Актуальность темы
исследования. Последние несколько лет в исследовательской литературе можно наблюдать новый виток дискуссии о роли институтов гражданского общества в политическом процессе. Стимулом обращения к этой тематике послужила трансформация политического курса федерального центра в отношении форм гражданской активности и общественного участия в России. Речь идет об изменении законодательства, касающегося регистрации и отчетности общественных объединений, возникновение проправительственных молодежных движений, а также создание специальных площадок для взаимодействия с органами власти (Гражданские форумы и Общественные палаты на федеральном и региональном уровнях). Все эти институциональные изменения приводят к трансформации сложившейся системы взаимодействия органов власти с представителями некоммерческого сектора, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Признание за консультативными органами статуса канала общественного участия создает определенную степень монополии на представительство интересов. Таким образом, во властных структурах общественные интересы представлены ограниченным кругом общественных деятелей и представителей некоммерческих организаций (НКО). Еще один важный механизм, который был запущен после формирования Общественной палаты РФ (ОП РФ) и её региональных двойников связан с распределением финансирования среди некоммерческих организаций и рекрутированием местных общественных активистов в федеральный консультативный орган. Так, перераспределение финансирования на осуществление своей деятельности и реализацию социальных программ по результатам общероссийского конкурса между НКО зачастую происходит в пользу членов региональных консультативных органов. Во многом поэтому, многие местные НКО стремятся попасть в состав региональных консультативных органов, что дает возможность получить мандат на участие в деятельности ОП РФ.
Особый вклад в изучение указанных тенденций может привнести сравнительный анализ созданных общественных палат и уже существующих консультативных органов на региональном уровне, практика формирования которых была распространена еще в 1990;х годах. Исследование условий и причин формирования новых площадок для взаимодействия необходимо для понимания современной специфики взаимодействия органов региональной власти с некоммерческими организациями. А именно, важно понять принципы такого взаимодействия и воспроизводимые им эффекты.
В исследовательской литературе, анализ подобных инициатив и оценка их деятельности неразрывно связаны с тезисом об усилении влияния федерального центра на все политические процессы в нашей стране. Учитывая неразвитую ресурсную базу российского некоммерческого сектора и слабые горизонтальные связи между общественными объединениями, исследователи определяют совещательные органы как властный мобилизационный механизм, неспособный артикулировать интересы представленных в нем социальных групп. С одной стороны, этот тезис не всегда подтвержден эмпирическими данными. С другой стороны, он не объясняет принципы взаимоотношений между органами власти и встроенного в её систему представительного органа. Поэтому, возникает необходимость в детальном изучении условий функционирования консультативных органов и оценке их деятельности. Таким образом, важной эмпирической задачей данного исследования является изучение и оценка деятельности консультативных органов, сравнительный анализ норм, практик и условий их функционирования в регионах.
Более широкая, теоретическая задача в изучении феномена консультативных органов состоит в том, чтобы найти адекватную схему для объяснения причин и тенденций в развитии взаимоотношений между НКО и органами власти. Такие особенности современной российской политической о сектора в России. Также следует упомянуть две монографии С. Абакумова, в которых предложена оценка развития системы взаимодействий между органами власти и НКО, которая увенчалась возникновением консультативного органа на федеральном уровне4.
Большой вклад в понимание причин современного состояния некоммерческого сектора внесли исследования, посвященные влиянию механизмов распределения финансовых средств со стороны государства и зарубежных фондов на развитие третьего сектора в России. Этой тематике посвящены работы таких исследователей как Сара Хендерсон, Томас Каротерс, Ларри Даймонд, Мендельсон и Гленн5.
В исследовательской литературе отдельно можно выделить работы, в которых представлены попытки концептуализации понятия гражданского общества и попытки его адекватного применения на российском эмпирическом материале. Автор книги «Слабость гражданского общества в постсоветской Европе» Марк Ховард анализирует подходы к понятию гражданское общество и возможности его применения к изучению постсоветской реальности6. В российской исследовательской практике.
3 Беляева Н. Гражданское общество в диалоге с государством: общественные объединения как структуры «функционального представительства». // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 1. С. 50 — 72- Беляева Н. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия. М., 1997; Горный М. Участие общественных организаций в законодательных инициативах по противодействию коррупции // Предотвращение коррупции в бюджетном процессе. / под ред. Д. О. Торхова. СПб., 2002. С. 33 — 69- Авдонин В., Белокурова Е., Голосов Г., Яргомская Н., Звоновский В., Петров Н., Суховольский В. Гражданское общество и политические процессы в регионах: сборник (Рабочие материалы Московского Центра Карнеги), Выпуск 3. М., 2005; Гражданское общество в России: структуры и сознание. / под ред. К. Г. Холодковского. М., 1998; Сунгуров А. Развитие некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге и России.// Гражданское общество в поисках пути. / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 1997. С. 90 — 103- Гражданское общество: первые шаги. / под ред. А. Ю. Сунгтрова. СПб., 1999; Хлопин А. Становление гражданского общества в России: институциональная перспектива. // Pro et Contra. 1997. № 4. С. 60 — 76- Ярыгина Т., Шалганова И. Третий сектор в России. // Социальная политика в России, 2 (37), М., 1999; Якобсон Л. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством. М., 2008; Мерсиянова И., Якобсон Л. Практики филантропии в России: вовлеченность и отношение к ним населения. М., 2009.
