Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности: Теоретико-методологические проблемы

Актуальность темы

и степень ее научной разработки. В системе основных общегосударственных мер по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, законных интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений особое место отводится обеспечению общественной безопасности, которая является одной из важнейших составляющих системы национальной безопасности государства.

Сегодня в России можно отметить существенное изменение приоритетов в политическом и нормативно-правовом регулировании вопросов обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства. Положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 г. свидетельствуют о том, что осознание национальных интересов России подверглось существенной корректировке, пересмотрены угрозы и вопросы обеспечения ее безопасности.

В настоящее время предпринимаются активные попытки реализации системного подхода в области нормативного закрепления основных положений в сфере безопасности страны. Так, после утверждения Концепции в новой редакции были приняты Военная доктрина, Концепция внешней политики, Доктрина информационной безопасности, Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации. Однако сфере общественной безопасности пока еще не уделено должного внимания, и потому нормативно-правовое регулирование в данной сфере не имеет в своей основе общей стратегии. С учетом рассредоточения функций обеспечения общественной безопасности по значительному количеству государственных структур это приводит к дальнейшему увеличению числа угроз и ухудшению защищенности личности, общества и государства.

Сложность исследуемых процессов и явлений, касающихся общественной безопасности, объясняется, прежде всего, уровнем непредсказуемости и силой влияния множества причин и факторов, стремительно растущих по мере исторического развития и под давлением проводимых в обществе эволюционных перемен. Трагедии 2000 г. (взрыв на Пушкинской площади в Москве, катастрофа атомной подводной лодки «Курск», пожар на Останкинской телебашне), драматические события 2002 г. (захват заложников на Дубровской улице в столице), продолжающаяся до настоящего времени гибель российских военнослужащих и гражданского населения в Чечне (по официальным данным на август 2002 г., во второй чеченской кампании были убиты 4302 человека1, по неофициальным — более 11 тыс. человекофициальные данные о жертвах среди мирного населения за последние три года ни разу не приводились), энергетический кризис в Приморье и других районах Сибири и Дальнего Востока, возрастающий риск аварий больших техногенных систем, обрушившиеся на Россию природные катаклизмы — все это делает проблему обеспечения общественной безопасности более чем актуальной.

Прямым результатом фактического отсутствия безопасности личности, грубого нарушения ее социально-экономических и гражданских прав является возрастание недоверия людей к власти, безразличие, а нередко и открытая враждебность к действиям государственных структур. При этом, по свидетельству авторитетных социологических источников, в российском обществе складывается новая ценностная ориентация — на самообеспечение индивидом своей собственной безопасности. В результате население как основной субъект, объект и ресурс общественной безопасности постепенно «выпадает» из этой системы.

Начало третьего тысячелетия само по себе характеризуется обострением проблем общественного развития и безопасности. Объективные закономерности усложнения социальных отношений современного общества определяют особые требования к их государственному регулированию, призванному соизмерить и упорядочить происходящие процессы. Многие страны уже давно осознали необходимость построения эффективной системы управления общественным развитием, поддержания ее на уровне, диктуемом об.

1 Известия. 2003. 18 февраля. С. 2. щественной практикой, и ее постоянного обновления. Некоторые — лишь вступают на путь понимания этой непреложной истины.

Становление государственности на современном этапе развития российского общества происходит в условиях весьма серьезных и разноплановых трудностей. Необоснованная политика территориального сепаратизма, нарушение системы установленных экономических отношений, рост преступности и коррупции, проявления недовольства среди населения проводимыми реформами, принятие нормативных актов локального уровня, противоречащих иной раз не только федеральной законодательной базе, но и нарушающих признанные в мировой практике права и свободы человека — таковы реалии современной российской действительности, которые однозначно указывают на незавершенность процессов государственного строительства в нашей стране. ^.

В числе проблем в сфере обеспечения общественной безопасности, требующих первостепенного внимания, — восстановление управляемости п> сударства. Одной из наиболее важных идей Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 г. стал подход к состоянию защищенности не только как следствию воздействия угроз, но и также как результату" управленческих процессов, создающих условия для защиты от этих угроз и удовлетворения интересов граждан, различных общностей и общества в целом. Таким образом, уже на официальном уровне мы начинаем обретать представление об управляемости и о целеполагании политики по обеспечению национальных интересов, равно и как понимание важности того, что сами государственные институты не несли своей деятельностью опасность для своих же граждан. Выработка отношения к этой проблеме и реализация принятых решений определит облик России в XXI веке.

В этих условиях объективно возрастает роль государственной службы, в оперативном управлении которой сосредоточены огромные ресурсы государства и которая должна профессионально обеспечить исполнение полномочий государственной власти, регулировать общественные отношения, создавать условия Для качественного преобразования жизни и деятельности россиян. Поэтому формирование современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в административно-политической сфере нашего общества.

Оценивая по достоинству усилия, направленные на построение функционального государственного механизма в Российской Федерации, следует констатировать, что в настоящее время заложены лишь базовые основы правового регулирования государственно-служебных отношений в нашем обществе, отвечающие требованиям современной социальной практики. Но говорить о каком-то качественном изменении в состоянии государственной службы сегодня преждевременно. Недаром некоторые специалисты выносят достаточно суровый вердикт: «государственная служба в России находится в состоянии многолетнего системного кризиса». Свидетельствами этого являются распространение взяточничества, рост должностных преступлений и злоупотреблений, бесконтрольность должностных лиц и, в конечном итоге, низкая эффективность государственной службы, о чем красноречиво говорят показатели уровня и качества жизни наших соотечественников.

