Актуальность темы
исследования. Проблема регулирования бюджетных отношений стоит перед нашим государством с самого начала экономических реформ т. е с 1992 года. Рыночные преобразования существенно повлияли на этот процесс, сделав его более сложным и многогранным. На всех своих этапах процесс бюджетной реформы характеризовался крайне сложными взаимоотношениями между федеральным центром и регионами, прежде всего по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и расходных обязательств, между органами власти и управления различных уровней, с чрезмерным уровнем политизации данного процесса отдельными субъектами Федерации. Принимая во внимание, как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета.
Сами формы и способы, а также механизмы финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации были подвержены изменениям почти с самого начала экономических реформ. При этом большая часть средств направлялась на выравнивание межтерриториального уровня предоставления общественных благ. Разработка механизма распределения трансфертов зачастую велась без учета того воздействия, которое в результате оказывалось на бюджетно-налоговую политику регионов. Недостаточно эффективный учет ряда факторов и неправильный расчет некоторых показателей, зачастую приводил к общей неэффективности использования того объема финансовых ресурсов, который выделялся в качестве финансовой помощи субъектам Федерации.
Изучение, обобщение и анализ предыдущего опыта в сфере регулирования межбюджетных отношений, необходимо как для более полного понимания сути и оценки проведенных реформ, так и для выработки новых предложений по качественному улучшению сложившейся модели межбюджетных отношений.
Еще одной причиной определяющей актуальность данного исследования является бедственное положение местного самоуправления. Без реформы местного самоуправления невозможна общая стабилизация и планомерное рыночное развитие экономики государства. Органы местного самоуправления являются наиболее ущемленными в своих конституционно закрепленных правах, а местные бюджеты продолжают оставаться наименее обеспеченными в сравнении с другими уровнями бюджетной системы. Действие Федерального закона РФ от 06.10.2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 направлено на увеличение финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, в целом концепция нового закона призвана способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления.
Данные соображения и определяют актуальность темы исследования в области регулирования межбюджетных отношений, направленного на теоретический и эмпирический анализ взаимодействия всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления по поводу более эффективного разграничения налоговых полномочий и расходных обязательств между ними.
Степень разработанности проблемы. Проблема бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также местного самоуправления исследовалась и исследуется целым рядом специалистов в этой области, это: Анисимов С. А., Абалкин Л., Бирюков А. Г., Бухвальд Е.,.
1 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». // Российская газета 08.10.2003 г.
Годин А. М., Глазырин М., Игудин А. Г., Игонина Л. И., Игнатов В. Г., Лавров А. М., Максимова И. С., Макаров И. В., Миляков И. В., Поляк Г. Б.
Развитию и анализу проблем налогообложения и разграничения налоговых полномочий между различными уровнями власти, посвящены работы Васильева Ю. В., Панскова В., Прониной Л. И., Шестова А. А., Шаталова С.
Проблему административной составляющей бюджетной реформы затрагивали в своих трудах Нещадин А., Николаев И., Шульгина И.
Весьма ценными являются практические исследования, в части проблем эффективного применения в рамках бюджетного процесса межбюджетных трансфертов, и взаимодействия различных органов государственной власти по поводу распределения финансовой помощи между бюджетами, таких экспертов-экономистов как Трунина Т., Третнера К., Синельникова С.
При всей огромной значимости и ценности проведенных исследований методологические и прикладные аспекты проблем государственного регулирования бюджетных отношений в РФ, остаются до конца неразработанными. До сих пор несовершенной остается методика распределения средств ФФПР, недооценена роль Фонда регионального развития, остра также проблема высокой бюджетной централизации, решение этих и еще целого ряда других проблем требует планомерной и последовательной работы в области бюджетной и налоговой политики.
Цель и задачи исследования
Целью исследования является анализ бюджетно-налоговой политики государства с акцентом на межбюджетные отношения, и выработка рекомендаций по повышению эффективности государственной политики бюджетного регулирования.
