Политические механизмы управления в российском государстве

Современная трансформация России в государство западно-демократического образца является, бесспорно, управляемым процессом. По сути, это — вторичная модернизация общества и государства на основе западной модели. Технология этого управленческого процесса весьма разнообразна, в ней соединились и российские управленческие традиции, и практикасоветской административно-командной системы, и западный опыт демократических политических отношений. Такое соединение, видимо, неизбежно для современной России, хотя эффективность его практического использования невелика. Политические механизмы, которые применяются в системе российского государственного управления в настоящее время, нуждаются в серьезном совершенствовании. Неслучайно этой проблеме уделяет пристальное внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин.

Управление российским государством всегда было сложным процессом, поскольку необыкновенно сложно само наше государство, неслучайно имеющее федеративное устройство. Огромное пространственно оно включает в себя территории с разными природно-климатическими и экологическими условиями, с населением, представляющим огромное разнообразие наций, культур, религий, традиций. За исторически небольшое время страна проверила на себе несколько разных политических режимов, идеологических и нравственных концепций, прошла через небывало разрушительные войны и иные социально-политические испытания. Последствия всех этих процессов и масштабных событий отразились на судьбе народа, на его социально-психологическом и культурном состоянии. Отсутствие стабильности в обществе негативно сказывалось на структурах и механизмах государственного управления. Оно сложно структурировано, громоздко, малопродуктивно. Свой «вклад» в общую сумму сложностей вносит, конечно, асимметричная форма Российской Федерации. Все это, а особенно необходимость постоянно вносить коррективы в систему управления страной, делают актуальными для практики и теории исследования политических механизмов государственного управления.

Само государственное управление является по преимуществу политическим процессом, ибо государство как основной политический институт разрабатывает, утверждает и осуществляет все принципиальные политические стратегии развития общества. Оно представляет собой масштабную, разветвленную и влиятельную систему политического управления. Поэтому политические механизмы управления, прежде всего, используются в государственной сфере. Режим государственной власти определяет, диктует принципиальные методы реализации власти, в рамках которых, в свою очередь, подбираются необходимые и возможные механизмы конкретных управленческих действий. Обычно такие механизмы означают совокупность определенных управленческих процедур, навыков, приемов, объединенных каким-либо политическим методом или принципом.

Среди таких принципов, по сути формирующих характер политических механизмов, определяющими являются легитимность, гласность, открытость, законность, ответственность, научность, преемственность или же другие, противоположные названым и формирующие иной характер политических механизмов. Поскольку набор используемых в государственном управлении механизмов определяется, главным образом, политическим режимом всякого конкретного времени, исследование характера применяемых механизмов позволяет лучше понять и оценить существующий режим государственной власти. Для современной России, где реальный режим власти представляет собой более сложное состояние, чем его конституционная модель, исследование механизмов актуально и с позиций более глубокого осмысления режима власти, политической системы, политического процесса настоящего времени.

Существенное воздействие на характер политических механизмов государственного управления России оказывает ее федеративное устройство. Провозглашенные в статье 5 (п.З) Конституции РФ1 политические основания федеративного устройства нашей страны успешно реализуются. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что 60% законов в общем законодательном массиве России составляют акты субъектов федерации2. Это подтверждает их статус субъектов политики и права, их политико-правовые полномочия в системе управления государством, которое в данном отношении однозначно является федеративным. Региональная власть, являясь политическим субъектом, делит властные полномочия с центром на основе конституционных положений. Все это усложняет механизмы государственного управления, увеличивает значение переговорного процесса, тщательного учета интересов, компромиссного снятия противоречий, подробной правовой регламентации всех управленческих действий.

Понятие политических механизмов, сравнительно новое в отечественном обществознании, пока еще не имеет четкой, устоявшейся формулы. Многие авторы, использующие его в своих исследованиях, трактуют его весьма вольно, порой некорректно. В научных изданиях, а тем более в публицистике допускается смешение понятий методов, механизмов, технологий, что, естественно, не на пользу науке и научному осмыслению политической практики. Одну из первых попыток как-то содержательно соотнести понятия «технологий» и «механизмов» предпринял О.Н. Фомин3. В целом придерживаясь его подхода, мы продолжаем данный анализ, введя в его сферу также.

1 Конституция Российской Федерации. М., 1997. С. 7.

2 См.: Морщакова Т. Г. Конституционное судопроизводство на федеральном и региональном уровнях: реальность и перспективы // Общественные науки и современность. 2003. № 3. С. 73.

3 См.: Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции. Саратов, 2002. С. 47−61. понятия «метода» и «режима». Конкретизация соотношений между всеми этими понятиями позволяет точнее и эффективнее использовать понятие политических механизмов в исследовании проблем государственного управления.

Политические механизмы являются средством реализации государственной политики, конкретных задач государственного управления. В решающей степени набор и характер этих механизмов, используемых практически, определяется политическим режимом конкретной страны, поскольку в нем воплощаются все средства и методы осуществления политической власти. Поэтому считаем логичным, наряду с другими подходами, определять политические механизмы в соответствии с названиями политических режимов: демократического, авторитарного, монархически-традиционного, тоталитарного. В таком случае, с учетом некоторых интерпретаций формулировок, можно выделить следующие группы реально известных политических механизмов: демократические или правовые, авторитарные или командные, тоталитарные. Каждая из них специфична в обеспечении процесса управления, присуща тому или иному политическому состоянию общества и государства.

По нашему мнению, абсолютно чистой, стопроцентной реализации классических моделей политического режима в современном сообществе стран отыскать трудно. Практически всегда имеются какие-либо отступления от них, продиктованные историческими, социальными, идеологическими и иными причинами, а также особенностями современного политического развития. В особой степени данная оценка справедлива в отношении стран, осуществляющих переход к новой политической системе. Россия — именно такая страна. Ее политическое прошлое сложно и разнообразно. Монархия в форме царства. Абсолютная монархия в форме империи. Недолгий республиканизм, завершившийся жесткой диктатурой, тоталитаризмом. Административно-командная система с элементами авторитаризма и демократизма одновременно. И, наконец, переход к демократической республике, все атрибуты которой провозглашены в Конституции, но пока в очень неразвитой форме представлены в реальной жизни. К сожалению, политическое прошлое российского общества почти не содержало демократической практики и поэтому не накопило опыта демократических отношений. Поэтому по особенному труден трансформационный путь российской политической системы, сложен в своих характеристиках современный политический режим России.

