Повышение эффективности государственного регулирования бизнеса на железных дорогах России

Программа акционирования и приватизации на транспорте РФ в основном завершена. Практически все крупнейшие предприятия транспорта, включая железнодорожный, перешли в новые формы собственности и управления. Одновременно в целях демонополизации, предупреждения и ограничения доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов на транспортном рынке, поддержки новых предприятий Минтрансом РФ проведен ряд важных мер организационно-экономического и нормативно-правового характера.

В сфере грузовых перевозок осуществляется свободное формирование тарифов на автомобильном, воздушном и речном транспорте. Централизованное регулирование сохраняется в некоторых видах перевозочной деятельности на морском и железнодорожном транспорте. Установленный порядок индексации тарифов на видах транспорта, включая железнодорожный, обеспечивал в целом безубыточную, хотя и низкорентабельную, работу транспорта. При этом свободные тарифы на перевозки грузов ограничивались предельным уровнем рентабельности в 35%, а на перевозки пассажиров воздушным транспортом — в 20%. Пассажирские перевозки, особенно городским транспортом и в местном сообщении, в связи с низкой платежеспособностью населения остаются убыточными и требуют дотаций из федерального и местных бюджетов.

Вследствие недостаточной эффективности использования транспортных средств и объектов инфраструктуры вклад транспорта России в валовый национальный продукт остается низким. Это серьезно затрудняет модернизацию и развитие транспорта, сдерживает процесс формирования эффективных товаропроводящей и пассажирообслуживающей сетей и повышение качества транспортных услуг.

Опасность падения объема перевозок и транспортной подвижности населения по таким критериям, как мобильность трудовых ресурсов, социальная перспективность и экономическая безопасность федерального государства, сохраняется.

На других видах транспорта, где сохраняется государственный контроль и долевое участие в акционерных формах предпринимательства, также не наблюдаются ожидаемого благополучия. Это прежде всего относится к акционированным и муниципальным предприятиям городского пассажирского транспорта. Нерентабельными или низкорентабельными остаются пригородные пассажирские перевозки железнодорожным транспортом. Прекратили существование как участники массовых перевозок грузов многие прежние государственные предприятия промышленного железнодорожного транспорта, вытесненные с транспортного рынка сотнями тысяч мелких частных автомобильных перевозчиков. Объемы перевозок грузов (кроме экспортноимпортных) и пассажиров, за годы реформ сократившиеся в 2−2,5 раза, повышаются медленно. Объем грузовых перевозок железнодорожным транспортом в 2012 г. (1436,8 млн т) все еще остается ниже уровня 1990 г. (2140 млн. т). Аналогичная ситуация сохраняется и в сфере пассажирских перевозок (табл. 1.1).

Таблица 1.1.

Показатели 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2004 2009 2011 2012.

Перевозки грузов, млн. тонн 1058,2 1028,0 911,5 887,2 834,8 947,4 1046,8 1057,5 1221,0 1109,0 1392,2 1436,8.

Грузооборот, млрд. ткм 1195,5 1213,0 1131,3 1100,3 1019,5 1204,5 1373,2 1433,6 1802,0 1865,0 2127,8 2222,4.

Перевозки пассажиров, млн. чел. 2062,0 1833,0 1622,6 1599,6 1471,3 1337,5 1418,8 1305,9 1335,0 1137,0 993,1 1058,8.

Пассажирооборот, млрд. пасс-км 227,1 192,2 181,2 170,3 152,9 141,0 167,0 157,9 164,0 151,5 139,8 144,6.

Все это дает основание считать, что железнодорожный транспорт России находится в состоянии, которое пока что можно идентифицировать лишь как окончание спада, но не как начало устойчивого экономического роста. Это, скорее, та стадия, которая требует срочных мер по улучшению использования производственных мощностей ОАО «РЖД» и создания необходимых условий для подъема отрасли в будущем. Возможности для этого имеются и состоят они, как показало исследование, в повышении эффективности государственного регулирования и контроля в сфере железнодорожного транспорта, улучшении использования объектов государственной собственности, инвентарного и приватных (частных) вагонных парков. Поступления от использования в народном хозяйстве России государственного имущества составляют менее 2% доходной части федерального бюджета. Между тем в промышленно развитых странах мира госпредпринимательство практикуется в значительно более крупных масштабах. В США, например, на государственный сектор приходится более 10% основных фондов и около 10% занятых в хозяйстве страны. В Италии госсектор давал почти 40% ВВП, а доля его в промышленности около 30%. Во Франции этот показатель также находится на уровне 30%. В Китае государственные предприятия производят более 50% ВВП.