Достижение поставленной цели исходит из решения следующих задач: целостно и детально рассмотреть развитие бюджетных отношений в современной России, начиная с постсоветского периода, выявить ее основные проблемы и противоречия на сегодняшний день, а также определить степень децентрализации бюджетной системыотразить административную составляющую бюджетной реформы, сделать анализ реформы межбюджетных отношений конца 1990;х начала 2000 гг., с учетом дестабилизирующих факторов, выявить проблемные «точки соприкосновения» между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, по поводу разграничения налоговых полномочий, проанализировать изменения бюджетно-налогового законодательства и их влияние в целом на ситуацию, выработать приемлемые критерии распределения межбюджетных трансфертовпоказать наличие проблемы местного самоуправления в РФ, определить основные недостатки действующей системы местного самоуправления, сделать анализ изменений в законодательстве о местном самоуправлении, обозначить возможные препятствия в его реализации на практике и пути их преодоления и определить возможные варианты решения проблемы доходов местных бюджетов. определить и сформулировать основные принципы разграничения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти в ходе административной и муниципальной реформвыявить особенности и проблемы функционирования основных бюджетных фондов и рассмотреть механизм государственной финансовой помощи субъектам Федерации, выявить недостатки и недочеты в этом механизме, и предложить способы их устранения;
Объектом исследования является бюджетная система РФ и ее основные составляющие.
Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений между федеральным центром, региональными властями и муниципальными образованиями по поводу разграничения бюджетно-налоговых полномочий и определения расходных обязательств каждого уровня власти в современной России.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов, концепции, положения, оценки и выводы различных специалистов в области бюджетного федерализма и проблем бюджетно-налоговой политики.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод научного познания, методы теоретико-эмпирического исследования и метод системного анализа. В ходе диссертационного исследования были также применены методы структурно-функционального анализа, статистической обработки информации, логического анализа, группировки данных. В процессе обоснования теоретических положений, выводов и рекомендаций использовался инструментарий объектно-субъектного и статистического методов познания.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют:
• нормативно-правовые акты РФ, обеспечивающие правовое регулирование межбюджетных отношений — Конституция РФ, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства, а также монографии, публикации и исследования, отечественных и зарубежных экономистов, выступления и доклады на конференциях и семинарах по рассматриваемой проблематике,.
• официальные данные Госкомстата РФ, Минфина РФ, Государственного архива Ростовской области, аналитические материалы ряда научно-исследовательских институтов и центров, таких как Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики, Институт народнохозяйственного прогнозирования, Бюро правовой информации и др. На основе отчетных данных Минфина РФ, проведена обработка, и анализ значительного объем материалов по исполнению бюджетов Архангельской, Ивановской, Брянской, Орловской, Ростовской Саратовской, Томской и Читинской областей, а также Краснодарского края и Республики Татарстан за период 2000 — 2004 гг.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении системы теоретических положений, согласно которым повышениё эффективности системы регулирования бюджетных отношений требует действенного и максимально функционального механизма разграничения бюджетно-налоговых полномочий между всеми участниками бюджетного процесса. Такой механизм должен быть выработан в условиях полного соблюдения основополагающих бюджетных принципов всеми участниками бюджетного процесса и на основе анализа выявленных бюджетно-налоговых тенденций, с учетом устранения их излишне централизующих и дестабилизирующих бюджетную систему составляющих.
Основные положения, выносимые на защиту: по специальности 08.00.05. — экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:
1. Собственно экономические реформы, включая экономическое законодательство, существенно обогнали реформирование политических институтов, и потому дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет постоянно натыкаться на ограничения административного и политического характера. Это уже можно наблюдать по практическому осуществлению дебюрократизации и снижения административных барьеров, развитию финансовых рынков, низкой инвестиционной активности, сегодняшняя реформа способна стать катализатором экономического подъема страны и повышения благосостояния народа.
2. Административная и муниципальная реформы в России имеют конкретное социально-экономическое содержание, обусловленное ориентацией на дерегулирование экономики, стимулирование и развитие предпринимательства, сбалансированное формирование самостоятельной бюджетно-налоговой политики субъектами межбюджетных отношений, повышение эффективности управления общественными финансами.