Неоднозначность политического режима определила сложное сочетание политических механизмов, применяемых в данных условиях. В некую систему вплетены механизмы, характерные для разных политических режимов. Все они влияют на процесс государственного управления, хотя степень влияния каждого трудно оценима. Исследование структурирования российской системы политических механизмов, воздействия их разных групп на процесс управления в государстве позволяет лучше понять содержание современного политического процесса, характер и дальнейшее развитие политического режима в нашей стране.

Степень научной разработанности проблемы. Известный интерес к данной проблематике всегда проявляли западные политологи4, поскольку она не только касается системы управления, но также прямо затрагивает проблематику политических режимов, политических систем, политической модернизации, политических элит и т. п. Немало исследований по вопросам го.

4 См.: в частности, Арато А., Коэн Д. Гражданское общество и переходный период от авторитаризма к демократии // Гражданское общество. М., 1994; Бане В. Элементы неопределенности в переходный период // Полис. 1993. № 1 Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному обществу // Полис. 1993. № 1- Линц X., Степан А. «Государственность», национализм и демократия // Полис. 1997. № 5- Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996. № 5- Хайек Ф. Общество свободных. Сдерживание власти и развенчание политики // Открытая политика. 1995. № 8- Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 11- Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. Пер. с англ. М., 1997; Луман Н. Власть. Пер. с нем. М., 2001; Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая мен-тальность. Пер. с англ. М., 1993 и др. сударственного управления осуществили российские философы, государст-воведы, историки, политологи, юристы, социологи5. Их работы используются тем или иным образом в данном исследовании.

Отечественные аналитики всегда уделяли большое внимание изучению истории возникновения и функционирования различных правовых, экономических, административных, культурно-идеологических и корпоративных механизмов, из которых на протяжении более чем тысячелетия складывалась модель политического управления государственным и общественным пространством. Изучение этих сюжетов обычно проходило в русле свойственных тому или иному времени методологических установок, с акцентом на исследовании тех механизмов, которые выводились текущей политической практикой на передний план.

Первыми предприняли подробный анализ механизмов рекрутирования политических элит, механизмов администрирования и идеологического обеспечения различных управленческих решений отечественные историкисовременники Великих реформ середины XIX столетия6. В фундаментальных исторических очерках российской государственной и общественной жизни.

5 Андронова И. В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в современной России. Саратов, 2004; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997; Гражданское общество в России: структура и сознание. М., 1998; Макашева Н. Распределительные коалиции в постсоциалистической России // Общественные науки и современность. 1996. № 1- Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997; Мелъвилъ А. Ю. Демократические транзиты (теория, методология и прикладные аспекты). М., 1999; Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления. Ростов н/Д., 1997; Романов B.JT. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000; Соловьев А. И. Двухмерность российской политики как показатель кризиса системы власти // Полис. 1999. № 4- Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции. Саратов, 2002; Хлопина А. Становление гражданского общества в России. Институциональная перспектива // Pro et contra. 1998. Т.2- Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997; Якобсон Л Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко КС. Группы интересов и российское государство. М., 1999; и др.

6 Соловьев С. М. История России с древнейших времен. М., 1988, Его же. Взгляд на историю установления государственного порядка в России до Петра Великого. Публичные лекции // Чтения и рассказы по истории России. М., 1989; Его же. Сочинения. М., 1998; Ключевский В. О. Курс русской истории. М., 1937; Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. В 3-х томах. М., 1995.

С.М. Соловьева, В. О. Ключевского, П. Н. Милюкова был сделан акцент на выявлении различных общественных и государственных потребностей, которые сделали необходимым развитие того или иного механизма управления. Динамика существования каждого конкретного механизма, таким образом, описывалась в духе популярной в то время гегелевской диалектической формулы преобразования количественных изменений в новое качество .

Однако при всей его продуктивности такой теоретический подход вел к эклектическому восприятию всей совокупности механизмов политического управления. Каждый из механизмов выглядел в трудах этих классиков отечественной исторической мысли самодостаточным и, в принципе, вопрос о системности, взаимосвязанности и взаимообусловленности этих механизмов оставался открытым вплоть до того времени, когда ответ на него попыталась дать советская историческая наука.

Методология марксизма позволяла органично свести в одну систему порядок возникновения и функционирования отдельных механизмов политического управления8. Она позволяла определенным образом ранжировать эти механизмы по политической значимости в соответствии с общими посылками марксизма относительно связи экономических, культурных, правовых и т. д. факторов общественно-политического развития. В советское время наметилось существенное приращение научных знаний о свойственном России специфическом механизме рекрутирования властвующих элит9, о механизмах стимулирования политического процесса посредством экономических.

7 Гуторов В. А. Философия политики на рубеже тысячелетий: судьба классической традиции // Полис. 2001. .№ 1.

8 Маркс К, Энгельс Ф. Немецкая идеология // Сочинения. Изд.-е второе. М.1955; Ленин В. И. Империализм как высшая стадия капитализма // Поли. собр. соч. М., 1969. Т.21.

9 Покровский М. Н. Русская история с древнейших времен. М., 1933. T.I.- Греков Б. Д. Феодальные отношения в Киевском государстве. M.-JL, 1936; Веселовский С. Б. Исследования по истории класса служилых землевладельцев. М., 1969; Зимин А. А. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV — первой половине XVI в. М., 1986; Фроянов И. Я. Древняя Русь. Опыт исследования истории социальной и политической борьбы. М.-Спб. 1995. реформ10, о правовом и административном механизмах достижения баланса политических сил и интересов в федеративно организованном пространстве Киевской Руси, Московского государства и Российской Империи11. На рубеже XX—XXI вв. были выделены периоды в истории существования различных механизмов и их специфика соотнесена со спецификой функционирования аналогичных механизмов в европейских государствах Средневековья и Нового Времени12.

Сильной стороной анализа механизмов политического управления в советской научной литературе было стремление выявить и дифференцировать закономерные и случайные обстоятельства их исторического существования и стремление подчеркнуть связь качества этих механизмов с качеством политического режима в Российском государстве13.

