Актуальность темы
исследования. В настоящее время развитие теории собственности продолжается уже не столько в качестве самостоятельной концепции с четко очерченными границами, сколько в качестве методологической и общетеоретической основы трех новых направлений экономического анализа — экономики права, новой экономической истории и теории экономических организаций. Семейство этих подходов обозначается обычно терминами «тран-сакционная экономика» и «неоинституционализм». Эти подходы, представленные в фундаментальных работах российских и зарубежных ученых — специалистов в области отношений собственности и науки управления, послужили теоретической основой настоящего исследования.
Одним из главных аспектов институциональных изменений, проводимых в России в последние годы, стало реформирование отношений собственности, ядром которого является беспрецедентная по масштабам приватизация государственного имущества. Следствием реформирования явилось сокращение удельного веса госсектора в экономике и концентрация деловой активности в частном секторе. В тоже время многие вопросы управления собственностью в России так и не решены до сих пор, не определены и место и роль в этом процессе общества, государства и бизнеса. Очевидно, что проблема осмысления того, какое место в период рыночных реформ должно принадлежать государственному сектору и какие его формы будут способствовать развитию экономики в целом, в настоящее время наиболее актуальны.
Целью исследования является раскрытие социально-экономической сущности собственности с тем, чтобы обосновать возможность повышения эффективности функционирования различных форм собственности, и дать рекомендации по совершенствованию управления государственной собственностью в России. Достижение поставленной цели осуществляется путем решения следующих задач, определяющих логику и внутреннюю структуру исследования:
— раскрытие сущности собственности как экономической категории и выявление институциональной специфики государственной собственности как объекта управления;
— теоретическое обобщение итогов массовой приватизации, трансформационных процессов государственной собственности и роли государства в них, в особенности в энергетическом секторе России;
— разработать направления по повышению эффективности управления государственным имуществом России, в частности унитарными предприятиями, недвижимым имуществом, акционерными обществами с госучастием, а также предложить комплекс мероприятий по оптимизации роли государства в недропользовании на примере нефтегазового сектора.
Объект исследования — государственная собственность. Предмет исследованияотношения, складывающиеся в процессе управления государственной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследования послужили законодательные и правовые акты Российской Федерации, научные труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам отношений собственности, теории трансакционных издержек и управления государственным имуществом в части рассматриваемой проблематики. В большом объеме использованы аналитические материалы и, прежде всего, Счетной палаты России, журнальные статьи, данные Росстата и Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).
К числу и зарубежных и отечественных авторов, на труды которых опирался диссертант, относятся следующие ученые: Д. Львов, Н. Петраков, В. Цветков, Ю. Яременко, В. Полтерович, В. Гребенников, Б. Ерзнкян, Е. Устюжанина, А. Колганов, Р. Капелюшников, А. Радыгин, С. Сорокин, В. Бугера, В. Бусов, С. Киммельман, А. Конопляник, В. Крюков, В. Милов, М. Субботин, Дж. Локк, Дж. Милль, К. Маркс, Ф. Энгельс, П.-Ж.Прудон, Дж. Кейнс, Ф. Хайек, Дж. Гэлбрейт, Р. Коуз, Д. Норт, Дж. Стиглиц, Я. Корнай, А. Алчан, Г. Демсец, О. Уильямсон, К. Эрроу, Г. Джордж, П. Самуэльсон, М. Интрилигейтор, Г. Лайбкэп, А. Оноре, А. Ослунд, С. Пейович, Р. Познер, Дж. Сакс, С. Чанг и д.р.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертационном исследовании в результате проведенного анализа отношений собственности предложен комплекс взаимосвязанных мероприятий по повышению эффективности управления государственной (федеральной) собственностью в Российской Федерации. Элементами научной новизны являются:
1. Выявлено, что существующая система управления унитарными предприятий в России является неэффективной и требует радикального реформирования. Разработаны механизмы совершенствования процесса управления унитарными предприятиями, находящимися в федеральной собственностиобоснована целесообразность их количественного сокращения (путем приватизации или реорганизации путем слияния, присоединения и ликвидации государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, как института), ограничив федеральную собственность только теми ФГУП, деятельность которых необходима для решения государственных задач. Основными направлениями по организации функционирования государственного и муниципального имущества должны стать: сохранение казенных предприятий и учреждений, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управленияпередача имущества в концессию или в доверительное управлениевнесение имущества в уставные капиталы АО, более 50% акций которых принадлежат соответственно РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям (стр. 84−90).
