Регулятивная функция финансового права: системный подход и реализация

Актуальность темы

исследования. Финансовое право оказывает воздействие на различные сферы общественных отношений, реализуя тем самым присущие отрасли права функции. Функциональный подход в исследовании финансового права позволяет уяснить его социальное назначение и роль в совершенствовании управления общественными процессами в современных условиях развития рыночной экономики и формирования правового государства.

При этом речь идет не только об активизации действия финансового права, но и о понимании границ применимости финансово-правовых механизмов в системе общественных отношений. Исследование регулятивной функции финансового права, отражающей функциональную природу отрасли права, позволяет дать теоретическую и практическую интерпретацию многим вопросам, стоящим перед финансово-правовой наукой на современном этапе.

Исследование функций права является традиционной сферой научного анализа как в общей теории права, так и в отраслевых науках. Поскольку функции права отражают сущность и социальное назначение права, они отнесены к фундаментальным проблемам отечественной правовой науки. Однако в теории финансового права функциям отрасли права уделялось недостаточно внимания.

Научно-теоретические основы регулятивной функции финансового права непосредственно связаны с раскрытием его публично-правовой природы и сущности. Изменения, происходящие в сфере финансовых отношений, а также усиление общеправовой тенденции конвергенции публичного и частного права оказывают существенное влияние на развитие российского финансового права. При этом отрасль финансового права не изменяет своей публично-правовой сущности, а тенденции ее развития обусловлены усложнением публичной финансовой деятельности.

Системный подход в исследовании регулятивной функции финансового права позволяет раскрыть взаимосвязь юридического (нормативного) и социального аспектов, а в некоторых случаях зависимость функционирования отрасли права от иных факторов, которые оказывают влияние на финансовые правоотношения. При использовании системного подхода могут быть выявлены аспекты финансово-правового регулирования, ранее по получившие освещения в юридической науке. Рассмотрение регулятивной функции финансового права позволяет наиболее полно выявить взаимосвязи отрасли права с иными социально-экономическими явлениями, такими, как финансы, государство и политика.

Успешное решение вопроса о повышении эффективности финансово-правовых средств регулирования также зависит от выявления сущности финансового права в функциональном аспекте. Научные основы регулятивной функции финансового права позволят определить требования, которым должно соответствовать содержание финансово-правовой нормы исходя из выявленных особенностей этой функции.

Таким образом, одной из актуальных проблем науки финансового права является определение концепции регулятивной функции, позволяющей более полно раскрыть социальную ценность финансового права.

До настоящего времени регулятивная функция финансового права не являлась предметом самостоятельного всестороннего исследования. Между тем регулятивная функция финансового права имеет отраслевую специфику и заслуживает отдельного рассмотрения. В финансово-правовой науке А. С. Емельяновым проводилось специальное исследование охранительной функции финансового права в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Реализация охранительной функции финансового права» (М., 2005). Вместе с тем необходимо отметить, что в финансово-правовой науке имеется большое количество работ, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты отраслевой регулятивной функции.

Степень научной разработанности темы исследования. Особое внимание при исследовании регулятивной функции финансового права уделялось трудам и выводам ученых по общей теории права и государства. Так, проблемы функций права в целом и регулятивной функции в частности, а также отграничения функций права от смежных правовых явлений изучались такими учеными, как: А. И. Абрамов, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. М. Васильев, А. Б. Венгеров, В. М. Горшенев, В. А. Затонский, JI. И. Каск, Д. А. Керимов, В. А. Кулапов, Д. А. Липинский,.

A. В. Малько, M. Н. Марченко, Н. И. Матузов, JI. А. Морозова,.

B.C. Нерсесянц, Т. Н. Радько, В. П. Реутов, В. А. Сапун, В. М. Сырых, Ю. Г. Ткаченко, И. Е. Фарбер, Ф. Н. Фаткуллин, А. Е. Черданцев, Н. В. Черноголовкин, А. Г. Чернявский, J1. А. Чумак, В. А. Шабалин, К. В. Шундиков и др.

Фундаментальную основу исследования эволюции и современных тенденций финансового права как отрасли права составили труды таких ученых, как: H. М. Артемов, Е. М. Ашмарина, К. С. Бельский, О. В. Болтинова, Д. В. Винницкий, JL К. Воронова, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, В. В. Гриценко, А. В. Демин, О. А. Дмитрик, J1. Н. Древаль,.

C.B. Запольский, М. Ф. Ивлиева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, Д. Л. Комягин, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, Н. П. Кучерявенко, A.A. Нечай, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, М. Б. Разгильдиева, Е. А. Ровинский, И. В. Рукавишникова, Г. Ф. Ручкина, С. В. Рыбакова, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, А. В. Турбанов, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, Н. А. Шевелева, А. А. Ялбулганов и др.

Научную базу исследования составили труды ученых дореволюционного периода развития финансового права, а именно: В. П. Безобразова,.

Э.Н. Берендтса, И. Т. Тарасова, J1. В. Ходского, И. И. Янжула, В. Г. Яроцкого и др.

Исследуя роль финансового права в обеспечении функций государства, автор обращался к выводам относительно различных функций государства, в том числе экономической функции, которые представлены в работах таких авторов, как: А. А. Адыев, Г. Ю. Атаян, С. В. Бабаев, А. Н. Васенина, Л. И. Загайнов, А. В. Мелихова, А. Н. Милюков, В. С. Миронов, И. Ю. Никодимов, Д. С. Новиков, Ю. Г. Просвирнин Е. В. Рябова, O.E. Савенко, А. А. Сайдаманов, Э. В. Талапина, Д. В. Терехин, Г. В. Ткаченко, Е. С. Устинович, Н. Н. Федосеева, И. С. Штин и др.

