Реформа межбюджетных отношений в России как политический процесс

Актуальность темы

диссертации. Одной из главных политических проблем всех постсоветских правительств было и остается наведение порядка в бюджетных отношениях между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия в этих отношениях приводит к большим экономическим и социальным потерям, что требует определения предметов ведения Центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, рационального распределения бюджетных ресурсов и налоговых поступлений. Все это относится к сфере ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти, где необходимо создание прозрачных технологий выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов. Именно здесь, в первую очередь, региональные органы управления осуществляют функции государственной власти, о чем говорил Президент РФ В. В. Путин в одном из первых своих посланий Федеральному Собранию: «это «конфликты бюджетов», в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах Россию)1.

Актуальность данной проблематике придают и следующие обстоятельства. Хотя система межбюджетных отношений в России претерпела глубокие позитивные изменения благодаря проведенным в 1990;х и последующих годах реформам, бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты все еще перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М. 2001, с. 2. налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов2.

Суть вопроса заключается в рациональном, экономически эффективном распределении бюджетных средств на всех уровнях федеративного устройства России. В любом федеративном государстве бюджет призван обеспечивать реальное участие всех звеньев финансовой системы в едином процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации, иных ее административных образований, всех граждан. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее' часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Проблемы межбюджетных отношений находятся в центре политической жизни федеративных государств. Их решение непосредственно связано с социально-экономическим развитием, обеспечением целостности и политической стабильности федераций. В современной России от бюджетной политики рационального распределения финансовых ресурсов по регионам и налоговых поступлений непосредственно зависит дальнейшее развитие российского федерализма. Проводимое с начала 1990;х годов реформирование межбюджетных отношений существенно влияет на политическое развитие российского общества. Все это требует комплексного изучения политических проблем бюджетной реформы, освоения соответствующего зарубежного опыта.

Объектом исследования являются политические проблемы проведения бюджетной реформы в современной России, а предметом исследованияполитические аспекты её реализации во взаимосвязи с правовыми и экономическими характеристиками данного процесса.

Цель и задачи диссертации заключаются в комплексном исследовании политических проблем развития бюджетного федерализма в постсоветской России во взаимодействии с историческими, правовыми, экономическими аспектами этого процесса, что сводится к следующему: См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. М., 2001.

— охарактеризовать тенденции развития бюджетного федерализма в современной России, его соотношение с межбюджетной политикой в Советском Союзе;

— проанализировать бюджетные реформы в Российской Федерации, выявив их политическую составляющую;

— определить позитивные и негативные стороны бюджетного федерализма в РФ, сформулировать предложения по его совершенствованию;

— провести политологический анализ бюджетного федерализма в России и других федеративных государствах.

Основные положения, выносимые на защиту:

— бюджетная реформа в Российской Федерации должна соответствовать принципам федерализма как политической формы демократии, удовлетворять социальные потребности прав территориальных и этнических общностей граждан;

— политическая эффективность бюджетной реформы определяется таким соотношением интересов регионов и федерального Центра, которое способно содействовать экономическому развитию и политической стабильности Российской Федерации;

— бюджетная политика в период с 1991 по 2004 гг. претерпевала существенные изменения. Она эволюционировала от стихийной децентрализации до региональной политики В. В. Путина, имеющей четко выраженную централизаторскую направленность, стержнем которой стало укрепление «вертикали власти»;

— наряду с позитивными, возникли и негативные последствия жесткого применения форм и механизмов федеральной политики, институционализированной в бюджетном законодательстве;

— механизмы и процедуры предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти по вопросам бюджетной политики необходимо привести в соответствие с установлениями правового государства;

— в сравнении с другими федеративными государствами, бюджетная политика РФ обнаруживает ограничения экономических интересов регионов и излишнюю централизацию, основной причиной чего является недостаточное развитие гражданского общества и правового государства в современной России;

— для дальнейшего совершенствования бюджетной политики РФ весьма продуктивен сравнительный анализ с основными направлениями бюджетной политики других федеративных государств, при учете которого, однако, надо принимать во внимание российскую специфику.