Вопросам реструктуризации федерального железнодорожного транспорта в годы реформ уделялось большое внимание в разработках научно-исследовательских институтов, проектных организаций и вузов отрасли (ВНИИЖТ, ГипротрансТЭИ, НИИАС, МГУПС, ПГУПС и др.), в исследованиях институтов РАН (ВИНИТИ, Институт экономики, ИМЭМО и др.), Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, а также в трудах ученых и специалистов — практиков (Абрамов А.П., Арсенов В. И., Белов И. В., Белозеров В. Л., Богданова Т. В., Бубнова Г. В., Варнавский В. Г., Галабурда.

В.Г., Гончарук О. В., Давыдов Г. Е., Ефанов А. Н., Евпаков В. В., Зайцев A.A., Козлов П. А., Конарев Н. С., Курбатова A.B., Куренков П. В., Левитин И. Е., Лившиц В. Н., Мазо Л. А., Метёлкин П. В., Мишарин A.C., Персианов В. А., Пехтерев Ф. С., Рубежанский П. Н., Терешина Н. П., Хусаинов Ф. И., Шапкин И. Н., Шаров В. А., Щербанин Ю. А., Якунин В. И. и другие).

Основное внимание в этих разработках уделялось декомпозиции транспортного комплекса, созданию на дорогах конкурентной среды, управлению перевозками в условиях реструктуризации отрасли, регулированию тарифов на перевозки и другим вопросам в сфере монопольного и конкурентных секторов. При этом ряд важных вопросов организационно-управленческого характера оставались в латентном состоянии и стали проявляться лишь на заключительном (третьем) этапе реструктуризации отрасли.

Целью данного исследования является оценка возможностей и определение путей эффективного использования перевозочного потенциала железнодорожного транспорта России на основе расширения и углубления партнерских отношений государственного сектора с частным. В настоящее время система государственного регулирования и государственный бизнес в сфере железнодорожного транспорта не раскрыли всех своих возможностей. Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

• оценка итогов реструктуризации, современного состояния и актуальных вопросов совершенствования управления на железных дорогах России и в промышленно развитых странах мира;

• разработка научно-методических рекомендаций по выбору организационных форм и методов повышения эффективности перевозок на основе государственного регулирования и развития партнерских отношений на железнодорожном транспорте между государством и бизнесом;

• подготовка практических рекомендаций по решению задач, связанных с развитием партнерских отношений в сфере железнодорожного транспорта.

Объектом исследования являются железные дороги ОАО «РЖД», а предметом — экономические аспекты государственного управления и внутриотраслевых отношений в современных условиях работы сети.

Состав и характер решаемых задач обусловили выбор метода исследования, включающего конкретный экономический анализ и синтез, дополненные аппаратом статистической обработки данных и экспериментальными расчетами.

В работе использованы статистические данные о деятельности железных дорог России за период 1990;2012 гг., материалы научных конференций, разработки научно-исследовательских, учебных и проектных институтов, труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов-практиков.

Научная новизна исследования состоит в том, что данная диссертация представляет одну из первых попыток объективно оценить итоги акционирования приватизации железных дорог России, выявить особенности их функционирования и развития в современных условиях и в перспективе ближайших 5−10 лет. Показана целесообразность укрепления системы государственного регулирования бизнеса в сфере железнодорожного транспорта и развития государственно-частного партнерства, что позволит более эффективно использовать перевозочный потенциал железных дорог России, снизить затраты грузовладельцев на перевозки, повысить качество транспортного обслуживания экономики страны и населения.

Практическая значимость исследования. Основные научные положения и выводы диссертации могут быть использованы при совершенствовании управления перевозочным процессом на уровне корпорации ОАО «РЖД», при разработке проектов и программ модернизации и развития инфраструктуры железных дорог, а также в процессе реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России на период 2010;2015 года» и более отдаленную перспективу.

Апробация работы. Основные результаты исследования рассматривались на научных конференциях в Государственном университете управления (Москва 2011;2012 г.), а также на научных конференциях в Институте проблем управления РАН (2011;2012 гг.). Методическая часть исследования используется в учебном процессе транспортных вузов страны.

Реализация теоретических положений работы. Результаты исследования использованы при подготовке предложений по уточнению программы «Модернизация транспортной системы России 2010;2015 гг.».

Публикации. Результаты исследования опубликованы в 10 научных работах общим объемом 5,6 п.л. (автору — 3,6 п.л.), в том числе 6 работ объемом 3,5 п.л. (автору — 1,8 п.л.) в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых ВАК РФ.

