Актуальность темы
исследования. Международные договоры заключаются государствами и международными организациями, интересы которых не всегда совпадают. Выработать единые правила, приемлемые для всех участников международного соглашения, бывает крайне сложно. Это приводит к тому, что государства и международные организации в процессе заключения договоров используют оговорки.
Право заявлять оговорки к договорам сегодня общепризнанно. Основой для формулирования оговорок всегда служили интересы договаривающихся сторон. В конце XX — начале XXI века политическое значение оговорки стало еще более очевидно: сегодня многообразие мирового сообщества выражается в широком спектре занимаемых позиций.
С принятием Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. 1 прогрессивное развитие права договоров не закончилось. Это в полной мере относится и к институту оговорок. Вопрос об оговорках к международным договорам является одним из сложных и противоречивых вопросов международного права.
После принятия Венских конвенций остались существенные сомнения относительно юридического режима оговорок. Это подтверждается нечеткой, изменчивой практикой государств и международных организаций. Хотя разработку венского режима оговорок можно считать успехом, возникает много трудностей при его применении на практике. Проблемы кроются главным образом либо в двусмысленности положений Венских конвенций, либо в отсутствии регулирования тех или иных аспектов юридического режима оговорок. Неясны следующие моменты: правовые последствия принятия оговорки, содержание критерия совместимости оговорки с объектом и целью договорахарактер недопустимой оговорки и ее последствия. Среди вопросов, оставшихся вне венского режима, можно назвать: отличия оговорок от заявлений.
0 толковании и юридические последствия последнихвозможности применения норм, касающихся оговорок, к международным договорам о правах человека;
1 Далее — «Венские конвенции». проблемы оговорок к двусторонним договорамвопрос о нормах, применяемых в отношении оговорок к учредительным актам международных организаций и другие проблемы. Возможно, причина их возникновения состоит в том, что в проектах статей об оговорках, которые легли в основу положений Конвенции, их создатели стремились примирить противоречивые точки зрения. Такой подход, став ключом к компромиссу, одновременно потребовал проведения дальнейшей работы в области оговорок к международным договорам.
Число оговорок, заявляемых участниками, постоянно растет, и возникающие в связи с этим международно-правовые проблемы нуждаются в решении. Этим обусловлена актуальность темы настоящей диссертационной работы.
Об актуальности темы «Оговорки к международным договорам» свидетельствует и то, что с момента принятия Генеральной Ассамблеей 9 декабря 1993 г. резолюции 48/31 началась и продолжается работа по данной теме в Комиссии международного права ООН и Комиссии по правам человека. На сегодняшний день Специальным докладчиком КМП было сделано шесть докладов на тему «Оговорки к договорам». Ведется активная работа и на региональном уровне. В рамках Комитета ad hoc правовых советников по вопросам международного публичного права (CAHDI) Совета Европы работает Группа экспертов по оговоркам к международным договорам (DI-E-RIT), проводятся встречи и обсуждения при участии представителей МИД европейских государств.
Цели и задачи диссертации. Целью диссертационного исследования является выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем, связанных с понятием и сущностью оговорок к международным договорам, их правового режима и юридических последствий, и предложение возможных решений.
В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи:
— обзор и анализ сложившейся в мире практики формулирования оговорок и других односторонних заявлений к различным категориям международных договоров;
— классификация оговорок к международным договорам с целью определения их юридических последствий;
— установление характерных признаков оговорок по сравнению с другими односторонними заявлениями, определение критериев их отличия и особенностей правового режима;
— выявление современных тенденций развития института оговорок к международному договору;
Степень разработанности и научная новизна. В ходе исследования в качестве теоретической основы были использованы общие работы по международному праву и работы по праву международных договоров таких авторов как В. Н. Дурденевский, Р. А. Каламкарян, Ф. И. Кожевников, С. Б. Крылов, В. И. Кузнецов, И. И. Лукашук, J1.C. Перетерский, А. Н. Талалаев, Г. И. Тункин, Е. Т. Усенко, Н. А. Ушаков, О. Н. Хлестов, В. П. Шатров, В. М. Шуршалов, Д. Анцилотги, Я. Броунли, Ш. Руссо, М. Ляхе, Я. Синклер, П. Рейтер, Ч. Хайд, Т. Элайас. В некоторых из них оговорки к международным договорам выделяется как самостоятельный объект исследования, в других затрагиваются эпизодически.