В последнее время в научной литературе предпринимаются попытки рассмотрения государственно-служебных отношений в различных аспектах (историческом, правовом, социологическом, организационном и т. д.) и применительно к различным отраслям государственного управления. В то же время в научном плане есть еще множество проблем, которые необходимо решать, если мы нацелены на создание новой модели государственной службы, отвечающей радикальным переменам в России.

Практика обеспечения общественной безопасности в нашей стране тесно связана с развитием системы правоохранительных органов, которые в силу сложившихся обстоятельств должны обладать качественно новыми характеристиками. В современных условиях, когда на повестке дня стоят проблемы бескомпромиссной борьбы с терроризмом, экстремизмом и различными проявлениями организованной преступности, государству и обществу нужны мобильные и высокоэффективные правоохранительные органы. От того, какая будет создана государственная служба в этих органах, сегодня зависит решение сложных вопросов, связанных с укреплением российской государственности, охраны прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка.

Государственная служба в области обеспечения общественной безопасности Российской Федерации относится к числу малоисследованных проблем. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научно обоснованную теорию государственной службы в указанной сфере. Невелико число научных публикаций по этой тематикекомплексных теоретических исследований по данной проблематике пока не осуществлялось. Исключение составляют работы по конкретным видам государственной службы, в частности, посвященных государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако это не снимает остроту выделенной диссертантом проблемы.

Разработка теоретических аспектов государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности своевременна и вполне вписывается в общую концепцию становления и развития государственно-служебных отношений в Российской Федерации, особенно с учетом принятия новых законодательных актов, в частности Федерального закона РФ «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. Исследование, изучение и анализ заявленного нами направления государственной службы будет иметь огромное значение для перспектив развития и укрепления российской государственности в целом и государственной службы в частности.

Проведенное исследование, являясь актуальным по высказанным соображениям, опирается на огромные достижения отечественной правовой науки.

Вопросы общественной безопасности нашли свое отражение в работах специалистов по общей теории права, таких как: С. С. Алексеев, В. К. Бабаев,.

В.В. Борисов, Д. А. Керимов, Н. И. Матусов, И. С. Самощенко, Л. С. Явич и др. Отдельные вопросы, касающиеся этой проблематики, освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: С. В. Бородина, С. Н. Братуся, Н. И. Загородникова, И. И. Карпеца, В. Н. Кудрявцева, Ю. В. Солопанова, Н. А. Стручкова и т. д.

Административный аспект рассматриваемой проблематики в значительной мере освещен в трудах таких исследователей, как: А. П. Алехина, И. И. Веремеенко, А. П. Герасимова, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Ф.Е. Ко-лонтаевского, А. П. Коренева, А. Е. Лунева, А. Ф. Майдыкова, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, Ю. П. Соловей, Г. А. Туманова, В. В. Черникова, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы и др. Однако эти работы, достаточно широко использовавшиеся при проведении исследования, не снижают актуальности избранного направления настоящего научного изыскания, поскольку указанные авторы ставили перед собой иные исследовательские задачи. Осознание актуальной потребности в безопасном существовании и прогрессивном развитии общества, важности формирования научно обоснованной государственной политики по обеспечению общественной безопасности, отвечающей интересам государства и гражданского общества, привело к пониманию не-' обходимости исследования различных аспектов безопасности, в том числе теоретико-методологических и практических проблем управления в данной сфере. Свое исследование диссертант осуществлял на базе изучения научного наследия многих известных отечественных ученых-административистов, которые внесли неоценимый вклад в теорию и практику управления государственной службой. В их числе: В. Н. Артамонов, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, А. А. Жданов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Овсянко, И. Н. Пахомов, М. И. Пискотин, В. Д. Попков, Ю. А. Розенбаум, Л.А. Сергиен-ко, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и многие другие. Не умаляя значения исследований указанных авторов, многие из которых еще долгое время будут оставаться базовыми, следует указать на необходимость «преломления» накопленного научного опыта применительно к жизненно важным областям общества, к которым со всем основанием можно отнести и сферу обеспечения общественной безопасности.

Представляется, что разработка теоретико-методологических проблем функционирования государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности, уяснение ее содержания, структуры, принципов, анализ современных проблем дают возможность обосновать реальные пути развития данного института в рассматриваемой сфере жизни общества.

Объект и предмет диссертационного исследования. Исходя из объективных потребностей в новых знаниях, в качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе реализации задач государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

К предмету исследования относятся: общественная безопасность как объект государственного управлениясистема государственных органовсубъектов обеспечения общественной безопасностигосударственная служба как социально-правовое явлениегосударственно-служебные правовые отношения, складывающиеся в процессе обеспечения общественной безопасности.

Цель и задачи исследования

Общая цель настоящей работы состоит в построении теоретико-методологической модели развития института государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности, соответствующего современным реалиям и способствующего повышению эффективности деятельности в рассматриваемой области.

Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

— усовершенствовать понятийный аппарат, используемый в теории и практике обеспечения общественной безопасности;

— проанализировать особенности современного состояния общественной безопасности, охарактеризовать ее основные тенденции развития;

— рассмотреть проблему деформации институтов государства в системе угроз общественной безопасности;

— раскрыть особенности современной государственной политики по обеспечению общественной безопасности, проанализировать существующие правовые и организационные основы деятельности субъектов безопасности в данной области;

— раскрыть основные элементы теории государственной службы: понятия и сущности современной государственной службы, их видов, задач и функций;

— охарактеризовать функциональное назначение и формы реализации государственно-служебных отношений в сфере обеспечения правопорядка;

— изучить систему принципов государственной службы в рассматриваемой сфереV.