4 Абакумов С. Государство и власть: противники или партнеры? Книга V. М&bdquo- 2005; Абакумов С. От Гражданского Форума до создания Общественной палаты РФ. Книга VI. М., 2005.
5 Henderson S. Selling Civil Society: Western Aid and the NGOs Sector in Russia. // Comparative Political Studies. 2002. № 2. P. 139 — 167- Carothers T. Aiding Democracy Abroad: the Learning Curve. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 1999; Diamond L. Promoting Democracy in the 1990s: Actors an Instruments, Issues and Imperatives. New York: Carnegie Corporation of New York, 1995; Mendelson S. E. and Glenn J. K. Democracy Assistance and NGO Strategies in Post-Communist Societies. Washington, DC: Carnegie Endowement for International Peace, 2000.
6 Howard M. Postcommunist Civil Society in Comparative Perspective. // Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization). 2002. № 2. P. 285 — 305. существует целый ряд работ, посвященных развитию данной проблематики. Среди них можно назвать работы А. А. Аузана, Е. В, Белокуровой, С. П. Перегудова и др7.
Особое место в исследовательской литературе занимают работы, в которых представлен анализ взаимосвязи между состоянием гражданского общества и политическим режимом. Отталкиваясь от тезиса о зависимости между развитостью демократических институтов и уровнем гражданской активности в западных демократиях, авторы развивают объяснительные схемы на российском эмпирическом материале8. Среди российских ученых можно назвать работы Е. Белокуровой, М. Ноженко, Д. Торхова и Н. Яргомской, в которых авторы анализируют модели взаимоотношений между обществом и государством, принимая во внимание взаимосвязь федеральной и региональной политики9. Кроме того, можно отметить ряд публикаций, которые анализируют тенденции развития взаимодействия НКО с органами власти в России10.
Отсутствие значительного количества работ, посвященных анализу деятельности совещательных органов, связано с тем, что этот феномен.
7 Аузан А. А. Гражданское общество как альтернативный способ производства благ. Рабочие материалы Московского Центра Карнеги. Выпуск 2. 2005. С. 7 — 10- Белокурова Е. Концепция гражданского общества в российском прочтении: обзор публикаций последних лет. // Граждане и власть: проблемы и подходы. / под ред. Г. Михалевой, С. Рыженкова. М., СПб, 2001; Волков В. Общественность: забытая практика гражданского общества. // Pro et Contra. 1997. № 4. С. 77−91- Перегудов С. П. Организованные группы интересов и российское государство: смена парадигм. // Полис. 1994. № 5. С. 64 — 74- Перегудов С. П. Новый российский корпоративизм: демократический или бюрократический? // Полис. 1997. № 2. С. 23 — 26- Хархордин О. «Проект Достоевского». // Pro et Contra. 1997. № 4. С. 38 — 59- Hale Н. Civil Society From Above? Statist and Liberal Models of State-building in Russia. // Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization). 2002. № 3. c. 306 — 322.
8 Ворожейкина Т. Гражданское общество и авторитарная власть. Рабочие материалы Московского Центра Карнеги. Выпуск 2. М., 2005. С. 11 — 18- Сюткина А. Место и роль корпоративной системы представительства интересов в процессе принятия решений в современной России. // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. Выпуск XII. М&bdquo- 1999. С. 40 — 128- Петро Н. Взлет демократии: новгородская модель социальных изменений. М., 2004; Eisenstadt S. N. and Roniger L. Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Socicty. New York: Cambridge University Press, 1994.
9 Белокурова E. «Третий сектор» и региональные власти. // Политическая социология и современная российская политика. / под ред. Г. В. Голосова, Е. Ю. Мелешкиной. М., 1999. С. 282 — 304- Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д., Яргомская Н. Почему НКО и власти нужны друг другу? Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе. / под ред. M. Горного. СПб., 2004.
10 Babich В. But will the Public Chamber Have Any Teeth? // Russia Profile. 2005. № 8. P. 7 — 8- Nikitin A., Buchanan J. Kremlin’s Civic Forum: Cooperation or Co-optation for Civil Society in Russia? // Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization). 2002. № 2. P. 147 — 165- Weigle M. On the Road to the Civic Forum: State and Civil Society from Yeltsin to Putin. // Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization). 2002. № 2. P. 117- 146. относительно недавно получил широкое распространение в России, а именно, после создания ОП РФ в 2005 году. В качестве примера можно назвать работы Алфреда Эванса и Джеймса Рихтера, которые посвящены анализу условий формирования Общественной палаты РФ и особенностей её функционирования11. Эванс одним из первых рассматривает Общественную палату РФ в качестве корпоративисткого типа взаимодействия власти с организованными группами интересов. Подробный анализ состава Общественной палаты РФ и её места в политической системе страны представлен в статье Николая Петрова «Общественная палата: для власти.
