Региональная налоговая политика как фактор экономического развития территорий: По материалам Республики Дагестан

Актуальность темы

исследования. Проведение в Российской Федерации радикальных экономических реформ, основанных на рыночных отношениях, потребовало выработки новой налоговой политики, являющейся одним из инструментов государственного воздействия на экономические процессы. Осуществление программы реформ направлено на децентрализацию решений по социально-экономическим вопросам, повышение роли и значения налоговой системы России, в которой концентрируются практически все проблемы территориального воспроизводства, требующие их адекватного разрешения посредством разработки и реализации принципиально новой региональной налоговой политики.

Мировой опыт свидетельствует, что функционирование и развитие региональных экономических систем не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит к разного рода противоречиям, способным разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому активная региональная налоговая политика, направленная на регулирование территориальных воспроизводственных процессов, является непременной задачей любого государства. В системе государственного регулирования регионального развития ключевое место принадлежит региональной налоговой политике, проводимой как федеральными, так и субфедеральными органами власти и управления. Особенности Российской Федерации (масштабы, региональное многообразие, состояние экономики и финансов и др.) требуют более активной, по сравнению с типичной мировой практикой, деятельности государства по устранению диспропорций в социально-экономическом развитии территории, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов страны.

Без ведения научнообоснованной налоговой политики на местах, государственное регулирование во всех сферах жизни регионов: экономической, социальной, политической — лишено перспективы. Недостаток научных разработок проблем региональной налоговой политики в условиях поиска новых подходов к их решению актуализирует постановку ^ проблемы проведенного исследования.

Степень разработанности проблемы. От того, насколько обоснована с научных позиций региональная налоговая политика, зависит социально-экономическое развитие региона. Однако, следует отметить, что при достаточно широком изучении проблем формирования современной налоговой системы России исследования, посвященные вопросам теории и практики региональной налоговой политики, остаются на неудовлетворительном уровне.

Направления исследования указанных проблем во многом определяются фундаментальными трудами таких авторов, как А. Смит, Д. $> Рикардо, А. Вагнер, В. Петти, А. Пигу, Н. Тургенев, Д. Кейнс, Р. Масгрейв.

И. Озеров, Г. Рабинович, К. Pay, П. Самуэльсон, Э. Селигман, А. Соколов,.

A. А. Тривус, В. Твердохлебов, В. Федосов, И. Янжул и др. Проблемы налогового регулирования, формирования бюджетных доходов и межбюджетных отношений находят отражение в трудах российских ученых и экономистов: С. Барулина, А. Брызгалина, А. Гранберга, И. Горского, А. Игудина, И. И. Караваевой, В. Кашина, Г. Кипермана, А. Козырина,.

B.Лексина, JI. Окуневой, Л. Павловой, В. Панскова, А. Паскачова, С. Пепеляева, В. Пушкаревой, В. Родионовой, М. Романовского, И. Русаковой, Б. Сабанти, А. Сигиневича, Д. Черника, С. Шаталова, А. Швецова, Т.

Щ Юткиной и др.

Свой вклад в решение данных проблем также внесли дагестанские авторы Р. Г. Сомоев, Н. М. Апаев, А. А. Абдулгалимов, X. М. Мусаева, Ф. И. Ниналалова и многие др.

Современная специфика регионального развития России обуславливает особую важность переосмысления положений налоговой политики, прежде всего тех вопросов, которые связаны с пониманием роли налогов в жизнедеятельности общественной системы в целом, выявлением возможностей их использования для решения насущных ^ воспроизводственных проблем территории, разработкой методических подходов к организации процесса налогового регулирования социально-экономической сферы региона.

Цель исследования состоит в разработке теоретических и методических основ региональной налоговой политики как фактора регулирования территориального экономического развития.

Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

— исследование теоретических аспектов роли налогов в регулировании экономики;

— разработка принципиальных положений региональной налоговой политики на современном этапе;

— раскрытие сущности налогового федерализма и поиск направлений повышения налогового потенциала региона;

— изучение зарубежной практики реализации региональной налоговой политики;

— определение приоритетных направлений реализации региональной налоговой политики и налогового регулирования экономики региона.