3. Одной из главных проблем нынешней бюжетно-налоговой системы является ее излишняя централизация и фискальная направленность. Формальная децентрализация бюджетной системы на деле, является жесткой централизацией финансовых ресурсов в руках федерального центра, которая усиливается с каждым годом, поэтому необходимо:
— расширение собственных налоговых и иных доходных полномочий муниципальных образований;
— увеличение доходной части местных бюджетов за счет участия в вертикальном распределении важнейших федеральных налоговболее эффективное решение вопросов связанных с муниципальной собственностью;
— формирование на региональном, а особенно на местном уровне своеобразных органов общественного контроля за исполнением региональными и местными органами власти своих прямых обязанностейпринципиальное и категориальное разграничение понятий налоговых и доходных полномочий.
4. Сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ является главной задачей Фонда регионального развития (ФРР). Основной целыо Фонда регионального развития, является сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ. Неэффективность методики его расчета и явная недооценка значимости данного фонда может, на наш взгляд привести к серьезным дисбалансам в социально-экономическом развитии регионов. по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:
1. Проведенный анализ ряда региональных бюджетов за период 2000 -2004 гг., показал, что финансовые проблемы региональных властей могут быть преодолены за счет:
— частичного увеличения доли регулирующих налогов (и ставок по некоторым регулирующим налогам) в бюджеты субъектов Федерации.
— улучшения сбора некоторых групп налогов;
— увеличение доли неналоговых доходов региональных бюджетов (в частности за счет увеличения доходов о предпринимательской и хозяйственной деятельности, а также увеличения доходов целевых бюджетных фондов).
Снижение доли межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты произошло, в том числе за счет Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
2. Методика расчетов трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов РФ для регионов с 1994 года претерпела многочисленные изменения, с 2005 года предполагается ввести полностью пропорциональный метод «подтягивания» доходов региональных бюджетов, внесен еще целый ряд изменений. Однако методику необходимо продолжать совершенствовать, один из основных недостатков методики на сегодняшний день, это сложность восприятия самой методики, в ней много математических терминов и она недостаточно прозрачна.
3. Финансовая поддержка регионов должна стать более независимой от селективной отраслевой политики. В связи с чем представляется целесообразным выделение в приоритет территорий отличающихся от остальных по ряду показателей (уровень экономического развития, уровень жизни и т. д.) Экономическая поддержка этих депрессивных территорий может оказываться на долевых началах из федерального бюджета, внебюджетных фондов регионального развития, специальных фондов, создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых на акционерной основе.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке эффективной и комплексной модели регулирования бюджетных и налоговых отношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в результате, которого произошло бы справедливое и эффективное разграничение доходных источников и расходных обязательств между всеми уровнями власти, в условиях полного соблюдения принципов бюджетной системы и основ гражданского общества. Элементы научной новизны состоят в следующем: по специальности 08.00.05. — экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:
• показаны основные направления снижения неравенства бюджетной обеспеченности территорий за счет централизации в федеральный бюджет наиболее неравномерно распределенных источников доходов и закрепление за субфедеральными бюджетами наиболее равномерно распределенных;
• определены и предложены возможные пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, с физическими и юридическими лицами по поводу эффективного и взаимовыгодного управления собственностью на местном уровне (решение вопросов муниципальной собственности, ЖКХ и др.).
• показаны возможные трудности при реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на примере Ростовской области (проблемы определения границ некоторых спорных территорий, проблема кадрового обеспечения новых структур, финансовые и другие проблемы), а также пути и способы преодоления этих проблем.