Теоретическая и методологическая база исследования основывается на совокупности методов, выработанных отечественной и зарубежной политологией: историческом, сравнительном, системном. Это позволило рассмотреть политические аспекты бюджетной реформы в современной России комплексно, без чего предмет исследования был бы недоступен для объективного анализа.

Источниковедческую базу диссертации составляют федеральные и региональные законодательные акты, бюджетные послания президента, постановления правительства РФ, материалы Федерального Собрания, статистические данные3.

Научная новизна диссертационной работы заключается в выявлении сути бюджетной реформы как политического процесса, определении его тенденций, в раскрытии особенностей, характерных для бюджетной политики Российской Федерации в сравнении с системами бюджетного федерализма в зарубежных федерациях. Охарактеризованы противоречия, возникающие в ходе проведения этой политики на федеральном и региональном уровнях. Научная новизна выражается также в анализе проблем и перспектив реформаторских политических инициатив федерального центра 2002;2004 гг., связанных с усилением его роли в межбюджетных отношениях в соответствии с укреплением «вертикали власти».

Степень разработанности темы. Политические проблемы бюджетного федерализма разработаны относительно слабо в научной литературе и, как правило, представляют собой лишь попутный предмет изучения в юридических и экономических исследованиях. Диссертация представляет собой попытку.

3 Конституция РФ. 12 декабря 1993 г.- Федеративный договор 1992 г.- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» с изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 г.- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.- ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.- ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г.- Указ Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в РФ» от 3 июня 1996 г.- Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994;2004 гг.- Бюджетный кодекс Российской Федерации. М, 2000; Договоры с субъектами Российской Федерации. Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. ML, 1999; Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995; Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, В. Г. Орехова. М., 1994; Регионы Российской Федерации. М., 2001. углубить и расширить политологическое направление в данной области научного знания.

Прежде всего автор опирается на научные труды, непосредственно относящиеся к исследуемым проблемам4. Но не только на них.

Что конкретно означает бюджетный федерализм? Исследователи определяют его как политико-экономическую систему бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Различный экономический потенциал отдельных регионов приводит к различным по объему федеральным и местным финансовым поступлениям. Во избежание бурной миграции в пределах страны, требующей крупных дополнительных инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру при проведении бюджетной политики, следует создать такую систему перераспределения средств, при которой более сильные в экономическом отношении регионы предоставляли бы определенную часть своих «излишков» более слабым регионам. Это может осуществляться или непосредственно между регионами, или на федеральном уровне, причем последний вариант является с точки зрения самостоятельности регионов менее выгодным. Горизонтальное распределение средств государственного бюджета играет весьма существенную роль в политической жизни Российской Федерации.

Решение означенных проблем, в сущности, заключается в рациональном, экономически эффективном распределении финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России. В любом федеративном государстве бюджет призван обеспечивать реальное участие различных звеньев финансовой системы.

4 Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях / Под ред. В. В. Климанова. М.: Московский общественный научный фондИнститут реформирования общественных финансов. 2004; Туровский Р. Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Макс-пресс, 2001; Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002; Бентин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999; Бентин О. Бюджетный федерализм и казначейская система. Федерализм. М., 1998; Богачева О. В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология, 1999, № 1- Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 8- Климанов В. В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001; Кузнецова О. Бюджетный федерализм // Регионы России в 1998 г. М., 1999; Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М&bdquo- 1997; Родионова В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы, 1997, 3 4- Рыночная трансформация в России: политический и экономический потенциал регионов: Исследовательский проект. М., 1997; Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Макушин А., Лавров А., Богданов Л. и др. М. 1999. в едином процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации, иных ее административных образований, всех граждан.

В связи с этим A.M. Лавров пишет: «Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов — с другой"5.

Развернувшиеся в последние годы процессы регионализации, развития федерализма и местного самоуправления, формирование местных политических режимов стимулировали интерес ученых различных отраслей обществоведения к изучению этой проблематики. Общество и власть нуждались в подготовке законопроектов, разработке федеральных и региональных программ, организации механизмов воздействия бюджетной политики на социально-экономическую ситуацию в стране. В отечественной научной литературе проблематика бюджетного федерализма наиболее основательно изучалась экономистами и правоведами, что обусловило повышенное внимание к экономическим и конституционно-правовым аспектам изучаемых вопросов. В условиях демократических преобразований 1990;х годов интерес представителей политической науки был, в основном, обращен на такие вопросы федерализма, как разграничение полномочий, а также экономические и этнополитические аспекты взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ. Вместе с тем остается немало теоретических и прикладных проблем политологии, требующих дальнейших исследований. Основой для этого могут служить труды таких исследователей, как Р. Абдулатипов, А. Аринин, И. Бусыгина, С. Валентей, О. Гаман-Голутвина, В. Гельман, Н. Зубаревич,.