Если аналитики эпохи Великих реформ второй половины XIX столетия в своем анализе механизмов управления политическим пространством России исходили из представления о в целом нейтральном или благожелательном отношении общественных структур к управленческим инициативам государства и его активности в экономической, правовой и культурной сферах (что соответствовало идейной установке демократической интеллигенции той поры на конструктивное сотрудничество с самодержавием, вставшим на.

10 Анисимов Е. В. Время петровских реформ. XVIII век. JI., 1989; Павлов А. П. Государев двор и политическая борьба при Борисе Годунове (1584 — 1605 гг.) СПб, 1992; Ильин В. В., Панарин А. С., Ахиезер А. С. Реформы и контрреформы. М., 1996. Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Л., 1969; Черепнин JI.B. Земские соборы Русского государства в XVI—XVII вв. М., 1978; Мань-ков А. Г. Уложение 1649 г. Кодекс феодального права в России. М., 1980; Эйделъман Н. Я. Революция «сверху» в России. М., 1989.

12 Образование Древнерусского государства: спорные проблемы. М., 1992; Хлопов О. А. Регионализм как мировая тенденция и особенности развития российского федерализма / Дисс. канд. полит, наук. М., 1998; Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998; Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. М., 1993. Перегудов С. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. М., 2003.

13 Смирнов П. П. Образование Русского централизованного государства в XIV — XV вв. М., 1973; Анисимов Е. В. Россия в середине XVIII века. М., 1988; Зимин А. А. Витязь на распутье. М., 1991; Клибанов А. И. Духовная культура средневековой Руси. М., 1996. Анисимов Е. В. Россия в середине XVIII века. М., 1988. и путь реформ), то советские исследователи справедливо обратили внимание на другое обстоятельство. На то, что во многих исторических ситуациях общество разными насильственными и ненасильственными способами заявляло о своем несогласии с качеством механизмов достижения баланса в управлении федеративным пространством российского государства14. Они обратили внимание и на то, что во многих случаях именно это внутреннее несогласие общества и его открытое сопротивление государству выступали мощным стимулом для совершенствования механизмов политического управления15.

Отказ современных отечественных исследователей от строгого следования логике марксистского анализа и большее их внимание к компаративным методам анализа в рамках цивилизационного подхода позволили добиться определенного равновесия в научных представлениях о внутренних и внешних факторах и условиях исторического формирования и развития различных управленческих механизмов. Во многом этому балансу способствовало, на наш взгляд, появление в 90-е годы минувшего столетия большого числа междисциплинарных исследований, в которых историки привлекали политологические модели из арсенала европейской науки для объяснения логики политических процессов в прошлом России16. Одновременно отечественные политологи проявили заметное стремление обозначить специфику.

14 Рыбаков Б. А. Киевская Русь и русские княжества XII—XIII вв. М., 1982; Скрынни-ков Р. Г. Борис Годунов. М., 1983; Ахиезер А. С. Россия: критика исторического опыта. В 3 т. М., 1991; Фроянов И. Я. Мятежный Новгород: Очерки истории государственности, социальной и политической борьбы конца IX — начала XIII столетий. JL, 1992. Абрамов В. Ф. Демократическая практика российского земства // Полис. 1995. № 3. С.145−151.

15 Греков Б. Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до XVII в. М., 1952; Дьяков В. А. освободительное движение в России в 1825 — 1861 гг. М., 1979; Литвак Б. Г. Переворот 1861 г.: почему не реализовалась реформаторская альтернатива. М., 1991; Фроянов И. Я. Древняя Русь. Опыт исследования истории социальной и политической борьбы. М.-Спб. 1995.

16 Пивоваров Ю. С. Политическая культура и политическая система России: от принятия христианства до петровских реформ // Мир России. 1993. № 1. Т.П. С. 184−210- Лан-цов С. А. Российский исторический опыт в свете концепций политической модернизации // Полис. 2001. № 3. С. 93−102- Орловская С. К. Земельная собственность в России // Россия в условиях трансформаций. Историко-политологический семинар. Материалы. М., 2001. Вып. 13. С.5−20. своей национальной политологической школы широким обращением к методам и предметам исторической науки. Этот междисциплинарный синтез позволил на современном научном уровне представить макроисторическую динамику механизмов политического управления в России в контексте макро-исторической динамики аналогичных механизмов в структуре европейской цивилизации.

Усовершенствование методологической парадигмы и междисципли-нарность позволили современным исследованиям выйти на существенную переоценку опыта политического управления советского времени, ставшего теперь уже тоже частью российского исторического опыта. Прежде всего, критическому осмыслению подверглись механизмы рекрутирования советской элиты17. Со свойствами этих механизмов совершенно справедливо, на наш взгляд, были увязаны исследователями авторитарное качество советского политического режима и низкая функциональность отдельных государственных и общественных институтов18.

В духе идей «рыночной экономики» были изменены оценки отечественного опыта использования экономических механизмов для поддержания стабильности политического пространства. В том числе были подробно изучены экономические механизмы, задействованные в столыпинских, хрущевских, брежневских и горбачевских реформах, механизмы, спровоцировавшие масштабные политические потрясения в России19. Существенно меньшую.

17 Ггшпелъсон Е. Г. Политическая система и НЭП: неадекватность реформ // Отечественная история. 1993. № 2. С.29−43- Его же. Советские управленцы: политический и нравственный облик (1917;1920 гг.) // Отечественная история. 1997. № 5. С.44−54.

18 Хасбулатов Р. И. «Бюрократия тоже наш враг .». М., 1989; Куманев В. А. 30-е годы в судьбах отечественной интеллигенции. М., 1991; Ильин В. В., Панарин А. С., Ахиезер А. С. Реформы и контрреформы. М., 1996.