Среди монографий, посвященных непосредственно исследуемой теме, можно назвать работы отечественных ученых В. Ф. Губина и С. Б. Филиппова, а зарубежных — П.-А. Амбера и Ф. Хорна. Различные аспекты проблемы оговорок к международным договорам исследовались в научных статьях С. Борисова, В. Н. Дурденевского, В. Ф. Губина, С. А. Кузнецова, Р. Ананда, Д. Боуэта, Дж. Гайа, Д. Грейга, Р. Жене, Д. Макрэйя, Л. А. Подеста Косты, К. Редгуэлл, Р. Шафарж, М. Мендельсона, М. Уайтман, Р. Эдвардза. В ряде статей изучаются оговорки к договорам, заключаемым в различных областях международного права. К ним относятся статьи П.-А. Амбера и Б. Зиммы (конвенции по правам человека), К. Пилу (Женевские конвенции 1949 г.), Ш. Де Вишера (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.).
Вопрос об оговорках к международным договорам никогда не исчезал из поля зрения зарубежных ученых, в связи с чем в иностранной литературе он изучен гораздо полнее, чем в отечественной. Тем не менее, следует отметить, что, за редким исключением, авторы ограничивались небольшими по объему публикациями, в которых по многим аспектам высказывались диаметрально противоположные точки зрения. Не разработаны такие проблемы как недопустимые оговорки и их правовой режимкритерий соответствия оговорок объекту и цели договора и его применение на практикеоговорки к двусторонним договорамособенности юридического режима оговорок к учредительным актам международных организацийособенности юридического режима заявлений о толкованиикритерии отличия заявлений о толковании от оговорок к международным договорам.
Научная новизна настоящей диссертации состоит в том, что в отечественной науке это первое за многие годы комплексное исследование института оговорок к международным договорам. В нем проведен анализ практики, выделены наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются государства и международные организации на современном этапе, и предложены варианты их решений. Проанализирована работа Комиссии международного права ООН. Уделено внимание современной практике формулирования Российской Федерацией оговорок к международным договорам.
Методология исследования. Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов исследования. Используются общие методы научного познания: методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование, аналогия, системный подход), и методы теоретического исследования (восхождение от абстрактного к конкретному). В ходе исследования были применены специальные методы (исторический, социологический, политологический, типологический, логические законы) и частные методы юридической науки (толкование норм права, формально-юридический и сравнительно-правовой методы).
Научные положения, выносимые на защиту. По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие научные положения:
— Венский режим оговорок универсален. Он применим ко всем международным договорам, независимо от их правовой природы и объекта.
— Определение оговорки к международному договору доктринально согласовано, устоялось и апробировано на практике.
— При определении оговорки к международному договору главную роль играет ее материальное содержание. Формальные признаки второстепенны.
— Оговорка является односторонним, но не автономным юридическим действием.
— Оговорка изменяет или исключает не положения договора, а их юридическое действие.
— Заявления, направленные на расширение обязательств их автора, оговорками не являются.
— Оговорки территориального характера и некоторые заявления о непризнании являются оговорками по смыслу венского определения.
— На современном этапе развития института оговорок к международным договорам оценка их допустимости и соответствия объекту и цели договора в большинстве случаев носит субъективный характер. Отделение факта заявления недопустимой оговорки от согласия ее автора на обязательность договора без учета мнения последнего («разделительный метод») противоречит принципу свободного согласия.
— Оговорка к двустороннему международному договору представляет собой предложение о поправке к договору и влечет за собой возобновление переговоров. Венский режим оговорок не применим к оговоркам к двусторонним договорам.
— Венский режим применим к уставам международных организаций, несмотря на их специфический характер. Решение компетентного органа международной организации о принятии оговорки к ее уставу не сказывается на праве договаривающихся сторон высказывать возражение против этой оговорки.
— Оговорки и заявления о толковании необходимо различать как для теоретических, так и практических целей. Цель, которую преследует автор одностороннего заявления, является основным критерием отличия между ними.