Выводы по главе 4.

Проведенные в главе исследования показали:

1. Естественный монополизм железнодорожного транспорта акционированием и приватизацией не устраняется. Действия главного факторасоздания в отрасли конкурентной среды — оказалось недостаточно, чтобы реализовать важные технико-экономические преимущества железнодорожных перевозок. Скорее, наоборот: дезинтеграция единого производственно-технологического комплекса, какими были железные дороги России до реструктуризации, ухудшило состояние отрасли и показатели ее работы.

2. В сложившихся условиях представляется целесообразным: усилить рычаги государственного регулирования в перевозках пассажиров и грузовразвивать в сфере железнодорожных перевозок партнерство государства и частного сектора.

3. Одной из форм государственно-частного партнерства на железных дорогах являются концессии, получившие распространение на железных дорогах России (до революции 1917 г. и в годы НЭПа) и многих зарубежных стран.

4. Для превращения системы управления государственным имуществом на железнодорожном транспорте в эффективный инструмент госрегулирования целесообразно развивать на дорогах: подсобно-вспомогательную деятельностьпрактику сдачи в аренду малодеятельных ж.-д. линий, подъездных путей к морским и речным портам, промышленным предприятиям и другим объектам, а также части инвентарного грузового вагонного парка ОАО «РЖД».

5. Госпредпринимательство в сфере железнодорожного транспорта как и любое другое предпринимательство, предполагает конкурентную среду. Особая ситуация складывается применительно к государственно-частным акционерным обществам: в них открывается возможность создания внутренней конкурентной среды и соперничества государственного интереса (и долга) с частными устремлениями.

6. Актуальной научной и практической задачей является изучение конкретных форм государственного предпринимательства на железнодорожном транспорте, имея в виду: раскрытие особенностей коммерческой деятельности конкурентных государственных предприятий в рамках законодательно регламентированных организационно-правовых форм (унитарных предприятий и разных видов акционерных обществ) — повышение эффективности работы корпоративных структур с государственным участиемразработку для органов государственного управления РФ рекомендаций по формированию механизмов, организационной структуры и методов государственного регулирования деятельности концессионных предприятий корпоративного типа.

Заключение

.

Одной из важнейших проблем модернизации транспортного комплекса России на современном этапе рыночных реформ является повышение эффективности деятельности государства, его регулирующей роли, в первую очередь, — в сфере финансирования и реализации общегосударственных проектов и программ, имеющих первостепенное социально-экономическое значение. Это требует формирования партнерских отношений и новых форм взаимодействия государства и частного бизнеса.

Использование традиционных методов приватизации на железнодорожном транспорте ограничено действием ряда объективных причин, связанных, прежде всего, с неоднозначными социально-экономическими последствиями и потерей системности и целостности уже приватизированных транспортных предприятий на воздушном, морском, речном и автомобильном транспорте. Перед государством стоит проблема, как, не прибегая к приватизации инфраструктуры железнодорожного транспорта, повысить эффективность государственного регулирования, привлечь частные инвестиции и увеличить отдачу от капиталовложений в модернизацию и развитее транспортной отрасли.

В результате многолетней хозяйственной практики за рубежом выработаны различные формы взаимодействия государства и частного капитала при реализации крупных общественно значимых инвестиционных программ и проектов в транспортной сфере. Одним из наиболее эффективных путей обеспечения количественных и качественных характеристик функционирования транспортного сектора без ущерба системности его работы, в первую очередь, — инфраструктуры, является привлечение к финансированию и управлению его объектами частного капитала не на путях приватизации, а на концессионной основе.

В настоящее время концессионная деятельность в сфере транспортной инфраструктуры в большинстве стран мира осуществляется в контексте теории партнерства государства и частного сектора, являясь одной из главных ее составляющих. Многие страны мира, имея более чем вековую практику использования концессий, в 1990;е гг. эволюционно перешли к расширенным масштабам применения концессионных проектов в отраслях транспортной инфраструктуры. В результате этого происходят изменения роли, места и значения государства в развитии транспортного комплекса, уменьшается прямое финансирование отраслей и производств и возрастает приоритетность различных методов и форм регулирования. Государство формирует новую институциональную среду, основанную на партнерских отношениях с частным бизнесом.

