Актуальность темы
исследования обусловлена необходимостью преодоления сохраняющихся противоречий между законодательно определенными широкими полномочиями органов местного самоуправления и недостатками реальных управленческих рычагов на муниципальном уровне. Отсутствие четкого перечня вопросов, находящихся в ведении органов местной власти, недостаточная регламентированность функций органов местного самоуправления осложнялись дефицитом финансовых и имущественных ресурсов. В сложившейся ситуации основным направлением развития была тактическая работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Отсутствие в значительной мере эффективных институтов развития муниципальной экономики, нерешенность назревших социальных проблем, обусловили необходимость научно-обоснованной коррекции существующей системы управления муниципальными экономическими системами. Сегодня возрастает актуальность изучения организационно-экономических механизмов муниципального управления в России на принципиально новом этапе, когда происходит накопление опыта реформирования муниципального управления, позволяющего переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. Кроме того, следует учитывать смену направлений и характера муниципальных программ, в результате которых антикризисный характер функционирования муниципалитетов переориентирован на реализацию национальных проектов, имеющих стратегическое значение для развития муниципальных сообществ. Все большее распространение получают эффективные управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг, оценка программ и инвестиционной привлекательности экономики муниципальных образований и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
Актуальность темы
обусловлена и необходимостью исследования субъектного потенциала муниципальных интересов, прежде всего форм активизации основного субъекта муниципальной практики — населения муниципального образования, а также деятельности органов местного самоуправления. Представляется необходимым анализ «субъект-объектных» отношений в системе местного самоуправления и особенностей перехода от доминирующей схемы управления «субъект-объект» к схеме «субъект-субъект» при которой муниципальные органы и население выступают как равные партнеры. Именно в данном алгоритме реализуются задачи перехода от местного самоуправления как системы управления к системе самоорганизации и самодеятельности самих граждан.
На современном этапе реформирования экономических основ местного самоуправления в России особую актуальность приобретают организационные отношения хозяйствующих субъектов и представителей муниципальных органов власти. Вследствие этого, научно-практической значимостью обладает потребность в обосновании эффективных механизмов управления муниципальным хозяйством, формулировании рекомендаций по совершенствованию муниципального менеджмента, выработке подходов к совершенствованию муниципальной экономической политики.
В качестве итогового аргумента отметим, что слабая изученность особенностей предоставления, обеспечения и удовлетворения муниципальных интересов, взаимодействия их с государственными интересами, в частности, на «стыке» регионального и муниципального уровней управлениямеханизма координации и разграничения полномочий между органами государственной и местной власти, отсутствие четких представлений об организационных формах обеспечения муниципальной практики в условиях «двухуровневой» системы и нового типа территориальной организации местного самоуправления, формирования и функционирования новых видов муниципалитетов также актуализирует тему исследования.
Таким образом, представляется необходимым осуществление мер, направленных на углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления. Все это и предопределяет научную и практическую значимость исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ опубликованных научных работ свидетельствует о том, что проблемы формирования организационно-экономических отношений получили институциональное обоснование в законодательных и нормативных актах Российской Федерации1, а научное осмысление практики развития этих отношений на муниципальном уровне нашли отражение в работах таких ученых и специалистов, как: Ю. П. Алексеев, А. Н. Алисов, А. Л. Гапоненко,.
A.Г. Гладышев, М. В. Глазырин, В. А. Гневко, Г. В. Гутман, Ю. С. Дулыциков, Н. А. Емельянов, В. Б. Зотов, В. Н. Лексин, С. Б. Мельников, В. А. Николаев,.
B.Е. Рохчин, В. Ф. Уколов, А. Н. Швецов, Н. В. Шумянкова.2 и др.
1 Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ), Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ, Гражданский кодекс РФ. Принят Государственной Думой 21 октября 1994 года. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ), Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-Ф3, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ.
2Алексеев Ю.П., Алисов А. Н. Территориальная социально-экономическая организация. — М., 1999, Гапоненко А. Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. Учебное пособие. — М.: РАГС, 2001, Гладышев А. Г. и др. Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальное управление. М.: Муниципальный мир, 2002, Глазырин М. В. Муниципальная самоорганизация. — М.: Наука, 2003, Гутман.