— дать характеристику государственной службы в органах внутренних дел как одного из основных субъектов обеспечения общественной безопасности, определить пути развития данного института- §.

— рассмотреть проблему законности в деятельности государственных служащих по обеспечению общественной безопасности, разработать систему мер по предупреждению деформации — профессионального правосознания данной категории государственных служащих;

— раскрыть особенности государственной кадровой политики в рассматриваемой области, разработать предложения по развитию системы профессиональной подготовки государственных служащих в сфере обеспечения общественной безопасности.

Методологические, методические и эмпирические основы исследования. В процессе проведения исследования автор применял общенаучные методы познания социально-правовых процессов, разработанные философией, юриспруденцией, социологией, криминологией.

Методика исследования включает использование различных теоретических и эмпирических методов и средств получения и обработки информации. В ходе исследования использовались методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа.

Положения и выводы исследования базируются на изучении: конституционного, административного и отраслевого законодательства, ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность субъектов обеспечения общественной безопасностистатистических данных о состоянии общественной безопасности.

В связи с комплексным характером исследования в диссертации широко использовались работы отечественных и зарубежных ученых в области общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционного (государственного), административного, уголовного и других отраслей права, философии, социологии и политологии. Для подтверждения теоретических выводов привлекались опубликованные как в научной литературе, так и в периодических изданиях результаты социологических исследований. ,.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственной власти и управления в сфере обеспечения общественной безопасности.

Избранные методика и процедура проведения исследования обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.

Научная новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость обеспечивается, в первую очередь, целевой направленностью настоящей работы, которая ориентирована на разработку теоретико-правовых проблем государственной службы применительно к сфере обеспечения общественной безопасности и разработку концептуальной модели ее дальнейшего развития, нацеленной на усиление созидательных функций государственного управления в рассматриваемой области. Данная работа является комплексным исследованием по данной тематике.

Безусловно, в ходе исследования автор обращался к традиционным в рамках данной проблематики вопросам. Часть из них была рассмотрена более глубоко и всесторонне, с учетом новых достижений теории и практики. Некоторые вопросы были поставлены автором впервые. В целом диссертация содержит совокупность выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

Нельзя не отметить, что данное исследование проведено в период затяжного управленческого кризиса, когда государственная власть, призванная стоять на страже общественных интересов и несущая полную ответственность за благополучие общества, теряет способность контролировать ситуацию. Изучение различных аспектов функционирования института государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности применительно к сложившимся обстоятельствам является, по мнению автора, определенным вкладом в решение рассматриваемой проблемы.

Основные исследовательские подходы и сформулированные в диссертации положения, указывающие на ее научную новизну, сводятся к следующему:

— представлена характеристика общественной безопасности как многомерного явления в связи с сопряжением общих вопросов теории безопасности с институциональной проблематикой и с этих позиций раскрыто содержание категории «общественная безопасность»;

— предложена система индикаторов угроз общественной безопасности, исходя из параметров основных сфер жизнедеятельности общества, а также рассмотрен институциональный аспект проблемы угроз общественной безопасности;

— реализован авторский подход к изучению института государственной службы как условию эффективного обеспечения общественной безопасности;

— дана развернутая характеристика современного состояния общественной безопасности, в том числе с учетом деформации институтов государственного управления в данной сфере;

— представлены концептуальные положения развития системы обеспечения общественной безопасности;

— дана характеристика обеспечения безопасности как особого среза общественных отношений, реализуемых в процессе деятельности государственных органов в рассматриваемой сфере;

— сформулированы предложения по развитию системы государственных органов — субъектов обеспечения общественной безопасности;

— обоснована необходимость развития научно-обоснованных принципов формирования государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности;

— предложены основные меры, направленные на предупреждение деформации профессионального правосознания у рассматриваемой категории государственных служащих;

— проанализированы перспективы развития системы профессиональной подготовки государственных служащих в данной области.

Проблемы, поднятые в диссертации как самостоятельные применительно к современному периоду истории России, еще не были объектом отдельных фундаментальных и прикладных исследований. В связи с этим направленность и содержательное решение поставленных задач позволяет считать данное исследование значительным вкладом в развитие теории государственно-служебных отношений.

Теоретическая значимость подобного исследования заключается в возможности более полно и объективно оценить роль и значение государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности, а также ее состояние и тенденции развития, глубже проникнуть в механизм ее организации и функционирования. Все это дает возможность выработать концептуальные подходы и приоритетные направления совершенствования данного института. Обобщение разнообразных аспектов анализа поставленной проблемы позволяет использовать теоретические разработки диссертанта в более отдаленной перспективе. Результаты проведенного исследования имеют и важное практическое значение: их использование позволяет принять комплекс адекватных и эффективных мер, направленных на совершенствование института государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, а материалы исследования, его методология могут служить основой для дальнейшей научной разработки проблем государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Общественную безопасность предлагается рассматривать как понятие, имеющее многомерный и межотраслевой характер, охватывающее широкий спектр общественных отношений, объектов, свойств, критериев. Этоособый срез общественных отношений в различных областях жизнедеятельности социума, включая политическую, экономическую, социальную, духовно-нравственную, экологическую, технологическую и иные сферы. Это — характеристика состояния и развития общества, степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного плана.

2. Комплексное рассмотрение общественной безопасности предполагает построение системной модели безопасности как определенной целостности, системы открытого типа, имеющей реальное содержание, исходя из конкретных социально-исторических условий.