В то же время во многих странах (США, ФРГ, Франция, Япония, КНР и др.) продолжает оставаться сильное и масштабное государственное вмешательство в транспортную инфраструктуру по стратегическим, социально-политическим и иным причинам. Правительства оправдывают такое положение дел необходимостью гарантировать равный, недискриминационный доступ на рынки транспортных коммуникаций для всех операторов, слоев общества, групп населения и отдельных граждан, что соответствует конституциям основных стран мира. Они также заинтересованы в сохранении и укреплении национальной безопасности, которая в значительной степени зависит от состояния и развития транспортной инфраструктуры, а также от отношений собственности в этой сфере.

Россия, в отличие от многих стран, в том числе и СНГ, в сфере транспортной инфраструктуры только еще готовиться к переходу на концессионные формы управления государственной собственностью по-настоящему. Основные задачи, которые предстоит решать в перспективе:

1. Разработка концепции и стратегии, концессионных частно-хозяйственных форм управления государственной собственностью, определение системы целей и приоритетов государственной концессионной политики в области транспорта.

2. Создание институциональной среды, структуры и механизма государственного регулирования концессионных транспортных предприятий.

3. Совершенствование законодательной базы по концессиям, в т. ч. на транспорте.

4. Разработка мер по подготовке общественного мнения к передаче частному сектору функций владения и пользования объектами транспортной инфраструктуры, находящимися в государственной и муниципальной собственности, увеличению доверия общественности и населения к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений.

От того, в какой степени правительству РФ удастся решить эти задачи, насколько полной, непротиворечивой, основательно проработанной будет законодательная база, институциональная среда, экономические и организационные аспекты концессионной деятельности во многом зависит эффективность управления государственной собственность на всех видах транспорта, включая железнодорожный.

Переход на концессионную систему означает не замену, как это представляется многим, одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» или «Контракт» на другую типа «Концессия», а изменением сущности отношений между государством и пользователем его собственностью (в лице частных компаний) как в правовом, таки в экономическом отношениях.

Возможные ошибки в связи с переводом в концессионный режим предприятий транспортного комплекса могут дорого обойтись государству и обществу. Нельзя допустить повторения очередной «ваучеризации» со всеми вытекающими социально-политическими последствиями и рисками загубить весьма нужную для современной России и неоднократно опробованную в ее истории идею концессий.

В дореволюционной России существовали как государственные (казенные), так и частные (преимущественно акционерные) железные дороги. Частный капитал, широко привлекался к строительству железных дорог в 60−70-е годы XIX века из-за нехватки средств у государства. Однако уже к 1913 г. свыше 70% железных дорог было выкуплено у частников государством.

Огосударствление железных дорог как в России, так и в большинстве зарубежных стран продолжалось, так как их сооружение и эксплуатация государством позволяли обеспечивать более планомерную организацию и руководство перевозочным процессом, достижение необходимого технического и технологического единства, лучше использовать вагонные парки и содержать пассажирское хозяйство, более эффективно вести железнодорожное дело и удовлетворять общегосударственные и общественные интересы. Именно поэтому государство оказывает финансовую поддержку железным дорогам во всех странах мира. В Германии, например, в связи с реформами и модернизацией железных дорог государство щедро поддержало их многомиллиардными вложениями. Но уже сейчас отмечаются большие трудности с покрытием расходов, и железные дороги снова получают помощь федерального и земельных бюджетов. В Германии с 1 июля 2000 г. перешли на новую организационную структуру с ликвидацией 5 акционерных обществ, что позволит сэкономить 13 млрд. марок.

В США, чтобы обеспечить дальние пассажирские перевозки, которые убыточны и в то же время общественно необходимы, была создана государственная пассажирская компания «Амтрак», получающая помощь из федерального бюджета.

Опыт железных дорог в странах Западной Европы не позволяет сделать вывод об эффективности их приватизации и акционирования. Более того реформирование железных дорог в ряде стран, особенно Великобритании, подвергается критике и ставится вопрос об их ренационализации.

Государство должно не ослаблять, а усиливать свою роль в регулировании процессов перспективного развития транспорта и его текущей деятельности. Без этого никакая модернизация в условиях России невозможна. Активное государственное участие в реализации «Стратегии развития транспорта в РФ до 2030 года» дает основания рассчитывать на решение трех взаимосвязанных проблем:

• укрепление инвестиционного потенциала транспорта, что позволит сделать реальные шаги в освоении огромного экономического пространства доставшегося современной России как фамильное наследствосмягчение социальной напряжённости в обществе, вызванной несправедливой ваучерной приватизацией с обеспечением минимального стандарта транспортной доступности;

• создание действенного механизма для государственного контроля за использованием частным бизнесом национального богатства, природных и трудовых ресурсов страны.

Государство и бизнес должны взять на себя солидарную ответственность за благополучие страны и ее транспорта.