Региональный аспект формирования межбюджетных отношений: На примере Приморского края

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что в ходе современного этапа экономических реформ неизбежным является делегирование части полномочий от центрального правительства региональным правительствам (администрациям) и передача части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Решение названных вопросов невозможно без адекватного изменения системы управления общественными финансами.

Учитывая, что в России финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти, децентрализация финансовых ресурсов невозможна без совершенствования межбюджетных отношений, особо — на субфедеральном и муниципальном уровнях.

При этом в современной России продолжается период становления нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, сохраняется высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливых тенденций в процессах региональной интеграции, что повышает в практике государственного управления региональным развитием роль финансовых инструментов управления и диктует необходимость развития методической базы анализа социально-экономической динамики и состояния общественных финансов в регионе.

Необходимость разрешения названных проблем и определяет актуальность диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является разработка методов формирования рациональных пропорций в бюджетном процессе на субфедеральном уровне.

Для достижения этой цели ставились и решались следующие задачи:

— рассмотреть особенности современного этапа реформы федеративных отношений и местного самоуправления и определить связанные с ними проблемы реформирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации;

— изучить российский и зарубежный опыт становления и реализации бюджетного федерализма;

— разработать методические подходы выполнения сравнительной диагностики социально-экономического развития и состояния общественных финансов на субфедеральном уровнепроанализировать состояние административно-территориального устройства и оценить возможные последствия совершенствования сетки районирования муниципальных образований в Приморском крае для целей совершенствования межбюджетных отношений в регионе.

В качестве объекта исследования выбрана бюджетная система и экономика.

Приморского края.

Предмет исследования — система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона и его финансовым состоянием, возникающая при реализации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов.

Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и других исследователей. Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Й. А. Шумпетера, Г. Мюрдаля, Э. Денисона, У. Изарда и других исследователей.

Анализу проблем регионального развития СССР, а в последствии России, посвящены работы М. К. Бандмана, А. Г. Гранберга, В. Н. Лексина, П. А. Минакира, О. С. Пчелинцева, В. И. Суслова, В. Е. Селиверстова, С. А. Суспицына, Р. И. Шнипера, Е. Г. Ясина.

Основы методологии диагностики регионального социально-экономического развития были разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученыхО.Г. Дмитриевой, Р. И. Шнипера, A.C. Новоселова и других.

Вопросы построения рациональных межбюджетных отношений в рамках бюджетного федерализма рассматривались в трудах О. Г. Иванченко, В. В. Климанова, Б. Л. Лавровского, В. Н. Лексина, П. А. Минакира, С. А. Суспицына, А. Н. Швецова, Л. И. Якобсона, Е. Г. Ясина и ряда других авторов.

Результаты и недостатки проводимых реформ в межбюджетной сфере достаточно широко описаны в работах О. В. Богачевой, А. Е. Дворецкой, А. Г. Игудина, В. И. Клисторина, A.M. Лаврова, В. Н. Лексина, С. Н. Леонова,.

И.В. Подпориной, С. А. Суспицына, А. Н. Христенко, А. Н. Швецова и ряда других исследователей.

В процессе работы использовались общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение), применялись методы статистического исследования экономических процессов.

Основные результаты диссертационного исследования:

— показано, что на уровне субъекта РФ не существует прямого соответствия между суммой обязательств, соответствующих установленным полномочиям каждого уровня власти, и доходными частями региональных бюджетов;

— разработана и апробирована на примере Приморского края методика сравнительной диагностики уровня социально-экономического развития и финансового состояния муниципалитетов субъекта Федерации;

— показано, что как существующая, так и предлагаемая Минфином РФ и Конгрессом муниципальных образований система моделей и механизмов межбюджетных отношений, ведет к снижению финансовой самостоятельности Приморского краявыполнено микроэкономическое районирование муниципальных образований Приморского края, позволяющее снизить как дифференциацию муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, так и объемы межбюджетных перетоков в регионе.

Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:

— разработка методики диагностики сравнительного развития и финансового состояния муниципалитетов субъекта Российской Федерации и ее апробация на примере Приморского края;

— оценка степени самостоятельности бюджетной системы Приморского края при реализации различных моделей изменения расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням регионального бюджета.

Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы как теоретическая и методическая база при разработке документов нормативно-правового характера по вопросам обоснования политики межбюджетных отношений и финансового обеспечения реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования могут также быть использованы в преподавании учебных курсов «Региональная экономика»,.

Государственное и муниципальное управление", «Основы региональной политики и федеративных отношений».

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на Всероссийской научно-практической конференции «Промышленно-ресурсный потенциал региона и проблемы обеспечения экономического роста» (Владивосток, 2003 г.), на международной научно-практической конференции «Дальний Восток России: плюсы и минусы экономической интеграции» (Хабаровск, 2004 г.), научно-практической конференции «Власть и укрепление государственности в субъектах Дальневосточного федерального округа» (Хабаровск, 2005 г.).