При исследовании взаимосвязи регулятивной функции финансового права и функций финансов были проанализированы научные труды ученых-экономистов: А. М. Бабича, С. В. Барулина, В. А. Боровковой, Э. А. Вознесенского, В. П. Горегляда, А. Г. Грязновой, JI. А. Дробозиной, В. П. Дьяченко, Т. М. Ковалевой, Г. П. Косаченко, С. И. Лушина, И. Д. Мацкуляка, С. В. Мурашовой, Л. Н. Павловой, Г. В. Поляка, В. М. Родионовой, Б. М. Сабанти и др.

Выводы о взаимодействии финансового права и политики были сформулированы на основе изучения работ ученых по общей теории права, а также политологии: А. Д. Верещагиной, А. И. Демидова, А. А. Дуденковой, Н. В. Исакова, А. П. Коробовой, А. Ю. Лаврика, А. П. Мазуренко, Г. И. Муромцева, В. А. Рудковского, О. Ю. Рыбакова, Н. В. Федорова, Л. А. Федуна, Б. Г. Юмадилова и др.

Важными при исследовании правового регулирования публичной финансовой деятельности оказались выводы относительно источников права следующих ученых: О. Е. Кутафина, А. С. Пиголкина, А. Н. Полякова, И. Н. Сенякина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова и др.

Юридические конструкции в финансовом праве исследовались с использованием выводов, сделанных такими учеными, как: М. Л. Давыдова,.

Р. Иеринг, К. М. Коркунов, Д. Е. Пономарев, В. В. Чевычелов, А. Ф. Черданцев и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, опосредуемые нормами финансового права.

Предметом исследования выступает система правовых норм, регулирующих отношения в сфере публичной финансовой деятельности, судебная практика, а также существующие в правовой науке взгляды, идеи и представления об исследуемой проблематике.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке научной концепции регулятивной функции финансового права, что позволит выработать направления совершенствования финансово-правовых норм.

Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:

— на основе анализа общетеоретических научных подходов выявить особенности регулятивной функции финансового права и определить ее место в системе иных функций;

— исследовать содержание регулятивной функции финансового права;

— выявить влияние финансового права на общественные отношения, что позволит определить особенности финансово-правового воздействия;

— на основе исследования современных тенденций изменения предмета финансового права проанализировать изменения сферы действия регулятивной функции финансового права;

— выявить и исследовать функциональные связи финансового права;

— исследовать правовое регулирование как форму реализации регулятивной функции финансового права и отграничить финансово-правовое регулирование от иных видов регулирования;

— определить уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности;

— выявить особенности реализации регулятивной функции финансового права на различных уровнях правового регулирования и исследовать связи между этими уровнями;

— рассмотреть юридические конструкции финансового права как средства реализации регулятивной функции финансового права.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Общеметодологическую основу диссертации составил общенаучный (диалектический) метод познания правовой действительности, позволивший рассмотреть проблематику категориального понимания регулятивной функции финансового права в неразрывном единстве с иными правовыми явлениями. Кроме того, в ходе исследования применялись частнонаучные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, логический, межотраслевой метод юридических исследований и др.), а также законы и категории диалектики (единства абстрактного и конкретного, общего и особенного) и методологические приемы (анализ и синтез, сравнение и обобщение).

Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция), федеральные законы в сфере финансовых отношений, иные нормативные правовые акты РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных образований. В работе использованы международные договоры РФ, исследованы некоторые зарубежные нормативные правовые акты, представляющие интерес с позиции сравнительного анализа с законодательством РФ.

Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, официально опубликованные результаты проверок Счетной палаты РФ, отчеты общероссийского профессионального объединения — Российского союза автостраховщиков (РСА) и Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов.

Научная новизна диссертации заключается в создании авторской концепции регулятивной функции финансового права, позволяющей раскрыть взаимосвязь юридического и социального аспектов отрасли права, а также функциональные связи, оказывающие влияние на финансовые отношения.

Научная новизна обусловлена также сделанными теоретическими выводами, основная суть которых заключается в следующем: предложено понятие регулятивной функции финансового права, определено ее содержание и место в системе функций праваисходя из выделения регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права выявлены особенности их реализации и влияние на процесс эволюции финансового прававыявлены новые объекты регулятивной функции финансового праваопределены формы реализации регулятивной функции финансового права и их особенностиопределены юридические конструкции как средства реализации регулятивной функции финансового права, предложены их понятие и классификация с учетом отраслевых особенностей.

Научная новизна диссертации выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Регулятивная функция финансового права понимается как обусловленное объективной необходимостью осуществления публичной финансовой деятельности свойство финансового права, которое выражается в способности отрасли права оказывать правовое воздействие на публичные (централизованные и децентрализованные) финансовые отношения и частные финансовые отношения в случае необходимости обеспечения (защиты) публичного (общественного) интереса.

2. Содержание регулятивной функции финансового права имеет юридический и социальный аспекты, взаимосвязанные между собой и заключающиеся в способности отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие на сферу финансовых отношений, обеспечивая сочетание статики и динамики финансово-правового регулирования (юридический аспект), преодолевать противоречия между публичным и частным интересом, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, а также предотвращать возможные финансово-правовые конфликты (социальный аспект).

3. Регулятивная функция финансового права включает регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую подфункции. Разграничение между ними обусловлено проявлением двух закономерностей развития права — отражения в праве и правового опережающего отражения. С этих позиций регулятивно-статическая функция финансового права проявляется в способности финансового права отражать сущностные свойства финансовых отношений и организовывать общественные отношения в конкретный период, что выражается в содержании финансово-правовых норм. Регулятивно-динамическая функция финансового права обеспечивает возможность прогнозирования необходимости финансово-правового воздействия на общественные отношения, их преобразование посредством публичной финансовой деятельности с целью обеспечения публичного интереса, поиск наиболее эффективных средств правового воздействия на основе мониторинга финансового законодательства и его влияния на общественные отношения.