1 Свет и тени «великого десятилетия». Н. С. Хрущев и его время. Л., 1989; Зубкова Е. Опыт и уроки незавершенных попоротов 1956 и 1965 гг. // Страницы истории советского общества. М., 1989. С.314−326- Эггелинг В. Политика и культура при Хрущеве и Брежневе. М., 1990; Согрин В. В. 1985 — 1995.: реалии и утопии новой России // Отечественная история. 1995. № 2. С.3−16- Шубин А. Истоки перестройки: 1978;1984 гг. В 2-х тт. М., 1997; Олещук Е. Горбачев: промежуточная оценка // Власть. 1997. № 12. С.65−72- Пыжиков А. научную активность продемонстрировали современные специалисты, историки и политологи, в изучении опыта функционирования советских правовых механизмов. Можно предположить, что, отчасти, это связано с широко распространявшейся демократической публицистикой в 90-е годы идеей о принципиально не правовом, негражданском и нецивилизованном характере политических отношений в советской политической системе в «эпоху тоталитаризма». В частности, очень слабо изученным остается опыт советского конституционализма, опыт нормотворческой работы механизмов партийного управления и контроля. Административные механизмы советского времени изучаются современными исследователями преимущественно в контексте истории становления современной властной вертикали в России20. Благодаря этому научный анализ работы советских административных механизмов теряет в глазах общества самостоятельную ценность важнейшего элемента отечественного политического опыта и он не востребуется современной управленческой практикой.

Малоизученным остается опыт работы советских механизмов управления идеологическими и культурными процессами. Появившиеся было в первой половине 90-х гг. исследования, которые затрагивали идеологические сюжеты, в силу политической конъюнктуры и увлечения исследователей концепцией «советского тоталитаризма» остановились на констатации принципиальных отличий марксизма от концепции социалистического строительства в России21. Современные же исследования чаще исходят из представле.

Модель «общенародного государства»: идеология и практика // Свободная мысль. 1999. № 12. С.76−79- Шевцова Л. Режим Б. Ельцина М., 1999. ул.

Левин М. Номенклатура — Arcanum imperii. Технология управления против социологии управленцев // Свободная мысль. 1997. № 4. С.75−80- Соловьев А. И. Культура власти на политическом перекрестке эпох // Власть, 1998. № 2. С. 15−23- Зудин А. Ю. Режим В. Путина: контуры новой политической системы // Общественные науки и современность. 2003. № 2. С.67−83.

21 Миф о застое: социально-экономическая жизнь СССР до перестройки. JL, 1991; Алексеева А. История инакомыслия в СССР. М., 1992. ний об отсутствии идеологии как таковой в политической жизни современного российского общества .

В целом современным политологическим исследованиям советского опыта управления федеративно организованным политическим пространством свойственно определенное пренебрежение исторической конкретикой, непонимание различий между историческим фактом и его политическиконъюнктурными интерпретациями в публицистике. Этот недостаток отчасти восполняется в настоящем исследовании обращением к конкретным историческим сюжетам, через призму которых оценивается свойственный разным эпохам политический потенциал различных механизмов управления, выявляются некоторые тенденции их использования в российской политической практике.

Особым блоком литературы, используемым в нашем исследовании, являются публикации по вопросам федерализма и федеративного устройства государств. Активизация общественного интереса к данной проблематике обусловила в течение последних полутора десятилетий выход большого количества научных работ по теории федерализма, анализу федеративной практики различных государств, особенностям советской федерации, характеристикам современной российской федерации, перспективам и проблемам ее дальнейшего развития23. Авторы этих работ — политологи, юристы, историки,.

22 Ланцов С. А. Российский исторический опыт в свете концепций политической модернизации // Полис. 2001. № 3. С.93−102- Козлов В. А. Российский посткоммунистический синдром: «разрушенное прошлое» и кризис советской идентичности // Общественные науки и современность. 2003. № 4. С.81−97.

23 См.: Аринин А. Н., Марченко Г. В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999; Дзапшба Ф. 3. Федерализм: современная теория и политическая практика. Саратов, 1999; Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Иванов В. Н., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2001; Шинковский М. Ю. Российский регион: становление политического режима в условиях глобализации. Владивосток, 2000; Строев Е. Трудный поиск отечественной модели федеративных отношений // Федерализм. М., 1999. № 3- Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации. М., 2002; Бюджетные отношения в Российской Федерации. М., 2001; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001; Опыт европейского федерализма. История и современность. М., 2002; Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М., экономисты, географы — исследуют различные аспекты формирования, функционирования и развития федерации современной России, однако проблема механизмов управления в условиях нашего федерализма, влияние на них окружного структурирования политико-правового пространства страны специально пока не рассматривалась.

Анализ литературы позволяет говорить о том, что отечественная наука уделяла немалое внимание проблемам политического управления в российско-советском государстве. Однако исследование собственно политических механизмов управления, характера их применения, воздействия этих механизмов на эффективность государственной власти, на политический процесс пока еще откровенно ограничено. Имеется лишь несколько в последнее время вышедших работ, посвященных отдельным аспектам проблемы24. Они дают определенное представление о развитии данного научного направления в отечественном обществознании, намечают конкретные темы научных разработок, но также показывают острую необходимость глубокой научной проработки самых разных элементов системы политического управления в Российской Федерации.

Все это обусловило выбор данной темы исследования. Цель работы состоит в анализе совокупности современных политических механизмов и особенностей их использования в системе государственного управления Российской Федерации.

1997; Юдин Ю. А., Шульженко Ю. Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2000 и др.

24 См.: Шабров О. Политическое управление. Проблемы стабильности и развития. М., 1997; Кузич А. Е. Политическое управление и развитие российского федерализма // Россия. Политические вызовы XXI века. Второй Всероссийский конгресс политологов. М., 2002. С. 76−81- Макарин А. В. Бюрократия в системе политической власти. Дисс. докт. полит, наук. СПб., 2000; Морозова Е. И. Функционирование органов власти и управления в субъекте Российской Федерации: политологический анализ. Дисс. канд. полит, наук. М., 1999; Фомин О. Н. Политические механизмы регулирования общественных отношений. Дисс. докт. полит, наук. Саратов, 2002; Воротников В. Л. Теневизация политического процесса в современной России. Дисс. канд. полит, наук. М., 2002; Государственное управление и политика. Под ред. Л В. Сморгунова. СПб. 2002.