Уникальность происходящих в стране процессов модернизации делают необходимым искать решение проблем общественной безопасности в комплексном использовании политических, экономических, нравственных, психологических и конфессиональных механизмов, побуждающих к достижению взаимной ответственности личности, общества и государства за состояние социального климата в стране и обеспечение стабильности общественных отношений в интересах создания необходимых предпосылок для постиндустриального развития РФ.

3. Общественная безопасность выступает одновременно и условием, и результатом социального управления. В такой интерпретации обеспечение безопасности предполагает необходимость максимальной мобилизации государством и обществом основных социальных ресурсов, высокую степень координации и демократизации деятельности структур исполнительной, законодательной и судебной властей государства.

4. Институциональная перестройка в России стала основным фактором дестаблизации системы общественной безопасности, поскольку привела к разрушению системы воспроизводства общественных отношений и нарушила установленные социокультурные стандарты в их регулятивном функционировании. Принципиальной особенностью реформирующейся России является наличие существенных противоречий между интересами государственных органов и различных социальных общностей, профессиональных групп.

5. К числу наиболее серьезных угроз общественной безопасности со стороны властных структур следует отнести:

— угрозы, порожденные властью в результате совершенных ею ошибок в процессе формирования и проведения государственной политики в наиболее значимых сферах жизни общества;

— угрозы, связанные с закрытостью власти, отчуждением ее от народа;

— угрозы, вызванные сращиванием государственного аппарата с представителями общеуголовной и организованной преступности, проникновением лидеров и «авторитетов» преступного мира в государственные структуры.

6. Одним из важнейших условий существования современного общества и предпосылкой его дальнейшего устойчивого развития является постоянное совершенствование системы его организации и управления, обусловленное объективным процессом возрастания роли управления государством, его политической, экономической, социальной, правоохранительной системами. Основой государственного управления является государственная служба, которая объединяет и координирует действия всех ветвей власти. Этот институт призван обеспечить оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны, а также обеспечить национальную безопасность.

7. Общественная безопасность в значительной степени определяется состоянием государственной службы как социально-правового института.

Угроза общественной безопасности со стороны государственной служ-у бы может возникнуть и как результат функционирования данного социально-правового института, и как следствие воздействия на нее внешней среды. Оба этих параметра находятся в неразрывной взаимосвязи.

Среди факторов, дестабилизирующих институт государственной службы и, в конечном итоге, создающих угрозу общественной безопасности, се-$ годня наиболее зримо проявляются:

— неадекватное понимание значения государственной службы в современном российском обществе как со стороны государства (незавершенность нормативно-правовой базы государственной службы, частые реорганизации ее структуры), так и со стороны гражданского общества (низкий статус государственных служащих, негативная направленность общественного мнения и др-);

— излишняя бюрократизация в организации профессиональной деятельности государственных служащих, входящая в явное противоречие с социальными нормами современного общества;

— высокий уровень коррумпированности работников государственных органов, искажающий социальные нормы внутри института государственной службы;

— недостаточная степень профессиональной квалификации и компетентности государственных служащих, создающая препятствие эффективному выполнению ими своих функций.

8. Нормативно-правовое регулирование в сфере национальной безопасности в целом и общественной безопасности в частности не имеет в своей основе общей стратегии, нет необходимой связи между нормативными актами. Отсюда острая необходимость в приведении всех актов в сфере безопасности и предполагаемых проектов в единую систему, устранении пробелов, повторов и противоречий, установлении должной корреляции между ними.

9. В рамках дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности субъектов общественной безопасности в первую очередь необходимо снять имеющие место нарушения принципов единства системы государственной службы, в том числе: функционально-видовое дублирование, которое проявляется во вторжении одного ведомства в компетенцию другогонеоправданную дифференциацию статусов государственных Служащих некоторых органов законодательной и исполнительной властинесогласованность действующих нормативно-правовых актов, касающихся правоотношений со смежными видами государственной службы.

10. В качестве необходимого направления развития института государственной службы в данном случае рассматривается разработка Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Последняя должна содержать: характеристику внешних и внутренних угроз в этой сферекритерии, описывающие национальные интересы в данной областиосновные составляющие системы обеспечения общественной безопасностинаправления деятельности субъектов этой системымеханизм координации и взаимодействия между ними. В ней должна быть определена стратегия развития данной системы, а также органы (структуры), ответственные за ее реализацию.

11. В постсоветском законодательстве изменилось концептуальное понимание государственной службы как правового института: если ранее шла речь о реализации задач и функций государства посредством исполнения обязанностей на должностях любого уровня в рамках деятельности всех государственных структур, то теперь — об обеспечении исполнения и собственно исполнении государственными служащими закрепленных за ними полномочий в рамках компетенции государственных органов. С учетом этого предлагается определение государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности.

12. Государственные органы РФ образуют единую систему, в которую входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Необходимость единства государственной службы обусловливается единством системы государственной власти как основы федеративного устройства Российской Федерации и решения задач обеспечения национальной безопасности.

13. Государственная служба в органах внутренних дел как одного из основных субъектов обеспечения общественной безопасности представляет собой нормативно установленный и структурно оформленный механизм профессионального обеспечения реализации правоохранительных функций государства в рассматриваемой сфере. Институт такой службы состоит из правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные государственно-служебные отношения, возникающие в связи с деятельностью сотрудников данной структуры. Он регламентирует организацию и деятельность всех сотрудников, которые на профессиональной основе выполняют задачи и функции, возложенные на МВД России.