4. Реализация регулятивной функции (регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций) отражает эволюционный характер развития финансового права. Регулятивная функция, с одной стороны, действует в границах общественных отношений, составляющих предмет финансового права, а с другой — выступает условием изменения предмета финансового права. Указанные аспекты отражают различия механизмов реализации регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права.

5. Финансы в специально юридическом смысле определены как опосредуемое нормами финансового права движение финансовых ресурсов в публичных (общественных) целях в связи с образованием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Специально-юридическое значение категории «финансы» отражает их публичный характер и позволяет объяснить изменения в предмете финансового права.

6. Публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) ценностью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений с использованием финансово-правовых средств воздействия.

Роль публичной финансовой деятельности в системе функций государства определяется следующим: являясь направлением деятельности государства, она имеет собственные объект, методы воздействия и принципынеотъемлемость этой функции обусловлена тем, что посредством публичной финансовой деятельности создается материальная основа для иных функций государства.

7. Роль финансового права в предотвращении и разрешении политических противоречий в сфере финансовых отношений проявляется через регулятивные свойства отрасли права. Взаимодействие финансового права и политики заключается в их взаимном влиянии с учетом особенностей отношений, составляющих предмет финансового права.

8. Финансово-правовая политика представляет собой понятие финансово-правовой науки, отражая сбалансированное взаимодействие финансового права и политики. Финансово-правовая политика охватывает ту часть финансовых отношений, которые непосредственно связаны с публичной финансовой деятельностью и, соответственно, с предметом финансового права. Финансово-правовая политика обеспечивает системность финансово-правового регулирования и выполняет задачу прогнозирования финансового правотворчества.

9. В современных условиях усложнения публичной финансовой деятельности в качестве ее признака выступает сочетание финансовой централизации и децентрализации. Финансовая децентрализация связана с необходимостью защиты социального (общественного) интереса и заключается в передаче публичных функций новым субъектам, осуществляющим деятельность в различных сферах финансовых отношений. Финансовая децентрализация обусловливает расширение сферы действия регулятивной функции финансового права и изменение предмета финансового права.

10. Отношения по образованию, распределению и использованию фонда компенсационных выплат являются финансовыми правоотношениями. Особенности указанных финансовых правоотношений заключаются в следующем: 1) обязательным субъектом выступает профессиональное объединение страховщиков, правовой статус которого характеризует его как выполняющего публичные функции субъекта публичной финансовой деятельности- 2) между потерпевшим и профессиональным объединением страховщиков, осуществляющим компенсационные выплаты, отсутствуют страховые договорные отношения.

11. Правовая сущность компенсационных выплат отличается от правовой сущности выплат страховых. Компенсационная выплата имеет финансово-правовую природу. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат (резерв гарантий и резерв текущих компенсационных выплат) — публичные децентрализованные денежные фонды. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат не связаны со страховыми обязательствами страховщиков, формируются помимо страховых резервов, которые являются частными децентрализованными денежными фондами.

12. Совокупность правовых норм, регулирующих образование, распределение и использование компенсационных выплат в отношениях по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, является институтом финансового права. Данное положение позволило: в теоретическом аспекте — уточнить систему финансового правав практическом аспекте — обосновать возможность использования в этих отношениях финансово-правовых средств.

13. Одним из факторов выполнения государством социальных функций является его участие в отношениях по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что и предопределяет целесообразность финансово-правового регулирования фондов пенсионных накоплений. Финансово-правовое регулирование отношений по формированию и инвестированию фондов пенсионных накоплений проявляется: в установлении финансово-правового режима взносов (платежей), в совокупности составляющих фонд пенсионных накопленийрегламентации финансово-правовых средств стимулирования формирования пенсионных накопленийопределении особенностей финансовой деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что обусловлено необходимостью обеспечения сохранности фондов пенсионных накопленийюридическом оформлении особенностей учета средств пенсионных накопленийвведении в систему правового регулирования отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений норм-запретов и норм-ограниченийзакреплении процедур финансового контроля в отношениях по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

14. Формой реализации регулятивной функции финансового права является правовое регулирование публичной финансовой деятельности, посредством чего оказывается специально-юридическое воздействие отрасли права — одно из направлений финансово-правового воздействия.

15. Финансовое регулирование имеет конституционное и юридическое содержание. Конституционное содержание финансового регулирования обусловлено его определением как исключительного предмета ведения Российской Федерации и в этом смысле отличается следующим: является частью государственного суверенитета и централизованной формой обеспечения единства экономического пространстване исчерпывается полномочием нормативного правового регулирования финансовых отношенийосуществляется в целях реализации государственной финансовой политики в конкретный период социально-экономического развития государствадискреционными полномочиями в установлении и использовании правовых средств при осуществлении финансового регулирования обладает Российская Федерацияфинансовое регулирование и цели государственной финансовой политики взаимосвязаны с содержанием регулятивной функции финансового права. Финансовое регулирование с позиции юридического содержания является полномочием субъектов РФ, муниципальных образований по правовому регулированию финансовых отношений и характеризуется следующим: реализуется посредством правового регулирования субъектами РФ и муниципальными образованиями финансовых отношений на соответствующей территорииявляется элементом финансовой компетенции соответствующего публично-правового образованиязаключается в конкретизации федерального уровня финансово-правового регулирования.