Проблемы институционального, организационно-финансового, коммуникационного обеспечения территориального развития освещены в трудах зарубежных учёных: Дж. Бьюкенена, Т. Веблена, Дж. Гэлбрейта, Р. Коуза, Д. Норта, Л. Тевено, О. Уильямсона, М. Фридмена, Ф. Хайека, М. В. Бойко, Р. Капелюшникова, А. Н. Нестеренко, Р. М. Нуреева, А. Н. Олейника, о.
В.М. Полтеровича, Е. А. Шаститко и др .
Исследованию различных аспектов управления экономическим и социальным развитием муниципальных образований на корпоративных основах посвящены работы В. Н Иванова, Н. С. Мельниковой, В. И. Патрушева, В. М. Репниковой, Ф. М. Русинова, С. Н. Сильвестрова, В.Ф. Уколова4 и др.
Г. В., Мироедов А. А., С. В. Федин Управление региональной экономикой М. Финансы и статистика 2001, Дулыциков Ю. С. Региональная политика и управление.- М.: РАГС, 1998, Емельянов H.A. Местное самоуправлениепроблемы, поиски, решения.- М.: Тула, 1997, Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2002, Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия.- М.: Наука, 2000, Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. — М.: АРиНА, 1996, Николаев В. А. Институциональные основы корпоративного развития экономики муниципальных образований. — Ульяновск.:"Корпорация технологий продвижения", 2003, Уколов В. Ф. и др. Народ, государство, регионы: стабильность развития. М.: 2001, Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. — М.: Экзамен, 2002.
3 ГэлбрейтДж. Новое индустриальное общество. — М.: Прогресс, 1969; Экономичесю теории и цели общества. — М.: Прогресс, 1979, Vehlen Т. The Place of Science in Model Civilization and Other Essays. -N. Y.: Huebsch, 1919, NorthD. Institutions//Journal of Econom Perspectives. -1991. -Vol. 5. — № 1. — Winter, Нестеренко A. H. Экономика и институциональнг теория. М.: УРСС, 2002, ОлейникА. Н. Институциональнаяэкономика.-М.:ИНФРА-М, 200 Оливер И. Уилъямсон. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынк «отношенческая» контрактация. — СПб.: Лениздат, 1996, Полтерович В. М. Институциональнь ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. -1999. — Т. 35. — J 4, ТевеноЛ. Множественность способов координации: равновесие и рациональность в сложнс мире // Вопросы экономики. — 1997. -№ 10.
4 ГладышевА. Г. и др. Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальное управление. — М.: Муниципальный мир, 2002, Мельников С. Б. Муниципальный менеджмент.
Введение
в корпоративный метод хозяйствования: преимущества и отличия от капиталистического и социалистического. — М.: МИКО «Коммерческий вестник», 1995, Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. — М.: Издательская группа «АРиНА», 1996, Муниципальный менеджмент. Участие населения в финансировании социально-экономических программ развития своего города (района). — М.: МИКО «Коммерческий вест-ник», 1995, Учение об инкорпоратизме. Ч. 1. Методологические основы. — М., 2002, Уколов В. Ф. и др.
Вместе с тем, проблемы управления развитием организационно-экономического механизма местного самоуправления в динамично изменяющихся российских условиях изучены, по мнению автора, недостаточно. В частности, социально-экономическая проблематика местного самоуправления часто сводится к исследованию проблем городских поселений, а сельские поселения при этом «выпадают» из рассматриваемой сферы исследования.
Основная цель диссертационного исследования состоит в уточнении концептуальных основ и выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Достижение намеченной цели реализуется посредством решения следующих основных задач:
• уточнение сущности и принципов совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
• обобщение отечественного и зарубежного опыта совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
• раскрытие современных тенденций и условий совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
• определение направлений развития организационно-экономического механизма управления местным развитием на основе институциональных преобразований;
• выявление места муниципального менеджмента знаний в организационно-экономическом механизме управления местным развитием;
Формирование регионального метапространства народа.- М.:2001, Приоритеты управления региональным развитием. — М.:2001 и др.
• обоснование технологий и разработка алгоритма формирования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Объектом исследования является процесс совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Предметом исследования выступают совокупность управленческих, институциональных и социально-экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Теоретической и методологической базой исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных авторов по управлению развитием муниципальных сообществ, а также работы ученых-экономистов в области экономической и институциональной теории, прикладные исследования по данной тематике.