14. Государственно-служебные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов внутренних дел, занимают самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации. Положение этих органов в государственном аппарате предполагает формирование федеральной законодательной базы специализированного характера.

Накопившиеся многочисленные проблемы, которые сдерживают сегодня развитие службы, призван снять Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». В нем должны быть отражены такие узловые моменты, как: понятие государственной службы в органах внутренних дел, ее задачи, принципы и подвидыпонятие должности, классификация должностей и квалификационные требования к нимправовой статус сотрудника органов внутренних делвопросы реализации прав, дисциплинарной ответственности, правовой и социальной защиты сотрудника органов внутренних делкомпетенция кадровых служб органов внутренних делпорядок формирования кадрового резерва и иные частные вопросы, касающиеся государственно-служебных отношений в системе МВД России.

15. При определении направлений развития государственно-служебных отношений в рамках деятельности субъектов обеспечения общественно*} безопасности следует исходить из наиболее современных методов их организации. Государственно-служебные отношения могут быть усовершенствованы лишь при условии оптимальной организации структуры конкретного государственного органа.

16. Необходимо расширение системы принципов организации государе ственной службы, внесение соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ и федеральный закон о государственной службе в части, касающейся этого вопроса. При этом следует ориентироваться на то, что основные принципы определяют основы организации государственной службы и предусматриваются в Конституции РФорганизационные — регламентируют общие вопросы, связанные с деятельностью государственной службы Российской Федерации и определяются в соответствующем федеральном законе о государственной службеотраслевые — определяют основные требования, предъявляемые к государственным служащим в определенной сфере правоотношений.

17. Сформулировано определение кадровой политики в рассматриваемой сфере как стратегии по формированию, развитию и рациональному использованию кадрового потенциала государственных органов в интересах обеспечения общественной безопасности государства. Кадровая политика включает в себя систему научно-теоретических знаний, идей, взглядов, принципов, отношений, направленных на установление целей, задач, и комплекс организационно-практических мероприятий, обеспечивающих разработку форм, методов, механизмов, технологий подбора, распределения, оценки, мотивации эффективного профессионального использования специалистов, формулирование профессиональных требований к ним.

18. Приоритетным направлением государственной кадровой политики и одновременно элемент механизма ее реализации является формирование резерва. Подготовка резерва кадров для государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности является необходимым условием преемственности в развитии кадрового корпуса, что в свою очереди обеспечивает стабильность всего государства.

19. Резерв кадров государственной службы представляет собой специально отобранную группу служащих, органически сочетающих в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей, чуткость к сотрудникам, их нуждам и запросам, являющихся примером в работе, владеющих экономическими методами хозяйствования и способными при дополнительной подготовке достичь соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к вышестоящим должностям, на которые они включены в резерв. Иными словами, это управленческая элита государства.

20. Проявления профессиональной деформации личности государственного служащего в системе органов внутренних дел обусловлены воздействием ряда детерминант, среди которых особую роль играет деформация правосознания. Предлагается комплекс мер по предотвращению профессиональной деформации личности сотрудника правоохранительных органов.

21. Дается обоснование необходимости разработки нормативно закрепленных критериев оценки качества подготовки управленческих кадров в образовательных учреждениях соответствующего профиля. Соответствие качества подготовки по данным критериям должна определять Государственная аккредитационная комиссия управленческих образовательных учреждений.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в ряде опубликованных автором работ, в том числе двух монографиях, учебнике, а также научных статьях общим объемом около 45 п.л.

Теоретические положения и практические выводы исследования докладывались и обсуждались на республиканских и межведомственных научно-практических конференциях и семинарах.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографии и приложения. Работа выполнена в соответствии с требованиями ВАК.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Система взглядов по вопросам общественной безопасности достаточно разнообразна, и это приводит к отсутствию упорядоченной деятельности по ее обеспечению. Несогласованность действий и низкий уровень координации государственных органов, обеспечивающих общественную безопасность, ненадлежащие механизмы прогнозирования и принятия решений по вопросам безопасности, нормативная база, не отвечающая современным требованиям к системе безопасности, являются результатом отсутствия единообразного понимания сути общественной безопасности, ее видов, угроз, методов их отражения, системы органов по ее обеспечению.

2. Общественная безопасность — это сложная многоуровневая функциональная система, в которой непрерывно происходят процессы взаимодействия и противоборства жизненно важных интересов личности, общества, государства с угрозами этим интересам. Защищенность государства, общества и личности в данной сфере жизни общества обеспечивается таким основополагающим механизмом социальной системы, как самоорганизация (или самоуправление).

Система общественной безопасности, постоянно подверженная внешними внутренним воздействиям, в каждый момент развития общества имеет свои характеристики устойчивости, связанные со структурой и функционированием системы управления.

3. Общественная безопасность представляет собой такое состояние общества (систему его свойств, способность), при котором за счет внутренних социальных механизмов, опосредованных функционированием различных государственных и общественных институтов, сохраняется его устойчивое состояние и развитие, обеспечиваются условия для реализации интересов личности, общества и государства и одновременно их защищенность (при наличии осознания ее людьми) от угроз, исходящих от противоправных посягательств, а также в чрезвычайных ситуациях социального, природного и техногенного характера.

В качестве правовой категории общественную безопасность можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих защищенность интересов личности, общества и государства от угроз, исходящих от преступных и иных противоправных деяний, нарушений порядка производства различного рода работ и обращения с общеопасными предметами пользования, в условиях явлений негативного социального, техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельствах.