16. Уровнями правового регулирования публичной финансовой деятельности, на которых реализуется регулятивная функция финансового права, являются международно-правовой, федеральный, региональный (субъектов РФ), муниципальный уровни. При этом базовым для указанных уровней выступает конституционно-правовой. Сделан вывод, что тенденция конституционализации отрасли финансового права предопределяет содержание регулятивной функции финансового права. Во-первых, конституционно-правовые нормы, регулирующие финансовые отношения, детализируются финансово-правовыми нормами. Во-вторых, преодоление противоречий между публичным и частным интересами, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, возможно только при соблюдении конституционных принципов взаимодействия общества и государства.

17. Особенностями реализации регулятивной функции финансового права на международно-правовом уровне регулирования публичной финансовой деятельности являются: 1) использование метода координации интересов субъектов межгосударственного сотрудничества в финансовой сфере- 2) принятие финансовых международно-правовых норм и международных договоров РФ.

18. Выявлена современная тенденция развития финансового правотворчества субъектов РФ, которая заключается в систематизации региональных финансовых нормативных правовых актов в форме консолидации законодательства, направленной на преодоление множественности актов, изданных по одному и тому же предмету регулирования. При этом такая форма систематизации регионального финансового законодательства, как кодификация, представляется нецелесообразной, поскольку ведет к значительному дублированию финансово-правовых норм федерального законодательства.

19. Регулятивная функция финансового права реализуется посредством установления финансово-правовых конструкций, применение которых обусловлено целями и задачами публичной финансовой деятельности. Финансово-правовые конструкции (в нормативном смысле) определены как совокупность финансово-правовых средств, объединенных в целях формирования юридической модели организации финансовых отношений.

При этом признается допустимым использование в финансовом праве и иных юридических конструкций, сформированных в других отраслях права. Проведена классификация финансово-правовых конструкций, позволяющая повышать эффективность финансово-правового регулирования. Финансово-правовые конструкции подразделяются по степени юридической определенности (нормативные и доктринальные), по специфике содержания (материальные и процессуальные), по способу создания (общие и производные).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования способствуют развитию науки финансового права и могут быть оценены как новое научное направление. Разработанные положения могут иметь значение для совершенствования нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере финансовых отношений, а также использоваться в процессе преподавания соответствующих финансово-правовых учебных дисциплин.

Теоретическое значение проведенного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных вопросов, доктринальным обоснованием системного подхода в исследовании регулятивной функции финансового права и ее реализации, ориентированностью на совершенствование финансовых нормативных правовых актов, что призвано способствовать эффективному осуществлению публичной финансовой деятельности.

Сформулированные автором выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансово-правового регулирования.

Практическое значение диссертации определяется ее направленностью на совершенствование правового регулирования публичной финансовой деятельности, что связано с необходимостью учитывать закономерности развития права, одной из которых является правовое опережающее отражение в сфере публичных финансовых отношений.

Результаты исследования могут быть востребованы при подготовке и обсуждении законопроектов, направленных на совершенствование действующего финансового законодательства, применении и толковании нормативных правовых актов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации, промежуточные и итоговые результаты научной работы по теме исследования получили апробацию в следующих формах:

— при обсуждении кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и кафедрой финансового права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина;

— в научных работах автора, включая монографии, комментарии, другие научные работы, в том числе в статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации;

— в докладах на международных и всероссийских научно-практических конференциях, в том числе на конференциях: «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2010 г.) — «Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 3—4 июня 2010 г.) — «Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в Республике Беларусь и других европейских государствах» (Гродно, Гродненский государственный университет имени Я. Купалы, 2011) — «Институциональные проблемы современного финансового права» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2011 г.) и др.;

— в проведении лекций, семинаров и практических занятий по курсу «Финансовое право», а также спецкурсу магистерской программы «Финансовый юрист» в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

— в подготовке учебников (в составе авторского коллектива) и учебных пособий по курсам «Налоговое право России» и «Валютное право», учебно-методических материалов по преподаваемым учебным курсам.

Структура диссертации обусловлена темой, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографического списка.

Заключение

.

Роль финансового права заключается в способности отрасли права через финансово-правовые средства оказывать правовое воздействие на различные сферы общественной жизни в целях обеспечения публичного интереса. При этом финансово-правовое воздействие выходит за пределы общественных отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования.

Особенности отраслевой регулятивной функции обусловлены следующими факторами: во-первых, предметом финансового права, определяющим содержание регулятивной функции исходя из публичного характера финансовых отношенийво-вторых, методами финансово-правового регулирования, которые не позволяют субъектам финансовых правоотношений использовать возможности саморегулирования и самоорганизациив-третьих, необходимостью реализации функций государства, одной из которых является публичная финансовая деятельность.

Содержание регулятивной функции финансового права рассмотрено через два аспекта — юридический и социальный, которые взаимосвязаны между собой.

Социальный аспект регулятивной функции финансового права заключается в способности отрасли права преодолевать противоречия между публичным и частным интересом, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, а также предотвращать возможные финансово-правовые конфликты посредством установления финансово-правовых средств согласования интересов субъектов финансового права.

Социальное содержание регулятивной функции финансового права зависит от сложившегося в конкретный период механизма взаимодействия общества и государства, одним из элементов которого является соотношение публичного и частного интереса.

Определяя характер соотношения публичного и частного интересов, автор разделяет научную позицию о приоритете в финансовом праве публичного интереса. Возможность достижения баланса частных и публичных интересов в финансовом праве может являться лишь следствием устранения противоречий, что практически невозможно исходя из природы финансовых отношений. Приоритет публичного интереса и особенности публичной финансовой деятельности проецируются на ограничение в возможности использования некоторых демократических механизмов (например, ограничения для вынесения на референдум некоторых вопросов, затрагивающих сферу финансовых отношений). Оптимальное сочетание частных и публичных интересов во многом зависит от определенности основных направлений финансово-правовой политики.