— Общеполитические заявления, информационные заявления и заявления, направленные на внесение дополнительных элементов в договор, не являются ни оговорками, ни заявлениями о толковании.
— Заявления о толковании, относящиеся к двусторонним договорам, имеют тот же правовой режим, что и заявления о толковании в отношении многосторонних договоров.
Практическая значимость результатов исследования. Настоящее исследование может быть использовано в процессе кодификации норм в области оговорок к международным договорам. Теоретические положения, изложенные в нем, могут способствовать кодификационной работе КМП, так как они представляют собой ответы на наиболее острые вопросы, которые Комиссии предстоит решить на данном этапе.
Сформулированные в настоящей работе выводы и практические рекомендации применимы для систематизации практики оговорок, гармонизации подхода органов государственной власти к заявлению, принятию оговорок и возражению против них. Рациональное применение оговорок способствует эффективному проведению внешнеполитической линии государства, защите его интересов на мировой арене.
Результаты исследования могут в дальнейшем послужить основой для научных трудов по отдельным аспектам оговорок к международным договорам. Материалы диссертации могут быть использованы в педагогической деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре международно-правовых исследований Института государства и права Российской Академии Наук, где проведено ее рецензирование и обсуждение. По результатам исследования был сделан доклад на заседании Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Заключение
.
Институт оговорок к международному договору неразрывно связан с международно-правовой системой, в рамках которой он существует. Сущность оговорки и ее правовой режим определяются в зависимости от характера международно-правовых отношений, сложившихся на том или ином этапе.
Параллельно со становлением современного международного права формировался и институт оговорок. С начала XX века оговорка к международному договору постепенно превращается в самостоятельный международно-правовой институт. Его расцвет связан с возрастанием роли международного договора в целом и увеличением числа многосторонних договоров как юридического закрепления связей между государствами. До Первой мировой войны подход к оговоркам определялся принципом единства: оговорка к международному договору требовала единогласного принятия всеми участниками. Традиционное правило единогласия основывалось на концепции целостности положений договора, которые свободно обсуждались его будущими участниками. Государство — участник договора не могло в одностороннем порядке принимать решение об отступлении от условий договора.
В существовавшей параллельно региональной системе, принятой в Панамериканском союзе, принцип единогласия не применялся. Панамериканская система явилась отходом от классической модели и послужила прототипом современного режима оговорок. Она установила процедуру индивидуального принятия оговорки к международному договору. За каждым государством признавалось право самостоятельно определять, какие последствия будет иметь рассматриваемая оговорка для обязательств, зафиксированных в договоре на момент его подписания. Участие государства в договоре не зависело от простого факта согласия или несогласия других государств с оговоркой. В задачи панамериканской системы входило позволить как можно большему числу государств участвовать в договоре. Именно необходимость придать договорам универсальный характер и расширить число их участников стала одной из основных причин перехода от классической системы к современной во второй половине XX века.
Для формирования современного режима оговорок решающими стали следующие факторы. Окончание Второй мировой войны ознаменовало новый этап развития мирового сообщества. Значительно расширилось число субъектов международного права. Создавались новые международные организации, образовалась система социализма, вышли на мировую арену новые государства Азии и Африки, занявшие активную позицию в вопросах международного права.
Разнообразие правовых систем отразилось на практике формулирования оговорок. Так, на базе расхождения норм мусульманского и международного права сформировалась особая группа оговорок, заявляемых исламскими государствами к договорам по правам человека.
Начало активной кодификации международно-правовых норм и заключение договоров, объекты и цели которых находились в поле интересов всех государств, выдвинули на первый план необходимость универсального участия в них. Международные договоры стали отличаться широким кругом регулируемых вопросов, высокой степенью детализации и подробной регламентацией. Учитывая разнообразие интересов договаривающихся сторон, система, основанная на правиле единогласия, более не отвечала интересам мирового сообщества.
Советский Союз внес большой вклад в кодификацию права международных договоров в области оговорок. Советские ученые выдвинули тезис о суверенном праве государств заявлять оговорки, который впоследствии лег в основу всего венского режима оговорок. Отечественной доктриной было разработано положение о презумпции действия договора между заявившим оговорку государством и государством, возразившим против нее. Принятие предложений, выдвинутых советской делегацией на Венской конференции, способствовало прогрессивному развитию права международных договоров. Внесенные СССР поправки сегодня являются универсально признанными нормами, регулирующими право договоров в области оговорок.