Объектом исследования является налоговая система России и региональная налоговая политика, являющиеся действенным инструментом ^ регулирования региональных экономических отношений, ориентированных на стабилизацию и развитие воспроизводственного потенциала региона.

Предметом исследования выступили теоретические и методические проблемы функционирования российской модели налогового федерализма и реализации региональной налоговой политики.

Методологическую основу диссертации составили диалектический способ познания, принципы исторического, логического, системного и сравнительного анализа, приемы индуктивного и дедуктивного методов изучения.

Теоретической базой работы являются труды отечественных и ф зарубежных экономистов в исследуемой областизаконодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Дагестан по экономике, налогам, федеративному устройству РФ и региональной политикематериалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров, институтов, комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по налогам и экономическим вопросам.

В качестве информационной базы исследования использованы данные Госкомстата Российской Федерации и Республики Дагестан, Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской # Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам;

Министерства экономики и Министерства финансов Республики Дагестан, Управления МНС Российской Федерации по Республике Дагестан, факты, опубликованные в научной литературе и периодической печати, директивные и нормативно-правовые документы.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

— авторская трактовка сущности региональной налоговой политики, ее целей, задач и приоритетных направлений реализации в условиях построения федеративного государства;

— методические подходы к распределению налогов между бюджетами ^ разных уровней в условиях реализации принципов налогового федерализма;

— комплекс научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности налогового регулирования экономики регионов.

— усовершенствованная методика распределения налоговых поступлений между муниципальными бюджетами;

— введенное автором в научный оборот понятие «региональной налоговой безопасности»;

— методика расчета «коэффициента налоговой безопасности региона»;

— предложения по совершенствованию содержания и структуры Налогового паспорта региона.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке теоретических и методических основ региональной налоговой политики, как фактора регулирования развития экономики регионов.

Основные научные результаты, определяющие новизну исследования, заключаются в следующем:

— раскрыта сущность региональной налоговой политики, под которой понимается совокупность налоговых мероприятий, проводимых федеральными и субфедеральными органами власти, органами местного самоуправления в сфере регулирования территориального воспроизводственного процесса и формирования устойчивого налогового потенциала региона, определены её цели, задачи, принципы и приоритетные направленияпредложена авторская интерпретация понятия «налоговый федерализм», который представляет собой не только разграничение и распределение налоговых доходов между бюджетами, но и распределение полномочий в сфере налогообложения между органами власти и управление разных уровней, сформулированы его принципы и методы распределения налогов между уровнями бюджетной системы с учетом региональной специфики;

— разработан комплекс научно-практических рекомендаций правового, методологического и организационного характера, направленный на повышение эффективности налогового регулирования экономики Республики Дагестанобоснована необходимость введения и дана трактовка сущности введенного в научный оборот понятия «региональная налоговая безопасность», определена формула расчета коэффициента налоговой безопасности регионаобоснована необходимость и внесены предложения по совершенствованию Налогового паспорта региона, повышению налогового потенциала РД.

Теоретическая значимость работы состоит в развитии нового научного направления теории налогов — региональной налоговой политикив обогащении финансовой науки и регионоведения изучением вопросов использования налогов в регулировании территориального воспроизводствав уточнении экономического содержания налогового федерализма.

Практическая значимость диссертации заключается в разработке конкретных предложений по совершенствованию российской модели налогового федерализма, усилению роли налогов в регулировании экономики территорий, укреплению налогового потенциала регионов.

Рекомендации автора могут быть использованы федеральными и * региональными органами власти при разработке законодательных актов, концепций и программ, определяющих направления реформирования налоговой системы РФ, основ региональной налоговой политики и налогового регулирования развития экономики территорий.