Юридический аспект регулятивной функции финансового права заключается в способности отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие на общественные отношения, обеспечивая сочетание стабильности и динамичности в предмете финансово-правового регулирования. Нестабильность содержания финансово-правовых норм детерминирована разными причинами: с одной стороны, она объективно обусловлена, так как изменения финансово-правовых норм объясняются зависимостью их содержания от экономического положения государства и проводимой в определенный период финансовой политикис другой стороны, это негативное явление, поскольку причиной изменения содержания финансово-правовых норм зачастую является финансовая политика, основывающаяся на проведении «финансовых экспериментов».

Специально-юридическое воздействие осуществляется при помощи финансово-правовых средств, непосредственно связанных с целями и задачами финансово-правового регулирования. Общей задачей финансового права является создание оптимального финансово-правового режима (порядка), отвечающего современным экономическим условиям развития и социальным потребностям общества. Конкретизация этой задачи происходит в процессе определения целей государственной финансовой политики и их соответствующей правовой регламентации.

В результате анализа функционального аспекта финансово-правовых средств сделан вывод, что, являясь способом реализации государственной финансовой политики, они одновременно выполняют обеспечительную и ограничительную функции. С одной стороны, они выступают средством обеспечения реализации государственной финансовой политики, поскольку без юридического инструментария она будет иметь декларативный характер, а с другой — средством ее ограничения, поскольку правовые средства ограничивают произвольное вмешательство в социально-экономическую жизнь общества.

Регулятивная функция финансового права включает регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую подфункции.

Регулятивно-статическая подфункция финансового права проявляется в способности финансового права отражать сущностные свойства финансовых отношений и организовывать общественные отношения в конкретный период, что выражается в содержании финансово-правовых норм.

Регулятивно-динамическая подфункция финансового права обеспечивает возможность прогнозирования необходимости финансово-правового воздействия на общественные отношения, их преобразование с целью обеспечения публичного интереса, поиск наиболее эффективных средств правового воздействия на основе мониторинга финансового законодательства и его влияния на общественные отношения.

Регулятивно-динамическая подфункция отражает способность финансового права оказывать влияние не только на централизованные публичные финансы, но и на децентрализованные публичные финансовые отношения, а также частные финансы.

Регулятивная функция финансового права, объединяя процессы стабильности и изменения в осуществлении публичной финансовой деятельности, отражает эволюционный характер развития отрасли права.

Сделан вывод, что регулятивная функция финансового права — это обусловленные объективной необходимостью осуществления публичной финансовой деятельности свойства финансового права, которые выражаются в способности отрасли права оказывать правовое воздействие на публичные (централизованные и децентрализованные) финансовые отношения и частные финансовые отношения в случае необходимости обеспечения (защиты) публичного (общественного) интереса.

Особенности отраслевой регулятивной функции обусловлены социально-экономической ролью финансового права, которая исследована через взаимосвязи отрасли права с государством и финансами.

Взаимосвязь финансового права и финансов проявляется двояко: с одной стороны, сферой реализации отраслевой регулятивной функции выступают финансовые отношенияс другой — реализация функций финансов невозможна без финансово-правового регулирования.

Анализируя научные дискуссии по вопросам выявления сущности финансов (публичных и частных) и роли государства в их возникновении и развитии, сделан вывод о неоднозначности использования понятия «публичные финансы» в финансово-правовой науке.

Следствием дискуссионности в определении сущности финансов становится различная оценка выполняемых ими функций. Причины неоднозначных научных подходов кроются в выявлении различных аспектов роли финансов в общественных отношениях, а также роли публично-правового субъекта в образовании, распределении и использовании фондов денежных средств. При этом финансы не выполняют функцию финансового регулирования (регулятивную), поскольку деятельность публично-правовых субъектов в финансовых отношениях не может быть отнесена к функциям финансов.

Роль финансового права в организации финансов позволяет рассматривать финансы в специально-юридическом смысле, а функции финансов реализуются посредством публичной финансовой деятельности.

Финансы в специальном юридическом смысле представляют собой опосредуемое нормами финансового права движение финансовых ресурсов в публичных (общественных) целях в связи с образованием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Названная характеристика финансов позволит исключить противоречия между финансовой и правовой науками, а также уточнить объект финансово-правового регулирования.

Финансовое право взаимосвязано с функциональной системой государства, понимаемой как совокупность всех функций государства и их взаимодействие.

Сделан вывод, что неотъемлемым направлением деятельности государства является публичная финансовая деятельность, что позволило рассматривать ее как самостоятельную функцию государства, обусловленную статусом государства как суверенного и социально ориентированного.

Роль публичной финансовой деятельности в системе функций государства определяется следующими факторами: самостоятельность этой функции государства обусловлена спецификой сферы и методов государственного воздействиянеотъемлемость этой функции и статуса государства подтверждаются тем, что посредством публичной финансовой деятельности создается материальная основа для иных функций государства.

Финансовое право, регулируя отношения, возникающие в сфере публичной финансовой деятельности, выступает правовым механизмом осуществления функции публичной финансовой деятельности и отраслью права, регулятивная функция которой направлена на организацию и преобразование отношений в процессе ее осуществления. При этом публичная финансовая деятельность является основной финансово-правовой категорией.

Публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) ценностью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений (публичных (централизованных и децентрализованных) финансовых отношений, частных финансовых отношений) с использованием финансово-правовых средств воздействия.

Взаимодействие финансового права и политики исследовалось не с позиции первичности или вторичности того или иного явления, а путем определения механизмов их взаимопроникновения и взаимообусловленности.