В работе используются методы экономического и статистического анализа, исследуется зарубежный и современный российский опыт, накопленный в регионах и муниципальных образованиях по вопросам совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием. В процессе исследования использованы нормативные документы, статистические и данные анкетного опроса, проведенного в Ульяновской области по вопросам экономического и социального развития.
Новые научные результаты, полученные лично автором в процессе исследования, состоят в том, что найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для муниципального управления. Осуществлено дополнение концептуальных основ и выработаны научно-практические рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма управления местным развитием, обеспечивающих реализацию основных положений Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности:
1. Уточнено содержание современного организационно-экономического механизма управления местным развитием, под которым наряду с совместной деятельностью органов местного самоуправления и других общественных формирований, а также муниципальных хозяйствующих субъектов, осуществляемой в целях повышения качества жизни населения, предлагается включить интеграцию материальных финансовых, интеллектуальных и иных ресурсов регионального и муниципального уровней управления.
2. Выявлены пути формирования организационно-экономического механизма управления местным развитием на основе: перехода от преимущественно административно-распределительных к нормативно-правовым средствам управленияразвития самоуправления граждан и создания условий для их участия в решении местных вопросовпрофессионализации муниципального управленияусиления персональной ответственности руководителей муниципального образованиярасширения прозрачности и организации перекрестного контроля за работой администрацииинтеграции процессов управления районом и поселениями.
3. Раскрыты современные факторы, обеспечивающие совершенствование организационно-экономического механизма управления местным развитием. В том числе: преодоление бюрократизации органов местной властиналаживание эффективных каналов обратной связи с гражданамиосуществление нормативно-правового обеспечения муниципального управления с учетом местных особенностейпостроение административной, юридической и партнерской согласованности между сельскими и районными администрациями.
4. Определены направления совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием на основе институциональных преобразований. Наряду с традиционными формами создания норм и правил организации экономической и социальной жизни на территории муниципального образования, они включают: внедрение матричной системы управления в муниципальных экономических системах, закрепление форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, введение в практику управления муниципального менеджмента знаний, создание инфраструктуры для распространения и передачи знаний, сокращение затрат на муниципальные услуги из бюджета за счет перевода всех расходов на муниципальный заказ.
5. Разработана программа совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием. В программе представлены мероприятия, направленные на создание стабильной бизнес-среды, построение механизма привлечения граждан к выработке социально-экономической политики на всех уровнях, консолидацию ресурсов и усилий основных субъектов социально-экономической и общественно-политической жизни муниципального образования, интеграцию в организационно-административных структурах процессов управления районом и поселениями на основе разделения компетенции и взаимного уважения уровней публичной власти.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработаны теоретические положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области управления муниципальной экономикой и местного развития. Исследование доведено до институционально обоснованных моделей, технологий и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертанта могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в процессе подготовки студентов и аспирантов, в системе экономического образования по курсу: «Региональный и муниципальный менеджмент».
Апробация работы. Основные выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, рассмотрены на заседаниях проблемной группы, семинарах кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при. Президенте РФ, а также на научных и научно-практических конференциях, использовались в процессе формирования поселенческих структур управления Ульяновской области. Теоретические положения исследования апробировались при разработке и чтении автором лекционных курсов «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное хозяйство» для студентов Ульяновской сельскохозяйственной академии.
По теме диссертации автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,9 усл. п.л., которые раскрывают особенности совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Логика и структура работы. Цель и логика исследования определяют структуру диссертационной работы, состоящей из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложений, таблиц и рисунков.
Заключение
.
Подводя итоги настоящего исследования, посвященного, управлению развитием организационных основ местного самоуправления целесообразно остановится на основных теоретических выводах, сформулированных в процессе анализа собранного материала и отразить ряд предложений, направленных на совершенствование социально-экономического развития муниципального образования:
1. Структурирование местного самоуправления в Российской Федерации посредством повсеместно культивируемых форм самоорганизации населения с правами реального участия и решения вопросов местного значения, действенными формами контроля над должностными лицами и органами местной власти способно изменить в лучшую сторону всю политическую структуру российского общества, вплоть до верхних этажей власти.
2. Для эффективной деятельности по удовлетворению муниципальных интересов значимы способ формирования и выбор структурной модели органов местного самоуправления, формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, обеспечение качества кадрового потенциала муниципального управления (использование эффективных образовательных и практических технологий, «бизнес-инкубаторов» и «процессорного консалтинга», профессионализация муниципальных служащих.).