12 или для общества" .
Применение корпоративистского подхода к изучению консультативных органов представлено в работах многих авторов. Обоснование использования этого теоретического концепта является одной из задач представленного диссертационного проекта, поэтому необходимо отметить работы теоретического характера, на основе которых были выстроены основные гипотезы исследования. Это, прежде всего, работы Филиппа Шмиттера,.
1 Q.
Клауса Оффе и Питера Уильямсона. Кроме этого, необходимо назвать несколько исследований, использованных в данной работе и посвященных концептуализации феномена гражданское участие и анализу его роли в управлении. Среди них, работы Маргарет Мунро-Кларк и Роберта Патнема14.
11 Evans Alfred В. Recent Assessment of Social Organizations in Russia. // Demokratizatsiya, 2002. № 3. P. 322 -342- Evans Alfred B. The Public Chamber in Action: Representation or Coordination? Paper presented at the American Association for the Advancement of Slavic Studies, Washington, D.C., November 16 — 19, 2006; Evans Alfred B. Recent Assessment of Social Organizations in Russia. // Demokratizatsiya (The Journal of Post-Soviet Democratization). 2002. № 3. P. 322 — 342- Evans A., Henry L., Sundstrom L. Russian Civil Society: A Critical Assessment. Armonk, New York: M.E. Sharpe, Inc., 2006; Richter J. Putin and the Public Chamber. // Post-Soviet Affairs. 2009. № 1. P. 39 — 65.
12 Петров H. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. 2006. № 1. С. 40 — 55;
13 Шмитгер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. // Полис. 1996. № 5. С. 16 — 27- Шмиттер Ф. Неокорпоратизм. // Полис. 1997. № 2. С. 14 — 22- Cawson A. Organized Interests and the State: Studies in Meso-Corporatism. London, 1985; Offe C. Attribution of Public Status to Interest Groups // Organizing Interests in Western Europe/S. Berger (ed.). New York, 1981; Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // The New Corporatism. Social-political Structures in the Iberian World. / F. Pike and T. Stritch (eds.). London, 1974. P. 85 — 131- Williamson P. Corporatism in Perspective: an Introductory Guide to Corporatist Theory. Sage Publication. London, 1989; Wilson F. Review: Interest Groups and Politics in Western Europe: the Neo-Corporatist Approach. // Comparative Politics. 1983. № 1. P. 105 — 123.
14 Citizen Participation in Government. / Munro-Clark M. (ed.). Hale and Iremonger, University of Sydney, 1992; Putnam R. Making Democracy Work. Princeton University Press, 1994.
Анализ исследовательской литературы, посвященной проблематике взаимодействия органов власти и НКО, продемонстрировал отсутствие значительного количества работ, посвященных изучению деятельности ОП. Анализируя условия формирования, правила функционирования и состав Общественной Палаты РФ, исследователи подчеркивают двойственную природу консультативных органов, особый статус которых может привести к созданию механизма «обратной связи» или к инкорпорированию в структуры власти15. Вместе с тем, исследования не всегда способны предложить объяснение того, при каких условиях развивается тот или иной сценарий. При этом важно отметить, что к настоящему времени накопился значительный эмпирический материал о работе консультативных органов в российских регионах, который позволяет провести сравнительный анализ эмпирических случаев с тем, чтобы ответить на поставленный вопрос и определить факторы эффективности общественных палат.
Объект исследования — консультативные органы в регионах России, созданные при органах власти и включающие представителей различных групп интересов (в том числе, коммерческие и некоммерческие организации, политические партии, чиновники и другие представители государственных учреждений).
Предмет исследования — факторы эффективности деятельности региональных консультативных органов.
Цель диссертационного проекта состоит в том, чтобы найти объяснительную схему для обоснования различий в эффективности деятельности региональных консультативных органов в качестве канала артикуляции общественных интересов.
15 Абакумов С. Государство и власть: противники или партнеры? Книга V. М., 2005, Петров Н. Общественная палата: для власти или для общества? // Pro et contra. 2006. Том 10. № 1. С. 40 — 55- Руденко В. Консультативные общественные советы и особенности организации их деятельности. // ПОЛИТЭКС: политическая экспертиза. 2006. № 3. С. 143 — 155, Evans A. The Public Chamber in Action: Representation or Coordination? Paper presented at the American Association for the Advancement of Civic Studies, Washington, D.C., November 16−19, 2006; Richter J. Putin and the Public Chamber. // Post-Soviet Affairs. 2009. № 1. C. 39 -65.
В представленной работе, консультативные органы рассматриваются в качестве особого института, созданного для представительства групп интересов, при активном содействии государства. Это позволяет рассматривать их в качестве структур корпоративистского типа. Таким образом, данное диссертационное исследование может внести вклад в разработку корпоративного подхода и верифицировать применимость этой теории к анализу консультативных органов.