Финансовые отношения зачастую являются сосредоточием противоречивых политических интересов. Роль финансового права заключается в предотвращении и разрешении политических противоречий и реализуется через регулятивные свойства отрасли права.

Государственная финансовая политика определяет направления (цели) финансово-правового регулирования. Отмечается, что политика в конкретный период может не отражать объективных потребностей и возможностей общества, поэтому задачей финансового права является обеспечение функционирования сферы финансовых отношений с основой на финансово-правовые принципы, а не политические факторы.

Сбалансированное взаимодействие финансового права и политики отражает категория «финансово-правовая политика». Она имеет собственное содержание, формы проявления, характеризуется направленностью на совершенствование системы финансово-правового регулирования, находит объективацию в нормах финансового права, включаясь в механизм финансового правотворчества.

Категория «финансово-правовая политика» отражает содержание каждого из понятий, которые ее образуют: «политика», «финансовая политика» и «финансовое право». При этом финансово-правовая политика является самостоятельным элементом политико-правовых отношений в финансовой сфере и как категория финансового права включает не все аспекты образующих ее понятий.

Особенности финансовой политики определяются двумя аспектами, каждый из которых взаимосвязан с правом, так как без правового оформления финансовая политика не может быть реализована: во-первых, необходимостью и обязательностью воздействия на специфический объект — финансовые отношения, что и обусловливает особенности финансово-правового регулированияво-вторых, социально-экономической значимостью финансовой политики, поскольку она учитывается при формировании иных направлений государственной политики (социальной, экономической, военной и иных), приобретая в этом смысле прикладное значение.

Закрепление финансовой политики нормами финансового права позволяет перевести ее в плоскость финансовых правоотношений. Таким образом, правовое регулирование выступает способом юридического оформления финансовой политики, а правотворческий процесс интегрирует финансовую политику в область финансового права.

Финансово-правовая политика, являясь категорией финансового права, имеет концептуальную и нормативную основы. Первая является результатом научного поиска и заключается в выработке и обосновании совокупности идей относительно совершенствования механизма финансово-правового воздействиявторая складывается из норм финансового права, которые опосредуют финансовую политику. Финансово-правовая политика обеспечивает системность финансово-правового регулирования, выполняя задачу прогнозирования финансового правотворчества.

Финансово-правовая политика охватывает только ту часть финансовых отношений, которые непосредственно связаны с публичной финансовой деятельностью и, соответственно, с предметом финансового права. Финансово-правовая политика не выходит за пределы предмета и методов финансового права, поэтому в ее содержание не включаются общественные отношения, регулируемые правовыми нормами других отраслей права.

Исходя из различных классификационных критериев выделены виды финансово-правовой политики: по территориальному признаку — федеральная, региональная (субъектов РФ) и муниципальная финансово-правовая политикапо временному признаку — стратегическая и тактическая финансово-правовая политикапо объективным условиям формирования на конкретном этапе общественного развития — финансово-правовая политика переходного периода, политика кризисного периода и финансово-правовая политика стабильностипо направлениям финансово-правовой политики — бюджетно-правовая политика, налогово-правовая политика, правовая политика в сфере страхования, в банковских и валютных отношениях и др.

Одним из факторов, определяющих особенности отраслевой регулятивной функции, выступает предмет финансового права. С одной стороны, регулятивная функция действует в границах предмета отрасли финансового права, с другой — отражает способность отрасли права опосредовать общественные отношения, придавая им статус финансовых правоотношений и на этом основании выступает условием изменения предмета финансового права. Указанные аспекты отражают различия механизмов реализации регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права. Регулятивно-статическая подфункция, действуя в границах предмета финансового права, придает ему стабильность в правовой системе и направлена на совершенствование действующих финансово-правовых норм и сложившихся на их основе финансовых правоотношений. Регулятивно-динамическая подфункция, отражая способность финансового права преобразовывать общественные отношения посредством публичной финансовой деятельности, является условием эволюции предмета финансово-правового регулирования. Сделан вывод, что, исследуя предмет финансового права, целесообразно учитывать особенности реализации отраслевой регулятивно-динамической подфункции и исходя из анализа финансово-правовых норм выявлять общественные отношения, опосредуемые финансовым правом.

Развитие отрасли финансового права эволюционно, так как характеристика новых тенденций в механизме финансово-правового регулирования основывается на уже известных закономерностях публичной финансовой деятельности и особенностях правового регулирования отношений, возникающих в связи с ее осуществлением. Таким образом, предмет финансового права выступает следствием эволюционного развития финансового права как самостоятельной отрасли права.

Выделен признак публичной финансовой деятельности — сочетание финансовой централизации и децентрализации.

Финансовая децентрализация связана с необходимостью защиты социального (общественного) интереса, в связи с чем государство оказывает финансово-правовое воздействие на различные сферы финансовых отношений (страховые фонды, негосударственные пенсионные фонды и др.), а публичная финансовая деятельность усложняется за счет передачи публичных функций субъектам, не являющимся органами государственной власти или местного самоуправления.

Сделан вывод, что отношения по образованию, распределению и использованию фонда компенсационных выплат являются финансовыми. Особенности названных финансовых правоотношений заключаются в следующем: во-первых, обязательным субъектом выступает профессиональное объединение страховщиков (РСА), правовой статус позволил характеризовать его как выполняющего публичные функции субъекта публичной финансовой деятельностиво-вторых, между потерпевшим и профессиональным объединением страховщиков, осуществляющим компенсационные выплаты, отсутствуют договорные страховые отношения.

