиональной культуры, профессиональной социализации и др. В процессе социализации индивид подключается к профессиональному сообществу чиновников на основе активного усвоения и воспроизводства опыта взаимодействия в административной среде, образцов поведения, норм, ценностей и установок.

В ходе социализации существенно повышается потенциал профессиональной самореализации специалиста. На пути к вершине профессионализма он проходит фазы адаптации, стабилизации и преобразования своей деятельности. Показателем профессиональной социализации личности, уровня мастерства, достигнутого ею, является компетентность. Отсюда вытекает значение компетентностного подхода к организации процесса профессионализации гражданской службы.

Материалы диссертации дают возможность определить тенденции развития данного процесса. К позитивным тенденциям следует отнести реформу гражданской службы, что создает предпосылки для дальнейшей ее профессионализации, повышения качества результатов ее деятельностиприменение стратегического подхода к управлению процессом профессионализации гражданской службы. К негативным тенденциям можно причислить сопротивление инновациямнедостаточный эффект от предпринимаемых действийчрезмерный контроль со стороны органов управления гражданской службой.

Исходя из первичного и вторичного анализа социологической информации сделаем ряд заключительных выводов:

1. В работе с персоналом государственных органов до сих пор используются устаревшие социальные практики. Качество профессионального потенциала управленческих кадров не отвечает потребностям развития гражданской службы. Разработка должностных регламентов, применение новых кадровых технологий не имеет системного характера. Обособленно друг от друга проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационные экзамены, аттестация руководителей и специалистов, их карьерное продвижение и профессиональное обучение.

2. Для преодоления указанных недостатков автором предложена модель дополнительного образования в форме холдинга, осуществляющего комплексную практику профессионализации гражданской службы. В рамках холдинга могут действовать центры отбора и оценки персонала кадровых служб государственных органов, факультеты и отделения государственных и коммерческих вузов, временные творческие коллективы из числа работников административных и вузовских учреждений, реализующие конкретные программы профессионального развития чиновников.

Настоящее диссертационное исследование не претендует на исчерпывающее освещение всех проблем и аспектов профессионализации государственной службе в российском обществе. Специального анализа требуют, например личностные и мотивационные факторы развития этого процесса. Именно реализация личностного, профессионального потенциала, канализируемого мотивационными средствами в русло национальных приоритетов, позволит создать эффективно функционирующую гражданскую службу.

В результате внедрения образовательного холдинга (ДПО), осуществляющего комплексную практику профессионализации гражданской службы можно ожидать:

— совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственных органов на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе;

— внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации гражданских служащих.

— актуализации содержания программ подготовки государственных служащих, внедрение современных технологий в процесс их обучения;

— разработку и внедрение в государственных органах индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих;

— применение в государственных органах современных механизмов стимулирования гражданских служащих к исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне и др.