Изучение эффективности деятельности консультативных органов оправдано по нескольким причинам. Во-первых, это позволит проанализировать результаты деятельности совещательного органа и понять, какую роль такие структуры могут выполнять в политическом процессе. Во-вторых, сравнительный анализ поможет выявить различные сценарии развития общественных палат в российских регионах, отличающихся по уровню социально-экономического и политического развития.
Из анализа исключены примеры деятельности ассоциаций и ресурсных центров некоммерческих организаций, которые созданы общественными организациями и взаимодействуют с органами власти, так как они не отвечают важному основанию — институциональная встроенность во властные структуры региона.
Для достижения поставленной цели, исследовательская логика была выстроена по принципу решения следующих взаимосвязанных задач:
1. проанализировать и обосновать использование корпоративисткого подхода к изучению совещательных органов в регионах России;
2. сформулировать и обосновать гипотезы о влиянии институциональных, политических и социально-экономических условий на эффективность функционирования консультативных органов;
3. проанализировать этапы трансформации политики государства в отношении некоммерческого сектора, выделить основные тенденции и особенности его развития;
4. выявить факторы результативности деятельности консультативных органов и оценить их при помощи статистического анализа данных.
Теоретические основы исследования. В качестве теоретической рамки использовался корпоративистский подход, который описывает принципы функционирования систем представительства интересов, созданных или поддерживаемых государством16. Изначально, эта концепция была призвана описывать особого рода взаимоотношения между государством и такими ведущими группами интересов как работодатели и профсоюзы, которые возникли в 1960;е годы в развитых индустриальных обществах. Вместе с тем, корпоративистские формы взаимоотношений государства с группами интересов были обнаружены не только на общенациональном уровне в западноевропейских странах, но и на уровне региональных и местных администраций, а также в отдельных сферах политического управления. В этом случае, корпоративизм трактуется более широко — в качестве системы политического участия, которые замещают или дополняют такие формы политического представительства интересов как.
1 7 политические партии или парламент. В данной работе предложен анализ эмпирических примеров деятельности консультативных органов через призму корпоративизма в широкой трактовке этого понятия.
Одна из особенностей корпоративистских структур состоит в том, что государство, по сути, наделяет их монополией на представительство интересов в той или иной сфере. Кроме того, они созданы государством и зависят от организационных и материальных ресурсов. В силу таких институциональных особенностей, корпоративистские системы представительства интересов имеют тенденцию к бюрократизации. Для того чтобы отделить такие системы представительства, которые демонстрируют «фиктивное существование организаций и маргинальную роль в публичной.
16 Шмиттер Ф. Неокорпоратизм. // Полис. 1997. № 2. С. 14 — 22, Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // The New Corporatism. Social-political Structures in the Iberian World. / F. Pike and T. Stritch (eds.) London, 1974. P. 85−131.
17 Wilson F. Review: Interest Groups and Politics in Western Europe: the Neo-Corporatist Approach. // Comparative Politics. 1983. № 1. P. 105 — 123 политике, а также маскируют неравный доступ к процессу принятия решений", исследователи выделяют две модели корпоративизма: социетальная" или «либеральная» (societal corporatism) и «государственная» • 18 state corporatism). Это разделение используется в данной работе для разграничения эффективной и фиктивной деятельности общественных палат.
Основанием для выдвижения гипотез служат характеристики политического статуса, которым наделены корпоративистские системы представительства интересов19. Так, региональные общественные палаты обладают всеми признаками политического статуса, который характерен для корпоративистского типа взаимодействия:
1. обеспеченность системы представительства государственными ресурсами;
2. степень государственного регулирования круга представительства интересов;
3. формальное регулирование внутренних отношений между организациями-членами консультативного органа и правительством;
4. право ассоциации интересов действовать в юридической системе при формировании и реализации политического курса .
Выделенные признаки могут отражать обладание «позитивным» или «негативным» политическим статусом, в зависимости от того, расширяет ли государство возможности для представительства интересов или ограничивает.
О1 их. При оценке того или иного фактора возникают сложности, так как не всегда удается однозначно проинтерпретировать возможное влияние. Вместе с тем, основное предположение состоит в том, что большая степень инкорпорирования совещательного органа в структуры власти в сочетании со значительным вмешательством государства в процесс его функционирования.
18 Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // The New Corporatism. Social-political Structures in the Iberian.
World. / F. Pike and T. Stritch (eds.). London, 1974. P. 85 — 131.
Offe C. Attribution of Public Status to Interest Groups // Organizing Interests in Western Europe/S. Berger (ed.). New York, 1981.
20 Williamson P. Corporatism in Perspective: an Introductory Guide to Corporatist Theory. Sage Publication. London, 1989.
21 Offe C. Attribution of Public Status to Interest Groups // Organizing Interests in Western Europe/S. Berger (ed.). New York, 1981. P. 139 приводит к бюрократизации консультативного органа. Это, в свою очередь, приводит снижению эффективности его деятельности в качестве канала артикуляции общественных интересов.