Оговорки к международным договорам появились исходя из потребностей международного сообщества. Они сохраняют динамичность международных договоров, значительно облегчают их заключение и обеспечивают участие широкого круга государств. Развитие института оговорок не было прекращено после принятия Венской конвенции 1969 г. Существуют вопросы, которые приобрели остроту уже на современном этапе. Отвечать на них следует, опираясь на правила, закрепленные в Венских конвенциях. По необходимости эти правила могут быть дополнены и расширены с учетом сегодняшних реалий.
При заключении многостороннего международного договора преследуются две цели: обеспечение широкого участия государств и сохранение единства договорного режима. Свобода заявления оговорок — путь к широкому участию. Однако она не может быть безграничной, ибо вступает в противоречие с необходимостью сохранения сущности договора. Назначение режима оговорок состоит в том, чтобы преодолеть это противоречие и сохранить баланс. Это задача как общего режима оговорок, так и особенных режимов, устанавливаемых непосредственно в договорах.
Венский режим оговорок универсален. Он применим ко всем международным договорам, независимо от их правовой природы и объекта. Авторы Венской конвенции стремились создать такой режим оговорок, который мог бы применяться ко всем международным договорам, в частности к договорам по правам человека.
Сегодня многие договоры не содержат статей, посвященных оговоркам, так как участники предпочитают руководствоваться венским режимом. Правила, закрепленные в Венских конвенциях 1969 и 1986 гг., имеют гибкий характер. Эта особенность обеспечивается тремя элементами.
Во-первых, запрещено заявлять оговорки, несовместимые с объектом и целями договора. Таким образом, особый характер объекта договора не может стать основанием для отклонения от венского режима. Во-вторых, договаривающиеся государства и международные организации свободны соглашаться и возражать против заявленной оговорки. В-третьих, венский режим оговорок имеет диспозитивный характер. При желании договаривающиеся стороны могут отойти от правил, изложенных в Венских конвенциях, учитывая природу и объект заключаемого договора. Правила в отношении оговорок могут быть сформулированы непосредственно в договоре. При необходимости свобода заявления оговорок может быть ограничена, включая полный запрет на заявление оговорок. Также может устанавливаться особенный режим допустимости оговорок и наблюдения за их допустимостью.
Учитывая гибкий характер венской системы, представляется нецелесообразным вносить изменение в устоявшееся определение оговорки к международному договору. Несмотря на некоторые разногласия по тем или иным его аспектам, можно с уверенностью говорить о том, что по вопросу об определении оговорки в целом сложился доктринальный консенсус. Подавляющее большинство современных авторов придерживаются структуры венского определения, соединяя формальные элементы с элементами существа, а объектом критики становятся отдельные части, а не определение в целом. При этом многие воспроизводят его полностью, считая вопрос определения оговорок к международным договорам закрытым после принятия Венской конвенции 1969 года. И практика, и судебные прецеденты закрепляют венское определение. Кроме того, в ряде случаев четко проявляется его обычный характер. Из всех вопросов, связанных с оговорками к международным договорам, этот является наиболее согласованным.
В Венской конвенции 1969 г. при разработке определения оговорки был использован аналитический подход. Он состоит в том, что, применив содержащиеся в нем критерии, можно классифицировать одностороннее заявление государства. Определение позволяет установить границу между оговорками по смыслу Венских конвенций и другими заявлениями, которые могут представляться как оговорки, но, по сути, таковыми не являются. В этом заключается главное назначение определения оговорки к международным договорам. Для целей комплексного исследования применяется общее венское определение на основе текстов определений оговорок, содержащихся в Венских конвенциях 1969,1986 и 1978 гг.
Независимо от формы и наименования, одностороннее заявление, призванное исключить или изменить юридическое действие положений договора в ее применении к автору, представляет собой оговорку. Признание одностороннего заявления оговоркой основано не на внешних признаках, а на последствиях, к которым оно приводит. Таким образом, для определения оговорки к международному договору главную роль играет ее материальное содержание. Формальные признаки второстепенны. Но и они несут смысловую нагрузку, так как позволяют определить позицию автора оговорки по поводу ее статуса.
