Организационно-экономические механизмы взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования промышленной политики Российской Федерации

Начатая с начала 90-х годов прошлого столетия трансформация политической и социально-экономической систем Российской Федерации поставила перед экономической теорией и практикой ряд актуальных проблем, требующих незамедлительного решения. Чрезмерная «либерализация» экономики России, не всегда обоснованная доводами современной экономической научной мысли и мировым опытом, объясняемая только желанием реставраторов достичь «точки невозврата» к административно-командной системе (АКС), привела к тому, что в кратчайший срок была разрушена система организационно-экономического и в том числе организационно-информационного взаимодействия органов власти различных уровней — федерального, регионального и муниципального (городского). Конституция РФ коренным образом изменила статус регионов, признав их равноправными субъектами РФ, участниками проводимых экономических преобразований, открыло перед регионами новые возможности в комплексном экономическом и социальном развитии. Вместе с тем, проблема согласованного взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования системы регулирования социально-экономического развития страны и в том числе основного ядра — промышленностиостаются пока мало исследованными. Поэтому решение многих социально-экономических проблем и других вопросов, касающихся взаимоотношений федерального центра и регионов, зачастую принимаются без необходимой проработки и обоснования, что оказывает негативное влияние на результаты их реализации на уровне регионов и муниципальных образований. Необходимость неотложного решения проблемы взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования промышленной политики РФ приобретает в настоящее время особенную остроту и значимость еще и ввиду следующих обстоятельств:

— наличия большого количества факторов, вызывающих неопределенность в теории и практике управления развитием территорий;

— глубоких диспропорций в социально-экономическом развитии регионов-субъектов федерации и городов России;

— спада производства в старопромышленных (депрессивных) городах;

— усиления процессов глобализации мирового хозяйства и вхождения России в систему мирового разделения труда в условиях усиления конкуренции и технологических вызовов со стороны развитых и развивающихся стран;

— повышение степени самостоятельности регионов, городов и корпораций с частной и смешанной формами собственности с высоким научно-техническим потенциалом, а также городов науки в определении стратегии своего развития;

— необходимости в вышеназванных условиях определения специализации не только депрессивных и отсталых, но и развивающихся регионов и городов, не противоречащей не только экономической безопасности страны, но и требованию комплексности их социально-экономического развития и экологической безопасности.

Все вышеназванное и определяет, на наш взгляд, актуальность решения проблемы совершенствования организационно-экономических механизмов взаимодействия органов власти различных уровнейфедеральных, региональных и городских — в процессе формирования промышленной политики страны.

Целью исследования является научно-обоснованная разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизмов взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования социально-ориентированной промышленной политики РФ.

Указанная цель диссертационной работы обусловила постановку и решение следующих взаимосвязанных задач:

— исследовать теоретические основы и методологические проблемы процесса формирования согласованного на всех уровнях управления промышленной политики страны;

— определить место и роль каждого уровня управления — федерального, регионального и городского — в их информационном взаимодействии с целью формирования промышленной политики страны;

— систематизировать и оценить методы согласования общенациональных интересов с интересами регионов и городов в промышленной политике развитых стран, а также России в условиях административно-командной системы и в период трансформации политической и социально-экономической систем по настоящее время;

— выявить основные вызовы и угрозы глобализации мирового хозяйства и признаки, специфичные для экономики России на современном этапе ее развития, усиливающие неопределенность информации для выработки стратегии развития экономики и в том числе промышленности России;

— определить основные взаимоувязанные информационные блоки, необходимые для создания комплекса моделей формирования долгосрочных и среднесрочных прогнозов и концепций развития страны и ее территориальных образований — регионов и городов;

— определить меры селективной государственной промышленной политики, направленные на повышение эффективности функционирования городов и территориальных корпоративных структур как основных субъектов реализации промышленной политики страны и источников информации «снизу».

Объектом диссертационного исследования являются процессы формирования и реализации эффективной промышленной политики Российской Федерации с целью достижения стратегических ориентиров социально-экономического развития страны.