Основные выводы и результаты данного диссертационного исследования опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 2,35 авторских печатных листов.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Основной текст работы изложен на 139 страницах, включает 21 таблицу, 4 рисунка, 5 приложений, список использованной литературы насчитывает 176 наименований.

Выводы:

Одним из механизмов, обеспечивающих эффективное и устойчивое развитие Приморского края, может стать оптимизация его территориальной организации. Как показано в работе, на уровне низовых административных единиц в настоящее время лишь отдельные муниципальные образования (Владивосток, Находка, Уссурийск, Пожарский район и некоторые другие) функционируют сравнительно устойчиво и могут рассматриваться как «центры роста». Большинство низовых районов (муниципалитетов) остаются дотационными. Такое положение обусловлено тем, что эти районы не имеют созданного достаточного хозяйственного, ресурсного, инфраструктурного и финансового потенциала для своего устойчивого развития.

Увеличение числа МО может привести к значительному росту текущих бюджетных расходов на общегосударственные вопросы, руководство и управление в сфере установленных функций (в соответствии с вновь принятой классификацией расходов), а самой большой проблемой станет сбалансированность доходов бюджета и расходных полномочий на субфедеральных уровнях.

На основе предложенной и апробированной в работе методики, вместо 32 существующих в крае муниципальных образований был оценен вариант укрупнения муниципальных образований в Приморье и сокращения их числа практически в 3 раза (до 9 муниципалитетов). В работе показано, что только за счет уточнения границ муниципальных образований удается резко снизить дифференциацию муниципалитетов в Приморском крае и улучшить систему межбюджетных отношений в крае.

Анализ реформирования финансовых взаимоотношений субъекта РФ и находящихся на его территории ЗАТО показал, что изменения бюджетного законодательства изменили не только источник финансирования ЗАТО, но и перевели нагрузку, лежавшую до недавнего времени на федеральном бюджете, на бюджет субъекта Российской Федерации (в нашем случае — Приморского края). Для устранения названных противоречий требуется привести законодательство о ЗАТО в соответствие новому законодательству и предусмотреть в новой редакции статьи 133 Бюджетного кодекса РФ («Федеральный фонд компенсаций») предоставление субвенций на исполнение расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению мероприятий, обеспечивающих установленный Федеральным законом статус ЗАТО, законодательно закрепив финансирование ЗАТО за федеральным бюджетом.

Расчеты показывают, что даже в условиях реализации оптимистичных прогнозов по изменению расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, финансовая самостоятельность конкретного субъекта Федерации (в нашем случае — Приморского края) может не только не возрастать, но снижаться (бюджетная самостоятельность консолидированного бюджета Приморского края при различных вариантах расчетов снижается практически вдвое — с 62,6 п.п. до 35,7−39,1 п.п.).

Последнее происходит из-за усиления централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Возникающий «доходный разрыв» у муниципальных образований, сам по себе не является катастрофой. Однако, накладываясь на положения ФЗ № 131, ведет к возникновению «бюджетной дыры», когда из зыбкого бюджетного неравновесия, существующего де-факто, региональная система может быть переведена де-юре в состояние устойчивого неравновесия. При этом дисбаланс доходов и расходов, разрешаемый в ходе принятия ежегодных законов о бюджетной системе, может превратиться в проблему институциональной несбалансированности бюджетной системы Приморского края в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Автор рассматривает бюджетный федерализм как принцип организации бюджетных отношений, подразумевающий сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов всего государства в целом. Главным в экономическом механизме бюджетного федерализма является поиск баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов. Это предполагает обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и в первую очередь финансовыми ресурсами.

Важным направлением реформирования сферы бюджетно-финансовых отношений должна явиться их корректировка в сторону стимулирования субфедеральных органов власти к наращиванию собственной налоговой базы. В настоящее время это условие в Российской Федерации не соблюдается. Экономическая сущность бюджетного регулирования сегодня неэффективна, так как ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу, и наоборот дает преимущество регионам, полагающимся исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

В результате распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней, в России разбалансированной становится вся система «регион-муниципалитеты». Отрицательный баланс долей консолидированных бюджетов субъектов РФ подтверждает этот тезис. При этом вся тяжесть нехватки бюджетных ресурсов в регионе ложится на местный уровень.

Несмотря на ряд различий в системах бюджетного федерализма западных стран, в них существуют общие черты, характерные для бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами:

— предметы ведения и компетенция разграничены таким образом, что они не перекрещиваются друг с другом на разных уровнях власти;

— до минимума сокращена взаимная ответственность по предметам ведения и компетенции, по финансовым операциям;

— налоговые власти являются видимыми и активными на местном уровне и отвечают за сбор налогов, а центральное правительство осуществляет мониторинг за деятельностью региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контрольтрансфертные перечисления являются преимущественно общего назначения, нежели конкретного и получатель может осуществлять свои программы (задачи) самостоятельно.