5 Лавров A.M. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1998, № 8, с. 21−22.

Г. Каменская, В. Лысенко, JI. Смирнягин, Р. Туровский, И. Умнова, В. Чиркин6 и др.

После распада Советского Союза возникла проблема сохранения целостности Российской Федерации. Национальные республики добивались самостоятельности, края и области пытались построить собственные государственные образования. Центр вступал в переговоры с целью прийти к согласию с каждым из субъектов Федерации одновременно, в увязке с принятием решений, существенных для политики в важнейших областях (налоги, статус региона). Этот переговорно-согласительный процесс ослаблял позицию Центра, стимулировал тенденции к регионализации, породив тем самым обширную литературу, в значительной своей части посвященную межбюджетным отношениям .

При анализе межбюджетных отношений в современной России следует учитывать и следующее обстоятельство. В 1990;е годы местным властям было позволено получить больше политического веса и влияния, чем те, которыми они по самой сути своей могли обладать. Развал системы индустриального и аграрного производства по времени совпал с возрастанием экономического веса и политического влияния производителей энергии и товарной продукции. Это образовало новые возможности для того, чтобы местные элиты стали посредниками между регионами и Москвой, что было зафиксировано в уставах и конституциях, выработанных субъектами РФ, которые пытались действовать независимо от Центра. Пока Кремль находился под влиянием олигархов,.

6 Абдулатипов Р. Г. Перспективы федерализма в России. М., 1999; Аринин А. Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина И. М. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования его опыта для России. М.: Ин-т Европы РАН, 1995; Валснтей С. Д Федерализм: российская история и российская реальность // РАН, Ин-т экономики. Центр социально-экономических проблем федерализма М., 1998; Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. М., 1998; Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практика // Полис, 1998, № 1- Зубаревич Н. В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М&bdquo- 2003; Каменская Г. В. Федерализм: мифология и политическая практика // РАН, Ин-т мировой экономики и международных отношений. М., 1998; Лысенко В. Н. Федерализм от Татарстана до Чечни. М., 1998; Смирнягин J1.B. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Туровский Р. Ф. Политическая география: Учебное пособие. Москва-Смоленск: Изд-во СГУ, 2000; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М, 1995.

См.: Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и предложения. М., 1996; Грицай О. В., Иоффе Г. В., Трейвилль А. И. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991; Дмитриевский Ю. Д. Очерки социально-экономической географии. JL, 1990; Изард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М., 1996; Развитие региона: методический подход. Екатеринбург, 1995; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М., 1997; Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М. 1997 и др. контролировавших регионы, он был неспособен проводить бюджетную политику, эффективно согласовывавшую интересы Центра и регионов.

В.В. Путин, предложив поправки к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», инициировал фактическое создание института федерального вмешательства, обеспечившего Центру возможность прибегать к административным санкциям в случае установленного судом нарушения органами власти субъектов РФ принципа верховенства Федеральной Конституции и федеральных законов. Центр в значительной мере восстановил свои позиции в регионах, используя не только и даже не столько административный ресурс, сколько свои финансовые возможности, которые раньше ограничивались сросшимися бюрократическими и олигархическими структурами, что нашло свое отражение в научной литературе8. В настоящее время региональные элиты постепенно теряют контроль над наиболее крупными компаниями и предприятиями, которые переходят в собственность общенациональных, либо иностранных корпораций. Местная власть перестает быть центром принятия важнейших экономических решений, в то время как трансрегиональные финансово-промышленные группы объективно выступают в роли союзников Москвы9.

