Актуальность темы
исследования. Налоговая реформа является важнейшей составной частью экономических реформ, проводимых в России. В ходе налоговой реформы произошло существенное снижение налогового бремени, прежде всего — за счет снижения ставок основных налогов. В условиях экономического кризиса, вызвавшего сокращение поступлений в бюджетную систему России, возрастают требования к налоговой дисциплине и повышению собираемости налогов.
Совсем недавно — в 90-х годах прошлого века слабость государственной власти и недоверие к ней большинства населения страны, несовершенство законодательства, коррупция и правовой нигилизм породили у многих хозяйствующих субъектов чувство вседозволенности и превратили уклонение от уплаты налогов в своего рода национальный вид спорта, особо не осуждавшийся общественным мнением. В настоящее время началась работа по исправлению этой ситуации, однако сделать предстоит еще очень много. Нужно построить налоговую систему способную обеспечить выполнение всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требования статьи 57 Конституции Российской Федерации, которой установлено, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы».
В последние годы и законодательство и практика налоговой работы существенно изменились. Перекрыты многие «лазейки» для ухода от налоговправа и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов стали более сбалансированнымипроцедуры налогового контроля достаточно четко регламентированы и понятны для налогоплательщиков. В тоже время, анализ практики работы налоговых органов показывает, что многие аспекты налогового контроля в законодательстве не отработаны достаточно четко, что создает существенные трудности для участников налоговых правоотношений и снижает эффективность контрольной работы налоговых органов.
Действующее налоговое законодательство, в ряде случаев, оказывает негативное влияние на организацию контрольной работы налоговых органов и снижает ее эффективность. Практика работы показывает, что «скомпенсировать» отрицательное влияние на результаты контрольной работы отдельных норм налогового законодательства административными методами крайне сложно — проще и эффективнее изменить некоторые положения закона. Сразу оговорюсь, что речь идет не об1 устранении нормнацеленных на защиту интересов законопослушных налогоплательщиков, а о корректировке законодательства с целью исключения из него положений, объективно «играющих на руку» незаконопослушным налогоплательщикам.
Сегодня требуется как совершенствовать налоговое законодательство, и, прежде всего, первую часть, Налогового кодекса Российской1 Федерации, так и улучшать организацию и технологию работы налоговых органов. Таким образом, выбранная*темя диссертационного’исследования актуальна.
Степень изученности проблемы. До перехода к рыночным отношениям, в условиях централизованной плановой экономики налоговая система в нашей стране практически отсутствовала. Не было ни системных научных исследований и разработок по вопросам налогов < и налогообложения, ни практики налоговой работы. В условиях перехода от командно-административных методов^ управления к рыночным, и сокращения возможностей государства влиять на экономические процессы, налоги стали одним из главных рычагов государственного воздействия на экономику. Соответственно, вопросы налогообложения оказались в центре внимания1 научных работников и специалистов — практиков.
В' 90-х годах прошлого века основные силы исследователей были сосредоточены на проблемах исчисления тех или иных налогов, формирования налогооблагаемой базы, системе льгот, круге плательщиков отдельных налогов, видах и размерах налоговых санкциях. Исследовались проблемы воздействия налогов на макромикроэкономические показатели, динамику экономического роста, уровень жизни и т. п. В большей степени исследовалось то, что и с кого следует собирать, чем-то, как собирать. Даже если и заходил разговор об организации налогового контроля, то > рассматривались только отдельные его аспекты, например — вопросы кадрового обеспечения, выбора объектов для проверок, другие частные вопросы. Такой «фрагментарный» подход позволяет глубоко исследовать конкретные проблемы, однако, при нем теряется общая,-комплексная, картина работы налоговых органов по обеспечению поступления в бюджет страны денежных средств.
Значительный вклад в разработку теоретических и методических основ налогового контроля внесли такие известные специалисты как А. В. Брызгалин, Е. Ю. Грачева, В. В. Гусев, А. З. Дадашев, Ю. Ф. Кваша, Л. С. Кирина, Е.А.Кирова' И. И. Кучеров, О. А. Макарова, М. Ю. Орлов, Л. ГГПавлова, В. Г. Пансков, Е. А. Поролло, С. Г. Пепеляев, С. В. Разгулин, Э. Д. Соколова, Д. Г. Черник, С. О. Шохин, С. Д. Шаталов, Т. Ф. Юткина и др. Не ослабевает интерес к теме и со стороны молодых ученых. Достаточно сказать, что за последние 5 лет по ней было защищено не менее 24 диссертаций на соискание ученых степеней кандидата экономических наук и кандидата юридических наук.
В тоже время, встречается очень мало работ, в которых вопросы организации налогового контроля рассмотрены в комплексе, делаются попытки теоретического обобщения накопленного практического опыта налогового администрирования. Незавершенность теоретической и методической проработки проблем совершенствования организации налогового контроля и их большая научная и практическая значимость в современных условиях обусловили необходимость продолжения научных исследований в этой области.
Цели диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений о налоговом контроле и практических рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи: проанализированы и обобщены существующие взгляды, на определение налогового контроля, его принципы и формы и сформулированы предложения по их уточнениюисследованы история развития и информационная основа налогового контроляпроведен анализ законодательства и практики работы налоговых органов по осуществлению налогового контроля при осуществлении учета налогоплательщиков, камеральных налоговых проверок и выездных налоговых проверокразработаны предложения по упорядочению контрольной работы налоговых органов и повышению эффективности налогового контроля.
Объектом исследования служит деятельность государства, и прежде всего — налоговых органов, по осуществлению налогового контроля.
Предметом исследования являются установленные законодательством порядок и методика, а также — практика осуществления налогового контроля.
Методологические и теоретические основы исследования. Методология исследования включает в себя методы анализа и синтеза, наблюдения и сравнения данных, комплексного и системного — подхода к исследованию проблем налогового контроля;
Теоретической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных специалистов в области налогообложения и налогового контроля.