В частности, концепция политического статуса позволяет выделить основные гипотезы относительно влияния определенных условий на развитие «государственной» или «либеральной» модели корпоративизма. Предполагается, что на эффективность общественной палаты оказывают влияние такие факторы как институциональная и ресурсная зависимость совещательных органов и представителей НКО (в совещательном органе) от государства, а также, способ формирования консультативного органа. В качестве дополнительных переменных тестировалось влияние таких факторов как степень конкурентности политического режима и социально-экономические показатели развития региона. Предположительно, эти факторы должны продемонстрировать влияние (или отсутствие влияния) внешних условий на формирование «либеральной» или «государственной» модели корпоративизма.
Важной отличительной чертой «либеральной» модели корпоративизма является особого рода взаимоотношения между группами интересов и их представителями, которые позволяют сохранять определенную степень автономии в формировании внутренней повестки дня. В отсутствии такой внутренней автономии, совещательные органы склонны к бюрократизации и сращиванию с государственным аппаратом, что влечет за собой снижение возможности для успешного отстаивания общественных интересов. Таким образом, «государственная» модель является результатом серьезного вмешательства со стороны властей в процессы формирования консультативных органов при отсутствии возможностей у групп интересов сохранять относительную независимость. Выделенные модели, таким образом, задают рамки анализа, а именно, служат основанием для определения зависимой переменной.
Таким образом, основополагающее предположение данного исследования состоит в том, что развитие той или иной модели определяет результативность деятельности совещательных органов. Исходя из этого, в работе тестируется набор гипотез, характеризующих параметры политического статуса, а также влияние внешних системных условий на эффективность совещательного органа в качестве канала представительства общественных интересов.
Методологические основы исследования. Исследование построено на сравнительном анализе эмпирических примеров деятельности совещательных органов в регионах России. Единицей анализа является пример деятельности консультативного органа, созданного при активном содействии региональных властей, в качестве правовой основы функционирования которого, выступает постановление губернатора, правительства или региональный закон. Тестирование гипотез проведено при помощи бинарного анализа и метода множественной линейной регрессии на примере 26 эмпирических случаев. Всего в России насчитывается порядка 67 ОП, таким образом, в выборку включено менее половины (39%) всей совокупности случаев. Есть несколько ограничений, которые не позволили включить в выборку все существующие примеры. Так, 5 случаев были исключены из анализа, так как совещательные органы проходят стадию организационного оформления и не обладают достаточным количеством материалов о результатах своей деятельности (речь идет об общественных палатах, созданных в 2008 — 2009 годах). В оставшихся случаях доступ к информации для оценки зависимой и независимых переменных был чрезвычайно ограничен. Так, для некоторых регионов невозможно посчитать степень конкурентности политического режима, вследствие отмены губернаторских выборов.
Несмотря на объективные причины исключения некоторых случаев, в выборке присутствуют регионы, имеющие различные социально-культурные показатели (области и республики), а также регионы, различающиеся по социально-экономическому развитию (варьирование показателя регионального ВВП). Кроме того, эмпирические примеры охватывают значительный временной промежуток. Так, были изучены примеры деятельности совещательных органов, которые относятся к разным этапам развития политики в отношении некоммерческого сектора:
1. период общественной активности (1990;егоды);
2. первые попытки создать площадку для диалога с общероссийскими общественными объединениями на федеральном уровне (организация Гражданского Форума в 2001 году);
3. современный этап становления системы представительства интересов в рамках совещательных органов на федеральном уровне и в регионах России (с 2005 года, когда была создана Общественная палата РФ, — по настоящее время).
Таким образом, несмотря на существующие ограничения при формировании выборки, эмпирический материал включает довольно обширную вариацию случаев по многим показателям, что позволяет считать его репрезентативным.
Сравнительный анализ случаев, используемый в данной работе, позволяет выявить и протестировать целый набор факторов, которые оказывают влияние эффективность деятельности консультативного органа. Включение в анализ эмпирических случаев, относящихся к различным этапам развития политического курса в отношении НКО, позволяет учесть в качестве важных объяснительных факторов, институциональные условия. Для сбора и анализа данных использовались как качественные, так и количественные методы. Выбор сравнительного метода на большом массиве данных обусловил применение статистических методов анализа.
Для применения статистических методов анализа все переменные были трансформированы в числовые показатели. Для оценки зависимой переменной «эффективность совещательного органа» и независимой переменной «автономия НКО в руководящем составе консультативного органа», были разработаны специальные индексы. Для оценки эффективности, все решения были разделены на три группы: обращения, рекомендации и поправки в законопроект или предложения по разработке или изменении правительственных программ. Эмпирически подтверждено, что менее весомые обращения всегда совпадают с отсутствием конкретных предложений в адрес проводимой политики. Вместе с тем, рекомендации, а тем более поправки к законодательным актам всегда отражают позицию НКО и отражают их конкретные требования. Суммарная оценка решений, принятых за определенный срок и является числовым выражением эффективности деятельности совещательного органа.
Такой фактор как показатель автономии общественных организаций, входящих в руководящий состав совещательного органа, рассчитывался на основе анализа финансовых источников её деятельности. Индекс автономии варьируется в зависимости от того, насколько организация зависит от финансирования со стороны органов власти. И, таким образом, позволяет в некоторой степени учитывать самостоятельность представителя от НКО в процессе принятия решений. В статистическом анализе использовалось среднее значение автономии НКО.