2. Обоснована необходимость разработки программы государственной поддержки технологического развития энергетического и нефтегазового секторов экономики (геологоразведка, в том числе посредством космофотоснимка, альтернативное бурение скважин, интенсивное разделение углеводородного сырья (технология позволяет получать из тяжелой нефти до 80% широкой фракции дистилятов (ШФД) и 20% битумного остатка), утилизация попутного нефтяного газа, нефтехимия и др.) путем стимулирования появления новых предприятий этого профиля. Внедрение новых технологий в нефтегазовом секторе позволит значительно повысить эффективность использования национальных углеводородных ресурсов (стр. 111−112).
3. Показано, что через механизм государственно-частного партнерства необходимо создание Российской национальной нефтегазовой сервисной компании путем внесения в ее уставный капитал находящихся в федеральной собственности пакетов акций и долей активов государственных геофизических, геологических, машиностроительных, буровых, сервисных предприятий, нефтегазовых научно-исследовательских институтов, а также пакетов акций и долей активов аналогичных частных структур. Концентрация существующего опыта, оборудования, финансовых и кадровых ресурсов в единой холдинговой компании позволит предоставлять интегрированные сервисные услуги, что обеспечит конкурентоспособность сервисных услуг не только на внутреннем, но и внешнем рынках, а также поможет привлечь значительные инвестиции в указанную отрасль (стр. 132−134).
4. Намечены меры по совершенствованию функционирования нефтегазового сырьевого сектора, в том числе обозначены общие направления госрегулирования недропользованием на средне и долгосрочную перспективу и выявлена необходимость разработки в нефтегазовом секторе системы налогообложения, которая обеспечит полное изъятие природной (горной) ренты в доход государства, а недропользователю позволит работать с уровнем средней рентабельности в промышленности России или конкретного региона. Это может быть достигнуто путем внедрения полномасштабного рентного механизма с дифференцированными платежами в зависимости от специфики природных, географических и технологических факторов развития производств (стр. 123−128).
Научные результаты, полученные лично автором:
1. Показано, что в целях совершенствования управления государственной собственностью, находящейся за рубежом необходимо:
• возобновить работу над законопроектом «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом» ;
• ускорить работу по созданию единого реестра для учета доходов федерального бюджета от коммерческого использования заграничной собственности;
• создать систему постоянного мониторинга Федеральной собственности за рубежом;
• провести работу по совершенствованию системы оценки Федеральной собственности за рубежом;
• ускорить работу по подтверждению права собственности Российской Федерации, находящейся в дальнем и ближнем зарубежье (стр. 100−103).
2. Даны рекомендации по совершенствованию управления государственными пакетами акций в акционерных обществах: предложены различные варианты принятия решений в зависимости от величины пакета акций и возможного влияния на процессы социально-экономического развития региона и страны или с целью повышения стоимости акционерного капитала (стр. 106−117), Обоснована необходимость усиления роли и ответственности государственных представителей в управлении пакетами акций (стр. 100−105).
3. Предложено, с целью ужесточения контроля над использованием объектов недвижимости, сформировать публичный реестр недвижимости на всех уровнях власти, который должен содержать полную информацию об объектах, сданных в аренду, а так же которые могут быть переданы в аренду, и сделать этот реестр доступным гражданам и всем предпринимательским структурам (стр. 96−100).