Правовой основой исследования стал Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательные и нормативные акты по вопросам налогообложения и налогового контроля, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и другим вопросам, затронутым в исследовании.
Научная новизна диссертационной работы заключается в обобщении и развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по совершенствованию налогового контроля в Российской Федерации.
В результате проведенных исследований получены следующие1 наиболее значимые научные результаты, обладающие новизной:
1. Предложено авторское определение налогового контроля, учитывающее субъекты и объекты контроля, правовую основу контроля, цели контроля.
2. Сформулированы принципы налогового контроля, наиболее полно учитывающие его специфику.
3. Проведено разграничение понятий «формы налогового контроля» и «методы налогового контроля» и уточнены перечни форм и методов, налогового контроля.'.
4. Выявлены факторы, снижающие эффективность контрольной работы налоговых органов, создающие благоприятные условия для недобросовестных налогоплательщиков, а также создающие определенные организационные трудности в работе5 налоговых органов. Обоснованы и сформулированы рекомендации по устранению указанных* факторов.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Предложено определение налогового < контроля, учитывающее субъекты и объекты контроля, правовую основу контроля, цели контроля.
2. Сформулированы принципы налогового контроля, наиболее полно учитывающие eroiспецифику.
3. Проведено разграничение понятий- «формы налогового контроля» и «методы налогового контроля» и уточнены перечни фирм и методов налогового контроля.
4. Определены и обоснованы некоторые пути повышения эффективности налогового контроля на современном этапе налоговой реформы. Такими путями являются:
Создание системы предварительного контроля при государственной регистрации новых организаций и усиление ответственности учредителей юридических лиц за результаты их деятельности.
Более четкая1″ проработка в. налоговом законодательстве вопросов* доказательства и доказывания, правил выбора объектов дляналогового контроля и правил проверки данных учета-.и.отчетности.
Разработка и утверждение методики определения налоговых обязательств косвенными методами.
Реализация комплекса мероприятий, направленных на совершенствование работы по камеральнымналоговым проверкам — фиксирование даты> начала камеральной проверкиопределение перечня вопросовкоторые могут и должны, проверяться камеральночеткая регламентация процедуры, углубленной" ' камеральной — проверкиустановление единого срока сдачи в налоговые' органы налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности—изменение периодичности камеральных проверок и-срока, в течение которого они проводятся.
Устранение факторов, негативно влияющих на организацию и результаты работы налоговых органов, по выездным" налоговым, проверкам — изменение действующегопорядка начала отсчета срока, проведения выездной проверкичеткое определение в НК РФ понятий «комплексной выездной налоговой проверки» и «тематической1 выездной налоговой, проверки», «сплошного» и «выборочного» метода налоговых проверок.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в работетеоретические выводы и практические предложенияv могут быть использованы: для • совершенствования действующего законодательства и практической работы налоговых органов’страны по осуществлению, налогового контроляв учебном процессе в преподавании дисциплин' «Государственный налоговый менеджмент», «Налоговое администрирование» и «Организацияи методика налоговых проверок" — могут быть интересны для сотрудников' налоговых органов и налогоплательщиков.
Апробация результатов исследования:
1. Основные положения диссертационной работы включены^ в 11 отчетов об оказании консультационных услуг и о проведении НИР: включены в Отчет об оказании консультационных услуг по теме «Разработка требований к системе проведения выездных проверок», компоненты II. D.D.2 «Разработка системных требований к программному обеспечению сопровождения выездных налоговых проверок»", оказанных ЗАО «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Федеральной налоговой службы в 2006 году на основании договора № 39/TAMP/IIDD/QCBS — 51 от 07.04.2006 г. в рамках «Проекта модернизации налоговой службы — 2" — включены в Отчет об оказании консультационных услуг по теме «Разработка методологии эффективного управления работой с крупнейшими налогоплательщиками», компонент II.G.1 «Разработка методических рекомендаций по организации налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков с учетом отраслевых особенностей их деятельности и факторов формирования консолидированных групп», оказанных ЗАО «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Федеральной налоговой службы в 2006 — 2007 годах на основании договора № 12/TAMP/IIG/QCBS — 52 от 15.05.2006 г. в рамках «Проекта модернизации налоговой службы — 2" — включены в Отчет об оказании консультационных услуг по теме «Разработка модели системы мониторинга обслуживания налогоплательщиков в наиболее крупных инспекциях», компоненты II.F.B.9 (а) «Разработка/закупка и внедрение системы мониторинга облуживания налогоплательщиков в наиболее крупных инспекциях и ее продвижение через маркетинг» и II.F.B.9 © «Разработка/закупка и внедрение системы мониторинга облуживания налогоплательщиков в наиболее крупных инспекциях и ее продвижение через маркетинг», оказанных ЗАО «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Федеральной налоговой службы в 2007 — 2008 годах на основании договора № 46/TAMP/IIFB/QCBS от 13.11.2007 г. в рамках «Проекта модернизации налоговой службы — 2" — включены в Отчет об оказании консультационных услуг по теме «Разработка концепции внешнего взаимодействия с третьими сторонами для создания автоматизированного банка данных налоговых органов», компонент II.D.A.7 «Разработка концепции внешнего взаимодействия с третьими сторонами для создания автоматизированного банка данных налоговых органов», оказанных ЗАО «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Федеральной налоговой службы в 2007 — 2008 годах на основании договора № №.