Данная сфера относится к области таких общественных отношений, которые, во-первых, урегулированы правовыми нормами, подкреплены официальной идеологией и охватываются деятельностью соответствующих государственных структурво-вторых, обеспечены системой социальных гарантий на труд, образование, лечение, отдых, на участие в социальных процессах (криминологически значимые параметры безопасности), а также рациональной организацией быта и условиями для безопасного использования материальных предметов окружающей человека среды (технологически значимые параметры безопасности) — в-третьих, защищены от любых форм асоциального и преступного поведения, при чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и социального характера, а также иных ситуаций, характеризующихся повышенной опасностью.

Введение

в правоохранительную практику категории общественной безопасности, воплощающей в себе элементы защиты законных интересов личности, общества и государства, будет способствовать укреплению правопорядка и усилению защиты субъективных прав индивидуальных и коллективных субъектов.

4. В нынешних условиях нужно указать на непродуктивность узкого подхода к общественной безопасности, когда основные подсистемы общества, приобретя относительную автономность, теряют свое единство. Оптимальный уровень общественной безопасности в своей наиболее существенной части зависит от интегрирующей способности власти, от установления необходимой степени упорядоченности взаимодействий его подсистем.

Таким образом, сегодня следует рассуждать об общественной безопасности как чрезвычайно многомерном явлении. Общественная безопасность не ограничивается правоохранительной и эколого-технической сферами, а «подключает» буквально все стороны общественной жизни, все множество относительно самостоятельных подсистем, образующих общество и обеспечивающих его нормальное функционирование и развитие. В этой связи для построения адекватной системы общественной безопасности требуется высокое искусство управления процессами, протекающими во всех сферах социума, тщательно проработанная, взвешенная, всесторонне обоснованная политика, упорядочивающая использование средств и методов.

5. Криминальная статистика, анализ исторически значимых конфликтов за последние годы, повлекших человеческие жертвы, социальные катаклизмы и экономические потрясения, позволяют сделать вывод о наличии серьезных угроз, а также об отсутствии в нашей стране надежной системы общественной безопасности. Несмотря на принимаемые экономические, организационно-правовые и технические меры, в последние годы проявились тенденции к дальнейшему накоплению отрицательного потенциала в определенных областях и адекватные изменения качественных параметров преступности.

6. Применительно к выявлению угроз и опасностей в сфере общественной безопасности наиболее актуальной проблемой сегодня является повышение «чувствительности» этой системы. Она призвана не только выявлять фактические угрозы, но и работать на опережение, т. е. отслеживать и прогнозировать развитие всех значимых социальных процессов и явлений, которые могут в конечном итоге представлять опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства.

7. В решении задачи создания системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз весьма актуальной является разработка определенного набора индикаторов, позволяющих с достаточной степенью достоверности оценить уровень текущего состояния общественной безопасности.

При определении перечней индикаторов следует исходить из того, что они должны отражать сущностные, а не второстепенные черты состояния общественной безопасности, а, кроме того, охватывать жизненно важные интересы личности, общества и государства в данной сфере.

Перечень индикаторов пороговых значений общественной безопасности должен удовлетворять следующим практическим требованиям:

— возможность использования данных индикаторов в федеральных органах исполнительной власти и органах власти субъектов Российской Федерации;

— достаточная степень конкретности и определенности, позволяющая давать однозначную оценку фактическому состоянию данной сферы;

— совместимость данного перечня с действующей в нашей стране системой учета, статистики и прогнозирования.

8. Угрозы общественной безопасности современной России приобрели пороговый характер в первую очередь из-за низкого качества социального управления. В многообразном спектре источников угроз общественной безопасности страны сегодня все более актуальными становятся внутренние, порождаемые деформацией государственного аппарата.

Наибольшую опасность для состояния общественной безопасности в России сегодня представляют следующие черты государственной институции:

— резкое усиление позиции российского государственного аппарата на фоне ослабления общественного контроля за деятельностью государства;

— анонимный механизм формирования внутренней и внешней политики, не способный обеспечить ее высокое качество;

— существенное увеличение размеров управленческого звена при падении его эффективности;

— ослабление роли государственного регулирования в ряде жизненно значимых общественных сфер;

— явное преобладание в государственной политике корпоративных интересов господствующих элитарных групп;

— деформация механизма функционирования института чиновничества, отчуждение государственной службы от населения;

— отсутствие высококвалифицированной управленческой элиты;

— утрата официальной властью значительной части контроля над ситуацией в стране и усиление роли мафиозных криминальных структур, региональных элит, иностранных групп влияния.

9. Нравственное противостояние власти и населения — особая проблема для государственного управления. Недоверие населения к государственной власти, падение ее морального авторитета во многом вызвано неспособностью государственных структур решать реальные проблемы общества и граждан, ее непоследовательностью и часто бессилием, широким распространением в сфере государственной службы таких негативных явлений, как коррупция, бюрократизм, закрытость в работе, неуважение к людям, пренебрежения к законам и т. д.

10. Особо неоднозначное положение присуще институту государственной службы, реализующему политическую волю руководства страны. Во многом это является результатом того, что социальные и политические цели государства сводятся к задачам государственных органов, а властные полномочия отдаются на откуп государственных служащих.

Государственная служба призвана защищать интересы государства и общества, его социальных групп и каждого человека. В случае неэффективного функционирования государственной службы в государстве и обществе возникают явления, содержащие в себе угрозу безопасности.

