Совершенствование программно-целевого управления социально-трудовой сферой региона

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью совершенствования системы государственного управления развитием социально-трудовой сферы. Такая необходимость вызвана тем, что в условиях рыночных отношений общество стало предъявлять новые, более высокие, чем прежде, требования-к органам государственной власти в части качества выполнения ими функций. Практика проведения реформ в Российской Федерации показывает, что финансовые, трудовые и материальные ресурсы, направляемые на развитие регионов, используются бессистемно. При переходе на стратегическое планирование социально-экономического развития регионов, составление и утверждение схем их территориального развития, именно программно-целевое управление является необходимым условием повышения научной обоснованности подготовки целевых программ и усиления их направленности на решение не только ключевых экономических, но и социальных задач. Программный подход требует четкой формулировки целей развития. Важная особенность программно-целевого управления состоит в реальной возможности увязки в ходе разработки программ, решений межотраслевых и межрегиональных проблем. На современном этапе развития России, характеризующимся законодательным распределением полномочий между федеральным, региональным и местными уровнями, программно целевое управление, основанное на методологии системного анализа и планирования, является одним из действенных инструментов системного, консолидированного управления развитием регионов в целом и социально-трудовой сферы в частности. Такой подход позволяет находить оптимальные варианты региональных преобразований и механизмы обеспечения их необходимыми ресурсами, а также осуществлять координацию процессов планирования, управления и принятия решений при постановке задач по управлению изменениями.

Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе подробно освещаются проблемы экономики социально-трудовой сферы.

Концептуальным основам ее развития посвящены работы А. МБабича, В. Н. Бобкова, H.A. Волгина, A.B. Кашепова, Ю. Г. Одегова, Б. В. Ракитского, A.JI. Пиддэ, Л. П. Храпылиной, А. И. Щербакова.

Теоретические аспекты, закономерности, принципы и факторы регионального развития, методы планирования и стратегического управления исследовались в работах ученых: А. Г. Аганбегяна, А. Г. Гранберга, Б. Н. Кузыка, В. И. Кушлина, Ю. В. Яковца и др. Важное значение имеет разработка вопросов целеполагания и стратегии, определения и обеспечения-приоритетных направлений устойчивого развития регионов, совершенствования прогнозно-плановой деятельности на федеральном и региональном уровнях и программирования, стратегии развития регионов, представленных в работах А. Н. Аверина, Ю. П. Алексеева, А. Н. Алисова, С.Д. ВалентеяA.JI. Гапоненко, Г. В. Жу-кевич, Г. Г. Руденко, М. В. Сусловой, В. П. Чичканова.

Тем не менее, с учетом особой значимости этих вопросов сохраняется актуальность и востребованность в комплексных исследованиях социально-экономических основ современного развития социально-трудовой сферы на региональном уровне с использованием программно-целевого управления.

Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в обосновании приоритетов федеральной и региональной политики совершенствования программно-целевого управления социально-трудовой сферы субъектов Российской Федерации, а также в выработке практических рекомендаций по подготовке и реализации федеральных целевых программ развития региона.

Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи: изучить, инфраструктурное обеспечение социально-трудовой сферы регионов России для эффективного применения программно-целевого управленияпроанализировать возможности снижения социально-экономической дифференциации регионов по основным показателям уровня и качества жизни населенияопределить цели и основные направления государственной политики совершенствования социально-трудовой сферы на региональном уровневыявить особенности социально-экономического развития субъектов Российской Федерацииразработать варианты обеспечения развития социально-трудовой сферы субъектов РФ на примере Южного федерального округа, а также показать особенности применения системы показателей эффективности и результативности реализации целевых программ регионального развитияобосновать перспективы развития социально-трудовой сферы республик Южного федерального округа с применением программно-целевого метода управления.

Объектом исследования является социально-трудовая сфера Российской Федерации, её регионов и реализация стратегии государственного управления социально-экономическим развитием субъектов Южного федерального округа.

Предметом диссертационного исследования является совокупность социально-экономических, организационно-трудовых, управленческих и финансовых отношений, складывающихся между государственными органами власти федерального и регионального уровней при использовании современных, в том числе программно-целевых, методов регулирования развития социально-трудовой сферы.

Теоретическая и методологическая база исследования включает общенаучные методы познания — диалектический, структурно-функциональный, а также системно-целевой и сравнительный анализ. Теоретической основой проведенного исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, правительственные программы и прогнозы.