72/TAMP/IID/QCBS от 24.10.2007 г. в рамках «Проекта модернизации налоговой службы — 2" — включены в Отчет об оказании консультационных услуг подтеме «Создание и внедрение единого информационного ресурса вопросов и ответов, относящихся к различным' сферам законодательства о налогах и сборах по разработке понятных для налогоплательщиков* инструкций по заполнению налоговых деклараций», компонент II.F.C.3 «Создание и внедрение единого i информационного ресурса вопросов и ответов, относящихся к различным сферам' законодательства о налогах и сборах по разработкепонятных для налогоплательщиков инструкций по заполнению налоговых деклараций», оказанных ЗАО «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Федеральной налоговой службы в 2007 — 2008 годах на основании договора № 79 /ТАМР/IIFC/QCBS от 20.11.2007 г. в рамках «Проекта модернизации налоговой службы — 2»;
Отчет по научно-исследовательской работе по теме: «Анализ и оценка влияния реформы налогообложенияf на активизацию инвестиционных процессов’в российской экономике» в части «Оценка резервов-по увеличению поступлений в федеральный бюджет за счет налоговых доходов» (Шифр «1.1.2.-3.» в 2004 г.), выполнявшейся ЗАО" «МЦФЭР-консалтинг» по заказу Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» в 2004 годувключены в Отчет по научно-исследовательской работе по теме: «Разработка предложений по совершенствованию налогового контроля на современном этапе налоговой реформы в Российской Федерации», выполнявшейся Институтом налогов и налогового менеджмента ГУУ по заказу Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» в 2005 годувключены в Отчет по научно-исследовательской работе Института налогов и налогового менеджмента ГУУ по теме № 1602−03 «Исследование проблем реформирования налоговой системы Российской Федерации», том 2 «Направления совершенствования налоговой политики государства», номер государственной регистрации во ВНИИ ТЦ — 1 200 506 742, проводившейся в 2005 году, 215 стр. (в т.ч. авт. 37 стр.) — включены в Отчет по научно-исследовательской работе Института налогов и налогового менеджмента ГУУ по теме № 1701−06 «Исследование направлений совершенствования налоговой системы Российской Федерации», раздел «Итоги налоговой реформы 1992 — 2005 г. г. и нерешенные проблемы налогообложения в Российской Федерации», номер государственной регистрации во ВНИИ ТЦ 1 200 608 288, проводившейся"в 2006 году, 135 стр. (в т.ч. авт. 44 стр.) — включены в Отчет по научно-исследовательской работе Института налогов и налогового менеджмента ГУУ по теме № 1701−06 «Исследование направлений совершенствования налоговой системы Российской Федерации», раздел «Направления совершенствования налоговой системы РФ», инвентарный номер 1517, проводившейся в 2007 году, 125 стр. (в т.ч. авт. 40 стр.) — включены в Итоговый отчет по научно-исследовательской работе Института налогов и налогового менеджмента ГУУ по теме № 1701−06 «Исследование направлений совершенствования налоговой системы Российской Федерации», раздел «Перспективы реформирования налоговой системы Российской Федерации», УДК 336.2 (075.8), № госрегистрации 1 200 608 288, проводившейся в 2008 году, 322 стр. (в т.ч. авт. 38 стр.).
2. Докладывались на Круглом столе «Финансовый контроль в' Российской федерации: проблемы организации и управления» в. Институте экономики РАН 26 декабря 2001 г.
3. Докладывались на II научно-практической конференции «Проблемы и пути развития налоговой системы Российской Федерации» в Институте налогов и налогового менеджмента ГУУ 11 апреля 2007 г.
4. Докладывались JII научно-практической конференции «Проблемы и пути развития налоговой системы Российской Федерации» в Институте налогов и налогового менеджмента ГУУ 16 апреля 2008 г.
Внедрение результатов исследования: Результаты исследования используются в учебномпроцессе в преподавании дисциплин «Государственный налоговый менеджмент», «Налоговое администрирование» и «Организация и методика налоговых проверок» в Государственном университете управления.
Публикации. Основные положения диссертации изложены" в 11 публикациях^общим объемом 133,82 печ.л. (авт. 46,25 печ.л.):
1. Черник Д. Г., Морозов В. П., Лобанов А. В., «Технология налогового контроля», «Налоговый вестник» №№ 5 и 6 2000 г., 2,1 печ.л. (в т.ч. авт. — 0,7 печ.л.);
2. «Введение в экономико-математические модели налогообложения», под. ред. Черника Д. Г., М'., «Финансы и статистика», 2000 г. — 256 е., 15,68 печ.л. (в т.ч. авт. — 0,6 печ.л.);
3. Лобанов А. В., «Взаимодействие налоговых инспекций с государственными органами всистеме финансового контроля», Сборник «Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления», материалы «Круглого стола» от 26.12.2001 г. М.- Институт экономики РАН, 2001 г. — 23 8 с., 22,44 печ.л. (в т.ч. авт. — 0,5 печ.л.);
4. Лобанов А. В., «К вопросу о составе показателей оценки эффективности работы налоговых инспекций», «Вестник ВГНА МНС России» № 3 2002 г., 0,3 печ.л.;
5. Дадашев А. З, Лобанов А. В., «Налоговое администрирование в Российской Федерации», М., «Книжный мир», 2002 г. — 368 е., 25 печ.л. (в т.ч. авт. — 12,5 печ.л.);
6. Дадашев А. З., Лобанов А. В., «Основы деятельности налоговых инспекций», Юниты 1, 2, 3, учебное пособие для студентов ВУЗов, М., СГУ, 2003 г. — 242 е., 12 печ.л. (в т.ч. авт. — 6 печ.л.);
7. Доброхотова В. Б., Лобанов А. В., «Налоговые проверки», М., МЦФЭР, 2004 г. — 448 е., 23, 5 печ.л. (в т.ч. авт. — 11,7 печ.л.);
8. Доброхотова В. Б., Лобанов А. В., «Налоговые проверки», издание 2-е, М., МЦФЭР, 2007 г. — 416 е., 26 печ.л. (в т.ч. авт. — 13 печ.л.);
9. Лобанов А. В., «Некоторые вопросы организации выездных налоговых проверок в 2007 году», Материалы II научно-практической конференции «Проблемы и пути развития налоговой системы Российской Федерации» в Институте налогов и налогового менеджмента ГУУ 11 апреля 2007 г., М., ГУУ, 2007 г. — 93 е., 6,0 печ.л. (в т.ч. авт. — 0,15 печ.л.).