Следует обратить особое внимание на то, что оговорка изменяет не положения договора, к которым она относится, но их юридическое действие. В этом смысле ошибочной является формулировка статьи 21, пунктов 1 и 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., где говорится, что оговорка изменяет положения договора. Изменить положение договора означает изменить его текст. По смыслу Венских конвенций, не эта цель преследуется заявляющим оговорку государством. Оговорка, не являющаяся частью договора, стоящая вне его, может изменять только юридическое действие его положений, а не сами положения.
Оговорка не является автономным юридическим действием. Несмотря на свой односторонний характер, она изначально нераздельно связана с договором, к положениям которого относится. Оговорка имеет юридические последствия исключительно в отношении этих положений. Кроме того, последствия оговорки зависят от реакции других участников договора. Сама по себе оговорка не способна создать правовых отношений.
Односторонний характер оговорки не является препятствием для совместного заявления оговорки несколькими государствами или международными организациями. Хотя на сегодняшний день такой практики нет, вероятность совместного заявления оговорки в будущем существует. С целью предупреждения проблем, которые могут возникнуть в этой связи, следует наметить основные особенности режима совместно формулируемых оговорок.
При совместном заявлении несколькими государствами или международными организациями оговорка сохраняет свой односторонний характер, будучи результатом единой воли ее авторов. Совместная оговорка исключает или изменяет юридическое действие определенных положений договора в их применении ко всей группе заявляющих ее государств или международных организаций. Заявляя оговорку, эта группа совершает одностороннее действие, что отвечает духу венского определения.
Согласно ст. 22, п. 1 Венской конвенции 1969 г. государство свободно в любой момент снять оговорку (если иное не предусмотрено договором) и привести свою позицию в соответствие со всеми положениями договора. Любое государство или международная организация вправе в любой момент выйти из числа участников совместной оговорки. Однако при разработке правил отказа от участия в ней следует исходить из того, что сама по себе совместная оговорка представляет соглашение между государствами и, по аналогии с договором, обязует их координировать свои действия. Отсюда выход из нее должен производится при согласовании с другими участниками.
Одним из объектов наиболее острой критики со стороны ученых стало возможное совпадение последствий согласия с оговоркой и возражения против нее. В отношении оговорки, направленной на исключение действия какого-либо положения договора, это утверждение справедливо. Однако не следует распространять его на оговорки вообще. В случае изменяющей оговорки возражение приводит к тому, что данное положение изымается из действия договора, в то время как для принявшего оговорку государства положение применяется в той мере, в какой оно было изменено этой оговоркой. В этом состоит разница между последствиями согласия с оговоркой и возражения против нее.
Заявление, направленное на расширение обязательств его автора, оговоркой не является. Государство или международная организация вправе взять на себя больше обязательств, чем определено в договоре. Однако это не может привести к изменению юридического действия договора или каких-либо его положений. Такое заявление, даже если оно делается при выражении согласия на обязательность договора, никак не влияет на договор. Оно находится вне предела объема обязательств, составляющих договор, то есть вне его контекста.
Взятие на себя дополнительных обязательств участником договора никак не затрагивает обязательства других участников. Это автономное действие, в то время как оговорка не автономна. Следовательно, заявление, направленное на расширение обязательств делающего его государства, является односторонним юридическим актом, к которому режим оговорки неприменим.
По смыслу венского определения некоторые заявления о непризнании являются оговорками. Когда государство или международная организация становятся участником договора, это государство или эта международная организация связаны всеми его положениями и со всеми его участниками. В этом заключается сущность принципа pacta sund servanda. Заявление, содержащее отказ вступать в договорные отношения с каким-либо участником договора, означает стремление исключить или изменить юридическое действие некоторых положений договора или договора в целом. Следовательно, такое заявление есть оговорка. Заявление о непризнании, по сути, является оговоркой, если его автор частично или полностью исключает действие договора между собой и государством, которое он не признает. И напротив, заявление о непризнании не является оговоркой, если оно не имеет юридических последствий для договорных отношений с государством, которое не признается.