Апробация работы. Основные теоретические положения и результаты исследования докладывались на Международных научно-практических конференциях «Прогнозирование кредитного портфеля коммерческих банков, финансовых и страховых компаний» (г. Махачкала, июнь 1997), «Тенденции развития региональной экономики на рубеже веков» (г. Махачкала, апрель 2001 г.), а также на ежегодных научно-практических.

А конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых щ и аспирантов ДГУ (1998 — 2002 гг.).

Материалы диссертации используются в учебном процессе на кафедре налогов и налогообложения Дагестанского Государственного Университета. Отдельные предложения диссертанта по распределению налоговых поступлений между бюджетами органов местного самоуправления приняты к использованию Министерством финансов Республики Дагестан.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы 12 работ общим объемом 2,5 п. л.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения.

1. Функционирование и развитие региональной экономической системы Российской Федерации происходит в условиях кризиса отечественной модели территориального воспроизводства. Политика государственного невмешательства в экономику регионов в начале 90-х годов привела к нарастанию разного рода противоречий, которые способствовали разрушению целостной системы национальной экономики и общества. Существенные дисбалансы, имеющиеся в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации, сохранение тенденции спада и снижения эффективности производства, резкое падение инвестиций в реальный сектор экономики, беспрецедентно для мирного времени сокращение потребления и обнищание основной массы населения в большинстве регионах страны, опасная степень поляризации территорий по уровню развития финансового (бюджетного, налогового) и кредитного потенциала — все это обуславливает настоятельную необходимость пересмотра методов осуществления реформ и совершенствования организационно-экономических форм управления региональной экономикой.

2. Объективная необходимость усиления экономической роли государства и активизация его хозяйственной деятельности послужили толчком к более углубленному теоретическому анализу финансовой деятельности государства, к заметному расширению границ исследования роли налогового регулирования общественного воспроизводства. Налоговая политика стала рассматриваться не только с фискальной, но и с экономической точки зрения.

Налоговое регулирование является составной частью государственной экономической политики и, на наш взгляд, в широком смысле слова представляет собой специфическую форму регулирования экономики, воздействующую на всю систему воспроизводственных отношений и имеющую императивный характер. Императивность налогового регулирования объясняется тем, что оно осуществляется непосредственно самим государством по определенным в законодательном порядке правилам.

3. Расширение экономических прав субъектов Федерации настоятельно требует формирования активной региональной налоговой политики, направленной на оптимальное сочетание интересов Федерации и её субъектов. Федеральные органы власти РФ располагают широкими возможностями влияния на региональную экономику и инвестиционную сферу путем регулирования условий налогообложения, введения дополнительных налоговых льгот с целью привлечения инвестиций в приоритетные сферы экономики региона, предоставления инвестиционного налогового кредита, инициирования создания на территории региона свободных экономических зон или режима наибольшего благоприятствования и т. д. В условиях формирования реального экономического и налогового федерализма в РФ аналогичными правами и возможностями должны обладать и региональные органы власти.

Следует констатировать, что до сих пор в финансово-экономической литературе нет научно обоснованного определения региональной налоговой политики. По нашему мнению, под ней следует понимать совокупность налоговых мероприятий, проводимых федеральными и субфедеральными органами власти, органами местного самоуправления в сфере регулирования территориального воспроизводственного процесса и формирования устойчивого налогового потенциала региона.

Цели региональной налоговой политики не являются чем-то застывшим и неподвижным. Они формируются под воздействием целого ряда объективных и субъективных факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в регионах, расстановка социально-политических сил в обществе. Соответственно методы осуществления налоговой политики зависят от тех целей, которые стремятся достичь Федерация и субъекты РФ, проводя региональную налоговую политику. В работе определены основные цели, задачи и принципы реализации региональной налоговой политики РФ.

При становлении российской региональной налоговой политики в рыночных условиях весьма важно и логично заимствовать ценный зарубежный опыт решения указанных проблем. Примеры их решения, конечно, не всегда достойны подражания, но во всех случаях они дают полезные для новой практики знания. В диссертации рассматривается практика налогового регулирования территориального развития США, Китая и Германии.