Исследования обнаруживают, что одна из основных причин деформации системных оснований рыночного механизма в России состоит в нерациональности отношений собственности, возникших в результате приватизации и практически полной потери контроля Центра над управлением государственным имуществом. В результате монополии фактически оказались неподконтрольными закону, наиболее прибыльным видом их деятельности стала откачка ресурсов из регионов, минуя госбюджет. Положение усугубляется не отвечающим стандартам рыночной экономики поведением федеральных и региональных органов исполнительной власти, отсутствием или неразвитостью важнейших институтов рыночной экономики, бюджетного законодательства, налоговыми ограничениями и т. п. Этой проблематике, кроме многочисленных.

8 Аринин А., Марченко Г. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М&bdquo- 1999; Бусыгина.

И М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001; Иванов В. Н., Назаров М. М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социологические исследования, 2001, № 7- Климанов В. В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Самоопределение России. М., 2000; Бюджетный федерализм в России. М., 2002 и др. '' Эволюция российского федерализма // ПОЛИС, 2002, № 3, с. 125. индивидуальных работ, посвящено в последние годы, и немало, выступлений на научных конференциях в Москве и в региональных центрах10. Публикации по их итогам содержат не только конкретные сведения, но и новые идеи, связанные с развитием межбюджетных отношений в России.

Несомненный интерес представляют относящиеся к проблематике работы документы ряда общественно-политических организаций РФ. Среди таких документов можно выделить подготовленную аналитиками политической коалиции «Патриоты России» «Концепцию альтернативной бюджетной политики на 2005 год», в которой содержится аргументированная критика бюджетной политики правительства РФ и выдвигаются конкретные предложения по ее совершенствованию11.

В условиях рыночной экономики роль государства в регулировании финансовой деятельности не означает его самоотстранение или полную саморегулцию происходящих процессов. Государственные органы посредством бюджета осуществляют финансовое планирование и координацию деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет имеет наиболее широкую сферу применения, через него распределяется и перераспределяется примерно пятая часть валового внутреннего продукта. Как доказывают российские исследователи, бюджетная политика государства является основным регулятором согласования интересов Центра и регионов12. При этом надо иметь в виду, что в Российской Федерации следует выделять консолидированный бюджет всего государства, образуемый бюджетами всех уровней бюджетной системыконсолидированные бюджеты субъектов РФ, складывающиеся из государственного бюджета республики, края, области, автономной области, автономного края или города федерального значения и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФконсолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо территориальное.

10 См., например: Проблемы конституционного развития суверенной республики (материалы научно-практической конференции). Уфа, 1992; Федерализм — глобальные и российские измерения. Международная конференция. Казань, 1993; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М&bdquo- 1998; Дни Совета Федерации в Астраханской области // Вестник Совета Федерации, № 5,2000 и др.

11 См.: Концепция альтернативной бюджетной политики на 2005 год. М., 2004.

12 Подробнее о роли государства в рыночной экономике см.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М&bdquo- 1997, с. 21−39, 203−221- Тосунян Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997; Курс переходной экономики / Под ред. Л. И. Абалкина. М. 1997, с. 107−181- Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под ред. А. В. Сидоровича. М., 1998. образование. В связи с образованием в структуре Российского государства федеральных округов правомерно выделить в качестве самостоятельного вида консолидированные бюджеты федеральных округов, состоящие из бюджетом субъектов РФ, входящих в соответствующие округа13.

Что же касается зарубежного опыта, то его изучение может быть чрезвычайно полезным при анализе проблем бюджетного федерализма в России, особенно в поисках наиболее эффективных способов его развития на практике. В этом отношении заслуживает, в частности, внимания Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», реализуемый учеными двух стран уже в течение многих лет, изданные ими совместные аналитические доклады и другие публикации14.

Даже регионы с крупными природными ресурсами и даже в периоды благоприятной для них экономической конъюнктуры в социально-политическом отношении во многом зависят от бюджетной политики центральной власти. Так, и при высоких мировых ценах на минеральное сырье, позволивших, например, в нефтедобывающих регионах значительно повысить прибыль предприятий, сами регионы в целом не смогли выйти из депрессивного состояния. Им нужно оказывать поддержку из Центра, потому что иначе разрыв между экономически успешными и депрессивными регионами увеличится до такой степени, что может вызвать углубление социального кризиса в стране. Пока в России есть территории, отброшенные практически на уровень натурального хозяйства, а рядом с ними есть богатые регионы с нефтяными доходами, Российская Федерация не представляет собой целостное образование ни с точки зрения экономики, ни с точки зрения социально-политической. В связи с этим проблемы межбюджетных отношений приобретают особое значение. Директор Института проблем глобализации М. Г. Делягин отмечал, что «бюджетный.