Предметом исследования является комплекс организационно-экономических механизмов взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования промышленной политики страны.

Степень разработанности проблемы. Анализ специальной литературы по проблематике взаимодействия органов управления различных уровней с целью выработки промышленной политики страны в русле ее стратегии развития показывает, что она служит предметом многих исследований и дискуссий, как в научной среде, так и в органах власти различных уровней.

К наиболее значимым, исследованиям, на наш взгляд, являются труды Л. И. Абалкина, А. Г. Гранберга, В. И. Кириченко, В. В. Котил ко, В. И. Лексина,.

A.Н.Швецова, Е. М. Штульберга. Особую ценность для проведения настоящего исследования представили труды ведущих экономических научно-исследовательских институтов страны и в особенности Совета по изучению производительных сил (СОПСа), Института народнохозяйственного прогнозирования, Института макроэкономических исследований. Феномен усиления роли городов России в русле проводимой в стране промышленной политики весьма широко представлен в трудах.

B.Н.Лексина и А. Н. Швецова. Кластерный подход в формировании интегрированных образований предприятий и организаций городов освещен в фундаментальных трудах основоположника этого направления экономической науки М. Портера, а также в трудах отечественных авторовТретьяка А.П., Анисимова В., Аксенова П.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в работах отечественных ученых вопросы взаимодействия между органами власти различных уровней рассматриваются большей частью в плоскости разделения функций между ними.

Проблема же их взаимодействия в процессе формирования долгосрочной и среднесрочной стратегии социально-экономического развития страны и ее промышленности освещены слабее.

Методологической и теоретической основой исследования являются:

— труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблеме эффективного взаимодействия органов управления различных уровней в процессе формирования стратегии социально-экономического развития страны и ее промышленности;

— нормативно-правовые акты законодательных и исполнительных органов власти РФ;

— прогнозные и отчетные материалы министерств и ведомств РФ, органов представительной и законодательной власти регионов-субъектов федерации и администрации городов России;

— разработки, методические рекомендации и проекты научно-исследовательских институтов, занимающихся проблемами, поднятыми в диссертационном исследовании;

— разработанные и описанные в литературе такие стандартные методы экономического анализа, как системный, структурный и факторный анализ.

Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса моделей (схем) и мер по повышению степени согласованности взаимодействия органов власти различных уровней в процессе формирования промышленной политики РФ, соответствующей принципам федерализма, учитывающей вызовы и угрозы глобализации экономики и ориентированной на приоритетное решение социальных проблем.

Наиболее существенные результаты, определяющие научную новизну исследования, полученные лично автором следующие: 1. Определены основные факторы, влияющие на эффективность управления социально-экономическим развитием России, проведена классификация факторов по критерию их влияния на степень управляемости.

2. Выявлено, что эффективному взаимодействию органов власти всех уровней в процессе разработки стратегии развития социально-экономической системы страны, и в особенности ее промышленности, препятствуют главным образом такие факторы, как слабая нормативно-справочная база прогнозирования и программирования, отсутствие налаженной системы обмена информацией между различными уровнями управления, позволяющей еще на этапе разработки долгосрочных (15−20 лет) регулятивных (управленческих) документов согласовать основные направления стратегии развития промышленности не только федеральных и региональных органов власти, но и администрации городов.

3. Ввиду этого, обоснована неотложность разработки федеральным центром стратегии территориального развития России как составной части общей стратегии социально-экономического развития страны, включающей в качестве объектов управления не только экономические районы, но и регионы-субъекты федерации, и муниципальные образования (города).

4. Показано, что в современных условиях глобализации мирохозяйства и социально-экономического развития России, необходимости выработки (проектирования) «прорывного» сценария развития промышленности России усиливается роль городов и в особенности городов науки в определении основных направлений развития науки и техники, согласованных с их специализацией, отвечающих требованиям комплексного развития городов, и в особенности, развития социально-ориентированной наукоемкой промышленности.