4. Обосновано создание в целях совершенствования организационной структуры энергетического сектора российской экономики, как представителей государства, новых ведомств — Банка природных ресурсов, Фонда (депозитария) природных ресурсов и Энергетической биржи. Создание биржи позволит в кратчайшие сроки решить задачи выявления экономически обоснованного уровня цен на энергоносители и энергию на внутреннем рынке и формирования эффективного механизма поддержки внешнеторговых операций российских энергокомпаний, что в среднесрочной перспективе создаст предпосылки для интеграции российского и мирового рынка (стр.137−139).
Апробация и практическое значение диссертации. Материалы исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления для текущей и стратегической деятельности, для оптимизации управления отношениями собственности, приватизации, социальной защиты населения. Они могут найти применение также в учебном процессе при чтении лекций по узловым проблемам реформирования российской экономики и отношений собственности. Научные результаты работы были использованы при составлении научных отчетов Института проблем рынка РАН в 2006;2008 гг.
Основные положения диссертации опубликованы в 6 работах общим объемом 6,44 п.л.
Структура работы. Диссертация изложена на 161 странице, состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включая законодательные акты, и 7 приложений. Список использованной литературы составляет 132 источника.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
1. Собственность как экономическая категория представляет собой действия по владению, пользованию и распоряжению имуществом в рамках исторически сложившегося способа присвоения средств производства и продуктов труда, что придает ей специфический общественный характер. Определить сущность собственности можно лишь через призму ее социально-экономического содержания. При анализе собственности уточняется сущностное качество ее распределения, которое проявляется в том, что отношения распределения собственности являются отношениями производства, через которые и осуществляется распределение собственности т. е. в отношениях собственности заключено и отношение ее распределения, которое осуществляется только через производство и никакая смена ее форм сама по себе не приводит к подъему экономики. Именно данный аспект создает фундамент системного представления о собственности как о сложном целостном организме, в котором каждый элемент внутренне необходим и играет важную роль. Он служит базовой основой для интегрирования элементов различных форм собственности, создавая оптимальную модель определенных хозяйственных отношений, где трансакционные и в целом совокупные издержки имеют минимальное значение.
2. Институциональный анализ позволяет провести сопоставление в уровне и величине трансакционных издержек, стоящих за конкретными организационными структурами и в целом хозяйственной системы.
Введение
того или иного института считается эффективным, если приводит к снижению общих и особенно удельных транзакционных издержек или если увеличение трансакционных издержек будет перекрыто ростом прибыли или снижением-совокупных и трансакционных издержек. Поэтому сегодня стоит задача в первую очередь определить критерий социально-экономической эффективности распределения собственности в рамках стоимостной парадигмы с тем, чтобы на практике выбрать наиболее эффектную модель хозяйствования на различных уровнях, рассматривая экономику как единую систему. Учитывая, что предприятия по линии технологической цепочки могут находиться в различных формах собственности, необходимо специфицировать отношения собственности, обеспечив передачу прав собственности на определенных договорных началах с тем, чтобы добиться единства в экономике и производить продукцию с минимальными затратами.
3. В Конституции Российской Федерации (1993) наша страна провозглашается «социальным государством», что предполагает подчинение производства удовлетворению потребностей человека. Экономическая система нашей страны должна быть способна сочетать обеспечение роста эффективности производства с реализацией принципа социальной справедливости в распределении собственности и доходов от нее. В этой связи проведение приватизации должно было явиться только одним из средств создания обстановки высокой ответственности на предприятиях, повышения творчества работающих, но не способом передела собственности и средством наживы узкого слоя за счет общества.
4. В качественном плане структура российской собственности является весьма специфической и отличается от структуры собственности развитых государств с рыночной экономикой. Преобладающей в ней стала акционерная форма собственности, причем преимущественно в форме открытых акционерных обществ. В тоже время аккумулирование на ранних этапах приватизации основной части капитала в руках инсайдеров — работников и менеджеров приватизированных предприятийее продажа по заниженной стоимости лицам, происхождение капитала которых было весьма сомнительным, не было связано с развитием реального производства. Такая структура собственности не являлась продуктом эволюции институциональной среды: отсутствовали как экономические институты, так и законодательные основы защиты и реализации прав собственности особенно владельцев незначительных пакетов — миноритарных акционеров.
5. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о том, что корпоративный договор (устав), сознательное управление распределением ресурсов из единого центра приводит к значительной экономии затрат на управление для обеспечения функционирования хозяйственного механизма в рыночной экономике. У нас же в условиях в условиях отсутствия должной координации из единого центра, экономической обособленности каждого предприятия, отсутствия долгосрочных связей между ними привели к невиданному росту количества посреднических организаций и как следствие — к росту трансакционных издержек, росту цен и снижению эффективности производства.
6. Огромный недостаток действующей системы управления собственностью в том, что до сих пор государство не выступает в реальных рыночных отношениях как заинтересованный хозяйствующих субъект, имеющий собственные экономические интересы. Государственная система управления функционирует вяло, индифферентно, нет четкой текущей направленности и долгосрочной перспективы. Достаточно сказать, что государство неэффективно использует такое стратегическое оружие как изъятие у хозяйствующих субъектов ренты. Вместе с тем государственная собственность — это материальная основа публичной власти. Государство, чтобы обслужить потребности и интересы в общенациональном масштабе, всегда должно иметь оптимальный объем собственности, При этом, оно может (и должно) делегировать определенную часть своих экономических правомочий в руки частных или общественных организаций на основе, например, госзаказов, концессий и проч.
7. С нашей точки зрения в руках государства должно оставаться не менее 50% собственного капитала на все виды ресурсов, в том числе и природные. Это позволит не только получать стабильные доходы от госсобственности, но и самое главное — оказывать влияние на предприятия других форм собственности, осуществлять контроль над ними, не вмешиваясь в их оперативно-хозяйственную деятельность. В противном случае государственная система управления теряет целостность со всеми вытекающими отсюда последствиями. Формирование государственных финансов на основе доходов от собственности (ренты) окажет положительное влияние на динамику экономического роста в стране — государство получает финансовые ресурсы для проведения активной социально-экономической политики, при этом может позволить себе максимально снизить налоговое бремя общества. До тех пор, пока эти требования экономического закона формирования отношений собственности не будут реализованы, долговременная стабильность в экономической и политической жизни России не может быть достигнута.
8. Экономический закон формирования отношений собственности диктует, что в соответствии с исторически сложившимися к настоящему времени способами производства для достижения эффективного результата в процессе преобразования нашей страны необходимо, чтобы:
— природные ресурсы находились в государственной собственности, но в частном или корпоративном пользовании и распоряжении (например, на основе концессии). При этом они должны платить государству, как собственнику, ренту;
— имущественные комплексы системообразующих отраслей (например, газовая отрасль, электроэнергетика) должны также находиться полностью или частично (не менее 50%) в государственной собственности с безусловным правом государства нанимать и увольнять высших управляющих;
— прочие имущественные комплексы (предприятия) могут находиться в любой форме собственности (частной, государственной, смешанной) при условии, что собственники способны осуществлять хозяйственный процесс без финансовой помощи и особых льгот государства;
9. Анализ существующей системы управления ФГУП и государственными пакетами акций в смешанных формах собственности показывает, что после принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации (1999) и других законодательных актов РФ в системе государственного управления наметился определенный положительный сдвиг. Принятые документы в целом позволяют обеспечить правовые и организационные основы повышения эффективности управления. Вместе с тем госуправление деятельностью ФГУП и ОАО с государственным участием в капитале все еще остается низкой. На практике это выражается в том, что государственное имущество используется не по назначению, его количество не соответствует требуемому для государственных нужд, предприятия не обеспечены финансовыми и организационными ресурсами, не изжиты бесконтрольность финансовых потоков, искусственное завышение себестоимости продукции — все это приводит к неплатежам или символическими платежами ФГУП и ОАО в бюджет. К тому же ни в рамках России, ни на уровне субъектов РФ нет утвержденных в законодательном порядке программ по развитию государственного сектора. Решение этих задач требует принципиально новых подходов к управлению госсобственностью.