• обоснована необходимость преодоления ситуаций, когда выравнивающие трансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональных бюджетов, минимизация издержек на сбор и обработку исходной информации при расчете и применении выравнивающих трансфертов. по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит:
• сформулированы критерии и методика распределения межбюджетных трансфертов на основе которых возможно поэтапное изменение принципов вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной системы);
• обоснована значимость и необходимость изменения методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), а также связь между улучшением состояния бюджетной обеспеченности регионов и снижением доли межбюджетных отчислений в бюджеты регионов;
• показана недооценка значимости Фонда регионального развития для развития территорий, и доказана необходимость изменения методики его расчета, выражающаяся в изменении ряда показателей методики («объем внешнеторгового оборота», «валовой региональный продукт», «обеспеченность населения субъекта Федерации объектами инженерной инфраструктуры», интегральный показатель «отклонения социально-экономического развития каждого субъекта РФ»);
• предложены направления и способы решения проблемы финансового обеспечения регионов.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексной разработке стратегии бюджетного развития, с учетом вносимых изменений в методику бюджетного регулирования в рамках бюджетной и налоговой реформ. Материалы, теоретические выводы и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для совершенствования программ учебных курсов по изучению государственных финансов, бюджетной и налоговой политики, а также в процессе преподавания курсов «Государственное регулирование экономикой», «Финансы и кредит», спецкурса «Налоги и налогообложение» и др.
Апробация результатов исследования. Материалы, а также основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях молодых ученых в СКАГС, и на региональной научно-практической конференции в РГЭА (РИНХ), в г. Ростове-на-Дону в период 2003 -2005 гг., и изложены в 5 публикациях общим объемом 3,5 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения, содержит 2 диаграммы, 11 таблиц, изложена на 185 страницах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В ходе диссертационного исследования системы государственного регулирования бюджетных отношений получены следующие выводы.
На сегодняшний день существует совершенно объективная необходимость в продолжение реформирования системы межбюджетных отношений, как одной из составляющих бюджетного федерализма. Одной из главных проблем нынешней бюжетно-налоговой системы является ее излишняя централизация (при формальной децентрализации) и фискальная направленность. Несмотря на то, что она постепенно приобретает свойства присущие элементу рыночной экономики, ей также до сих пор присуще элементы советской централизованной бюджетной системы, это при том, что реформа межбюджетных отношений, является одним из главнейших связующих звеньев всей системы проводимых в стране экономических, социальных и прочих преобразований, направленных на построение эффективной экономики и, в конечном счете, на формирование гражданского общества.
Выяснено, что необходимость реформирования системы бюджетных отношений в начале 1992 года была вызвана следующими причинами:
Были обнаружены и объявлены серьезные просчеты в финансовой политике. Следствием этого явилось падение объемов производства, кризис денежного обращения, рост инфляции, бюджетный дефицит.
Централизованное регулирование бюджетных отношений стало неприемлемо в условиях становления самостоятельности территорий и отраслей. Система бюджетных отношений, характерная для плановой экономики стала, стала тормозить инициативу и заинтересованность отдельных республик и местных органов власти в укреплении собственной доходной базы и эффективном использовании финансовых ресурсов. Центр аккумулировал все финансовые ресурсы и самостоятельно распределял их в соответствии с планом экономического и социального развития между территориями и отраслями.
Распределение и перераспределение бюджетных средств в централизованном порядке не всегда отвечали интересам территорий и отраслей.
Контрольные показатели формирования бюджетов, получаемые из центра нижестоящими органами управления, ставили последних в жесткие рамки, которые ограничивали самостоятельность и инициативу.
Безусловно нынешняя ситуация в системе межбюджетных отношений, не характеризуется такой кризисной ситуацией какой она была в начале 1990;х гг., однако ей и сейчас присуще некоторые негативные явления, которые необходимо устранять, это: необоснованная централизация большей части налоговых доходов в федеральном бюджетев связи с этим возросшая роль межбюджетных трансфертов и увеличение зависимости от них региональных и местных бюджетовнедостаточно эффективное бюджетное регулирование (несоразмерное и непропорциональное распределение средств на различные социально-экономические программы, из фондов, недостаточная эффективность методика расчета средств ФФПР и др.) — несоответствие расходных и доходных полномочий региональных и местных бюджетов.
Дальнейшее реформирование бюджетной системы привело к: введению единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, прежде всего это касалось НДС, теперь в бюджеты субъектов федерации должны были поступать 25% от собранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионоврасширению налоговых полномочий региональных и местных органов власти, регионам также было предоставлено право самостоятельно, устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты, (ее максимальная ставка для регионов была 22%). созданию Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (получившие название «трансферты») впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы и в результате многоступенчатых расчетов.
Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее двусторонних неформальных договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации.
Однако несогласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики, а также ограничение сферы распределения финансовой помощи регионам, во многом определили необходимость дальнейшего реформирования бюджетной и налоговой систем.
В ходе диссертационного исследования сформулирована система распределения трансфертов, которая должна удовлетворять следующим основным критериям:
Во-первых, к разработке методики распределения трансфертов необходимо привлекать представителей региональных органов власти для достижения политического консенсуса в этой области, в отсутствие которого система будет неэффективной. Вследствие этого возможно поэтапное изменение принципов вертикального и горизонтального выравнивания с целью избегания резких колебаний бюджетной ситуации в регионах.
Во-вторых, необходимо избежать ситуации, когда выравнивающие трансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональных бюджетов. Система распределения трансфертов должна быть построена таким образом, чтобы субнациональные власти не имели возможности влиять на размер трансферта своими решениями в области расходной политики, налоговой политики и налогового администрирования.
В-третьих, применение системы выравнивающих трансфертов не должно сопровождаться значительными издержками на сбор и обработку исходной информации.
Все это будет неэффективным без полного взаимодействия и взаимопонимания между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ в решении насущных вопросов бюджетно-налоговой политики, как отдельных территорий, так и государства в целом.
В вопросе решения проблемы доходов региональных бюджетов, предложено:
1. Увеличить долю собственных налоговых доходов в территориальных, а также в местных бюджетах. Например, налога переходящего в порядке наследования и дарения, ибо, имея федеральный статус этот налог, точнее поступления по нему посредством отчислений от федеральных налогов и сборов, всегда становились источником доходной базы местных бюджетов. Это касается также акцизов на спирт, этило-водочные изделия, бензин автомобильный, дизельное топливо, которые также предлагается полностью передать на региональный уровень.
2. Изменить доли отчислений от некоторых налогов, а также налоговые ставки: Это касается восстановления 25% доли отчислений НДС в региональные бюджеты, что должно добавить региональным бюджетам 10% их всех налоговых доходов;
3. Перевести в разряд собственных налогов бюджетов субъектов Федерации, все те налоги, которые итак полностью зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов Федерации, с целью упростить механизм перечисления поступлений от данных налогов в пользу региональных бюджетов.
То, что определено в законе, как введение двухуровневой местной бюджетной системы, на наш взгляд мера необходимая, в первую очередь для более эффективного разграничения доходных источников и реализации расходных полномочий на местном уровне, большинство муниципалитетов не имеют собственных бюджетов и вынуждены жить по сметам доходов и расходов, современные поссоветы и сельсоветы в подавляющем большинстве просто лишены права формировать местные бюджеты, однако это нововведение также столкнется со следующими проблемами:
Во-первых, увеличение количества муниципальных образований (а в некоторых субъектах Федерации оно увеличится в 10 раз) потребует значительного количества специалистов в области муниципального управления, которых на данный момент нет в таких количествах, кроме того, значительная часть нынешних муниципальных служащих не обладает достаточным уровнем знаний, необходимыми навыками работы в системе муниципального управления. Все это в свою очередь актуализирует две проблемы:
• В малочисленных поселениях достаточно сложно найти специалистов, имеющих высшее образование, соответствующее профилю выполняемой в органах местного самоуправления работы (профессиональных юристов, финансистов, экономистов и т. д.).
• Подготовка данных специалистов требует значительных средств. Однако подавляющая масса муниципальных образований в Российской Федерации является дотационными. Поэтому они не имеют возможности для полномасштабного финансирования затрат на обучение персонала.
Во-вторых, новый закон о местном самоуправлении, допускает возможность использования субъектом Федерации дифференцированных нормативов отчислений для передачи части налоговых поступлений муниципальным образованиям. И это должно закрепляться в законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Однако каждому муниципальному образованию поступления от налогов рассчитанные по дифференцированным или единым нормативам не гарантированны, так как субъект Федерации будет распределять поступления от налогов (из своей «квоты»), по своему усмотрению.