Информационную базу диссертационного исследования составляют законодательные и нормативно-правовые акты РФ и субъектов ЮФО, данные государственной статистики, административная отчетность и аналитические материалы федеральных и региональных органов власти, обзоры международных организаций, материалы научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов», данные отчетности ряда российских и зарубежных организаций, научно-методическая литература, периодические издания, материалы, расположенные на сайтах Internet, а также обобщение опыта практической работы автора в органах государственной власти.

Научная новизна исследования заключается в обосновании-концептуального подхода к формированию эффективного государственного’регулирования процессов совершенствования социально-трудовой сферы, в разработке рекомендаций по развитию механизмов и инструментов программно-целевого управления.

Основные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем:

— доказано, что развитие региона — процесс комплексных изменений его пространственной, экономической, социальной, экологической, политической и духовной сфер, нацеленный на качественные преобразования и, в конечном счете — на улучшение условий жизнедеятельности человека — главного субъекта управления формирующейся социально ориентированной экономики региона. В этом контексте управление развитием региона требует целенаправленных мер по совершенствованию социально-трудовой сферы;

— обосновано, что для результативности совершенствования социально-трудовой сферы целесообразно осуществить переход от краткосрочного к стратегическому территориальному планированию и программно-целевому управлению, которые должны быть нацелены на устойчивое развитие региона;

— выявлены основные факторы и причины существенной дифференциации субъектов ЮФО. Прежде всего, это демографическая и социальная структура населения, сложившаяся система расселения, которые в совокупности влияют на модернизацию экономического поведения и формирование стратегий адаптации населения. Ключевым фактором, выделяющим ЮФО среди других российских регионов и определяющим вектор его социально-экономического развития, является традиционная сельскохозяйственная специализация региональной экономики;

— доказано, что именно совершенствование социально-трудовой сферы, являющейся основой и объектом социальной политики, в настоящее время может и должно оказывать активное воздействие на экономический рост. Преодоление инфраструктурных ограничений и создание условий для реализации проектов межрегионального значения, обладающих существенным макроэкономическим эффектом и влияющих на уровень национальной конкурентоспособности и темпы роста экономики ЮФО. В первую очередь, эти меры должны быть направлены на создание условий для повышения трудовой мобильности населения и развития человеческого потенциала;

— обоснованы принципы выбора критериев и целевых индикаторов, адекватно и наиболее полно характеризующих эффективность и результативность применения программно-целевого управления, ориентированного на результат, позволяющих оценить эффективность государственного управления и степень достижения поставленных целей и задач. Критерии и показатели должны обеспечить реальную возможность проведения индикативного планирования, основанного на результатах мониторинга, что предполагает сопоставление реальных показателей с индикатором-образцом. Это обеспечивает определение интервала изменения конкретного индикатора по отношению к образцу. Кроме стандартизированных индикативных показателей возникает объективная необходимость выделять целевые и пороговые ориентиры;

— предложена система прогнозных целевых индикаторов для оценки эффективности и результативности мероприятий федеральной целевой программы по совершенствованию социально-трудовой сферы субъектов ЮФО. На основе экспертизы и анализа реализуемых федеральных целевых программ по развитию регионов в целом и социально-трудовой сферы в частности доказано, что переход на программно-целевое управление способствует более эффективному распределению ресурсов между приоритетными направлениями государственной региональной политики.

Практическая* значимость исследования состоит в возможности применения предложенных автором подходов и методик в разработке и в ходе практической реализации федеральных целевых программ развития регионов. в целом, и’социально-трудовой сферы в частности. Результаты работы могут быть использованы при подготовке проектов нормативных правовых актов и долгосрочных программ, направленных на усиление взаимодействия федерального и регионального уровней управления, при решении задач социально-экономического развития регионов, а также при разработке прогнозов, стратегических планов и схем территориального планирования, в целях обеспечения устойчивого развития регионов.

Апробация диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке проектов ряда постановлений Государственной Думы, Правительства Российской Федерации по проблемам социально-экономического развития регионов, проектов федеральных законов «О региональной политике в Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития». Отдельные выводы диссертации докладывались на научно-практической конференции «Федеральные целевые программы, как инструмент государственной региональной политики в современных условиях» (Москва, май 2005 г.), семинаре-совещании «О проблемах комплексного социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (Москва, сентябрь 2007 г.), заседаниях Межрегиональной ассоциации «Юг России» в 2004;2007 гг. (г.г. Ростов-на-Дону,. Нальчик, Краснодар, Грозный, Махачкала). Автор1 принимал участие в. разработке Концепции стратегического развития республик Южного федерального округа, проектов федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», «Юг России».