Современные территориальные оговорки являются оговорками в полном смысле слова. Их специфическая направленность не дает повода сомневаться в этом, так как, согласно ст. 29 Венской конвенции 1969 г., «если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории». Следовательно, желая исключить какую-либо территорию или территории из сферы действия договора, автор оговорки намерен исключить его юридическое действие или действие некоторых его положений.
В венском определении четко обозначен перечень моментов, когда заявление оговорки возможно. Он достаточно полный, исходя из того, что основан на следующем принципе: оговорка делается только в тот момент, когда государство дает свое согласие на обязательность для него договора. Учитывая диспозитивный характер венской системы, участники договора могут допустить последующее заявление оговорки. Однако следует помнить об исключительном характере такого допущения.
По существу последующая оговорка является отклонением от правила, которого следует избегать. С этой целью необходимо строго ограничить возможность такого шага рядом формальностей, обусловив его, в частности, согласием всех участников договора. Возражение против последующей оговорки приводит к тому, что договор остается в силе между заявившем последующую оговорку участником и возразившим против нее, при этом оговорка не действует.
На современном этапе развития института оговорки оценка ее допустимости и соответствия объекту и цели договора в большинстве случаев носит субъективный характер. В Венской конвенции не говорится о том, кто должен решать вопрос о допустимости оговорок. Этот пробел можно восполнить путем включения в международные договоры специальных положений об оговорках. Однако государства, судя по практике, находят такое решение сложным и предпочитают ссылаться на Венскую конвенцию.
Фактически, в случаях, когда договор не содержит специальных положений, альтернативы системе, по которой каждый участник договора самостоятельно решает вопрос о допустимости оговорки, заявленной другим участником, не существует. Однако ничто не мешает участникам договора применить другую систему для определения допустимости оговорки, а именно коллегиальную или судебную. В некоторых случаях ст. 19 © может применяться органами международных организаций. Кроме того, критерий совместимости может быть в будущем использован международными судами.
Депозитарий международного договора не может предрешать вопрос о характере оговорки. Он лишь отслеживает, не запрещена ли прямо такая оговорка, и в случае этого отказывает в приеме ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении.
С момента опубликования в 1951 г. консультативного заключения Международного Суда об оговорках к Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. началась оживленная дискуссия о том, является ли критерий совместимости субъективным или объективным и применим ли он ко всем договорам. В условиях отсутствия коллегиальной системы решения вопроса о соответствии оговорки объекту и целям договора или же обязательной силы решения третьей стороны оценка оговорки происходит на двустороннем уровне и имеет субъективный характер. Каждый участник договора самостоятельно принимает решение о допустимости оговорки и о последствиях той оговорки, которую он признает недопустимой. Окончательная позиция по второму вопросу была отражена в ст. 19 © Венской Конвенции — этот критерий применим к оговоркам ко всем договорам.
На европейском уровне сложилась практика в области недопустимых оговорок, которая получила название «Страсбургский подход». Его основными чертами являются принятие на себя наблюдательными органами договоров полномочий по определению допустимости оговорок, а в случае признания их недопустимыми — объявление недействительными и применение разделительного метода. Этот метод заключается в отделении оговорки от согласия на обязательность договора. Он имеет как правовое, так и политическое содержание.
Оговорки — это неотделимая часть согласия государства на обязательность для него договора, в результате чего их нельзя игнорировать. Разделительный метод не учитывает основной принцип права международных договоров — согласие на обязательства, которое является сущностью принятия договорных обязательств. Какова бы ни была природа международного договора, его режим регулируется правом договоров, в основе которого лежит согласие государств, а оговорки представляют собой условие, которое сопровождает согласие на обязательность договора. Государство, которое не согласно взять на себя обязательства по договору, не может быть связано этим договором. Если оно явно выражает свое несогласие с каким либо положением договора, оно не может считаться связанным им.
Анализ Венской конвенции не дает основания предположить, что весь договор может вступить в силу для заявившего оговорку государства вопреки его желанию. Из текста конвенции также не следует, что недействительная оговорка автоматически приводит к недействительности согласия заявившего ее государства на обязательность для него договора.
С одной стороны, государство может быть согласно на участие в договоре только при условии, содержащемся в оговорке. Тогда признание этой оговорки недопустимой ведет к недействительности согласия на обязательность договора.