Переменная «способ формирования совещательного органа» оценивалась в зависимости от участия региональных властей в процессе формирования совещательного органа. Положение совещательного органа в политической системе определялось в зависимости от той или иной институциональной аффилиации с органами региональной власти. Переменная финансирование совещательного органа представляет собой бинарный показатель. Степень конкурентности политического режима измерялась на основании анализа электоральной статистики при помощи индекса эффективного количества кандидатов на губернаторских выборах (ENC) и показателя распределения сил между кандидатами (GINI).
Таким образом, преобразование переменных в количественные показатели позволило включить в анализ значительное количество эмпирических случаев и применить статистический анализ данных. Тестирование гипотез проведено при помощи бинарного анализа и метода множественной линейной регрессии.
Эмпирическая база исследования. Источниками эмпирических данных служат нормативные документы, которые определяют институциональное оформление, процесс формирования и функционирования консультативного органа (региональные законы и постановления губернатора или правительства об Общественных палатах). Внутренние документы, регулирующие деятельность совещательного органа: положения и уставы. Для оценки эффективности использовался анализ результатов деятельности совещательных органов, а именно, официальных решений, принятых на заседаниях. Эта информация доступа на Интернет-сайтах консультативных органов. Кроме того, для получения недостающей информации использовались телефонные интервью и переписка с представителями совещательного органа в регионах.
Измерение конкурентности политического режима проведено при помощи анализа данных о результатах губернаторских выборов. Таким образом, источником информации для оценки этой независимой переменной является электоральная статистика по результатам губернаторских выборов.
Для оценки руководящего состава и финансовой автономии некоммерческих организаций был проведен анализ состава консультативного органа и изучение деятельности объединений, входящих в руководящий состав. Источником данных о деятельности НКО служили Интернет ресурсы и переписка с представителями некоммерческого сектора в регионе. Таким образом, эмпирическая база исследований составляет нормативные положения, регламентирующие деятельность совещательных органов, и данные о практически реализованных процедурах.
Научная новизна исследования определяется актуальностью поставленной научной проблемы и новизной полученных результатов:
1. проведен анализ теоретических подходов к изучению взаимодействия органов власти и организаций некоммерческого сектора;
2. адаптированы модели корпоративизма и концепция политического статуса для выявления условий эффективности совещательных органов;
3. разработаны индексы измерения эффективности консультативных органов и относительной финансово автономии некоммерческих организаций;
4. доказано влияние таких институциональных факторов как бюджетное финансирование и положение совещательного органа в политической системе на эффективность деятельности совещательного органа в качестве канала представительства интересов;
5. выявлено влияние финансовой автономии НКО на эффективность системы представительства общественных интересов в рамках консультативных органов;
6. доказан неоднозначный характер влияния политического курса федерального центра в отношении некоммерческого сектора для становления системы взаимодействия региональных властей с некоммерческими организациями.
Положения, выносимые на защиту:
1) Анализ деятельности совещательных органов через призму концепции корпоративизма показал применимость данного подхода к изучению и оценке деятельности совещательных органов в российских регионах. Так, общественные палаты наделены всеми признаками политического статуса, которые характерны для корпоративистских форм взаимодействия: зависимость от финансовых и административных ресурсов государства и влияние органов власти на состав и функционирование ОП. Корпоративизм позволяет учитывать, что развитие совещательных органов может сопровождаться формированием фиктивных институтов («государственная» модель корпоративизма) или значимых структур в политическом процессе («либеральная» модель). Изученный эмпирический материал свидетельствует о том, что большинство региональных общественных палат в той или иной степени осуществляют представительство интересов, поэтому их нельзя однозначно отнести к той или иной модели. Вместе с тем, использование концепта политического статуса позволило выделить несколько факторов, которые способствуют формированию характерных черт той или иной модели.
2) По результатам статистического анализа была подтверждена гипотеза о влиянии характеристик политического статуса на эффективность деятельности совещательного органа. Создание таких совещательных органов, которые лишены бюджетного финансирования и особого статуса при органах власти, свидетельствует о существовании такого политического статуса, который не расширяет, а ограничивает возможности консультативного органа. Так, наиболее эффективными оказываются такие совещательные органы, которые созданы при органах власти (при парламенте или при правительстве) и наделены бюджетным финансированием. Очевидно, что институциональная привязка к органам власти снижает издержки для участия в процессе принятия политических решений. Финансирование деятельности совещательного органа, которое подразумевает покрытие административных расходов из средств регионального бюджета, способствует более эффективной деятельности ОП. При условии, что в состав руководящих органов общественной палаты входят относительно независимые НКО.