Результаты диссертационного исследования изложены в 14 научных публикациях общим объемом 5,8 п.л.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

6. Результаты исследования показывают, что органам законодательной и исполнительной федеральных органов власти при разработке комплекса решений, определяющих социально-экономическое развитие Российской Федерации следует исходить из того, что федеральные целевые программы регионального развития и государственные инвестиционные программы определяют на среднесрочный, период общегосударственные цели и задачи, направления инвестирования территориального развития, с концентрацией на них средств, выделяемых в порядке обязательного софи-нансирования из бюджетов разных уровней с возможным привлечением внебюджетных источников. Федеральные целевые программы регионального го развития являются неотъемлемым звеном общей системы государственного управления, конкретизирующего на среднесрочный период цели и задачи социально-экономического развития, определенные на долгосрочный период Концепцией и Генеральной схемой пространственного развития РоссийскойФедерации и стратегиями развития > субъектов Российской Федерации, и реализуемым на текущий период через формализованные решения (документы) оперативного реагирования (бюджеты).

7. Для повышения эффективности использования ресурсов при реализации ФЦЕЦ в том числе бюджетных средств, необходимо ускорить изменение структуры и порядка разработки и реализации системы федеральных целевых программ с выделением самостоятельного блока федеральных целевых программ регионального развития. При этом программы указанного блока необходимо формировать в соответствии с целями, задачами и направлениями территориального развития, на основе предложений субъектов * Российской Федерации, согласованных с заинтересованными федеральными органами государственной власти. Необходимым условием такого подхода является разгрузка. Федеральной адресной инвестиционной программы от объектов регионального и межрегионального уровня, с передачей их в состав блока региональных программ с соответствующим обязательным со-финансированием из федерального и региональных бюджетов.

8. Для совершенствования механизма подготовки и реализации программ регионального развития с участием представителей бизнеса необходимо разработать унифицированные методики, систему критериев' эффективности, порядок прозрачного дляконтроля конкурсного рассмотрения' и отбора объектов, единую систему мониторинга, электронные базы, данных и современных технологий социального контроля, системрегиональных и федеральных экспертиз. Решение таких проблем как нарастание диспропорций в социально-экономическом развитии, так и стимулирования экономического роста субъектов Российской Федерации, определяет необходимость комплексного подхода к распределению финансовой помощи, предоставляемой федеральным бюджетом, как в рамках целевых программ, так и в виде субсидий и субвенций из фондов, образованных в составе федерального бюджета. Такой подход, на наш взгляд, возможно, реализовать только на основе мониторинга социально-экономических процессов-в регионах и эффективности использования средств государственной поддержки субъектами Российской Федерации. Именно это" позволит уйти от формального определения системы целевых показателей и индикаторов программ, включения экономически необоснованных показателей объёмов софинансирования мероприятий из всех источников финансирования.

9. На наш взгляд, необходима серьёзная работа' по оптимизации бюджетного инвестирования, совершенствованию механизма формирования и реализации федеральных целевых программ развитиярегионов. Изменение законодательства по распределению полномочий по уровням власти повлекло за собой существенное повышение роли субъектов-России в реализации общенациональной государственной политики, решении общегосударственных задач и достижении стратегических интересов страны, что связано с решением проблем оптимального разграничения полномочий и функций органов власти. Проведенный анализ информации и мониторинга развития экономики и социально-трудовой сферы регионов определяют новые задачиизменение качества работы и повышение ответственности органов власти субъектов Федерации в сферах социально-экономической жизни. Важным инструментом реализации целей органов исполнительной власти выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для^ комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической1 и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, определить наилучшие пути достижения результатов на современном этапе.

10. Внедрение показателей эффективности в планирование деятельности органов исполнительной власти — процесс, требующий детальной проработки, но именно внедрение этого механизма позволяет совершенствоваться системе деятельности государственной власти. Решение проблемы развития регионов Южного федерального округа предполагает разработку целевой программы, направленной на снятие инфраструктурных ограничений и создание условий для реализации проектов межрегионального значения, потенциально обладающих существенным макроэкономическим эффектом и влиянием на уровень национальной конкурентоспособности и темпы роста экономики Южного федерального округа в целом, а также развитие экономики регионов ЮФ. Общей целью разработанной федеральной целевой программы «Юг России (2008;2012)» в соответствии с государственной Концепцией развития страны на среднесрочный период является повышение благосостояния и качества жизни населения республик Южного федерального округа. При этом для каждой республики, входящей в Южный федеральный округ, актуальной является цель программы борьба с бедностью, но причины её возникновения и существования являются в них различными. На современном этапе достижения поставленной цели для каждой республики потребует разработки механизмов и применяемых инструментов в зависимости от причин, вызвавших бедность. В силу чего будут отличаться и целевые индикаторы эффективности и результативности реализации программы.