Проведенный анализ показывает, что государственная поддержка проблемных территорий является характерным направлением региональной политики, в рамках которого важное место занимают налоги. В системе мер налогового регулирования стимулирование региональных инвестиций в основной капитал и научно-техническое развитие производства являются объектами особой заботы и пристального внимания правительств индустриально развитых стран. Здесь региональная налоговая политика базируется на глубоких научных проработках, результатах тщательной региональной диагностики и экспертизы уровня и особенностей социально-экономического развития территорий.

4. В настоящее время в Республике Дагестан сложилась трудная и противоречивая социально-экономическая и политическая ситуация. Изменение социально-экономического положения республики, связанное с превышением допустимых значений ряда показателей, характерных для стабильного состояния, следует рассматривать как региональную кризисную ситуацию.

Снижение инвестиционной активности в течение всего последнего десятилетия — это один из негативных показателей экономического кризиса, имеющий долговременные последствия. Физический объем инвестиций в основной капитал в целом по России за 1990;2000 гг. уменьшился почти в 5 раз. Объемы инвестиций существенно уменьшились во всех без исключения субъектах Федерации. Особенно заметно это уменьшение в Дагестане. Так, за 1990;1996 гг. объем инвестиций в основной капитал в республике сократился в 3,6 раза, а за 1995;2000 гг. — в 3 раза (в сопоставимой оценке), в том числе за 2000 г.-на 19,4%.

Проведённый анализ количественных показателей и отдельных явлений экономики и социальной сферы Дагестана раскрывает общее состояние хозяйственных связей и отношений, а также роль государства в регулировании этих отношений, которые пронизаны глубокими противоречиями. Одни из них носят закономерный характер, другие являются случайностями, нередко сопряженными с далеко идущими негативными экономическими, социальными, финансовыми последствиями. Зачастую случайные отклонения от логики экономического развития перерастают в закономерные противоречия.

5. Налоговое регулирование экономики федеративного государства предполагает определенную степень развития налогового федерализма. Это означает, что каждый орган власти должен обладать своими источниками доходов, достаточными для организации управления экономикой на своей территории. Одновременно с этим он должен обладать и относительной самостоятельностью в управлении налогами и другими обязательными платежами, поступающими в соответствующий бюджет. Применительно к региональным и местным органам власти федерализм в сфере налогов означает наличие у них соответствующих прав и рычагов, позволяющих устанавливать (в определенных федеральным законодательством пределах) налоги и сборы, контролировать правильность и своевременность их уплаты в бюджет, организовать эффективное управление экономикой на подведомственной территории.

6. В понятие «налоговый федерализм» мы вкладываем не только разграничение и распределение налоговых доходов между бюджетами, но и распределение полномочий в сфере налогообложения между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Следовательно, под налоговым федерализмом в узком смысле слова следует понимать распределение полномочий в сфере налогообложения между органами власти разных уровней в соответствии с выработанными принципами федеративного устройства государства, а также разграничение и перераспределение налоговых поступлений по определенным методам между федеральным, региональными и местными бюджетами. В широком смысле его можно характеризовать как совокупность распределительных денежных отношений в налоговой сфере между органами власти и управления разных уровней, обусловленных необходимостью эффективной реализации на автономной основе закрепленных за ними задач и функций.

Налоговый федерализм предполагает использование следующих форм распределения налогов между бюджетами разных уровней: закрепление налогов за определенным уровнем власти и разделение полномочий по их взиманиюдолевое распределение налогов (по нормативам, в процентах) — совместное использование базы налогообложенияраспределение налоговых поступлений через централизованный фонд (бюджет). Все эти методы в работе подвергнуты исследованию применительно к РД, сделаны соответствующие выводы и предложения.

7. Из-за слабого налогового потенциала Республики Дагестан низок уровень не только закрепленных доходов, но и отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем она является высокодотационной. В Дагестане удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета в 1998 г. достигал 61,1% доходов бюджета республики, а с учетом отчислений от федеральных регулирующих налогов — 94,1%, а в 1999 г. — 82,6% и 95,4% соответственно. Этот рост говорит о еще большем ухудшении финансовоэкономической ситуации в республике, об усилении ее зависимости от федерального бюджета.