11. Институт государственной службы должен иметь соответствующие демократическим принципам развития общества ориентиры. Вместе с тем, до сих пор законодательно не сформулированы цели государственной службы, в том числе и те, которые касаются обеспечения безопасности общества и государства. Это порождает неопределенность функций государственных служащих в данной сфере.

Определенную угрозу жизненно важным интересам объектов общественной безопасности создают методологически неверные подходы в построении законодательной базы организации и функционирования государственной службы. Они связаны с ограничением роли государственной службы рамками отдельных ведомств, выведением ряда государственных структур, а также некоторых категорий лиц, занимающих государственные должности (в частности, политиков) за пределы данного института. Все это ослабляет силы и без того количественно ограниченного и качественно^{сформированного} кадрового корпуса государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности. При этом ограничиваются возможности социального контроля за деятельностью должностных лиц. В результате далеко не в полной мере реализуются функции государственной службы в рассматриваемой сфере.

Ущемление прав и свобод человека и гражданина в процессе реализации задач государственной службы в сфере общественной безопасности является результатом отсутствия четкого механизма ответственности государственных служащих за нарушения прав и свобод личности.

Опасности, исходящие от института государственной службы, во многом связаны также с организационными проблемами структур власти и управления.

12. Под обеспечением общественной безопасности понимается формирование и проведение в жизнь государственной политики, направленной на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности посредством осуществления мер нормативно-правового, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства в данной сфере. Основная цель этой политики — определение и закрепление основных направлений по созданию условий, благоприятствующих обеспечению общественной безопасности, нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства.

13. Государственная политика по обеспечению общественной безопасности должна строиться не в расчете на проведение чрезвычайных мер, а ориентироваться на последовательное наращивание усилий по обеспечению условий для реализации интересов личности, общества и государства, их защищенности от угроз, исходящих от противоправных посягательств, а также в чрезвычайных ситуациях социального, природного и техногенного характера.

Решение этой задачи невозможно без:

— качественного обновления и приведения в соответствие с настоящими реалиями правовой базы, устранения в ней пробелов, коллизий и противоречий;

— дальнейшего совершенствования системы правоохранительных органов за счет оптимизации их организационно-структурного построения;

— создания системы информационного обеспечения органов внутренних дел;

— укрепления дисциплины и законности в деятельности правоохранительных органов, улучшения координации и взаимодействия их структурных звеньев, в том числе межведомственного, а также развития международного сотрудничества;

— оснащения правоохранительных органов необходимым вооружением, средствами защиты, спецсредствами, оперативной, специальной и криминалистической техникой, системами и средствами связи, компьютерной и иной оргтехникой, транспортом, обмундированием и снаряжением, а также повышения уровня социальной защиты личного состава органов внутренних дел и внутренних войск;

— сохранения и закрепления кадрового профессионального ядра правоохранительных органов, обеспечения правовых, социальных, материальных и морально-психологических условий и необходимых гарантий для службы и быта сотрудников и членов их семей, повышения социального статуса сотрудников и престижности работы в правоохранительных органах, в том числе с использованием возможностей страховых организаций и благотворительных фондов;

— формирования позитивного общественного мнения о правоохранительной системе и результатах ее деятельности, восстановления доверия общества к правоохранительным органам.

14. Следует рассуждать о триедином значении понятия государственной службы.

Государственная служба характеризуется как:

• результирующая целевой деятельности, а именно деятельности государства по организационно-правовому регулированию функционирования государственного аппарата;

• процесс, т. е. трудовая деятельность, осуществляемая на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства;

• системное образование, что подразумевает упорядоченную совокупность элементов, средств и механизмов, регулирующих отношения, складывающиеся при взаимодействии с внешней средой и внутри организации.

15. Государственная служба в сфере общественной безопасности — это профессиональная деятельность по реализации задач и функций государства, осуществлению полномочий государственных органов, нацеленная на обеспечение защищенности интересов личности, общества и государства от угроз, исходящих от преступных и иных противоправных деяний, нарушений порядка производства различного рода работ и обращения с общеопасными предметами пользования, а также в условиях явлений негативного социального, техногенного и природного характера, при других особых обстоятельствах.

16. Государственная служба, относясь к числу формальных социальных институтов, призвана выполнять интеграционную функцию в обществе, сглаживать и преодолевать возникающие противоречия, поддерживать на определенном уровне социальный порядок, объединять и координировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость политической и социально-экономической жизни, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны.

Роль данного института состоит в том, что он управляет общественными отношениями, организует и реализует их. Обеспечивается это путем возникновения, изменения, прекращения прав и (или) обязанностей граждан в результате принятия управленческих решений, затрагивающих как групповой, так и индивидуальный уровень, в частности, в сфере обеспечения общественной безопасности.

17. Как правовой институт государственная служба представляет собой комплексную отрасль законодательства, состоящую из норм различных отраслей права (конституционного, административного, трудового). Он охватывает правовые нормы, устанавливающие разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения, и при этом активно используется при формировании основ иных правовых отраслей.

Государственная служба, выделившись в особую отрасль права, является автономным административно-правовым институтом. Она отправляется на основе специального законодательства о государственной службе как системы правовых норм, правил и процедур, регламентирующих государственно-служебные отношения, т. е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.

18. Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. В ее структуру включено значительное число специализированных видов службы. Правовые основы организации государственной службы в данном случае закрепляются в актах общего характера, а также и в специальных актах, касающихся функционирования отдельных государственных органов. Отраслевые виды государственной службы являются подсистемами сложного социально-правового института государственной службы.

19. Единый системный подход необходим как при разработке понятийного аппарата в рамках теории безопасности, так и при принятии нормативных актов, регламентирующих деятельность ее субъектов.