Обеспечение этой цели достигается решением следующих исследовательских задач:

— исследовать особенности воздействия федеративной формы государственного устройства на организацию власти и процесс управления на примере различных стран, а также эффективность использования тех или иных управленческих механизмов пи различных формах государственности;

— сформулировать современное понимание политических механизмов, определить их функциональное назначение и содержание в общем контексте управленческого процесса;

— определить важнейшие политические, идеологические, правовые условия, формировавшие и регулировавшие механизмы государственного управления на разных, но ответственных этапах тысячелетней истории России;

— выявить и оценить традиции политического управления в российском государстве, имеющие широкое использование и развитие в современном политическом процессе;

— проанализировать уровень политико-правовой обеспеченности использования демократических политических механизмов в государственном управлении Российской Федерации;

— исследовать совокупность политических механизмов, используемых в современной практике российского государства, оценить степень их воздействия на реальный управленческий процесс;

— оценить значение федеральных округов в совершенствовании системы государственного управления Россией, их роль в расширении возможностей использования демократических политических механизмов в рамках федерации, выявить тенденции развития федерально-окружной системы;

— исследовать реально происходившую трансформацию политических механизмов во взаимоотношениях центра с регионами России под воздействием структуры федеральных округов;

— дать оценку уровня эффективности применяемой в современном государственном управлении России совокупности политических механизмов, основанных на разных правовых, моральных, идеологических принципах.

В соответствии с целью и задачами данного исследования его объектом стала система государственного управления России в историческом и современном состоянии.

Предметом исследования являются механизмы власти государственного уровня, процесс их формирования и использования в условиях прошлой и современной России.

Характер исследования определил методологию и источниковую базу диссертации.

Особенности проблематики исследования потребовали использования различных научных подходов: исторического, институционального, структурно-функционального, сравнительного, нормативного. Именно совокупность общенаучных подходов и разнообразных методов позволяет исследовать поставленные проблемы в намеченном ракурсе. Анализ исторических традиций и современных явлений, выявление особенных черт и общих признаков управленческого процесса при различных политических условиях, выяснение причинно-следственных связей в разработке и реализации государственной политики, — все это нуждается в междисциплинарном методологическом инструментарии.

Наибольшее применение в исследовании получил структурно-функциональный метод, позволивший всесторонне проанализировать сложную, развивающуюся структуру государственного управления России, вычленить и конкретно рассмотреть ее отдельные элементы в виде властных институтов и функциональные отношения, выражающиеся во множестве политико-управленческих действий, предстают политическими механизмами государственного управления. Данный метод, совмещенный с системным анализом, обеспечил определенную логику исследования, по которой множество решений, фактов, действий, событий рассматривается через призму базовой модели государственного управления и механизмов его осуществления. Тем самым удается обеспечить целостное восприятие сложных институциональных и функциональных явлений, выявление многообразия связей и отношений, происходящих в пределах управленческого процесса.

Важное место в ходе исследования занимал исторический метод, поскольку на его основе осуществлена ретроспекция управленческого процесса в России. Следование методу историзма обеспечило научное рассмотрение протяженного во времени процесса формирования структур государственной власти под воздействием различных политических обстоятельств. Социально-экономических факторов, практики возникновения и применения различных способов и механизмов властного управления в государственной системе России. Руководство историзмом в подборе и оценке фактов дало возможность проследить причинно-следственные связи, выявить тенденции во всей системе государственного управления на разных этапах развития страны.

Анализ современных процессов переходного типа, весьма распространенных в политическом развитии современной России осуществлен с использованием методологии синергетизма. Сравнительно новый для отечественного обществознания синергетический метод. Берущий свое начало от теории самоорганизации И. Пригожина, Г. Хакена, и интерпретированный в обществоведческие науки усилиями B.C. Егорова, К. Х. Делокарова, В.В. Васильковой25, других специалистов, достаточно логично вписывается в общую методологию изучения социальных процессов. В нашем случае данный метод позволяет глубже осознать, с одной стороны, влияние политических тра.

25 См.: Пригожий И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог человека с природой. М., 1986; Хакен Г. Синергетика. М., 1980; Егоров B.C. Рационализм и синергизм. И., 1997; Делокаров К. Х. Социосинергетика и управление // Синергетика и социальное управление. М., 1998; Васшъкова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем (Синергетика и теория социальной самоорганизации). СПб., 1999. диций на современный политический процесс, в том числе на политическое мышление лидеров, кадровую политику, характер и способы принятия решений, взаимоотношения политических институтов, с другой стороны, — взаимодействие таких элементов политики, как политический режим, политические традиции, политические механизмы. Через призму синергетики лучше осознается степень организации и устойчивости управленческой системы российского государства.

Существенное применение в рамках диссертационного исследования нашел нормативный метод, поскольку одним из важнейших его источников являются законодательные и нормативные акты государства. Этот метод использовался при отборе и систематизации законов и актов различного уровня и разной направленности, определении их юридического качества и идеологического содержания. Нередко в ходе анализа законодательства разных исторических периодов или разных управленческих уровней нормативный метод дополнялся методом сравнительного анализа. Сочетание этих двух методов особенно широко применялось при рассмотрении правового пространства политических механизмов современного государства.

Совокупность названных методов создала, на наш взгляд, прочную исследовательскую базу всей диссертационной работы, позволила на хорошей научной основе провести разработку поставленных задач.

Эмпирическую основу диссертации составили разнообразные источники, которые можно объединить в следующие группы.

Во-первых, законодательные и нормативные акты российского государства, в том числе на уровне субъектов федерации: сплошное обследование законодательства Тамбовской и Саратовской областей за 1993;2002 гг. Подробно изучались и использовались применительно к проблемам диссертации многие правовые документы из разных исторических эпох российского государства, но особенно за период 90-х гг. XX в. Специальному анализу подвергнуто современное российское законодательство по вопросам формирования органов государственной власти, образования и функционирования федеральных округов, образовательной и приватизационной политики, правового обеспечения общественных организаций. Данная группа документов позволила исследовать уровень законодательной обеспеченности системы государственного управления, способов и механизмов ее функционирования.

Во-вторых, теоретические работы крупных ученых-специалистов в области государственного строительства, управления, политических систем, российской истории, федерализма, регионализма. Среди них — и зарубежные теоретики (Ф.Бродель, М. Вебер, Р. Даль, Р. Дарендорф, А. Лейпхарт, В. Остром, А. Токвиль, Ф. Шмиттер, Д.Дж. Элейзер и другие) и отечественные мыслители (Н.И.Бухарин, Б. Д. Греков, Л. Н. Гумилев, И. А. Ильин, В. О. Ключевский, В. И. Ленин, А. Н. Медушевский, С. М. Соловьев и другие). Их научные разработки позволяют лучшие ориентироваться в огромном количестве научных идей и фактов, глубже осмыслить ход российской истории и протекание современных политических процессов.