По данным Минфина РД, в федеральный бюджет РФ перечисляются более 20% всех собранных на территории РД налогов и сборов (за январьноябрь 2000 г. перечислено 35,2%). В случае полного их зачисления в бюджет Дагестана, они покроют его расходы только на 30%. Следовательно, основной акцент в проведении налоговой политики республики должен быть сделан не столько на поиске оптимальной формулы перераспределения налогов между бюджетами разных уровней, сколько на расширении налогового потенциала региона на основе стимулирования развития реального сектора экономики как базового налогообразующего источника.

8. Наиболее эффективным способом преодоления экономического кризиса и перехода в фазу подъёма производства являются федеральные и региональные программы технологического обновления и подъёма ключевых отраслей материального производства в виде крупномасштабных отраслевых и территориальных инвестиционных проектов государственной значимости. Поэтому главной задачей настоящего времени является поиск источников финансирования капитальных вложений в основные фонды, прямое и косвенное стимулирование сферы инвестиций, повышение инвестиционной привлекательности регионов России. В работе значительное внимание уделено поиску наиболее приоритетных направлениях государственной политики в данной области.

Ключевую роль в общих источниках финансирования инвестиций играло и продолжает играть собственные средства предприятий, которые обеспечивают порядка 60% всех капиталовложений. В составе этих средств, около 2/3 составляют амортизационные отчисления. Следовательно, в сфере активизации инвестиционной деятельности предприятий значительное внимание следует уделить амортизационной политике. Амортизационная политика предприятий в значительной степени зависит от налоговой политики государства, так как амортизационные отчисления на разные виды основных средств вычитаются из подлежащей налогообложению прибыли предприятия. Соответственно, наиболее выгодным для предприятий будет режим ускоренного амортизационного списания капитальных активов, при котором можно вернуть затраченные на капиталовложения средства еще до того, как введенные мощности выйдут из строя и потребуют замены.

9. На наш взгляд, налоговую льготу в форме ускоренной амортизации следует шире использовать при проведении региональной налоговой и экономической политики. При этом особые амортизационные льготы следует устанавливать для депрессивных регионов и основных фондов в тех сферах хозяйственной деятельности, которые признаются экономически приоритетными. Для Дагестана автором разработаны наиболее приемлемые укрупненные нормы ускоренной амортизации.

В случае успешной реализации указанные меры будут иметь весьма существенное значение в привлечении инвестиций в реальный сектор экономики, осуществлении долгосрочного экономического роста и, на этой основе, в укреплении доходной базы республиканского и местных бюджетов.

10. Инвестиции являются одним из наиболее важных показателей жизнедеятельности общества и социально — экономического развития регионов. Но инвестиции не дадут желаемых результатов, если параллельно не будет развиваться инновационная деятельность. Инвестиции и инновации — это две неразрывно связанные сферы экономической деятельности, которые в наибольшей степени поражены кризисом. Финансирование инноваций, которые прежде осуществлялись в централизованном порядке, сократилось до ничтожно малой величины.

В этой связи необходимо продолжить работу по совершенствованию налогового законодательства в области поощрения внутреннего инвестирования капитала в НИОКР, придания целевого характера имеющимся налоговым льготам. При этом инвестиционно-инновационные льготы должны рассматриваться не как фискальные потери бюджета, а как меры по созданию эффективно функционирующих предприятий, имеющих стабильную прибыль и являющихся стабильными налогоплательщиками. Налоговая политика должна быть такой, чтобы её основной функцией стало стимулирование инновационной деятельности и на этой основе расширение налогооблагаемой базы.