10. В диссертации предлагается комплекс мероприятий, направленных на улучшение процесса управления деятельностью ФГУП и недвижимостью со стороны государства, реализации которых должны предшествовать следующие этапы: идентификация, учет, оценка эффективности использования, планирование мероприятий по повышению эффективности, оценка возможностей федеральной поддержки планируемых мероприятий, реализация мероприятий, совершенствование законодательной базы.
Автор считает целесообразным предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения как институт ликвидировать, а большую часть ФГУП безвозмездно передать в субъекты Федерации, оставив за федеральными ведомствами только общие контрольные функции над наиболее крупными и значимыми для народного хозяйства предприятиями. Одновременно необходимо предпринять аналогичные меры в отношении ГУПов регионального уровня, а также муниципальных унитарных предприятий. В настоящем своем виде (специальная уставная правоспособность ГУПов) они мало привлекательны для инвесторов, которых в гораздо большей степени привлекает ситуация, когда предприятие — потенциальный объект для инвестицийвправе осуществлять любые виды хозяйственной и иной деятельности, иметь любые гражданские права и нести все обязательства, связанные с осуществлением этой деятельности.
Значительная часть предприятий может быть предоставлена в управление инвесторов на различной пользовательской основе. Повышения экономической эффективности при непременном сохранении социальной направленности публичной службы можно добиться на основе концессионного механизма. Такой механизм приемлем для предприятий инфраструктуры: электро-, газо-, теплои водоснабжение, трубопроводный, железнодорожный транспорт, дороги, почтовая связь и некоторые другие отрасли.
11. Основу системы предлагаемых мероприятий по реформированию государственной собственности, с нашей точки зрения, должны составить ежегодно утверждаемые Правительством России Программы управления федеральным имуществом на очередной год, включающие также прогноз имущественных преобразований на два последующих года. В нее должны быть включены планы приобретения, использования и выбытия государственного имущества, а их разработку целесообразно поручить Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ).
12. Для повышения эффективности деятельности ФГУП необходимо также разработка Федерального закона об управлении государственной собственностью в Российской Федерации. Данный закон должен содержать:
— цели, задачи и принципы управления государственной собственностью (по основным видам объектов собственности);
— правила разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований;
— особенности владения, пользования, распоряжения имуществом;
— правила и порядок отнесения имущества к каждому из видов собственников;
— правила и организационные основы учета имущества, классификации объектов учета, ведения реестров государственного и муниципального имущества;
— принципы организации системы управления собственностью,.
— сферы компетенции органов государственной власти в отношении собственности;
— общие принципы управления собственностью на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, которые должны стать для них основой разработки собственной нормативно-правовой базы;
— правила и порядок приобретения и прекращения прав собственности;
— критерии и параметры оценки эффективности деятельности хозяйствующих субъектов ¦ с точки зрения эффективности использования бюджетных средств (например, обязательность ведения и представления на все уровни бюджетной системы балансовой отчетности по собственности, пассивам и активам собственника);
— критерии и правила сохранения объектов собственности в качестве субъектов хозяйствования (принципы и условия реорганизации).
13. В диссертации предлагаются также возможные способы оценки эффективности управления госсобственностью как имущественным комплексом: концепции управления финансовыми активами, основанную на росте прибыли от управления и концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости госсобственности, входящей в данный портфель, а также способы оценки эффективности деятельности отдельных предприятий в зависимости от целевых назначений этой оценки.
14. В настоящее время, по мнению автора, возникла необходимость в разработке и реализации целевой программы, направленной на решение основополагающих проблем государственного регулирования отношений собственности при сдаче государственной собственности в аренду и концессию. Ее разработка требует комплексных научных исследований по всем направлениям экономики и управления недвижимостью, включая методологию оценочной деятельности, оценку активов предприятий и организаций, оценку эффективности инвестиционных проектов, а также организацию экспертизы деятельности конкретных участников рынка недвижимости, прежде всего оценщиков, привлекаемых для решения государственных задач.