3) Статистический анализ данных позволяет сделать выводы об отсутствии значимости таких политических факторов как степень конкурентности политического режима для эффективности консультативного органа. Анализ показывает, что эффективные совещательные органы могут функционировать и в условиях неконкурентных политических режимов. Это связано с тем, что такие определяющие факторы эффективности как процедуры формирование и функционирования совещательного органа определяются в зависимости от федеральных тенденций. Этот тезис подтверждается эмпирическими данными о копировании норм федерального законодательства «Об Общественной палате РФ» на региональном уровне. В результате, в российских регионах широкое распространение получил такой институциональный дизайн общественных палат, который поощряет контроль над представительством интересов в совещательных органах, финансирование его деятельности и отсутствие особого статуса при органах власти. Эти тенденции оказывают неоднозначное влияние на эффективность деятельности совещательных органов. Вместе с тем, стоит отметить, что создаваемые консультативные органы обладают ограниченными возможностями для отстаивания интересов представителей «третьего» сектора.
4) Проведенный анализ свидетельствует о том, что корпоративистский подход и концепция политического статуса могут только частично объяснять эффективность деятельности совещательных органов. Так, корпоративистский подход не позволяет учитывать серьезное влияние политики федерального центра на изменение регионального политического курса в отношении некоммерческого сектора. Этот фактор оказывается таким системным условием, который и определяет институциональный дизайн совещательного органа, так как процедуры функционирования консультативного органа во многом определяются федеральными тенденциями, а именно, созданием Общественной палаты РФ.
5) Полученные результаты эмпирического исследований позволяют описать сложную природу совещательных органов, эффективность которых не мыслима без государственной поддержки и участия. Вместе с тем, как показывает изучение примеров деятельности совещательных органов в российских регионах, объем и направленность государственного участия может довольно легко трансформировать широкие возможности для участия в процессе принятия решений в серьезные институциональные ограничения.
Научная значимость исследования. Данная работа вносит вклад в осмысление и оценку консультативных органов в качестве каналов представительства общественных интересов. Полученные результаты свидетельствуют о применимости корпоративисткого подхода к анализу региональных общественных палат. В частности, работа вносит вклад в развитие методологии изучения механизмов взаимодействия государства с представителями некоммерческого сектора. Кроме того, работа позволила расширить эмпирическую базу анализа корпоративистской теории и позволяет выстроить взаимосвязь между системными и ситуативными факторами, которые оказываются значимыми для эффективности совещательных органов. Таким образом, результаты исследования могут быть апробированы на другом эмпирическом материале и стать основой для развития концепции корпоративизма применительно к анализу взаимодействия с некоммерческими организациями на российском опыте.
Практическая значимость. Порядок взаимодействия органов власти с группами интересов, во многом, определяет эффективность государственного управления. Поэтому, изучение условий развития совещательных органов и выводы о факторах результативности консультативных органов могут быть полезными для улучшения условий функционирования совещательных органов. А, впоследствии, возможно и для усовершенствования процесса принятия и реализации политических решений в российских регионах.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были представлены автором в ходе общественных слушаний «Эмпирические исследования гражданского общества», организованных Общественной Палатой РФ при подготовке доклада о развитии гражданского общества в России (Москва, 25 сентября 2009 г.). Теоретические и методологические положения диссертационного исследования обсуждались на студенческих семинарах и конференциях:
1. аспирантский семинар факультета Социологии университета Хельсинки в рамках образовательного проекта «Осмысление европейского управления в Северо-западных регионах России (UNEGO)» (стажировка в Алексантери Институте в период с января по апрель 2007 года);
2. летняя школа «Привлечение граждан к процессу принятия решений» (июль 2007 года, Факультет политических наук, Университет Турина, Италия);
3. аспирантский семинар факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 6 работ, которые отражают основные результаты эмпирического исследования. В том числе, две статьи, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения с таблицами, демонстрирующие результаты статистического анализа данных и эмпирические данные.
Заключение
.
Анализ контекста возникновения и развития системы взаимодействия между региональными органами власти и некоммерческими организациями позволил выделить несколько особенностей. Важным последствием политики российских властей и распределения финансирования западных фондов стало размежевание некоммерческого сектора в зависимости от выполняемых ими функций. Так, социально-ориентированные НКО повсеместно инкорпорируются в систему регионального управления. В то время как для правозащитных и других организаций нового типа постепенно создаются условия для исключения из публичной политики.
Кроме того, изучение этапов развития некоммерческого сектора наглядно продемонстрировал важность распределения финансовых ресурсов между НКО и значимость государственного финансирования организаций «третьего» сектора. Результаты этого анализа позволили сформулировать дополнительные гипотезы и ввести такие переменные как финансовая автономия НКО и изменение политики федерального центра.
Эмпирическим материалом служила информация о деятельности 26 совещательных органов в регионах России. Выборка характеризуется широким спектром представленных регионов, отличающихся по социально-экономическим и политическим показателям развития. Тестирование гипотез производилось при помощи бинарного анализа и метода множественной линейной регрессии. Для эффективности совещательного органа значимыми оказались такие факторы как положение консультативного органа в политической системе региона, финансирование из регионального бюджета и финансовая автономия НКО. Эти результаты свидетельствуют о том, что деятельность совещательных органов подчинена сложившейся системе взаимоотношений между НКО и властью. Об этом свидетельствует значимость положения консультативного органа и источники его финансирования. Полученная модель описывает максимально комфортные условия для НКО, которые имеют относительную финансовую независимость от государства, при этом, имеют доступ к процессу принятия решений и финансовую поддержку.