Заключение

.

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие, выводы:

1. В основе современного экономическогороста лежат научно-технический прогресс, творческая инициатива, наращивание человеческого потенциала. Отечественный опыт и опыт зарубежных стран показывает, что главное условие для экономического роста как наличие собственных промышленных и сырьевых ресурсовтак и трудовой потенциал населения страны. Рост социальных расходов «государства означает рост инвестирования в развитие главной производительной силы современного общества — человека. К числу основных недостатков управления социально-экономическим развитием страны относится недооценка в последние десятилетия роли человеческого фактора и потенциала в развита и. экономики и-социально-трудовой сферы Российской Федерации. На современном этапе развития российского общества в качестве стратегической ценностноориен-тированной цели экономического роста следует признать повышение качества жизни населения.

2. Для формирования стратегии перехода к устойчивому экономическому росту в регионах, первоочередное значение имеют результат анализа эффективности проводящейся социальной политики, оценка влияния экономической политики на изменение уровня-жизни, социальной* напряженности в обществе, состояния рынка труда, и социальной-, инфраструктуры* территории. При этом, на наш взгляд, именно* сама-социальная, политика и социально-трудовая сфера, являющаяся ее основой, при, адекватном, рациональном подходе могут и должны оказывать активное влияние на экономический рост, финансовые потоки и бюджетную политику.

3. Одной из основных проблем социально-экономического развития мирового сообщества на современном этапе является возрастание масштабов межрегиональной экономической дифференциации. За годы проведения реформ в Российской Федерации сформировался* колоссальный разрыв в уровне, условиях и качестве жизни населения страны, в том числе «в региональном разрезе. Этот разрыв вызывает асимметричное развитие социального пространства страны, нарушающий таким образом конституционные равные права граждан Российской Федерации на достойный уровень жизни.

4. Проведенный анализ показывает, что по основным социально-экономическим показателям Южный федеральный округ занимает последнее место среди федеральных округов. Уровень безработицы, в среднем по^ округу превышает 15 процентов и является самым высоким в России. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в Южном федеральном округе составляет 35 процентов (в России — 20,6 процента). Низкий уровень доходов трудоспособного населения округа обусловлен его занятостью преимущественно в секторах с низким уровнем производительности труда и высокой долей теневой экономики в регионах Южного федерального округа. Одной из причин сложившейся негативной ситуации, на наш взгляд, является устойчивое, сформировавшиеся в период военного конфликта, общественного мнения о ЮФО как зоне тотального риска из-за его близости к зонам потенциальных военных конфликтов и политической нестабильности на Северном Кавказе. Все это снижает инвестиционную привлекательность северокавказских республик. Но немаловажное значение имеет и сложившаяся экономическая структура и структура социальной сферы, в т. ч. унаследованная от системы разделения труда в бывшем Совет-ч ском Союзе. Для эффективного решения имеющихся проблем динамика развития регионов' округа должна опережать среднероссийские темпы, в противном случае сложившийся’разрыв будет только-возрастать. Так, по основным показателям уровня жизни населения отставание Южного федерального округа от среднероссийского уровня будет характеризоваться заметным повышением доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и уровня безработицы (разрыв по отношению к среднероссийскому уровню увеличится в 1,4 — 1,8 раза). Для большей части регионов Южного федерального округа душевые показатели объемов производства валового регионального продукта, инвестиций в основной капитал, основных фондов, внешнеторгового и розничного товарооборота будут существенно ниже среднероссийских показателей.

5. Рассмотрев федеральные целевые программы, как инструмент государственной региональной политики в современных условиях, следует отметить, что механизмы разработки и реализации федеральных целевых программ регионального развития требуют совершенствования и повышения эффективности использования всех ресурсов, в том числе средств федерального бюджета. Необходимо отметить, что, несмотря * на некоторые недостатки, реализация федеральных целевых программ регионального развития дала определенный положительный пример, способствовала преодолению кризиса и переходу к устойчивому развитию ряда регионов Российской Федерации. Вместе с тем, уровень и порядок финансирования, структура программных мероприятий, направленных на развитие регионов, практика взаимодействия органов государственной власти различного уровня и бизнес-структур по реализации ФЦП не в полной мере отвечают задачам современного этапа развития общества и требуют принятия комплекса мер по их совершенствованию.