10. Лобанов А. В. «Выездные налоговые проверки: не всякое изменение есть развитие», «Налоговая политика и практика» № 3 2008 г., 0.2 печ.л.
И. Лобанов А. В. «О содержании и формах налогового контроля», «Финансы», № 3, 2008 г., 0,3 печ.л.
12. Лобанов А. В. «Досудебное урегулирование налоговых споров: что нас ждет?», «Налоги и налогообложение», № 8, 2008 г., 0,3 печ.л.
Структура диссертации. Поставленные цели и задачи исследования определили логику, структуру и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех логически связанных глав, заключения, списка литературы и приложения. В Первой главе дается анализ существующих определений налогового контроля и формулируется его авторское определение, приводится история совершенствования налогового контроля в 1990 — 2008 г. г. и анализируется его информационная основа. Вторая глава посвящена анализу современного состояния и некоторых проблем налогового контроля. В Третьей главе излагаются предложения автора по совершенствованию налогового контроля и повышению его эффективности.
3.4. Выводы и предложения по результатам исследования.
Проведенное исследование в рамках, решения поставленных научных и практических задач позволило сделать следующие выводы и рекомендации:
1. В ряде случаев решение практических задач сдерживается недостаточной проработкой теоретических аспектов налогового контроля, отсутствием в законодательстве норм, устанавливающих общие правила осуществления такого контроля. С целью устранения этих «пробелов» в ходе диссертационного исследования автором были сделаны следующие выводы и предложения:
1.1. В целях уточнения понятия «Налоговый контроль» включить в статью 82 Налогового кодекса Российской Федерации, взамен существующего, следующее определение налогового контроля: Налоговый контроль — это деятельность уполномоченных государственных органов, формы и методы которой регламентированы законодательством Российской Федерации, с целью обеспечения полного и своевременного, выполнения налогоплательщиками, плательщиками-сборовналоговыми агентами и иными обязанными лицами налоговых и иных обязательств, возлагаемых на них налоговым законодательством Российской Федерации в связи с их деятельностью или имущественным положением.
1.2. Закрепить в статье 82 НК РФ перечень принципов налогового контроля, разработанный автором на основе анализа различных точек зрения ученых и практических специалистов по этому вопросу, а также — определения, целей и задач налогового контроля:
1.3. Уточнить содержащийся в статье 82 НК РФ перечень форм налогового контроля, включив в него контрольные мероприятия, которые прямо направлены на осуществления контроля за соблюдением налогового законодательства. Дополнить указанную статью перечнем методов налогового контроля, которые обеспечивают осуществления налогового контроля, в той или иной форме, но не имеют самостоятельного значения.
2. В период 1990 — 2006 г. г. система налогового контроля в России постоянно совершенствовалась. Внедряемый в течение последних лет функциональный принцип организации работы инспекции позволил создать предпосылки для разделения технических и контрольных функций между разными подразделениями инспекциивнедрения технологии массовой, автоматизированной обработки данных и существенного повышения производительности труда налоговых работников. В тоже время при внедрении функциональной структуры в налоговых инспекциях не был решен ряд проблем, что существенноснижает эффект от перехода на новую структуру, в том числе — и за счет снижения эффективности налогового контроля. Для устранения последствий этого автором предлагается:
2.1. Разработать, обоснованные нормы нагрузки на 1 налогового инспектора, нормативы затрат рабочего времени! на выполнение основных и массовых операций' и процедур, в первую> очередь — по> вводу данных. Это позволит наладить работу отделов ввода, и обработки данных, определить их численность Hi перераспределить часть сотрудников инспекции ша участки работы, связанные с осуществлением налогового контроля.
2.2. Для сокращения текучести кадров и укомплектования отделов ввода и обработки данных нужно разработать систему мер по закреплению и стимулированию кадров — например’четко увязать размер ежемесячной премии и объем введенных данных. При этом важно сохранить за сотрудниками этого отдела статус государственных служащих.
3. Налоговое законодательство Российской Федерации «сконструировано» таким образом, что большую часть налогов уплачивают юридические лица, соответственно проблемы, возникающие на этапе их учета в качестве налогоплательщиков, прямо влияют на объем поступлений в бюджет, налоговую дисциплину и эффективность налогового контроля. Проведенное исследование показало, что в области учета налогоплательщиковюридических лиц существуют серьезные проблемы, которые порождены недостатками законодательства по их государственной регистрации. Эти недостатки не могут быть эффективно устранены путем простого усиления контроля налоговых органов. С целью устранения названных недостатков предлагается:
3.1. Усилить ответственность учредителей юридических лиц путем увеличения суммы минимальных размеров уставных капиталов для организаций тех организационно-правовых форм, для которых установлена ограниченная ответственность учредителей. Полагаем, что минимальный размер уставного капитала для ООО и ЗАО должен быть установлен на уровне 300 т.р., а для ОАО — не менее 3 млн. рублей. Должна быть исключена возможность оценки имущества, вносимого учредителями в уставный капитал «по соглашению сторон» — приемлема только независимая оценка. Для реализации этого предложения потребуется внести изменения в статью 14 Федерального закона № 14-ФЗ от 08.02.1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» и в статью >26 Федерального закона № 208-ФЗ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах».