С другой стороны, и в большинстве случаев, желание стать участником договора возобладает. Тогда, согласно разделительному методу, признание недопустимости оговорки аннулирует ее, а государство становится связанным договором в полном его объеме, включая те положения, к которым была заявлена оговорка. Однако судить о намерениях государства, пожелавшего связать себя договором с оговоркой, не может относиться к компетенции наблюдательных органов. Договор — это юридический акт, в основе которого лежит воля государства, толковать которую может только оно само.
Разделительный метод, тем не менее, получает обоснование, если предположить, что заявляющее оговорку государство изначально согласно с тем, что в случае, если его оговорка будет признана недопустимой и вследствие этого недействительной, оно окажется связанным договором во всем его объеме. Перед автором оговорки стоит выбор: либо он соглашается с презумпцией своего согласия, либо отказывается от нее. Таким образом, элемент согласия остается неизменным, а мнение государства — решающим. Признав оговорку недопустимой, наблюдательные органы могут лишь заключить, что заявившее ее государство не связано договором.
Участники международных договоров вправе выбирать, каким образом реагировать на недопустимые оговорки. Они могут связывать свои возражения против таких оговорок с различными юридическими последствиями, в том числе применяя разделительный метод. Однако нельзя забывать и о сопутствующих этому сложностях. Решение возражающего государства о совместимости или несовместимости оговорки с объектом и целями договоров основано на субъективном мнении. Другие участники договора могут придерживаться иной точки зрения по этому вопросу. Кроме того, последствия возражения против неприемлемой оговорки будут ограничены двусторонними отношениями государства, заявляющего оговорку, и государства, возражающего против нее.
Число случаев заявления недопустимых оговорок растет. Они снижают эффективность международных договоров, особенно тех, которые касаются прав человека, будь то на региональном или международном уровне. Все государства заинтересованы в том, чтобы уважались объекты и цели договоров, сторонами которых они согласились быть. При этом каждый участник договора не может в одиночку защитить интерес международного сообщества во всеобщем соблюдении международных договоренностей. Поэтому необходимо направить усилия на разработку единого подхода государств и международных организаций к недопустимым оговоркам.
При подписании двустороннего договора, но до его вступления в силу, государство или международная организация может формулировать одностороннее заявление, цель которого — добиться у другой договаривающейся стороны изменения положений договора, оговаривая этим свое согласие на его обязательность для себя. Такое заявление не является оговоркой по смыслу Венских конвенций, и, следовательно, на него не распространяется юридический режим, регламентирующий оговорки к международным договорам. Это заявление представляет собой предложение согласовать договор заново.
Несмотря на частые соприкосновения с оговорками к многосторонним договорам, оговорки к двусторонним договорам отличаются от них в главном — в последствиях, к которым они приводят.
Если оговорка к многостороннему договору оставляет его положения нетронутыми, затрагивая исключительно их юридическое действие, то оговорка к двустороннему договору направлена на изменение этих положений. В случае согласия с оговоркой к многостороннему договору, юридическое действие затрагиваемых положений оказывается измененным по отношению к государству или международной организации, которые ее сформулировалипринятие другой стороной оговорки к двустороннему договору приводит к тому, что изменяется содержание самого договора. Создаются новые договорные обязательства. Таким образом, оговорка к двустороннему договору — это предложение о поправке к договору или предложение о возобновлении переговоров.
Согласно ст. 5 Венской конвенции 1969 г., венский режим применим к уставам международных организаций, несмотря на их специфический характер. Анализ оговорок к уставам международных организаций неизменно поднимает ряд вопросов права международных организаций, и среди них — суверенитет государств-членов и компетенция органов. Специфика режима таких оговорок проистекает из особого характера уставов. Членство в международной организации — это больше, чем простое принятие государством обязательств по международному договору. Государствам-членам предстоит совместная работа в рамках организации, которая является результатом постоянного взаимодействия и коллективных усилий. Принцип коллективности закреплен в п. З ст. 20 Венских конвенций 1969 и 1986 гг. Он сводится к тому, что решение вопроса о членстве в международной организации поручается компетентному органу как выразителю общего мнения членов организации.