13 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001, с. 79.

14 См. например: Бюджетный федерализм. 2-е изд. М., 1998; Федерализм: система государственных органов. М. 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. М., 2002; Чернявский А. Вартапетов К. Бюджетная децентрализация в странах с переходной экономикой II Вопросы экономики. 2004. № 11. См. также: Watts R. Comparing Federal Systems. Kingston, Ont.: MeGill-Queen's University Press. 1999; Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Growth of National Power/Leicester and London: Leicester University Press, 1922; Kirkow P. Russia’s Provinces. Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Macmillan Press, St. Martin’s Press, 1998; Kotyk V. The Relationship between the Center and the Regions in the Russian Federation. — Perspectives Review of Central European Affairs, 1998, № 11. WinterSmith G. Federalising Russia: The Reconstitution of Centre-Local Relations. — Centre and Periphery in Russian Politics. The Development of Russian Federalism. (Ed. H. Blakkisrud). Norwegian Institute of the International Affairs, Center for Russian Studies. NUPI Report № 235, 1998, SeptemberHoffmann A. Transformation zu einem mittelosteurOpaischen Тур des Kapitalismus. Berlin, 1998; Hohmann H.-H. Wirtsclmftslage und Stand der okonomischen Systemtransformation in Russland // Aus der Politik uad Zcitgeschichte. 1997; Muller K. Postsozialistische Krisen: Theoretische Ansatze und empirische Befunde. Opladcn, 1998; Haarland H.P., Nicssen H.-J. DerTransformationsprozess in Russland. Bonn. 1997. федерализм исключительно важен для нашей страны без всякой связи с ценами на нефть и, более того, без всякой связи с экономикой вообще. Это ценность вечная, потому что фундаментальной особенностью нашей страны, которая игнорируется всеми, всегда и везде, является колоссальный разрыв между уровнями развития регионов. У нас есть огромное количество депрессивных регионов, выжженных, в которых просто не растет трава. Можно говорить, что это вызвано неадекватной политикой правительства или сумасшедшим губернатором, или какими-либо другими причинами, но даже из регионов, которые имели замечательные стартовые условия, многие оказались депрессивными"15.

Международный опыт показывает, что в начале XXI века развитые в экономическом отношении федерации переходят в новое качественное состояние, связанное с социальной переориентацией экономики. Этот переход обусловлен повышением регулирующей роли государства, вытеснению стихии из управления экономическими и социальными процессами в регионах, что, в свою очередь, повышает роль бюджетной политики в общественном развитии и, прежде всего, в федеративных государствах.

Теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что основные выводы и предложения, выдвинутые в нем, содействуют развитию того направления в политологии, которое связано с изучением политических проблем бюджетного федерализмаони также могут быть учтены при определении политической составляющей бюджетной реформы и ее проведении, совершенствовании законодательства, регулирующего межбюджетные отношения в России, подготовке региональных и федеральных бюджетов. Работа может использоваться для разработки лекционных курсов и семинарских занятий в учебных заведениях соответствующего профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в ряде аналитических разработок и публикациях автора, а также обсуждались в Отделе о изучению политических институтов и процессов ИСП РАН.

15 Бюджетный федерализм в России. М., 2002, с. 20.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современное положение регионов России обусловливается действиями самых различных политических и экономических факторов. С одной стороны, на местах продолжает действовать тенденция к усилению независимости от Центра, которая особенно ярко проявляется в регионах-донорах. С другой стороны, объективная разница в стартовых условиях, ресурсных потенциалах, в способности экономики того или иного региона осуществлять расширенное воспроизводство заставляет многие регионы постоянно обращаться за помощью к федеральным органам. Рыночные отношения сами по себе не могут создать экономические условия, которые бы позволили гармонизировать эти тенденции. Дифференциация уровней развития и благосостояния регионов неизбежно ведет к обострению межрегиональных противоречий и, как следствие, к депрессии регионов с более неблагоприятными условиями жизни. Опора на саморегуляционные возможности рыночных механизмов хозяйствования и отсутствие общегосударственной политики регионального развития усугубляют дезинтеграцию. Поэтому межбюджетная политика должна стать одним из важнейших, достаточно самостоятельных, направлений государственного регулирования экономического развития. Она призвана обеспечить наиболее оптимальное территориальное размещение и развитие производительных сил, относительно равные условия жизни населения различных территорий, улучшение общеэкономической конъюнктуры, уменьшение издержек переходного периода.