Сделан вывод, что правовой статус профессионального объединения является примером финансовой децентрализации, а выполнение объединением публичных функций по защите интересов страхователей в случае неплатежеспособности страховых организаций свидетельствует об усложнении публичной финансовой деятельности за счет привлечения в качестве субъектов, ее осуществляющих, новых юридических лиц, наделенных финансово-правовым статусом.

Доказана финансово-правовая природа фондов финансового обеспечения компенсационных выплат (резерва гарантий и резерва текущих компенсационных выплат), формируемых страховщиками. Указанные резервы образуются помимо страховых резервов, являющихся частными децентрализованными денежными фондами. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат являются публичными децентрализованными денежными фондами.

Компенсационная выплата имеет финансово-правовую природу по следующим причинам: необходимость осуществления компенсационных выплат обусловлена публичной целью финансового обеспечения интересов потерпевшихюридические факты, влекущие возникновение права на компенсационную выплату, лежат за рамками договорных отношений между страхователем и страховщикомстраховщики не имеют права собственности на отчисления в фонды финансового обеспечения компенсационных выплат, поскольку они формируются за счет взносов страхователей, а не за счет собственной прибыли страховых организаций.

Необходимость реализации регулятивной функции финансового права в отношениях по государственному и негосударственному пенсионному страхованию и обеспечению обосновывается спецификой фондов пенсионных накоплений и социальной значимостью отношений по их формированию и инвестированию.

В работе аргументируется, что в отношении частного института, одним из аспектов которого является добровольный порядок уплаты пенсионных накоплений, финансово-правовое регулирование представляется необходимым с целью обеспечения сохранности пенсионных накоплений, что является социальной задачей государства. Таким образом, регулятивная функция финансового права должна распространяться и на отношения в сфере добровольного пенсионного страхования, осуществляемого в негосударственных системах пенсионного обеспечения с целью определения финансово-правовых условий сохранности средств, направляемых на индивидуальное пенсионное обеспечение.

Выявлено, что в определении содержания понятия пенсионных накоплений использованы материальный и временной критерии. Законодательно устанавливаются источники формирования пенсионных накоплений (например, страховые взносы, средства (часть средств) материнского (семейного) капитала и др.), а также период их нахождения в управлении конкретным субъектом — Пенсионным фондом Российской Федерации (ПФР), негосударственным пенсионным фондом или управляющей компанией. Важность временного критерия связана с тем, что он отражает движение денежных средств фондов пенсионных накоплений, что должно находить отражение в бюджетном учете и отчетности.

Выявлены направления финансово-правового регулирования отношений по формированию и инвестированию фондов пенсионных накоплений:

— установление финансово-правового режима взносов (платежей), в совокупности составляющих фонд пенсионных накоплений, а также регламентация финансово-правовых средств стимулирования формирования пенсионных накоплений. Финансово-правовыми средствами стимулирования пенсионных накоплений являются механизм софинансирования формирования пенсионных накоплений и установление налоговых льгот;

— определение особенностей финансовой деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что обусловлено необходимостью обеспечения сохранности фондов пенсионных накоплений. При этом особое внимание в работе уделено такому участнику отношений, как негосударственный пенсионный фонд. Сделан вывод, что такие фонды выполняют важнейшие социальные функции, оказывая публичные (в более узком смысле — социальные) услуги;

— юридическое оформление особенностей учета средств пенсионных накоплений в ПФР и негосударственных пенсионных фондах;

— введение в систему правового регулирования отношений по инвестированию пенсионных накоплений таких финансово-правовых средств, как запреты и ограничения. Так, существующая система размещения средств пенсионных резервов, направленная на их сохранение и прирост в интересах участников фондов, носит императивный характер;

— закрепление процедур финансового контроля в отношениях по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

Формой реализации регулятивной функции финансового права является правовое регулирование публичной финансовой деятельности, понимаемое как деятельность уполномоченных субъектов по организации общественных отношений путем установления, изменения или отмены финансово-правовых норм. Правовое регулирование финансовых отношений отражает специально-юридическое воздействие отрасли права и является направлением финансово-правового воздействия.

На основе практики Конституционного Суда РФ выявлено содержание конституционно учрежденного понятия «финансовое регулирование» и его отличие от понятия «финансово-правовое регулирование».

Финансовое регулирование объединяет такие виды регулирования, как бюджетное, налоговое, кредитное, валютное, банковское, поскольку содержание каждого из них включает финансово-правовые средства воздействия на общественные отношения. Финансовое регулирование направлено на обеспечение публичных целей и в связи с этим в его «орбиту» вовлекаются различные правовые средства, способствующие достижению этих целей и тем самым приобретающие признак публичности.

Сделан вывод, что финансовое регулирование не следует отождествлять с финансово-правовым регулированием и финансовым законодательством. При этом финансово-правовое регулирование и финансовое законодательство являются элементами финансового регулирования.

Выявлено, что финансовое регулирование имеет конституционное и юридическое содержание.

В целях выявления особенностей реализации регулятивной функции финансового права выделены уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности, к которым отнесены: международно-правовой, федеральный, региональный (субъектов РФ), муниципальный. Критериями выделения названных уровней выступают пространственная ограниченность юридической силы финансовых нормативных правовых актов и объекты финансово-правового регулирования. При этом базовым для всех уровней правового регулирования является конституционно-правовой.

Общим (базовым) для всех уровней правового регулирования публичной финансовой деятельности является конституционно-правовой. Сделан вывод, что регулятивная функция финансового права не проявляется на конституционно-правовом уровне, однако влияние Конституции на всю правовую систему заключается в общеотраслевой тенденции конституционализации. Применительно к отрасли финансового права тенденция конституционализации предопределяет содержание регулятивной функции финансового права. Во-первых, конституционно-правовые нормы, регулирующие финансовые отношения (в бюджетной, налоговой и денежно-кредитной сферах), детализируются финансово-правовыми нормами. Во-вторых, преодоление противоречий между публичным и частным интересами, присущих отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, возможно только при соблюдении конституционных принципов взаимодействия общества и государства.