Негативным фактором, воздействующим на правовое регулирование государственно-служебных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, является отсутствие необходимых законодательных актов, и это оказывает отрицательное влияние на результативность функционирования ее субъектов, а, в конечном счете, на защищенности конкретных сфер безопасности.

20. Государственная служба в органах внутренних дел представляет собой один из видов федеральной государственной службы Российской Федерации. Главная видовая особенность такой службы заключается в территориальном масштабе полномочий государственных органов. Как и иные федеральные государственные органы, органы внутренних дел осуществляют государственно-служебную деятельность в соответствии со своими полномочиями в общегосударственном масштабе. При этом сама федеральная государственная служба строится применительно к территориальному устройству Российской Федерации, т. е. она создается в федеральных государственных органах, главным образом, исполнительной власти, имеющих свои структурно-территориальные подразделения в государствообразующих субъектах, а также на уровне муниципальных территориальных образований. Необходимо дальнейшее совершенствование государственно-служебных отношений применительно ко всем уровням организационного построения данной федеральной структуры.

21. Существенным тормозом, снижающихся результативность функционирования современной государственной службы в рассматриваемой сфере, как публичного социально-правового института, является отсутствие адекватной системы принципов ее организации и функционирования.

Необходимо дополнить перечень принципов, содержащий в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ», следующими принципами: соблюдение законности и государственной дисциплины, который получил свое отражение в федеральном законодательстве лишь в форме отдельных его требованийплановость, развитие которого предполагает оптимизацию процесса принятия стратегических решений, а также учет их социальных последствийнаучность, который предполагает строгое следование требованиям объективных закономерностей развития общества, учет реальных возможностей и действительного состояния социальной системы, обоснованность принимаемых актов и действий должностных лиц, недопустимость субъективизма в государственной деятельностиучет общественного мнения, который не является составной частью принципа гласности, как это утверждают некоторые специалисты, а подразумевает наличие обособленного постоянно действующего фактора социального управлениясоциально-правовой защиты государственных служащих.

Большинство принципов в федеральном законе сформулированы без оговорок об исключениях из общих правил. Так, принцип гласности в осуществлении государственной службы следовало бы ограничить определенными рамками и вести речь о сочетании гласности и служебной тайны, что особо важно для деятельности государственных служащих в сфере общественной безопасности.

Решение этого вопроса создаст необходимые предпосылки для эффективного функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих (персонала), устойчивости правового регулирования государственно-служебных отношений в данной сфере общественной безопасности.

22. Под кадровой политикой в рассматриваемой сфере следует понимать стратегию по формированию, развитию и рациональному использованию кадрового потенциала государственных органов в интересах обеспечения общественной безопасности государства. Кадровая политика включает в себя систему научно-теоретических знаний, идей, взглядов, принципов, отношений, направленных на установление целей, задач, и комплекс организационно-практических мероприятий, обеспечивающих разработку форм, методов, механизмов, технологий подбора, распределения, оценки, мотивации эффективного профессионального использования специалистов, формулирование профессиональных требований к государственным служащим.

23. Целью государственной кадровой политики является проведение в жизнь общей политики государства. Это, прежде всего, сохранение целостности и обеспечение национальной (включая общественную) безопасности путем организации и оптимизации профессиональной деятельности персонала всех сфер государственного управления. Государственная кадровая политика имеет свои отраслевые и региональные особенности, отражающие специфические условия отраслей государственного управления и регионов федеративного государства, коим является Россия. Но упомянутые особенности должны «работать» на достижение заявленных общих целей кадровой политики государства.

24. Исходя из стратегической цели государственной кадровой политики, выделяются такие ее принципы, как:

— научная обоснованность и реалистичность, взвешенный учет как потребности государственной службы в кадрах той или иной квалификации, так и существующих возможностей ее удовлетворения;

— системность и комплексность решения кадровых проблем;

— перспективность, ее опережающий и упреждающий характер на прогнозировании кадровой ситуации;

— тщательность отбора в соответствии с требованиями принципа профессионализма и компетентности государственного служащего;

— доступ всех граждан страны к государственной службе при неукоснительном соблюдении требований к состоянию здоровья, уровню образования, профессиональной подготовленности, отсутствию судимостей и связей в уголовной среде;

— компетентность и профессионализм служащих;

— правовая и социальная защита персонала, обеспечивающая законность и социальную справедливость решения кадровых вопросов.

25. При рассмотрении принципов кадровой политики государства следует отметить их историческую и территориальную изменчивость. Но при определенной разнице в формулировках, вызванных культурными различиями, и поправкой на эволюцию государственной службы в нашем государстве, существует так называемый «становой хребет» кадровой политики государств с различными формами правления и общественно-политическим устройством. Это своеобразные правила, обеспечивающие стабильность и, одновременно, поступательное развитие стран, их придерживающихся.

26. Для реализации государственной кадровой политики необходимы организационно-правовые образования, обеспечивающие достижение поставленных целей. Многосубъектность государственной кадровой политики России является ее «знаковой» чертой.

27. Приоритетными направлениями кадровой политики в сфере обеспечения общественной безопасности являются следующие:

— создание новой системы научно-аналитического и информационного обеспечения регулирования кадровых процессов;

— формирование новой нормативной правовой базы кадровой работы;

— обеспечение государственных органов высококвалифицированными и компетентными кадрами;

— развитие новой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

— реформа духовно-нравственных устоев государственной службы, воспитание у персонала гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения законов, присяги и этических норм.