3.2. Отказаться от действующего в нашей стране уведомительного принципа государственной регистрации юридических лиц, как не соответствующего уровню правосознания общества и потребностям развития экономики, и заменить его на разрешительный принцип. Автором предложена процедура предварительного контроля при осуществлении государственной регистрации юридического лица, которая могла бы быть включена в Федеральный закон № 129-ФЗ от 08.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
4. В первой части Налогового кодекса Российской Федерации не проработаны некоторые вопросы, имеющие принципиальное значение для организации и осуществления налогового контроля. Для устранения этого по результатам проведенного исследования предлагается:
4.1. Дополнить Главу 14 первой части Налогового кодекса Российской Федерации статьей, посвященной общим правилам выбора объектов для налогового контроля, что позволит упорядочить эту работу и снизить вероятность ошибок и злоупотреблений. В статье необходимо отразить принципы выбора объектов для налогового контроляпоследовательность и правила выбора конкретных форм и методов контроля в зависимости от результатов работы по выбору объектов.
4.2. Для того, чтобы расширить возможности налоговых органов по применению косвенных методов расчета налоговых обязательств предлагается дополнить подпункт 7 пункта 1 статьи 31 НК РФ формулировкой, позволяющей налоговым органам применять косвенные методы определения суммы налогов во всех тех случаях, когда имеющаяся у них информация, полученная законным путем, позволяет доказать занижение налогоплательщиком налоговой базы (подлежащей уплате суммы налога) в представленных им налоговых декларациях. Предлагается разработать и утвердить методики определения налоговых обязательств расчетным методом и по аналогии с другими налогоплательщиками и последовательность их применения. Методики должны базироваться на действующем налоговом и гражданском законодательстве и быть экономически обоснованы. Автором, на основе анализа судебной практики, предложены методики расчета суммы налогов расчетным методом и на основе данных результатов аналогичной деятельности других налогоплательщиков. Указанные предложения могут быть отражены в отдельной статье «Исчисление сумм налогов в ходе налогового контроля косвенными методами», которую целесообразно включить в Главу 14 Налогового кодекса Российской Федерации.
4.3. Целесообразно дополнить Главу 14 Налогового кодекса Российской Федерации отдельной статьей «Проверка данных учета и отчетности». В этой статье нужно отразить: в каких случаях проводится проверка данных учета и отчетности и кто имеет право проводить еекакие основные категории (типы) документов проверяются (например — первичные бухгалтерские документы, регистры бухгалтерского и налогового учета и т. п.) — какие способы проверки применяются (формальный, арифметический, логический и т. п.) — как проводится отбор документов для проверки (для проверки сплошным и выборочным методом) и основные критерии для выборкикак документируются результаты проверки данных учета и отчетности.
4.4. Дополнить первую часть Налогового кодекса РФ главой, посвященной вопросам доказательства и доказывания. В эту главу целесообразно включить статьи* 90 — 99 из существующей Главы 14 НК РФ, а также — новые статьи, устанавливающие обязанность каждого участвующего лица доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в процессе налогового контроляобязанность раскрытия доказательств всеми участвующими лицамикритерии относимости и допустимости доказательствперечень видов доказательствтребования к каждому виду доказательствспособы и сроки представления доказательствпринципы и способы оценки доказательствкритерии достоверности доказательств.
4.5. Целесообразно изменить формулировку пункта 1 статьи 97″ НК РФ, заменив фразу: «В необходимых случаях для участия в действиях по осуществлению налогового контроля на договорной основе может быть привлечен переводчик» на текст: «В необходимых случаях для взаимодействия с налогоплательщиками и (или) иными участниками* налоговых правоотношений, либо изучения документов на иностранных языках, на договорной основе может быть привлечен переводчик».
5. Камеральная налоговая’проверка является одной из основных форм налогового контроля. Камеральными проверками должны быть охвачены все налоговые декларации всех налогоплательщиков. При этоминструментарий камеральной проверки несколько ограничен законодательством по сравнению с инструментарием выездных проверок. Повышению эффективности камеральных проверок уделяется повышенное внимание. Проведенное нами исследование показало, что в этой области налогового контроля есть ряд недостатков, требующих устранения.
5.1. Дату начала проверки конкретной декларации целесообразно фиксировать в специальном документе, либо в специально введенном поле на бланке налоговой декларации'. В статье 88 НК РФ нужно установить порядок фиксирования1 даты начала камеральной проверки конкретной налоговой декларации.
5.2. С учетом большого количества проводимых камеральных проверок, ограниченности инструментария' и срока для их проведения, в Налоговом кодексе целесообразно конкретизировать вопросы, которые могут и должны проверяться при проведении камеральных проверок.
5.3. В Налоговый кодекс целесообразно включить определение «углубленной камеральной проверки» и установить перечень случаев, когда налоговые органы имеют право организовывать такие проверки. Нужно более четко регламентировать" процедуру углубленной камеральной проверки. В частности, о ее проведении должновыноситься' решение руководителя (заместителя< руководителя) налоговой* инспекции. Налогоплательщик должен быть ознакомлен с этим решением.
5.4f. Необходимо" установить единый срок, сдачи налоговой отчетности (деклараций) и бухгалтерской г отчетности в налоговую инспекцию-30 (28) число месяца, следующего за отчетным. Для тогоvчтобы установление единого срока сдачи деклараций не нанесло ущерба бюджету, целесообразно сохранить установленные сроки уплаты налогов, т. е. уплата этих налогов будет производиться по прежним срокам, а декларации по* ним — по единому сроку. Для решения' этих вопросов потребуется, внестиизменения в соответствующие статьи Второй части Налогового кодекса РФ.