15. В целях совершенствования управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом необходимо. Во-первых, с учетом замечаний Президента возобновить работу над законопроектом «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом». Во-вторых, ускорить работы по созданию единого реестра по контролю за учетом доходов федерального бюджета от коммерческого использования госзагрансобственности. В-третьих, принять меры по защите интеллектуальной собственности используемой за рубежом. В-четвертых, создать систему постоянного мониторинга Федеральной собственности за рубежом. В-пятых, провести работы по совершенствованию системы оценки Федеральной собственности за рубежом. В-шестых, ускорить работы по подтверждению права собственности Российской Федерации, находящейся в дальнем и ближнем зарубежье.
16. Методы управления со стороны государства ОАО с разной долей пакета акций в их уставных капиталах имеют свои специфические особенности и отличаются от способов регулирования казенных предприятий. Управление корпоративной собственностью представляет собой целенаправленный процесс учета, анализа, планирования, организации, регулирования, стимулирования и контроля собственности корпорации, нацеленный на обеспечение устойчивого, долгосрочного повышения ее рыночной стоимости и рост доходности корпоративных ценных бумаг.
17. Важная роль в повышении эффективности управления ОАО с госучастием должна быть отведена представителям государства. Постановлением Правительства России № 195 (2000) утверждено Положение о порядке назначения и деятельности представителей РФ в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ. В нем впервые подробно регламентирован порядок действий представителей государства в ОАО в зависимости от размера государственного пакета акций, однако реализация на практике этого постановления пока еще не принесла заметных положительных результатов.
18. Другим направлением совершенствования системы управления принадлежащими государству пакетами акций (долями, вкладами) в хозяйственных обществах является создание механизма контроля над их деятельностью. Поэтому чрезвычайно важным следует считать создание и ведение Реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием государства в капитале на основе отраслевых и территориальных баз данных, в котором бы нашла отражение вся информации об их деятельности. Это будет способствовать в первую очередь получению причитающихся государству дивидендных выплат, что в свою очередь, является производной получения прибыли на основе достижения определенных рубежей эффективности в текущей хозяйственной деятельности.
19. Самостоятельными целями управления государственными активами в ОАО являются стимулирование производства и его диверсификация, привлечение инвестиций, оптимизация управленческих затрат, осуществление институциональных преобразований в экономике. Способами достижения этих целей может быть использование пакетов акций, находящихся в госсобственности, для обеспечения кредитов и инвестиций, капитализация долгов предприятий бюджету, эмиссия акций с последующей продажей или передачей в доверительное управление вновь выпущенных акцийсоздание вертикально интегрированных корпоративных структур, реструктуризация предприятий с выделением имущественного комплекса, необходимого для решения общегосударственных задач и продажей остального имущества, а также применение различных приватизационных процедур.
20. Специфика социально-экономического периода, который переживает в настоящее время Россия, накладывает отпечаток на стратегию и тактику управления государственной собственностью на рынке ценных бумаг. С этой точки зрения особого внимания в настоящее время требуют следующие вопросы: 1) обеспечение научно-технической поддержки управленческих решений, принимаемых государственными органами в процессе управления пакетами ценных бумаг- 2) обеспечение предприятий инвестициями с помощью инструментов рынка ценных бумаг- 3) оценка рыночной стоимости пакетов акций. В диссертации приводятся различные механизмы, способствующие решению этих вопросов.
21. Нельзя назвать эффективным со стороны государства и управление недропользованием. Согласно Конституции России (1993) и закону «О недрах» (1992) недра принадлежат государству. Таким образом, прямая обязанность государства обеспечить эффективное управление главным национальным богатством страны в интересах граждан страны. На примере энергетического сектора в диссертации сделан анализ процесса трансформации госсобственности в процессе приватизации и его нынешнего состояния, который показал, что перспективы дальнейшего развития сектора вызывают вполне обоснованное беспокойство. В условиях быстро развивающихся процессов мировой глобализации Россия стоит перед лицом его технологической деградации, усиления его зависимости от внешних рынков научно-технических продуктов и услуг, утраты традиционно высоких качественных характеристик российской рабочей силы, занятой в нефтегазовой и смежных с ней (в том числе наукоемких) отраслях.