11. Финансовые гарантии социально-экономического развития регионов могут реализоваться лишь тогда, когда доходные источники будут обоснованно распределены по уровням бюджетной системы и в достаточной мере оставаться на территории субъектов Федерации — в объеме, необходимом для полного и эффективного выполнения своих функций. В целях оптимизации межбюджетных отношений и укрепления налоговой базы местных бюджетов Дагестана нами разработана методика распределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями республики, которая состоит из последовательных пяти этапов. Данная методика основана на принципе приоритетности публичных расходов, который требует первоначального определения необходимого объема расходов.

Ф бюджета на удовлетворение общественных потребностей, а затем уже исчисления требуемых доходов для покрытия этих расходов.

12. Из мировой практики известно, что национальная безопасность государства характеризуется прежде всего состоянием экономики и финансов страны. Важнейшим элементом экономической безопасности государства является финансовая безопасность, т. е. независимость и стабильность финансовой системы, способность ее обеспечивать государство финансовыми ресурсами для эффективного выполнения его внутренних и внешних функций. В условиях построения российской модели налогового федерализма считаем чрезвычайно важным решение проблемы обеспечения региональной налоговой безопасности.

По нашему мнению, региональную налоговую безопасность следует рассматривать как ключевой элемент финансово-экономической безопасности территорий, обеспечивающий такой уровень развития собственного налогового потенциала и налоговой базы, который гарантирует практически полное формирование фондов денежных средств региональных органов власти и муниципальных образований, необходимых для эффективной реализации своих задач и функций.

Определение основных подходов к практической реализации концепции региональной налоговой безопасности требует объективной и точной оценки фактически сложившегося уровня налоговой самообеспеченности региона, который численно может характеризоваться коэффициентом налоговой безопасности. В работе даны его формула и необходимые расчеты по РД за 1998;2000 г.

По нашему мнению, основанному на изучении налоговых систем целого ряда федеративных государств (США, Германия и др.), подкрепленному теорией построения государства на принципах федеративного устройства и адекватной ему модели налогового федерализма, критическим (пороговым) уровнем региональной налоговой безопасности можно считать коэффициент равный 0,7. В связи с очень низким • коэффициентом РНБ Дагестана и кризисным состоянием его экономики, считаем целесообразным создание в республике свободной экономической зоны с установлением максимально возможных налоговых преференций. Такая практика является одним из эффективных и испытанных методов налогового регулирования территориального развития во всем мире. Определенный опыт в данной области накоплен и в России (Ингушетия, Калмыкия, Новгородская область и др.).

13. Важнейшим направлением эффективной реализации региональной налоговой политики служит разработанный Департаментом экономического анализа и планирования налоговых поступлений МНС РФ Налоговый паспорт региона. Он отражает комплексную характеристику налогового потенциала и налоговой нагрузки региона, будет способствовать более достоверному определению налоговой базы бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета России в целом, проведению рациональной региональной налоговой политики, повышению уровня собираемости налогов в бюджеты разных уровней. В силу чрезвычайной важности данного документа автором внесен целый ряд предложений по совершенствованию его формы и содержания.

Итак, возможности активного воздействия налоговой политики на региональное экономическое развитие требует ее глубокого научного обоснования. Только научный подход, знание и изучение всех факторов, определяющих политику, служат гарантией тому, что ее относительная самостоятельность не перерастет в независимость от объективных экономических отношений. Мировой опыт доказывает, что отрыв региональной налоговой политики от экономики оборачивается серьезными экономическими трудностями, социальными проблемами в регионе. Поэтому решения в области налоговой политики должны приниматься по законам экономической логики, на основе четкого расчета и предвидения последствий намеченных налоговых мероприятий, что позволяет избежать частых, нередко непредсказуемых изменений в налоговой политике и создаст т благоприятные условия для деятельности субъектов хозяйствования. При этом важно отметить огромное значение достоверной, объективной информации о протекающих в экономике и социальной сфере процессах, результатах проведения тех или иных мероприятий налоговой политики. Эта информация должна составлять необходимую базу для выработки эффективной региональной налоговой и экономической политики. В ней важно соблюдать принцип обратной связи, служащий надежной основой для проверки правильности, научной обоснованности налоговой политики, позитивности ее влияния на социально-экономическое развитие регионов.