При формировании основных направлений бюджетной политики необходимо, прежде всего, разработать общегосударственную концепцию развития и размещения производительных сил Федерации, направленную на рациональное использование имеющегося в России производственного потенциала и эффективное развитие регионов. Такая концепция тем более необходима, что во многих регионах теперь не обеспечивается даже простое воспроизводство, происходит уменьшение ранее накопленного потенциала, производственные инвестиции не компенсируют даже износа основных фондов.

В основе слабости российской системы межбюджетных отношений лежит конституционная неопределенность доходов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и их бюджетных полномочий. Фактором, дестабилизирующим эти отношения, является неразделенность налоговых полномочий Центра и субъектов Федерации, а также местных органов власти и их бюджетов. Дисбаланс между бюджетными полномочиями и обязанностями в области расходов и бюджетными полномочиями в области доходов подвигает субъекты Федерации и органы местного самоуправления на незаконное освоение федеральных налогов и доходов. Современная налоговая политика должна иметь определенную региональную направленность, в частности, учитывать специфику отдельных регионов при установлении налоговых режимов в части федеральных налогов. Дифференциация налогообложения неизбежно приводит к перераспределению налогового бремени на другие субъекты Федерации. В этой ситуации надо учитывать особенности реализации одного из основополагающих принципов построения любой налоговой системыравномерность обложения, что актуализирует проблему выработки корректив региональной налоговой политики.

Одним из ключевых вопросов федеральной политики является углубление реформы бюджетной системы, без которой проблема региональной дезинтеграции Российской Федерации вряд ли разрешима. Представляется, что здесь можно использовать опыт организации бюджетных систем в других федеральных государствах. Такая реформа должна включать в себя децентрализацию и изменение соотношения отдельных звеньев бюджетной системы, при которой значительная часть социальных расходов будет передана на места. Это особенно важно для регионов с тяжелыми климатическими условиями, но имеющих богатые природные ресурсы. Развитие там социальной сферы будет способствовать привлечению туда населения, созданию новых отраслей, комплексному развитию производства.

От правильности выбора в бюджетной политике и стимулирования именно тех направлений, которые обеспечивают эффективное и бесконфликтное развитие регионов, зависит ее привлекательность для населения, размещения отраслей народного хозяйства с учетом естественно-исторических условий и в целом региональной специфики. В связи с этим в процессе становления региональной модели государственного регулирования возникает проблема степени и границ применения накопленного мировым опытом определенного инструментария бюджетной политики и возможности его адаптации к конкретным регионам.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению.

Анализ политических проблем развития межбюджетных отношений в постсоветской России дает основание для следующих предложений. В целях совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации целесообразно принять политические решения на федеральном уровне для того, чтобы: разработать федеральный закон о трансфертах из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предусмотрев в нем источники первичной информации для расчета величины трансфертовобеспечить законодательными актами стабильные и прозрачные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации в вопросах налогообложенияпредусмотреть в новой редакции Налогового кодекса Российской Федерации упрочение самостоятельности субъектов Федерации и местных органов власти, увязав передачу налогов на тот или иной властный уровень с их ответственностью за решение социальных и экономических задачпродолжить разработку новой модели бюджетного федерализма, основанной на изменении пропорций налоговых поступлений, использовании механизмов контроля за реализацией финансовых схем межбюджетных отношенийзаконодательно обеспечить реальное финансирование и выполнение федеральных инвестиционных программ, в том числе путем инвестиций из федеральных и региональных источниковсоздать условия для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации, закрепив конкретные виды доходов их бюджетов в размерах, гарантирующих решение социальных задач, и определив фиксированные доли средств на социальную помощь в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерациив связи с «монетизацией льгот», которая накладывает на субнациональные бюджеты дополнительные финансовые обязательства по социальному обеспечению, создать федеральный резервный фонд для помощи региональным и местным бюджетам в оплате льгот. Актуален вопрос о возможности использования с этой целью части стабилизационного фонда РФ.