В-третьих, документы и материалы органов государственной власти и управления, отчеты, справки, информации центральных и региональных структур исполнительной власти, документы политических партий, общественных объединений. В том числе данные экономической, социальной, избирательной статистики, материалы периодической печати. Они составили основу информации о текущем политическом процессе, об использовании в нем политических механизмов.

В-четвертых, мемуарные и публицистические сочинения политических деятелей, активно участвовавших в политическом управлении, в решении крупных государственных вопросов. Прямо или косвенно они раскрывают отдельные управленческие эпизоды, рассуждают о характере использования властных механизмов. Среди таких авторов — М. Горбачев и Б. Ельцин, И. Рыбкин и Е. Гайдар, Г. Зюганов и А. Коржаков, В. Жириновский и С. Глазьев и другие.

Источниковая база диссертации в сочетании с широким кругом используемой научной литературы и значительным опытом политической и государственной работы, приобретенным лично автором за многие годы практической управленческой деятельности, обеспечила решение поставленных научных цели и задач, получение научно значимых результатов.

Научная новизна диссертационной работы определяется предметом и целью исследования. Суммой поставленных задач, полученными результатами. Конкретно она заключается в следующих положениях.

— Дано современное политологическое понимание роли политических механизмов в системе государственного управленияобосновано и уточнено само понятие политических механизмов в управлении;

— Проанализированы основные научные концепции политического управления государством, оценена их адекватность российским условиям и традициям, возможность их использования в современной российской политической практике;

— Обоснована и раскрыта прямая связь между характером политического режима, формой государственного устройства и используемыми в сфере управления политическими механизмамидоказано непосредственное воздействие принципа федерализма на организацию власти и на характер применяемых ею политических механизмов;

— Исследована эволюция совокупности применяемых в государственном управлении политических механизмов на разных этапах развития государства. Выявлено постоянное преобладание в этой совокупности элементов администрирования, превратившихся в политическую традицию России;

— Раскрыта специфика имперского подхода к государственному управлению, в котором учитывались некоторые особые характеристики ряда территорий огромной страны, централизм стихийно соединялся с элементами федерализма, и это обеспечивало определенное разнообразие используемых механизмов власти;

— Разработан подход к оценке советской системы управления как соединения прежних политических традиций централизма, администрирования, единоначалия, иерархического выстраивания управленческих структур и должностей с попыткой оптимизации механизмов управления на основе привлечения к этому процессу различных общественно-политических организаций населения;

— Раскрыт компилятивный характер современной совокупности применяемых в государственном управлении России политических механизмовпоказано, что соединение демократических, административных, теневых механизмов обусловило неэффективность управленческого процесса;

— Доказано наличие в современной России правового пространства, необходимого для функционирования демократических политических механизмов на всех горизонтальных и вертикальных уровнях государственного управления;

— Высказано положение о необходимости усиления воздействие общества на государственные структуры власти, особенно в исполнении экспертных и контрольных функцийконкретно — о предоставлении достаточно широких полномочий создаваемой Общественной Палате, использовании при этом опыта и практики работы региональных общественных палат, что будет способствовать расширению сферы использования политических механизмов;

— Показана существенная роль федеральных округов в процессе формирования единого правового и политического пространства Россиичерез использование административных рычагов управленческая деятельность Представителей Президента в федеральных округах обеспечила укрепление и дальнейшее развитие возможностей для демократического политического процесса;

— Дан прогноз дальнейшего развития окружной системы в политическом пространстве России как стратегии на укрупнение субъектов государства, на укрепление взаимоотношений центра с регионами;

— Выявлена низкая эффективность существующей системы государственного управления России, несоответствие ее современным требованиям, выдвинуто положение о необходимости дальнейшего совершенствования модели организации управления в РФ на основе специального конституционного закона.

В целом содержание диссертации подчеркивает необходимость активного развития научного направления в обществознании, содержанием которого является исследование организации и осуществления государственной власти в переходных политических условиях.

Практическая значимость исследования заключается в том, что диссертация иллюминирует диспропорции между значимостью механизмов государственного управления в политической практике и глубиной научного осмысления этой проблемы в рамках обществознания, тем самым способствуя становлению и развитию данного научного направления в политической науке в качестве самостоятельного.

Материалы исследования могут широко использоваться в учебных курсах, разработке курсовых и дипломных сочинений по специальностям «Политология», «Регионоведение», «Социология», «История» и др. Они также могут быть применены в конкретной практической работе структур государственного и общественного характера, а также в деятельности общественно-политических организаций. Результаты диссертации нашли свое практическое применение при разработке ряда федеральных законов («Об общественной палате Российской Федерации»), Устава Тамбовской области, законов Тамбовской области о местном самоуправлении, социальном заказе и др.

Апробация исследования нашла свое отражение в том, что основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены автором в 4-х монографиях, в 3-х брошюрах и в 26 статьях, общим объемом около 63 п.л., а также апробированы в докладах на международной конференции «Психология политической власти» (Саратов, 10−12 апреля 2003 г.), всероссийской конференции «Электоральные процессы и формирование политической власти в современной России: региональная практика» (Саратов, 23−25 декабря 2002 г.), научном семинаре «Мифология политической власти» (Саратов, 10−11 ноября 2002 г.), на межрегиональной научно-практической конференции «Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества» (Тамбов, 4 октября 2001 г.), на научно-практической конференции «Гражданский форум: власть народа или народ и власть?» (Тамбов, 17 октября 2002 г.), на региональной научно-практической конференции «Сельская молодежь: проблемы воспитания в образовательном аграрном университете» (Мичуринск, 23−24 мая, 2002 г.).

Материалы исследования могут широко использоваться в учебных курсах, разработке курсовых и дипломных сочинений по специальностям «Политология», «Регионоведение», «Социология», «История» и др. Они также могут быть применены в конкретной практической работе структур государственного и общественного характера, а также в деятельности общественно-политических организаций. Результаты диссертации нашли свое практическое применение при разработке ряда федеральных законов («Об общественной палате Российской Федерации»), Устава Тамбовской области, законов Тамбовской области о местном самоуправлении, социальном заказе и др.