Подводя итоги, следует отметить, что логика взаимодействия факторов в полученной регрессионной модели вписывается в объяснительные схемы корпоративистских систем взаимодействия государства с группами интересов. Так, агрессивные действия региональных властей по созданию слабых общественных палат (с ограниченным представительством относительно автономных НКО и такими институциональными ограничениями как отсутствие финансирования и низкий статус в политической системе) составляют эмпирический пример функционирования «государственной» модели. Характеристики этой модели способствуют инкорпорированию таких совещательных органов в государственные структуры и как результат, приводят к неэффективности консультативных органов. В то время как благоприятные институциональные условия, наряду с относительной финансовой самостоятельностью НКО и государственным финансированием представляют собой эмпирический референт «либеральной» модели. Эмпирические примеры, демонстрирующие сходные параметры отличаются более высокой степенью результативности консультативных органов.
Вместе с тем, неоднозначное влияние на эффективность оказывает предоставление финансовых возможностей совещательным органам. Основное предположение состояло в том, что финансирование может использоваться органами власти для увеличения зависимости ОП. Но, результаты анализа свидетельствуют о том, что государственные ресурсы скорее расширяют возможности совещательного органа, чем ограничивают их. Очевидно, что значительную роль здесь играет степень независимости НКО от поддержки региональных властей.
Полученные результаты показательны для описания сложной природы совещательных органов, эффективность которых не мыслима без государственной поддержки и участия. Вместе с тем, объем и направленность государственного участия могут в любой момент превратить широкие возможности в институциональные ограничения.
Результаты статистического анализа не подтвердили гипотезы о влиянии политических факторов: конкурентность политического режима и электоральная стабильность губернатора. Кроме того, незначимыми оказались социально-экономические характеристики региона. Но, вместе с тем, анализ позволил выявить значимость других политических факторов, а именно, изменение политического курса федерального центра в отношении организаций «третьего» сектора. Так, одним из результатов исследования стало статистическое подтверждение влияние общефедеральных тенденций на формирование совещательных органов в регионах России, которые находят свое отражение в институциональном дизайне консультативных органов и финансовой поддержке.
Проведенный анализ свидетельствует о том, что корпоративистский подход и концепция политического статуса могут только частично объяснять эффективность деятельности совещательных органов. Так, анализ подтверждает, что чем больше административных и финансовых возможностей обеспечивает институциональные процедуры, в рамках которых действует совещательный орган, тем более эффективной будет его деятельность. В то время как институциональные ограничения, прежде всего, для широкого круга представительства организаций некоммерческого сектора, приводит к созданию фиктивного органа, который, по сути, является государственным агентом, который реализует социально-ориентированные программы.
Вместе с тем, корпоративистский подход не позволяет учитывать серьезное влияние политики федерального центра на изменение регионального политического курса в отношении некоммерческого сектора. Этот фактор оказывается более значимым системным условием, который и определяет институциональный дизайн совещательного органа. Так, процедуры функционирования консультативного органа определяются федеральными тенденциями, а именно, созданием Общественной палаты РФ.
Исследование показало, что следование общефедеральным тенденциям, а именно, создание консультативного органа после начала функционирования Общественной палаты РФ негативным образом сказывается на эффективности их деятельности. Таким образом, одним из политических факторов, который объясняет эффективность совещательного органа, являются политические предпосылки его создания. Свидетельством заинтересованности (или отсутствия заинтересованности) властей является то институциональное положение, которое занимает консультативный орган в системе разделения властей.
Совещательные органы как площадки для представительства общественных интересов возникают и в условиях неконкурентных политических режимов. Поэтому, для эффективности продвижения общественных интересов важно, с одной стороны, получить мандат на участие в деятельности консультативного органа, с другой стороны, проявить устойчивость в отношении тенденции к бюрократизации системы представительства и размыванию интересов. Достижение этих целей обусловлено, скорее такими ситуативными факторами как изменение политики федерального центра в отношении НКО и распространение этого импульса на региональном уровне. А также, причины создания консультативного органа и заинтересованность властей, которые находят отражение в региональном законодательстве, регламентирующем деятельность представительных монополий. Таким образом, такие системные факторы как степень конкурентности политического режима не оказываются значимыми.
Отсутствие значимой корреляции между эффективностью и переменными, которые описывают конкурентность политического режима (коэффициент GINI и ENC), а также электоральную стабильность (смена губернатора) свидетельствует о том, что системные характеристики, описывающие политический режим не важны для эффективного функционирования совещательного органа в качестве канала представительства общественных интересов. Гипотеза о возможной взаимосвязи этих переменных строилась на предположении о том, что результаты деятельности совещательного органа зависят от степени демократичности политического режима и уровня социально-экономического положения. Очевидно, это объясняется тем, что консультативные органы отличаются от других способов общественного участия, для которых степень конкурентности политического режима является принципиальным условием, чтобы получить доступ к процессу принятия решений.