Исследуя международно-правовой уровень регулирования публичной финансовой деятельности, сделан вывод о специфике реализации регулятивной функции финансового права, обусловленной самостоятельностью международного и внутригосударственного права. При этом названные правовые системы находятся в процессе взаимодействия.

Особенностью реализации регулятивной функции финансового права на международном уровне правового регулирования публичной финансовой деятельности является использование метода координации интересов субъектов международных финансовых отношений в процессе согласования внутренней и внешних систем финансово-правового регулирования и принятие финансовых международно-правовых норм и международных договоров РФ.

Предложена классификация ратифицированных международных договоров РФ в сфере финансовых отношений в зависимости от предмета регулирования: международные договоры РФ по вопросам создания и участия Российской Федерации в международных финансовых организацияхмеждународные договоры РФ в сфере государственных кредитных отношений (о предоставлении кредита, урегулировании задолженности государств) — международные договоры РФ в налоговых отношениях, исключающие двойное налогообложениемеждународные договоры РФ о сотрудничестве в финансово-экономической сферемеждународные договоры РФ о сотрудничестве в сфере финансового контроля.

Отмечено, что международный договор РФ в финансовой сфере необходимо отличать от публичного договора. Так, соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (ч. 1 ст. 126 БК), заключаемые при условии их включения в соответствующую программу на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемую при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете, являются публичными договорами.

Особенности реализации регулятивной функции финансового права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях связаны: с пространственной ограниченностью юридической силы нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношенияобъектами финансово-правового регулирования, обусловленными разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и финансовой компетенцией публично-правовых образованийособенностями правотворческого процесса в финансовой сфере.

Федеральный уровень правового регулирования публичной финансовой деятельности отличается следующим: исходя из отнесения финансового регулирования к предмету ведения Российской Федерации нормативно-правовое регулирование направлено на обеспечение взаимосвязей между всеми уровнями, придавая свойство системности финансово-правовому регулированиюсфера действия федеральных финансовых нормативных правовых актов распространяется на всю территорию РФ.

Региональный уровень правового регулирования публичной финансовой деятельности обусловлен действием принципа федерализма. Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере финансовых отношений позволил их обобщить в две группы: региональные финансовые законы, принимаемые в развитие конкретных федеральных финансово-правовых норм при наличии предоставленному субъекту РФ полномочиярегиональные нормативные правовые акты, в целом определяющие особенности финансовой деятельности субъектов РФ в конкретной сфере финансовых отношений.

Муниципальный уровень правового регулирования публичной финансовой деятельности обусловлен конституционно установленной самостоятельностью местного самоуправления. При этом значимость публичной финансовой деятельности определяет особенности правового регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне: обязательность установления в уставе муниципального образования финансово-правовых норм, регламентирующих порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БКежегодное утверждение местного бюджета в форме решения представительного органа муниципального образования (причем в некоторых муниципальных образованиях местный бюджет принимается не только на очередной финансовый год, но и на два года планового периода) — обязательность вынесения на публичные слушания проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, что является также и особенностью бюджетного процесса.

Юридические конструкции финансового права характеризуют технико-юридическое содержание отрасли права и являются средствами реализации отраслевой регулятивной функции. В финансовом праве используются как собственно финансово-правовые конструкции, целесообразность применения которых объективно обусловлена спецификой публичной финансовой деятельности, так и иные юридические конструкции, применяемые в сфере финансово-правового регулирования. Так, происходящие в настоящее время процессы проникновения частноправовых средств в сферу публично-правового регулирования обусловливают возможность использования гражданско-правовых конструкций в финансовом праве.

В некоторых случаях финансово-правовые конструкции имеют сходные черты с гражданско-правовыми, однако это не изменяет их финансово-правовой природы.

Исследование финансово-правовых конструкций позволило провести их классификацию.

По степени юридической определенности выделены нормативные и доктринальные финансово-правовые конструкции. Анализ этих юридических конструкций позволил сделать вывод, что различие между конструкциями, выраженными в нормах права, и теоретическими конструкциями заключается в степени их юридической определенности. Так, к доктринальным юридическим конструкциям в финансовом праве отнесены финансовое правонарушение, финансово-правовая ответственность, налоговое обязательство.

По специфике содержания выделены материальные и процессуальные финансово-правовые конструкции. Материальные конструкции отражают экономико-правовую сущность категорий финансового права (налог, публичные расходы, межбюджетные трансферты и др.). Процессуальные финансово-правовые конструкции создают процедурно-процессуальную модель действий субъектов в рамках финансовых правоотношений (например, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ и др.).

Анализируя соотношение финансово-правового понятия и финансово-правовой конструкции, автор приходит к выводу о возможности несовпадения их юридических характеристик, что является дефектом финансового правотворчества. Например, понятие бюджетного кредита и юридическая конструкция бюджетного кредита различаются между собой.

По способу создания выделены общие и производные финансово-правовые конструкции, что позволяет учитывать общее и особенное между уровнями правового регулирования публичной финансовой деятельности и обеспечивать взаимосвязи между ними. Например, общая финансово-правовая конструкция публичных расходов является основой для производных конструкций — государственных расходов, муниципальных расходов, иных расходов, имеющих публичное значение.

Финансово-правовые конструкции (в нормативном смысле) определены как совокупность финансово-правовых средств, объединенных в целях формирования юридической модели организации финансовых отношений.