22. Отсюда можно сделать вывод: рыночный механизм ведения хозяйства без осуществления мер государственного регулирования не обеспечивает комплексность решения стратегических задач использования сырьевой базы углеводородов. Отечественный опыт доперестроечного периода и опыт развитых стран подтверждает возможность и необходимость государственного вмешательства в вопросы освоения и разработки природных ресурсов, в том числе и недр, для соблюдения баланса интересов бизнеса и государства. Система прав собственности на недра должна характеризоваться следующими отличительными признаками: собственность на недра — общественная, право распоряжения недрами — государственное, право пользования недрами — частно-государственное, право на получение дохода — расщепленное: прибыль должна присваиваться недропользователем, горная рента — обществом (доход собственника) и государством (плата за управление).
23. Долгосрочное эффективное развитие энергетического сектора при безусловном обеспечении интересов национальной безопасности страны предполагает решение следующих основных задач: рациональное использование и воспроизводство запасовформирование и развитие новых крупных центров добычи нефти, в первую очередь, в восточных районах России и на шельфе арктических и дальневосточных морейрасширение присутствия российских энергокомпаний на зарубежных рынках, прежде всего, в странах СНГ, Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона.
24. Для обеспечения устойчивого режима работы энергосектора России потребуются огромные инвестиции, прежде всего государственные (по оценкам Счетной палаты РФ — 90−100 млрд. рублей в год). С целью увеличения инвестиционной составляющей мы считаем необходимым: переход от фискально-ориентированной к инвестиционно-ориентированной системе налогообложения, подразумевающей стимулирование роста объемов производства, эффективное использование и развитие сырьевой базы энергосекторавосстановление рентного механизма налогообложения с дифференцированными платежами в зависимости от природных условий хозяйствования.
25. Рента, ныне нередко вызывающая взаимные претензии государства и бизнеса, способна послужить точкой опоры для согласования их интересов. Этой цели отвечает реинвестирование государством части горной ренты в энергосектор. Оправданные масштабы реинвестирования, распределение эффекта от таких инвестиций между бизнесом и государствомпредмет для выработки взаимовыгодных договоренностей между ними. То обстоятельство, что финансовый эффект не всегда является главным для государства, только облегчает сближение позиций этих сторон.
26. Нам представляется, что для решения проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородного сырья, необходимо восстановить целевые платежи на ВМСБ, выделив их из состава единого налога на добычу полезных ископаемых, поступления от которых аккумулировать в специальном Фонде, средства которого затем распределять пропорционально объемам проектируемых работ между федеральным центром, субъектом Федерации и недропользователем.
27. С целью повышения роли органов государственного управления недрами за соблюдением оговоренных условий недропользования, необходимо ввести в практику составление ежегодных дополнений к лицензионным соглашениям, в которых следует конкретизировать объёмы добычи, воспроизводства запасов, объёмы разведочного и эксплуатационного бурения, определяемые по утверждённым в установленном порядке проектным документам (проекты ГРР, анализы состояния разработки авторских надзоров).
28. Процесс формирования крупных ВИК имеет явно выраженную олигополистическую модель. В этой связи в рамках государственной экономической политики в секторе можно выделить следующие задачи:
— необходимо поддержать начавшийся на корпоративном уровне процесс смещения акцента с «жесткой» формы интеграции на «мягкую» (например, вывод сервисных служб из состава ВИК).
— следует способствовать переходу от олигополистической модели к модели «доминирующая компания (в лице крупнейших ВИНК) — конкурирующая периферия (в лице прочих ВИК и независимых МСП)». Следует отказаться от безусловной ориентации со стороны государства на поддержку только крупных компаний и создание в законодательном порядке соответствующих условий для участия малых и средних компаний.
— препятствовать усилившейся в период высоких цен на нефть скупке крупными компаниями активов более мелких компаний. Расширение и укрупнение ВИК должно происходить не за счет поглощения тех, кто оказался слабее на внутреннем рынке, а путем участия в зарубежных проектах, за счет своего продвижения на новые рынки и, в первую очередь, в страны СНГ.