3. Слабый профессиональный уровень лиц, замещающих выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков, и, соответственно, низкая эффективность управленческих решений, приводящие к потере авторитета органами местного самоуправления в глазах населения и государства, являются одним из наиболее слабых звеньев системы местного самоуправления.
4. В структуре институциональной среды развития муниципальных экономических систем особое место занимает категория «социального капитала», как способа формализации договора о неформальных связях между экономическими элементами сообщества. Под социальным капиталом понимаются в диссертации общественные институты, разделяемые людьми ценности, корпоративные отношения, которые сообща управляют взаимодействиями людей и вносят свой вклад в ход экономического и социального развития сообщества. Он содействует обмену информацией, высокой степени доверия, снижению трансакционных издержек, более быстрому и эффективному принятию коллективных решений и стимулирует совместные действия. Данный капитал так же, как и физический капитал, существует в форме запаса, который индуцирует поток ценностей, воздействующих на экономику.
5. Организационная структура управления муниципальным образованием — это совокупность органов местного самоуправления, а также руководителей муниципальных хозяйствующих субъектов, совместно осуществляющих свою деятельность в целях создания в настоящем и будущем благоприятных условий для удовлетворения потребностей и повышения качества жизни населения.
6. Эффективное взаимодействие и формирование нового типа отношений между органами государственного управления и органами местного самоуправления обретает конкретику в формах совместной деятельности по экономическим вопросам и хозяйственной деятельности, по социальным вопросам и вопросам культурного развития. Формирование партнерских взаимоотношений объективирует необходимость механизма координации государственных и муниципальных интересов на территории субъекта Российской Федерации.
7. Переходный период к двухуровневой системе муниципального управления опирается на следующие принципы формирования организационных структур: замены преимущественно административнораспределительных на нормативно-правовые средства управлениямаксимальной централизации финансовых потоковлишения большинства структурных подразделений прав юридического лицасоздания системы полноценного муниципального заказа, как единственной легитимной формы расходования средств муниципального бюджетаусиления работы с муниципальной недвижимостью всех форм собственностиусиления персональной ответственности заместителей главы муниципального образования за порученный участок работыорганизации перекрестного контроля за работой администрации, муниципальных учреждений и предприятийпрофессионализации муниципального управления, устранения дублирования функций и сокращения штатов Администрацииразвития разнообразных форм самоуправления граждан и создания условий для их активного участия в решении местных вопросовинтеграции в организационно-административных блоках структуры Администрации процессов управления районом и поселениями.
8. На снижение уровня жизни населения сельской местности повлияли: ведомственная разобщенность управления сельской местностью на федеральном, региональном и местном уровняхограниченный доступ сельского населения к рынкам продукции, материально-технических и финансовых ресурсов, что обусловлено, прежде всего, низким уровнем развития в сельской местности рыночной и инженерной инфраструктурыслабость институтов гражданского общества в сельских районах, и, прежде всего, сельского самоуправления. В большинстве субъектов РФ муниципалитеты сформированы на уровне административных районов, а не сельских поселений или их групп, что лишает локальные сельские сообщества институциональных возможностей реализации собственных интересовинформационная изолированность деревни, слабое представление сельских жителей о своих социальных и экономических правах.
9. Открытость в работе властных структур — наиболее эффективный метод стимулирования интереса населения к деятельности органов местного самоуправления и поддержки им проводимой местной администрацией политики. В этих целях местные администрации создают консультативные советы граждан.
Ю.Изменения в территориальной и структурной организации местного самоуправления в муниципальных образованиях в Ульяновской области определены как эволюционные и не влекут коренного переустройства системы местного самоуправления. При последовательном системном развитии института публичной власти на местном уровне в перспективе имеется возможность добиться декларированных на начальном этапе реформы местного самоуправления целей: приближения власти к населению, совершенствования качества и объемов оказываемых местной властью услуг, развития потенциала территорий муниципальных образований, повышения степени ответственности органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований.
11.Еще не все законодательные акты позволяют однозначно выделить функции, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, и, как результат, отсутствует четкость в определении структуры органов местного самоуправления и их штатной численности, которые должны быть производными от полномочий, вменяемых органам местного самоуправления, и ресурсов, необходимых для их реализации.
12.Программа развития организационно-экономического механизма местного самоуправления представлена как реализующий стратегию развития муниципального сообщества прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (с использованием конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития муниципального образования.