5.5. Нужно изменить периодичность проведения камеральных проверок. Камеральную проверку деклараций основных налогоплательщиков целесообразно проводить за каждый отчетный период. Также должны камерально проверяться все декларации налогоплательщиков, заявляющих налоговые льготы, которые уменьшают сумму причитающихся платежей более чем в 2 раза и декларации всех плательщиков, заявивших льготу по НДС по экспорту продукции, работ и услуг. Декларации остальных налогоплательщиков должны проверяться не реже 1 раза в год. Для этого нужно уточнить формулировку статьи^ 88 НК РФ-1 установив, что камеральная" налоговая проверка проводитсяв течение 12 месяцевсо дня представления? налогоплательщиком? налоговойдекларации. Установление такого срока, позволит также обеспечить проведение, углубленных камеральных проверок и камеральных проверок крупнейших налогоплательщиков:
6. Выездная: налоговаяпроверка является: важнейшей формой? налогового контроля: Этойработе уделяется повышенное внимание на всех уровняхналоговой системы, поскольку она приносит в бюджет значительные суммы дополнительных поступлений, Проведенныйнами — анализпоказал, что действующее налоговое: законодательство, в ряде случаевнегативное влияет на организацию и результаты работы налоговых органов по выездным налоговым проверкам. Нашипредложения" нацелены не на нарушение: интересов законопослушныхналогоплательщиков, а на исключение1 возможностей для двойного толкования— нормзакона и злоупотреблений, как со стороны налоговых органов-, так и налогоплательщиков и на исключение положенийобъективно «играющимна руку» незаконопослушным, налогоплательщикам. Иредл ожениязаключаютсяш s следующем:
6.1. Внести изменения в статью 89 НК РФ сцелью вернуться к действовавшему до 1 января 2007 г. порядку начала отсчетасрока проведения выездной налоговой проверки — с. моменташредставления* налогоплательщиком документов для, проверки:
6.2. Дополнить статью 89- Налогового кодекса Российской Федерации понятиями, «комплексной, выезднойналоговойпроверки» и «тематическойвыездной, налоговой' проверки», тем: самым, «узаконив» их. Вэту статьюнужновключить, перечень, случаев, в которых, может проводиться только комплекснаяпроверка, а в каких выбор? остается за налоговыми органами.
6.3: Дополнить статью 89 Налогового кодекса Российской Федерации понятиями «сплошного» и «выборочного» метода налоговых проверок. Нужно узаконить такой подход к проведению выездных налоговых проверок выборочным методом, при котором уровнем существенности служат оценочные, затраты налоговой, инспекции на проведение проверки-. Целесообразно перечислить случаи, когда проведение выборочной проверки не допускается, а также указать на то, что при выборочном методе проверки выборка должна проводиться таким образом, чтобы выявить все существенные нарушения налогового законодательства, допущенные проверяемым плательщиком (с учетом подхода, описанного выше).
Экономический эффект от реализации можно оценить не по всем внесенным предложениям. Многие из сделанных в результате проведенного исследования" предложений носят качественный характер И' могут не дать прямого и быстрого, эффекта.
Нами, сделан расчет ожидаемого^экономического эффекта от реализации предложений №№ 4.3- 5.4 и 6.1, приведенных выше:
В пункте 4.3 предлагается расширить возможности> налоговых органов, по применению косвенных методов расчета налоговых обязательств.
В1 2006; году средняя" сумма доначислений на 1 выездную налоговую проверку налогоплательщика, не отнесенного к категориям крупнейших и основных составила 0,64 млн. рублей. Таких проверок проведено 166,4 тысячи. Если проверка проводилась с использованием информации из внешних источников или информации о деятельности по отраслевому принципу, то средняя сумма доначислений на 1 проверку составляла 0,84' млн. рублей: Таких проверок было проведено 65,4 тысячи, или 39,3 процента от общего количества выездных проверок налогоплательщиков, не отнесенных к категориям крупнейших и основных.
Если бы в результате более четкой проработки правовой и методической базы проведения косвенных методов для расчета налоговых обязательств доля проверок с использованием таких методов в общем количестве выездных проверок возросла хотя бы до 50 процентов, можно было бы ожидать роста доначислений на 3560 млн. рублей. ((166 400 * 50% - 65 400) * (0,84 — 0,64)).
Процент взыскания доначисленных сумм в 2006 году по ФНС в целом составил 36,2 процента. Таким образом, в бюджет дополнительно поступило бы 1,3 млрд. рублей (3,560 * 36,2%).
Соответственно, эффект от внедрения данного предложения может составить 1,3 млрд. рублей. Нужно учитывать, что косвенные методы расчета налоговых обязательств могут использоваться и при проведении камеральных налоговых проверок, соответственно сумму 1,3 млрд. рублей можно рассматривать как минимальную.
В пункте 5.4 предлагается установить единый срок сдачи налоговой отчетности (деклараций) и бухгалтерской отчетности в налоговую инспекцию — 30 (28) число месяца, следующего за отчетным.
В 2006 году налоговыми органами России проведено 7 945 750 камеральных проверок налоговых деклараций по НДС.
Как отмечено в параграфе 2.2 диссертационного исследования, примерно 40 процентов плательщиков, сдав бухгалтерский отчет, приносят в инспекцию и уточнения в декларацию по НДС, сданную ранее. Уточнения эти, как правило, связаны с уточнением данных бухгалтерского учета при составлении баланса в период с 20 по 30 число месяца, в котором отчетность сдается. Таким образом, в 2006 году проведено примерно 2270,2 тыс. камеральных проверок уточненных налоговых деклараций по НДС.
Если бы в результате установления единого срока сдачи налоговой и бухгалтерской отчетности количество уточненных налоговых деклараций по НДС сократилось хотя бы на 50 процентов, налоговым органам пришлось бы принимать, обрабатывать и камерально проверять на 1135,1 тыс. налоговых деклараций меньше. Если принять, что прием, обработка и камеральная проверка 1 налоговой декларации по НДС занимает в налоговом органе 15 минут, то экономия рабочего времени составила бы 35,5 тыс. человеко-дней.
С учетом того, что средняя трудоемкость 1 выездной налоговой проверки налогоплательщика, не отнесенного к категориям крупнейших и основных, составляет примерно 20 человеко-дней, за счет указанной экономии можно было бы провести 1775 выездных налоговых проверок.