Однако остается актуальной задача четкого разграничения текущих и инвестиционных расходов в бюджетах всех уровней, не решенная и в новой бюджетной схеме, принятой в последние годы. Это касается и Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, большая часть средств которого уходит на текущие нужды регионов. На инвестиционные цели в нем должна быть предусмотрена более значительная доля его ресурсов. В последнее время приняты решения о государственно-коммерческом финансировании проектов, но до сих пор слабо решаются вопросы совместного федерального и регионального финансирования, хотя подобная практика широко распространена в странах с рыночной экономикой. При этом возможно подключение не только средств местных бюджетов, но также частного отечественного и зарубежного капитала, в том числе на конкурсной основе.

Набирающую сегодня силу тенденцию к финансовой централизации обычно обосновывают необходимостью усиления контроля федерального центра за распределением ресурсов страны и их концентрации на наиболее важных направлениях. Но одним из следствий такой политики оказываются известные финансовые потери регионов, сокращение среди них числа доноров, рост зависимости подавляющего большинства субъектов Федерации и федеральных дотаций. Усиление финансового контроля Москвы за региональными элитами ведет к возрождению иждивенческих и углублению патерналистских настроений, поскольку регионы лишаются внутренних стимулов развития. Это во многом связано с несовершенством правового регулирования бюджетных отношений федеративного характера.

Резкие различия российских регионов по природно-географическим, социально-демографическим, экономическим и другим условиям и федеративное устройство страны исключают унифицированные подходы к проведению бюджетной политики. Для ее эффективности необходимо разумное сочетание двух течений: регионализации и интеграции. Первая предполагает выполнение таких требований, как учет специфики регионов в осуществлении общероссийской финансовой, инвестиционной, социальной политикиперенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом и среднем предпринимательстве, социальной сфере, использовании природных ресурсовактивизацию экономической деятельности на местахразработку специальных программ проведения реформ в регионах с особо сложными условиями.

Вместе с тем бюджетная политика должна преследовать и интегративпыс цели, такие как стабилизация и развитие общероссийских финансовых, материально-технических, информационных интегрирующих систем (денежно-кредитная, магистральный транспорт и связь, энергетика, экологическая безопасность и т. д.) — совершенствование правового и организационного механизма вертикальных и горизонтальных бюджетных взаимодействийсодействие развитию общероссийского территориального разделения труда и единого рыночного пространстваосуществление мероприятий по предупреждению и преодолению распада межрегиональных хозяйственных связей, экономического и политического сепаратизмапроведение государственной внешнеэкономической политики, упорядочивающей внешнеэкономическую деятельность регионов на основе общероссийского законодательства и в соответствии с международными нормами.

Оба эти направления федеральной политики, разумеется, противоречивы. С одной стороны, нельзя исключать возможность вырождения регионализации в региональный сепаратизм. Но и чрезмерная централизация не менее губительна. Подавление экономической заинтересованности на местах и недоучет региональной специфики создают базу регионального сепаратизма, поскольку в регионах усиливается убежденность, что, действуя в одиночку или в составе региональных коалиций, можно добиться большего, нежели в общем экономическом хаосе. Всегда находятся политические силы, придающие экономическим противоречиям центробежную направленность с ориентацией на территориальное обособление.

Зарубежный опыт показывает, что бюджетная политика — тонкий инструмент, при использовании которого следует избегать крайностей. Государство не может заниматься благотворительностью и брать на себя все расходы на региональное развитие, но и регионы не в состоянии решать свои проблемы полностью самостоятельно. Закономерно, что в развитых федерациях при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики главное внимание уделяется не столько выбору между принципами справедливости и эффективности, сколько поиску оптимального их соотношения, а также разумного распределения полномочий в налогово-бюджетной сфере между Центром и регионами.