В связи с этим возникает вопрос, какими принципами и критериями будут руководствоваться региональные власти, определяя отчисления от тех или иных региональных налогов, призванных быть регулирующими, проще говоря, нет четко установленного механизма порядка отчислений от региональных налогов в пользу местных бюджетов.
Отдельно стоит вопрос о введении института временной финансовой администрации.
Сложности могут возникнуть также и при установлении границ муниципальных образований различных типов, в том числе при установлении границ муниципальных районов.
Определенного совершенствования требует и методика Фонда регионального развития (ФРР), призванного развивать региональную инфраструктуру, что в свою очередь является одним из важнейших факторов инвестиционной привлекательности всей страны и, в конечном счете, благосостояния всех ее граждан. И не совсем понятно, почему его значение так недооценено государством.
Из методики расчета средств данного фонда, предлагается исключить показатели: объем внешнеторгового оборота, дело в том, что данный показатель имеет объективную природу и отражает, преимущественно, структуру экономики региона его месторасположение и доступность к соответствующей инфраструктуре. Другими словами, определенный регион с относительно большим объемом внешнеторгового оборота может иметь весьма низкую обеспеченность объектами социальной сферы, а доходы регионального бюджета (учитывая то, что основные доходы от внешнеторговой деятельности поступают в федеральный бюджет) будут оставаться низкими, что вносит искажения в результаты оценки социально-экономического состояния регионов. валовой региональный продукт, в котором отражены косвенные налоги и субсидии на продукты, также не имеющие отношения к доходной части регионального бюджета, вместо него в качестве показателя следует включить добавленную стоимость.
Также неправильно производится расчет показателя «обеспеченности населения субъекта Федерации объектами инженерной инфраструктуры», производящегося на основе данных статистической отчетности в виде учета удельного веса площади жилого фонда, оборудованного, последовательно, водопроводом, канализацией, центральным отоплением и т. д. Что в свою очередь никак не позволяет учесть такой показатель как площадь всего жилого фонда субъекта РФ, приходящаяся на одного жителя, который" и определяет эту потребность.
Из чего следует, что регион, обладающий чрезмерно малой площадью жилых помещений в расчете на душу населения, но оборудованной различными объектами (водопровод, газ, центральное отопление, санузлы и т. д.) будет иметь гораздо меньшие возможности на получение средств из Фонда регионального развития по сравнению с прочими регионами.
Неправильно рассчитывается также интегральный показатель «отклонения социально-экономического развития каждого субъекта РФ», при расчете которого учитывается снижение стоимости капитального строительства, достигаемого на конкурсных торгах, проводимых в регионах, что приводит к поощрению регионов, использующих процедуру конкурсных закупок менее интенсивно, чем другие регионы соответственно это не может быть допустимым.
И, наконец, на наш взгляд необходимо усилить концентрацию средств в рамках одной единой программы Фонда.
Кроме того предлагается внести определенные изменения в методики расчета и других фондов (Фонда софинансирования социальных расходов.
ФССР), Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРФ) и Фонда компенсаций (ФК). По ФССР:
• доработать порядок распределения федеральной финансовой помощи территориям на частичную компенсацию бюджетам в связи с повышением заработной платы;
• предусматривать при рассмотрении вопросов повышения заработной платы работникам бюджетной сферы дублирующий источник доходов, также производить учет сезонных потребностей (отпуска) при финансировании работников бюджетной сферы.
По ФРРФ:
• усовершенствовать организационно-методический механизм отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий из ФРРФ в целях исключения возможности использования средств Фонда в ущерб мероприятиям по оздоровлению региональных финансовых систем;
• разработать единые методические указания по оценке эффективности использования средств, выделяемых из ФРРФ субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе.
По ФК:
• выделить мандаты, администрирование которых целесообразно осуществлять на федеральном уровне, и перевести их на прямое финансирование из федерального бюджета (например, льготы, не связанные с определением уровня доходов получателей);
• принять к финансированию из ФК виды установленных федеральным законодательством пособий и социальных льгот, предусматривающих определение контингента получателей органами власти субъектов Российской Федерации.