В 2006 году средняя сумма доначислений на 1 выездную налоговую проверку налогоплательщика, не отнесенного к категориям крупнейших и основных составила 0,64 млн. рублей. Таким образом, в результате 1775 проверок было бы доначислено 1136 млн. рублей.
Процент взыскания доначисленных сумм в 2006 году по ФНС в целом составил 36,2 процента. Таким образом, в бюджет дополнительно поступило бы 0,4 млрд. рублей (1,136 * 36,2%).
Соответственно, эффект от внедрения данного предложения только в части НДС может составить 0,4 млрд. рублей. Нужно учитывать также, что установление единого срока сдачи налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности сделает налоговую систему России намного более удобной для налогоплательщиков, что будет способствовать более добросовестному выполнению ими своих обязательств перед бюджетом.
В пункте 6.1 предлагается внести изменения в статью 89 НК РФ с целью вернуться к действовавшему до 1 января 2007 г. порядку начала отсчета срока проведения выездной налоговой проверки — с момента представления налогоплательщиком документов для проверки.
Для оценки экономического эффекта от реализации данного предложения рассчитаем возможные потери бюджета по данным за 2006 г. (т.е. если бы новая редакция Налогового кодекса вступила в действие не с 1 января 2007 г., а с 1 января 2006 г.):
По нашей оценке (параграф 2.3) время, которое инспекция сможет реально использовать для проведения выездной налоговой проверки в результате вступления в силу новой редакции пункта 8 статьи 89 НК РФ, сократится на 25 процентов, если вышестоящим налоговым органом не будет принято решение о его продлении до 4 или 6 месяцев.
Общая сумма доначислений по выездным налоговым проверкам за 2006 год составила 440,0 млрд.рублей. Из них 304,7 млрд. рублей приходится на выездные проверки крупнейших налогоплательщиков, 28,5 млрд. рублей — на выездные проверки основных налогоплательщиков. Соответственно, доначисления в ходе выездных проверок остальных налогоплательщиков составили 106,8 млрд. р.
При расчете потерь от изменения точки отсчета начала течения срока проверки условно примем, что срок проведения выездных налоговых проверок всех крупнейших налогоплательщиков будет продлеваться вышестоящим налоговым органом до 6 месяцев (таким образом, «потери» времени проверки составят 8,3 процента) — всех основных налогоплательщиков — до 4 месяцев (таким образом, «потери» времени проверки составят 12,5 процента). По остальным налогоплательщикам — в 10 процентах случаев — продление до 6 месяцев, в 20 процентах случаев — до 4 месяцев, в 70 процентах случаев продления срока проверки не будет.
Также условно примем, что сокращение времени проведения проверки на 1 процент приводит к сокращению доначислений на 0,5 процента.
Таким образом потери бюджета по доначислениям составили бы 25,5 млрд. рублей, в том числе: по крупнейшим налогоплательщикам — 12,6 млрд руб. (304,7 * 8,3% * 0,5) — по основным налогоплательщикам — 1,8 млрд руб. (28,5 * 12,5% * 0,5) — по остальным налогоплательщикам — 11,1 млрд руб. ((106,8″ !г0,1*8,3%*0,5)+(106,8*0,2*12,5%*0,5)+(106,8''г0,7*25,0%*0,5)).
Процент взыскания доначисленных сумм в 2006 году по ФНС в целом составил 36,2 процента. Таким образом, в бюджет не поступило бы 9,2 млрд. рублей (25,5 * 36,2%). С учетом того, что доначисления по выездным налоговым проверкам из года в год неуклонно растут можно предположить, что потери бюджета в 2007 году в результате введения в действие новой редакции пункта 8 статьи 89 НК РФ составят не менее 9,2 млрд. рублей.
Соответственно, эффект от внедрения данного предложения может составить как минимум, 9,2 млрд. рублей.
Таким образом, общая сумма ожидаемого экономического эффекта по этим трем предложениям, по нашей оценке, составляет как минимум 10,9 млрд. рублей.
Заключение
.
В данной диссертации предложены разработанные автором пути совершенствования налогового контроля. Были рассмотрены также и некоторые смежные вопросы, касающиеся этой проблемы.
Предложенные автором пути нацелены, прежде всего, на повышение эффективности налогового контроля путем его более четкой регламентации, сбалансированного учета интересов всех участников налоговых правоотношений, повышения понятности, «прозрачности» и предсказуемости для налогоплательщиков действий налоговых органов в ходе осуществления ими контрольных мероприятий.
Проведенное исследование в рамках решения поставленных научных и практических задач позволило сделать следующие предложения:
1. Уточнить определение понятия «Налоговый контроль» в статье 82 НК РФ, Автором предложено определение налогового контроля, содержащее указание на: субъекты и объекты контроля, правовую основу контроля, цели контроля.
2. Закрепить в статье 82 НК РФ перечень принципов налогового контроля, разработанный автором на основе анализа различных точек зрения ученых и практических специалистов по этому вопросу, а также — определения, целей и задач налогового контроля.
3. Уточнить содержащийся в статье 82 НК РФ перечень форм налогового контроля. Дополнить указанную статью перечнем методов налогового контроля, которые обеспечивают осуществления налогового контроля, в той или иной форме, но не имеют самостоятельного значения.
4. Разработать обоснованные нормы нагрузки на 1 налогового инспектора, нормативы затрат рабочего времени на выполнение основных и массовых операций и процедур, в первую очередь — по вводу данных.
5. Для сокращения текучести кадров и укомплектования отделов ввода и обработки данных разработать систему мер по закреплению и.
1 г г 1 стимулированию кадров. При этом важно сохранить за сотрудниками этого I отдела1 статус государственных служащих.
6. Усилить ответственность учредителей юридических лиц путем увеличения суммы минимальных размеров уставных капиталов для организаций тех организационно-правовых форм, для которых установлена ограниченная ответственность учредителей. Для реализации этого предложения потребуется внести изменениям статью 14 Федерального закона № 14-ФЗ от 08.02.1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» и в статью 26 Федерального закона № 208-ФЗ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах».