Основные результаты диссертационного исследования свидетельствуют об использовании в государственном управлении современной России разнопорядковых механизмов, принадлежащих разным политическим системам. В этом существенная причина общей низкой эффективности государственного управления. В рамках размышлений о путях его улучшения отметим, что, по нашему мнению, речь должна идти о приведении в соответствие друг другу всех важнейших элементов политического процесса, где базовым институтом являлась бы конституционно утвержденная политическая система.

При таком подходе принципиально важной проблемой, связанной с разработкой современной концепции политического управления федеративно организованным государственным пространством России, является, на наш взгляд, вопрос о целеполагании такой концепции. Как и всякая теория, эта концепция должна иметь какое-либо инструментальное назначение. Либо ученые и политики разрабатывают эту концепцию и для этого анализируют богатый опыт отечественного и зарубежного федерализма с намерением перекроить институциональную схему российской государственности, либо они пытаются доказать принципиальную неприживляемость федерализма на отечественной почве, либо смысл всего научного поиска в том, чтобы доказать, что эта цель недостижима или достижима в ближайшее время? Пока такого подхода нет, теоретический поиск неизбежно будет концентрироваться на бесконечных обобщениях все нового и нового «зарубежного опыта федерализма» как на самодостаточном предмете научного анализа. В настоящем исследовании стратегическая цель при оценке отечественного и зарубежного федералистского опыта заключалась в том, чтобы изучить механизмы политического управления в России в их историческом и современном состояниях ради совершенствования политического режима современной России, его привидения в большее соответствие сложившейся институциональной модели российской государственности.

Проведенное исследование позволяет предположить, что эффективной моделью политического управления для России современного уровня развития демократии может быть система «демократического администрирования». Такая систем должна законодательно соединить политические механизмы двух типов, с четко обозначенными сферами и пределами действия каждого из них. Соединение выборности с назначенчеством, голосования с приказом, интересов и возможностей централизма с интересами и возможностями регионализма, влияния государства с влиянием общества способно, по нашему мнению, сохранить и развить демократию, но не допустить хаоса и развала страны. При этом демократическая составляющая должна быть базовой, приоритетной, ибо через некоторый период переходного политического развития она призвана стать господствующей. Отдельные элементы подобного «демократического администрирования» мы уже наблюдаем в политике Президента В. В. Путина. Надо этому процессу придать необходимую правовую основу и обеспечить понимание и поддержку общества.

Утверждение и внедрение ясной для общества, адекватной современным условиям России, эффективной системы политических механизмов государственного управления целесообразно осуществить на основе специального конституционного закона «О политических механизмах государственного управления в Российской Федерации». Наряду с другими моментами такой закон должен изложить понятие политических механизмов, сферу и характер их использования, ответственность различных субъектов государственного управления за эффективность применения тех или иных механизмов. Административные механизмы, применяемые на основе законного деления полномочий, ответственности, а также соблюдения конституционных прав всех участников политического процесса, должны получить в этом законе правовое обеспечение. Такой закон призван обеспечить целесообразное соединение механизмов демократических и административных под постоянным контролем общества, в том числе Общественной Палаты, и тем самым способствовать реализации конструкции «демократического администрирования».

В обществе уже оформилось понимание огромной сложности процесса перехода к демократической политической системе, формируется и сознание особой роли государства в организации этого процесса. Но управляя переходом к демократическим отношениям, государство не должно пользоваться авторитарными методами. Оно призвано обеспечивать демократический прогресс правовыми, демократическими механизмами, используя при необходимости администрирование, но в правовых рамках, под контролем общества. Механизмы демократического администрирования, по нашему мнению, способны, укрепляя государственное управление, уберечь страну от скатывания в конфронтацию и авторитарность.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современное российское государство находится на сложном этапе становления на новой политической и экономической базе. Этот процесс оказался более противоречивым и длительным, чем казалось его инициаторам в начале 90-х гг. XX в. В результате либерального реформирования государство сильно ослабло, что и предполагалось, как одна из целей масштабного преобразования России. Однако оказалось, что оно ослабло более допустимого уровня и теперь является малоэффективным институтом. Но наряду с этим также оказалось, что без эффективно функционирующего государства Россия не способна развиваться, а задуманная модернизация всего общества без сильного участия государства в этом процесса так же невозможна.

Ключевым вопросом этого анализа является основная цель модернизации: то ли это переход к либерально-демократической системе, то ли — обеспечение прогресса, успешного развития страны. Либерализация как самостоятельная цель бессмысленна. Она может быть логичной лишь как стимул развития. Если она этого не обеспечивает, ломка общества под либеральные принципы и механизмы, не разумна. Политическое развитие многих стран мира за последние 25−30 лет показывает, что многие представления об эффективности либеральной демократии ошибочны или преувеличены. В особой степени это касается предполагаемых от либерализации экономических и социально-культурных результатов. Многие положения теории модернизации оказываются несостоятельными и в условиях России. Между прочим, один из крупных западных специалистов в области демократии С. Хантингтон, анализируя процессы модернизации в разных странах, давно подметил, что демократические преобразования должны происходить поэтапно, при наличии сильных политических институтов и ведущей роли государства. Только так, — мы в этом поддерживаем позицию С. Хантингтона, -можно создать ни атрибуты либерализма, а либеральный вариант развития страны.

Эффективность государственного управления во многом зависит от используемых политических механизмов, а их собственные характеристики определяются иными условиями и факторами. Важнейшими среди этих факторов являются, по нашему мнению, политические традиции общества, характер режима государственной власти, форма государственного устройства. Проведенное исследование позволяет именно об этих факторах говорить как о наиболее существенно влияющих на систему применяемых в государственном управлении политическим механизмов.

На различных этапах тысячелетнего развития государственно-политического развития России использовались самые разные методы и механизмы управления: от чисто военно-силовых до демократических, основанных на использовании законодательно установленных норм и компетенций. Но принципиальной традицией управленческого процесса в России является администрирование. Анализ показал полное господство административно-приказных механизмов управления на всех этапах государственного развития. Они преобладали на разных уровнях управленческого процесса и практически во всех сферах государственной политики. Такая система управления обусловлена, прежде всего, пространственными, климатическими, внешнеполитическими, национальными, религиозными и некоторыми другими, объективными особенностями нашей страны. Наложилась на все это и длительная консервация российской монархии. Повсеместное использование административных механизмов управления однозначно является российской политической традицией.