• финансировать из федерального бюджета через субвенции из ФК федеральные расходные мандаты в тех областях, где администрирование целесообразно передать на уровень субъектов Российской Федерации;
На данный момент молено говорить о некой позитивной тенденции, в сфере бюджетно-налоговых отношений, наметившейся в связи с внесением ряда поправок и изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, а также принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и вступлении его в силу с 1 января 2006 года.
По мере вступления в силу данных нормативно-правовых актов, в бюджетной и налоговой системе будут происходить следующие изменения:
В 2005 году произойдет значительное перераспределение расходных полномочий от местных к региональным бюджетам, расходная часть которых увеличится в целом приблизительно на 304 млрд. рублей. В их ведение передаются обеспечение учебного процесса, адресные и жилищные субсидии населению, а также те льготы, которые сохранятся в законодательстве, расходные обязательства же местных бюджетов значительно уменьшатся.
Фиксируется отказ от расщепления региональных и местных налогов, а федеральным законодательством закрепляются на долговременной основе налоговые доходы за уровнями субъекта Федерации и местного бюджета.
Введение
вместо ныне действующей трехуровневой бюджетной системы, четырехуровневой, включающей в себя федеральный бюджет, бюджет субъектов РФ, местные бюджеты, которые будут делиться на поселковые бюджеты, бюджеты муниципальных районов и городских округов.
Введение
института временной администрации призванной для вывода региона из финансового кризиса и оздоровления его финансов. Однако, реализация на практике этих положений, которые призваны повысить устойчивость бюджетной системы к различным кризисным ситуациям, столкнется с рядом, трудностей и проблемных ситуаций, без преодоления которых будет невозможным полноценное проведение реформы.
Проблемная ситуация состоит в том, что несмотря на то, что провозглашается принцип отказа от расщепления региональных и местных налогов, федеральный центр считает возможным снизить региональные и местные налоги до двух-трех, понимая при этом, что регионы как никогда ранее сейчас будут нуждаться в дополнительных средствах, как например на реализацию закона «О монетизации льгот», а также на финансирования ряда расходных статей, полномочия по реализации, которых, ему были переданы из местного бюджета. В такой ситуации совершенно очевидно возрастание финансовой зависимости большинства региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов.
Главным же «каналом» распределения этих трансфертов является ФФПР, методика распределения средств требует совершенствования. В связи с этим мы предлагаем:
Снизить уровень перекрестного субсидирования, что позволит в свою очередь более точно и эффективно применять в методике показатель налогового потенциала регионов.
Отменить в методике расчета средств фонда, поправочный коэффициент, отражающий состав населения при определении расходов на социальные услуги и здравоохранение при расчете индекса бюджетных расходов, так как доля населения старше или моложе работоспособного возраста в среднем примерно одинакова для подавляющего большинства субъектов Федерации.
Касательно общей ситуации, в целях постепенного сокращения числа хронически дотационных регионов следует разработать особый механизм взаимоотношений между этими регионами и федеральным бюджетом. Данный механизм должен включать в себя, с одной стороны, более жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и расходованием средств регионального бюджета (вплоть до перехода права распоряжения его ресурсами к уполномоченному федерального Министерства финансов), а с другой, — менее жесткие по сравнению с общими процедуры секвестрирования величины трансферта в случае недовыполнения назначений федерального бюджета по доходам.
Таким образом, необходима более четкая и детальная проработка этих и еще целого ряда других вопросов и закрепление их в региональных и местных нормативно-правовых актах.
В вопросе усиления ответственности органов исполнительной власти за принимаемые решения, представляется необходимым формирование на региональном, а особенно на местном уровне своеобразных органов общественного контроля за исполнением местными и региональными органами власти своих прямых обязанностей. Механизм и форма их образования должны быть разработаны с привлечением в первую очередь юристов-правоведов, в тесном взаимодействии с органами государственной власти и самое главное с имеющимися на данный момент институтами гражданского общества.