7. Отказаться от действующего в нашей стране уведомительного принципа государственной регистрации юридических лиц и заменить его на разрешительный принцип: Автором^ предложена процедура предварительного контроля при осуществлении государственной регистрации юридического лица, которая могла бы быть включена в новую редакцию Федерального-закона № 1291ФЗ от 08.08.2001 г. «Огосударственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
8. Дополнить первую, часть НК РФ главой, посвященной вопросам* доказательства и доказывания. В’эту главу целесообразно включить статьи 90 — 99 из существующей главы 14 НК РФ, а также — новые статьи, касающиеся: видов доказательств, требований к каждому виду доказательств, способов и сроков представления доказательств, принципов и способов оценки доказательств и т. п.
9. Дополнить главу 14 НК РФ статьей, посвященной общим правилам выбора объектов для налогового контроля.
10. Дополнить подпункт 7 пункта 1 статьи 31 НК РФ’формулировкой, позволяющей налоговым органам применять косвенные методы определения" суммы налогов во всех тех случаях, когда имеющаяся у них информация, полученная законным путем, позволяет доказать занижение налогоплательщиком налоговой базы (подлежащей уплате суммы налога) в представленных им налоговых декларациях. Автором предложены методики расчета суммыналогов расчетным методом и1 на основе данных результатов аналогичной^ деятельности других налогоплательщиков. ' Указанные предложения могут быть отражены в отдельной статье «Исчисление cyMMi налогов в ходе налогового контроля косвенными методами», которую целесообразно включить в Главу 14 НК РФ.
11. Дополнить Главу 14 НК РФ отдельной статьей «Проверка данных учета и отчетности». В этой статье нужно отразить: в каких случаях проводится проверка данных учета и отчетности и кто имеет право проводить еекакие основные категории (типы) документов проверяютсякакие способы проверки применяютсякак проводится отбор документов для проверки и каковы основные критерии для выборкикак документируются результаты проверки данных учета и отчетности.
12. Изменить формулировку пункта1 1 статьи 97 НК РФ, дав возможность привлекать переводчика не только' для участия в действиях по' осуществлению налогового контроля, но и для любого^ взаимодействия с налогоплательщиками и (или) иными* участниками налоговых правоотношений, либо изучения документов на иностранных языках.
13. Установить порядокфиксирования даты начала камеральной проверки конкретной налоговой декларации.
14. Конкретизировать в Налоговом кодексе вопросы, которые могут и должны проверяться при проведении камеральных проверок.
15. Включить в НК РФ определение «углубленной*, камеральной проверю!» и установить перечень случаев, когда налоговые органы имеют право организовывать такие проверки. Четко регламентировать процедуру углубленной камеральной проверки.
16. Установить единый срокхдачи налоговой отчетности (деклараций) и бухгалтерской отчетности в налоговую инспекцию — 30 (28) число месяца, следующего за отчетным, сохранив, при этом, установленные сроки уплаты налогов.
17. Уточнить формулировку статьи 88 НК РФ, установив, что камеральная налоговая проверка проводится в течение 12 месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации.
18. Внести изменения в статью 89 НК РФ с целью вернуться к действовавшему до 1 января 2007 г. порядку начала отсчета срока проведения выездной налоговой проверки — с момента представления налогоплательщиком документов для проверки.
19. Дополнить статью 89 НК РФ понятиями «комплексной выездной налоговой проверки» и «тематической выездной налоговой проверки», тем самым, «узаконив» их. В эту статью нужно включить перечень случаев, в которых может проводиться только комплексная проверка, а в каких выбор остается за налоговыми органами.
20. Дополнить статью 89 НК РФ понятиями «сплошного» и «выборочного» метода налоговых проверок. В качестве уровня существенности предлагается использовать оценочные затраты налоговой инспекции на проведение проверки. Перечислить случаи, когда проведение выборочной проверки не допускается, а также указать на то, что при выборочном методе проверки выборка должна проводиться таким образом, чтобы выявить все существенные нарушения налогового законодательства, допущенные проверяемым плательщиком.
Практическая значимость сформулированных рекомендаций по вопросам совершенствования налогового контроля заключается в том, что:
1. Закрепление в НК РФ четкого определения налогового контроля, его принципов, форм и методов создаст четкую и однозначно понимаемую всеми участниками налоговых правоотношений «систему координат» для оценки действий налоговых органов и результатов налогового контроля.
2. Разработка и применение научно обоснованных нормативов нагрузки и ввода данных позволит более точно определять штатную численность налоговых органов и концентрировать имеющиеся ресурсы на направлениях, связанных с осуществлением налогового контроля.
3. Внедрение разрешительного принципа государственной регистрации юридических лиц и установление процедуры предварительной проверки в сочетании с повышением ответственности учредителей даст возможность с минимальными затратами выявлять и пресекать попытки регистрации юридических лиц с целью нарушения законодательства. Это также сократит затраты государства на ликвидацию таких юридических лиц.
4. Более четкая проработка в НК РФ общих вопросов осуществления налогового контроля, камеральных и выездных проверок, сделает контрольную работу налоговых органов более «прозрачной» и понятной для налогоплательщиков. Налоговые органы получат более четкие алгоритмы и методики контрольной работы. При этом такие методики сбудут установлены в законе, т. е. будут признаваться судебными органами. Сократятся возможности для произвольных и незаконных действий со стороны налоговых работников. Все это должно привести к укреплению налоговой дисциплины в стране.
Ожидаемый экономический эффект от реализации некоторых предложений, по нашей, оценке составляет, как минимум, 10,9 млрд. рублей. Этот эффект может быть получен в течение 1 года с момента внедрения предложенных мероприятий. Кроме того, большинство предложений носит качественный характер и могут дать значительный непрямой эффект в среднесрочной перспективе.