В России к настоящему времени сложилась тенденция углубления межрегиональной дифференциации по ряду основных экономических и социальных параметров. Действующая модель межбюджетных отношений ориентирована на централизацию налогово-бюджетных полномочий и не соответствует задачам сегодняшнего дня. Идея, направленная на принятие общефедеральных мер стимулирования субъектов Федерации и органов местного самоуправления к повышению социально-экономического и финансового потенциала территорий и оздоровлению своих финансов, на практике привела к изменениям пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

В результате распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней, в России разбалансированной стала вся система «регион-муниципалитеты». К тому же в течение 1990;х гг. на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»). При этом вся тяжесть нехватки бюджетных ресурсов в регионе лежит на органах власти местного уровня.

Для целей выделения проблемных муниципальных подсистем, исходя из целевых приоритетов краевой администрации, сводных оценок финансово-экономического положения муниципалитетов и отдельных индикаторов финансово-экономического развития, предложена и апробирована на примере муниципалитетов Приморского края.

Анализ тенденций пространственного развития Приморского края, проведенный с использованием предложенной методики, выявил высокий уровень дифференциации муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и состояния муниципальных финансов. Показано, что лишь 4 муниципалитета I и II групп (включая Пожарский район, Владивосток, Находка и Уссурийск) формируют своеобразные «точки роста» для экономики края. Еще 5 муниципалитетов из третьей подгруппы входят в число «транзитных» муниципалитетов, находящихся в переходном состоянии между группой лучших и худших муниципальных образований края. Однако большинство муниципалитетов (23 из общего числа в 32 муниципалитета, насчитывающихся в Приморском крае) не обладают серьезным социально-экономическим и финансовым потенциалами и требуют значительных межбюджетных перетоков из краевого бюджета для обеспечения эффективной межбюджетной политики.

Апробация предложенной методики показала, что полученные результаты могут использоваться для количественной оценки результатов социально-экономической и налогово-бюджетной политики на муниципальном уровнедля выделения депрессивных муниципальных образований в целях обоснования и оценки эффективности программ их санации и других мероприятий региональной политики на субфедеральном уровне.

Применительно к Приморскому краю выполненная диагностика сравнительного рейтинга и ранга социально-экономического развития и финансового состояния муниципалитетов ставит вопрос о необходимости проверки гипотезы о том, что для нивелировки существующей диспропорциональности целесообразно рассмотреть возможность и оценить эффективность уточнения сетки административно-территориального районирования в крае.

В работе показано, что одним из механизмов, обеспечивающих эффективное и устойчивое развитие Приморского края, может стать оптимизация его территориальной организации. Как показано в работе, на уровне низовых административных единиц в настоящее время лишь отдельные муниципальные образования (Владивосток, Находка, Уссурийск, Пожарский район и некоторые другие) функционируют сравнительно устойчиво и могут рассматриваться как «центры роста». Увеличение числа МО может привести к значительному росту текущих бюджетных расходов на общегосударственные вопросы, руководство и управление в сфере установленных функций (в соответствии с вновь принятой классификацией расходов), а самой большой проблемой станет сбалансированность доходов бюджета и расходных полномочий на субфедеральных уровнях.

На основе предложенной и апробированной в работе методики, вместо 32 существующих в крае муниципальных образований был оценен вариант укрупнения муниципальных образований в Приморье и сокращения их числа практически в 3 раза (до 9 муниципалитетов). В работе показано, что только за счет уточнения границ муниципальных образований удается резко снизить дифференциацию муниципалитетов в Приморском крае.

Анализ реформирования финансовых взаимоотношений субъекта РФ и находящихся на его территории ЗАТО показал, что изменения бюджетного законодательства изменили не только источник финансирования ЗАТО, но и перевели нагрузку, лежавшую до недавнего времени на федеральном бюджете, на бюджет субъекта Российской Федерации (в нашем случае — Приморского края). Для устранения названных противоречий требуется привести законодательство о ЗАТО в соответствие новому законодательству и предусмотреть в новой редакции статьи 133 Бюджетного кодекса РФ («Федеральный фонд компенсаций») предоставление субвенций на исполнение расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению мероприятий, обеспечивающих установленный Федеральным законом статус ЗАТО, законодательно закрепив финансирование ЗАТО за федеральным бюджетом.

Расчеты показывают, что даже в условиях реализации оптимистичных прогнозов по изменению расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, финансовая самостоятельность конкретного субъекта Федерации (в нашем случае — Приморского края) может не только не возрастать, но снижаться (бюджетная самостоятельность консолидированного бюджета Приморского края при различных вариантах расчетов снижается практически вдвое — с 62,6 п.п. до 35,7−39,1 п.п.). Происходит это из-за усиления централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Возникающий «доходный разрыв» у муниципальных образований, сам по себе не является катастрофой. Однако, накладываясь на положения ФЗ № 131, ведет к возникновению «бюджетной дыры», когда из зыбкого бюджетного неравновесия, существующего де-факто, региональная система может быть переведена де-юре в состояние устойчивого неравновесия. При этом дисбаланс доходов и расходов, разрешаемый в ходе принятия ежегодных законов о бюджетной системе, может превратиться в проблему институциональной несбалансированности бюджетной системы Приморского края в целом.