Сегодня, когда принцип единогласия остался в прошлом, принятие оговорки к учредительному документу международной организации целесообразно отнести к компетенции пленарных органов. Они уполномочены решать общие организационные вопросы, в том числе принятие новых членов. Учитывая тот факт, что вопрос об оговорках часто принимает политический оттенок, особый смысл приобретает коллегиальная система принятия решений, практикуемая в пленарных органах, где представлены все члены организации. Гарантом непредвзятости в данном случае служит мажоритарное голосование. Это предупреждает блокирование вступления в организацию какого-либо государства по политическим мотивам.
Голосованию в пленарном органе предшествует определение характера одностороннего заявления государства. Имеет ли оно характер оговорки, заявления о толковании или какой либо иной, должен решать тот орган международной организации, который ответственен за толкование ее учредительного документа.
Размытость теоретических разработок в области оговорок к уставам международных организаций сопровождается неоднозначной и не всегда последовательной практикой депозитария, компетентных органов, возражений против оговорок. Недостаточное освещение этого вопроса следует компенсировать детальным закреплением режима оговорок, действующего в той или иной организации, в ее учредительном акте или правилах процедуры.
Многообразие односторонних заявлений, формулируемых государствами и международными организациями в отношении многосторонних международных договоров, обусловило необходимость их классификации с целью определения правового режима и юридических последствий. Важнейшей проблемой остается разграничение оговорок и заявлений о толковании, насколько схожих по форме, настолько разных по содержанию и задачам, преследуемых их авторами. И здесь главную роль играет материальная составляющая, а именно юридическое действие, на которое направлено одностороннее заявление. Цель, которую преследует государство или международная организация, является решающим фактором при определении характера заявления.
Преследуемая цель — основной критерий отличия оговорок от заявлений о толковании. В случае оговорки — это исключение или изменение юридического действия положений договора. Заявления о толковании направлены на толкование, уточнение смысла и содержания некоторых положений или всего договора в целом. Этот же критерий применяется при проведении границы между простыми и условными заявлениями о толковании.
Формулируя заявление о толковании, государство предлагает особое толкование международного договора, участником которого оно является, или некоторых его положений и выказывает свое понимание обязательств, проистекающих для него из этого договора. В отличие от условных заявлений, простые заявления о толковании не обусловливают согласие государства или международной организации на обязательность для них договора. Их юридическое значение состоит в предвосхищении возможного спора о способе толкования.
Заявление о толковании, также как и оговорка, имеет односторонний характер. Оно существует отдельно от договора.
Заявления о толковании не имеют правовых последствий для других договаривающихся сторон. Согласие на тот или иной способ толкования не влечет за собой изменения договорных отношений между сторонами договора. Согласие с толкованием не создает в рамках международного договора двусторонних отношений. В том случае, если толкование, предложенное в заявлении, будет отклонено, сделавшее его государство или международная организация не сможет применять это толкование, не нарушая своих обязательств по договору.
В отличие от оговорки, универсальность или ограниченность договора не влияет на сущность заявления о толковании. Все характерные черты заявлений к многосторонним договорам принадлежат и заявлениям о толковании к двусторонним договорам. Это касается формулировки и наименования, определения характера заявления, отличия заявления о толковании от информационных и общеполитических заявлений и простого заявления от условного. Однако имеется и особенность. В том случае, если заявление о толковании к двустороннему договору принимается другой стороной, оно приобретает договорной характер, становится неотъемлемой частью договора и с этого момента представляет собой аутентичное толкование.
Общеполитические, информационные заявления и заявления, направленные на внесение дополнительных элементов в договор, не являются ни оговорками, ни заявлениями о толковании.
Общеполитические заявления не влекут юридических последствий в отношении договора и не отражаются на его применении. Международный договор служит поводом для их формулирования. Общеполитические заявления могут быть сделаны при любых обстоятельствах и в любой момент. Они обращены к другим договаривающимся сторонам и относятся в большей степени к сфере политики.
В информационных заявлениях государства и международные организации излагают, каким образом они намерены осуществлять договор на внутреннем уровне. В отличие от общеполитических заявлений, информационные заявления прямо связаны с договором. Однако они не являются заявлениями о толковании, и тем более оговорками. Информативность заявления означает, что оно не толкует положения договора, а лишь описывает или уточняет внутренний механизм его осуществления.