5. Показано, что для России с ее недостаточно окрепшими многими отраслями промышленности в условиях угроз глобализации мировой экономики и вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), наиболее эффективной территориальной организацией промышленного производства являются кластеры-группы географически соседствующих взаимосвязанных предприятий и организаций, — дающие возможность «взрастить» внутри страны конкурентоспособные на мировом рынке предприятия посредством обеспечения их эффективного взаимодействия не только в рамках одного кластера, но и с другими кластерами города и «смежных» регионов.

6. Выделена как требующая неотложного решения задача формирования комплекса логико-информационных схем (моделей), связывающих в организационно-информационном аспекте прогнозные, программные и другие регулятивные (управленческие) документы органов власти различных уровней.

7. Предложен авторский подход к решению вышеназванной задачи в виде укрупненных схем (моделей) разработки:

— Комплексной программы научно-технического прогресса (КП НТП) — -Генеральной схемы развития и размещения производительных сил РФ (Генсхемы);

— долгосрочного и среднесрочного прогнозов, концепции и программ;

— промышленной политики территориальных образований.

8. Разработаны предложения по совершенствованию государственного (федерального и регионального) регулирования функционирования кластеров в рамках промышленно-производственных зон городов России и городов с высоким научно-техническим и научно-производственным потенциалом.

9. Предложено формировать «первичную» информацию «снизу» для разработки прогнозов и стратегии развития промышленности по промышленно-производственным зонам городов, организованных на принципах кластерного подхода, а также по городам науки. Это обусловлено тем, что такая информация будет отражать наиболее рациональную их отраслевую специализацию, основные направления и перспективы развития наукоемких технологий, товаров и услуг, с учетом синергетического эффекта от взаимодействия их организаций.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования представляется возможным в следующих направлениях:

— использование органами управления социально-экономическим развитием страны и ее промышленности рекомендации по формированию логически обоснованной системы управления развитием страны, включающей промышленную политику, согласованную на различных уровнях управления;

— использование материалов исследования в занятиях по дисциплинам «Государственное регулирование экономики», «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика и управление».

Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практической конференции «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития» в 2006 году, организованной МГУУ Правительства Москвы.

Заключение

.

Обобщая результаты проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашения правительствами большинства развитых стран мира общенациональных целей: полной занятости, улучшения качества жизни населения, стабильного социально-экономического развития страны.

2. Основные цели региональной социально-экономической политики государства выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью.

3. Прогрессивным опытом развитых стран для РФ является формирование специальных государственных организаций, занимающихся проблемами регионального развития, функцией которых является обеспечение целенаправленной деятельности государственных и муниципальных предприятий и фирм со смешанным капиталом в русле интересов региона и муниципальных образований, а также привлечение инвесторов, особенно в проблемные регионы и города, стимулирование инновационной деятельности и т. п.

4. Также положительным мировым опытом для РФ является:

• тенденция снижения доли прямых расходов на региональное развитие в целом и увеличение доли финансирования национальных программ (проектов) развития производственной инфраструктуры (транспорта, энергетики) приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства (АПК), науки и научного обслуживания, формирования в территориальных образованиях инновационных систем, сопряженных с инновационной системой страны, развития образовательных услуг (высшего и специального образования) для формирования кадров промышленности, программ развития здравоохранения, жилищного строительства и сферы услуг для привлечения необходимых работников промышленности в различных городах региона;

• адресное финансирование «точек роста» и «точек депрессии», в том числе городских поселений с высоким научно-техническим потенциалом и малых депрессивных городов, в рамках промышленной политики страны;

• для решения всех вышеназванных задач максимально эффективное использование внутренних ресурсов самих территориальных образований.