29. В диссертации также анализируется корпоративное управление ОАО «Газпром». По мнению автора, с целью повышения финансовой открытости ОАО «Газпром» и ответственности его дочерних предприятий за эффективное использование активов и их воспроизводство целесообразно внедрить стандарты финансовой прозрачности и корпоративного управления, соответствующие международной практике. Другими важными элементами политики оздоровления производственно-экономической ситуации (снижению степени негативного инсайдерского влияния менеджмента на деятельность компании) могут стать: решение проблемы долгового бремени компании за счет погашения обязательств в обмен на права пользования неразрабатываемыми месторождениями газа (это приведет к появлению независимых газодобывающих компаний на базе активов, сегодня принадлежащих «Газпрому») — переход к стратегическому планированию капитальных вложений и изменению их структуры, переход к проектному управлению Газпромом.
30. По мнению автора, назрела острая необходимость создания в России Биржи углеводородов и электроэнергии. Ее создание позволит в кратчайшие сроки решить задачи выявления экономически обоснованного уровня цен на энергоносители и энергию на внутреннем рынке и формирования эффективного механизма поддержки внешнеторговых операций российских энергокомпаний, что в среднесрочной перспективе создаст предпосылки для интеграции российского и мирового рынка. Организационные функции на первых этапах ее создания государству следует взять на себя.
31. Проблемы отечественного недропользования усугубляются еще и тем, что в стране сложилась неопределенность с разделением функций регулирования и контроля. Эти функции распределены по четырем министерствам и семи федеральным агентствам и службам, что не обеспечивает целостность системы регулирования. Повышению эффективности управления недропользованием, как нам представляется, могло бы способствовать формирование новых государственных ведомств — Банка природных ресурсов и Фонда (депозитария) природных ресурсов, которые станут представителями государства в качестве «хозяина» этих сырьевых богатств.
32. Эти структуры способны обеспечить выполнение целого ряда несвойственных министерствам, но крайне необходимых функций:
— вести баланс углеводородов, обеспечивая учет, регистрацию и сохранность тех из них, что находятся в госрезерве, заниматься капитализацией богатств отечественных недр;
— эмитировать государственные ценные бумаги под обеспечение природными ресурсами и размещать их на российской и международных фондовых биржах с целью формирования национального финансового фонда восполнения запасов, развития инфраструктуры недропользования, создания интервенционных резервов для регулирования цен на внутреннем рынке;
— выполнять функции гензаказчика геологоразведочных и иных работ, связанных с восполнением сырьевой базы страны;
— организовывать тендеры и аукционы, заключать концессионные и иные соглашения по использованию недр;
— осуществлять надзор за биржевой торговлей углеводородами, содействовать развитию спотового и фьючерсного рынков, участвовать в биржевой торговле с использованием интервенционных резервов или с целью их восполнения для сглаживания резких ценовых колебаний в рамках государственной ценовой политики;
— обосновывать уровни налоговых и рентных платежей в бюджет и величину закупочных цен на природные ресурсы и продукты их переработки для государственных нужд, осуществлять совместно с ЦБ России политику поддержки курса и конвертируемости валюты;
— согласовывать и реализовывать на практике государственную политику в природно-ресурсной сфере по отношению к субъектам рынка;
— координировать развитие страховой и инвестиционной деятельности в области природопользования, участвуя в работе биржевых, страховых и инвестиционных надзорных комитетов.
33. Из перечисленных функций Банка природных ресурсов России, очевидно, что государство сможет сосредоточить в своих руках очень значительные полномочия, позволяющие ему играть самостоятельную и даже основную роль в восполнении природных богатств страны, привлекая при необходимости и частных инвесторов. При этом функции и деятельность Банка и Фонда природных ресурсов не только не будут вторгаться в компетенцию министерств, но, наоборот, создадут мультипликативный эффект усиления этой компетенции, пролонгируя ее на все области и этапы природопользования.