В условиях демократической реформации последнего двадцатилетия значительно расширились возможности формирования и применения демократических механизмов управления. К настоящему времени создано правовое пространство России, как политико-нормативная основа демократической власти и демократических механизмов государственного управления. Происходит внедрение демократических механизмов на всех уровнях управленческого процесса. Формируется новая традиция осуществления власти, взаимоотношений государства и общества, политического участия граждан. Однако полного господства в управленческом процессе демократические механизмы еще не получили. Серьезными проблемами на этом пути оказались: значительная искусственность многих элементов федеративного устройства Россиитеневая, коррупционная сфера современного обществане отрегулированная, а в чем-то неполноценная политическая система, формально демократическая, а реально представляющая собой некую политическую компиляцию. И сильнейшее воздействие по-прежнему оказывают традиции управленческого администрирования.

Реально действующая в современной России система политических механизмов представляет собой соединение разнопорядковых элементов: демократических, административных, теневых. В разных обстоятельствах управленческой деятельности они по-разному соединяются, с преобладанием то одного, то другого, то третьего элементов. Конечные результаты такой деятельности не предсказуемы, сама деятельность неэффективна. Для существенного повышения уровня государственного управления страной необходимо обеспечить господство демократических механизмов на всех стадиях политического процесса.

Администрация Президента РФ В. В. Путина, осознав низкую эффективность государственного управления, на протяжении пяти последних лет осуществляет реорганизацию политической системы страны и особенно — государственного управления. С этой целью проведены крупные мероприятия по централизации управления, упорядочению вертикали и механизмов власти, утверждению единого правового пространства, оптимизации партийной системы и структур региональной власти, однако происшедшее «наведение порядка» в системе государственного управления пока не обеспечило необходимой эффективности властных институтов. А по ряду направлений характер управления даже сильно меняется в пользу администрирования, что чревато со временем скатыванием страны к варианту жесткого авторитарного режима.

Наряду с такими оценками проведенное исследование дало ряд результатов, позволяющих надеяться на иной, демократический вариант развития государственного управления в России. Среди них:

— Выявлена прямая зависимость характера политических механизмов управления от типа политической системы, особенно, от характера политического режима. В связи с тем, что Россия уже имеет основы демократической политической системы, что сформированы базовые структуры гражданского общества, что просто необходимо для функционирования демократических механизмов управления, есть основание считать, что постепенно они получат полное господство в процессе осуществления власти. Хотя в настоящее время многие элементы и демократической политической системы, и гражданского общества носят по преимуществу формальный характер.

— Определено сильное влияние политических традиций на реальные механизмы управления. Принципиальной традицией нашего государства является администрирование в процессе управления. Данная традиция прослежена на всех важных этапах российской истории. Ее наличие обусловлено совокупностью глобальных по значению обстоятельств, некоторые из которых сохраняются и в XXI века, что позволяет считать ее закономерной для России. Но вместе с тем в истории российского государства просматриваются и иные механизмы управления. В условиях империи учитывались особенности отдельных территорий, что находило отражение в организационной и функциональной специфике управления ими со стороны имперского центра, в характере взаимоотношений этого центра с территориальными властями, в советское время, особенно с середины 50-х гг., администрирование довольно широко дополнялось участием в государственном управлении разнообразных общественных организаций, опыт такого взаимодействия, использования в советской системе демократических элементов управления мог бы пригодиться при осуществлении современной модернизации. Можно считать, что некоторыми демократическими традициями в управлении российское общество все же располагает, и это тоже должно как-то проявиться.

— Принципиальным фундаментом демократического управления является хорошо развитое законодательство, правовая воспитанность граждан, правовая деятельность структур государственной власти. Исследование показало, что в Российской Федерации создано единое правовое пространство. Оно представляет собой совокупность законов и законодательных актов федерации и ее субъектов, действие которой распространяется на всю территорию страны и которая регулирует весь законодательный процесс. Это законодательство имеет демократический характер и представляет собой демократическую юридическую основу осуществления политики. Дальнейшее развитие правового пространства страны будет стимулировать применение демократических механизмов государственного управления, расширять возможности их реального действия.

— Эффективность использования демократических механизмов власти в решающей степени зависти от характера взаимодействия государственной власти со структурами гражданского общества. Наилучшим вариантом подобного взаимодействия является, на наш взгляд, сотрудничество в обеспечении одинаково или близко понимаемых интересов народа. При множестве линий этого сотрудничества государственных и общественных структур логично иметь институты, аккумулирующие представления о народных интересах как с одной, так и с другой позиции. С позиции государственной власти это, вероятнее всего, администрация Президента РФ, а с позиции общества подобным институтом может оказаться Общественная Палата. При этом «ОП» должна быть структурой самостоятельной среди других структур гражданского общества и независимой от органов государственной власти. Наш анализ деятельности региональных «ОП» показывает, что именно уровнем их самостоятельности и независимости определяется их общественная полезность и эффективность. Считаем, что именно данную сторону опыта региональных «ОП» следует учесть и использовать при организации деятельности Общественной Палаты России, которая призвана и способна стимулировать распространение в политических отношениях именно демократических механизмов.

— Мировая и российская практика государственного управления показывает обязательную зависимость используемых механизмов власти от формы государственного устройства. Федеративное устройство в большей степени, чем унитарное, предполагает демократизм структурирования, функциональности и реализации государственной власти. Это — объективная обусловленность федерализма как политического принципа. Федеративное устройство России в этом смысле должно бы способствовать внедрению в практику демократических механизмов управления, но пока сама федеративность слабо отрегулирована, влиянию ее на данные процессы невелико. Материалы нашего исследования свидетельствуют о том, что положительные коррективы во взаимоотношения центра с регионами внесли федеральные округа. Они несколько компенсировали неустойчивость связей между субъектами федерации, а особенно между субъектами и центром в условиях ассиметричной федерации, укрепили правовой характер политических процессов, сделали более прозрачными действия региональных властей. Считаем, что упорядочение федералистских отношений в масштабе России будет способствовать расширению практики применении демократических механизмов во всех политических процессах.