5. При проведении промышленной политики следует учитывать, что:

• во всех странах используются льготы по налогам, кредитам и транспортным тарифам для отдельных отраслей (производств), однако растет понимание того, что долгосрочное использование этих льгот не соответствует принципам конкурентной борьбы;

• методы общесистемной и селективной промышленной политики используются как центральными правительствами стран, так и администрациями территориальных образованийоднако первые в большей степени применяет центр, а вторыетерриториальные администрации;

• не во всех странах разрабатываются национальные планы, но обязательно разрабатываются территориальные планы (схемы), в том числе схемы развития городских поселений и агломераций;

• сопряжение стратегии властных органов страны и территориальных образований проводится в различных странах на этапе разработки прогнозных документов;

• особенности экономики нашей страны, трудности трансформационного процесса как политической, так и социально-экономической системы страны требуют более активной по сравнению с типичной мировой практикой региональной политики и в особенности ее отраслевого разреза, что на передний план выдвигает проблему сопряжения, согласования промышленной политики органов власти федерального центра, регионов и муниципальных образований (городских поселений).

6. Сопряжение интересов органов власти может быть осуществлено только в рамках системы формирования управленческих (регулятивных) документов, определяющих принципы, логику, информацию и механизмы развития национальной экономики и в том числе ее промышленной политики, являющейся ядром структурной политики страны.

7. Особо важную роль в этой системе в условиях неопределенности развития, вызванной как процессами глобализации мирохозяйства, так и трудностями традиции политической и социально-экономической систем России, должна играть система долгосрочного и среднесрочного прогнозирования развития социально-экономической системы страны, увязанная с системой развития отраслей и регионов. Без этой системы невозможно эффективно применять другие средства реализации, особенно разработку федеральных программ регионального развития, создание свободных экономических зон, кластеров и т. п.

8. Основной недостаток современного подхода к формированию системы прогнозирования и программирования — это отход от отраслевого подхода к другой крайности — региональному подходу.

9. Для совершенствования и повышения эффективности государственной промышленной политики, учитывающей интересы территориальных образований необходимо:

• чтобы каждой цели и задаче развития конкретных отраслей (производств) соответствовали определенные правовые, организационные и экономические средства их реализации и система контроля «цель — результат»;

• создать поддерживаемые федеральным центром специализированные агентства и консультационные организации, занимающиеся вопросами регионального развития;

• создать систему (программу) подготовки кадров по прогнозированию и программированию в новых условиях с привлечением (по необходимости) специалистов из развитых стран;

• сформировать дееспособную систему перспективного прогнозирования развития социально-экономической системы страны в отраслевом и территориальном разрезе, учитывающую интересы отраслей и территориальных образований и сопряженную с ними как методологически, так и информационно.

10. В условиях, когда теория формирования стратегии (концепции) на региональном и в особенности на муниципальном уровне находится в стадии становления, и многие методологические вопросы носят дискуссионный характеркогда отсутствие опыта стратегического планирования приводит к принятию неэффективных решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду в ущерб перспективе развития, на наш взгляд, все управленческие документы перспективного характера (в особенности по развитию городов) должны разрабатываться определенными научными организациями (или лучше — одной организацией), отвечающими за методологию формирования этих документов, под контролем и общеметодологической координацией центральных органов власти.

И. Положение усугубляется еще и тем обстоятельством, что отсутствуют политические механизмы, гарантирующие в перманентном режиме конструктивное взаимодействие между регионами и федеральным центром на основе конституционного разграничения сфер компетенции между ними.

12. Кроме того, отсутствуют алгоритмы разрешения конфликтных ситуаций в случае обострения как экономических, так и социальных проблем между центром и территориальными образованиями, а также между регионом и муниципальными образованиями (в свете нашего исследования — между региональной и городской властью).

13. В России еще не в такой степени развит мезоуровень управления в лице корпораций, фирм, как в передовых странах, не так развиты общественные организации, чтобы федеральные органы власти ограничивались только формулированием своих представлений о желательных направлениях промышленного развития страны. В условиях неопределенности развития, усложнения мирохозяйственных связей стратегию развития промышленности должен определять центр сообразно национальным интересам. И в этом вопросе должны быть установлены научно-обоснованные лимиты, квоты, ограничения, условия, вытекающие из требований национальной безопасности страны.