Организационно-финансовое обеспечение развития социальной инфраструктуры в системе местного самоуправления

Актуальность темы

Современное состояние российской экономики находится на переходном этапе, характеризующемся недостаточной стабильностью экономического и социального развития.

Проведение радикальных реформ в российской экономике привело к глубокой трансформации социально-экономического состояния административных регионов. Становление рыночных отношений в регионах подчас сопровождается дезинтеграцией экономических связей, разрушением промышленного и аграрного потенциала, утратой целостности воспроизводственного цикла, потерей ценностных ориентиров, и, как следствие, резким снижением уровня жизни населения.

Следует учитывать, что многие негативные социально-экономические процессы не возникли в настоящее время, а лишь более ярко проявились в ходе реформ. Предполагалось, что качественно новый уровень социальной защиты россиян будет реализован лишь на принципиально иной социально-экономической основе, обеспечить которую должна рыночная экономика Однако следует признать, что в результате происшедших изменений социальная напряженность в обществе резко возросла, достигнув абсолютного пика в конце 1993 года.

Реформы резко ухудшили экономические показатели многих регионов, поскольку была прекращена государственная поддержка значительной части отраслей народного хозяйства.

Федеральные органы управления не могут справиться с многообразием возникающих проблем. Поэтому выход из кризисного состояния связан с усилением не только федерального регулирования, но и принципов самоуправления, с децентрализацией самого государственного регулирования, делегированием функций управления местным органам, в частности административным районам.

Основным фактором стабилизации воспроизводственного процесса, и, как следствие экономического роста на микро — и макроуровнях, является эффективность производства, которая, в свою очередь, зависит не только от производительности труда, фондоотдачи, материалоотдачи и т. д., но и от уровня развития отраслей социальной инфраструктуры.

Возрастающее значение социальной инфраструктуры для стабильного развития экономики и в условиях особенностей современного этапа развития российской экономики, усиливающие роль нижних уровней государственного регулирования и местного самоуправления, определяют настоятельную необходимость разработки новых организационных подходов и методик по поддержке и развитию социальной инфраструктуры административных районов. Поскольку разные регионы отличаются значительным своеобразием, такие разработки необходимы не только в масштабах страны, но и на уровнях субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, изучение взаимосвязи проводимых преобразований экономики с тенденциями социального развития регионов требуют дальнейшего совершенствования. Существующие методики выполнения социально-экономи-ческих исследований, имеющаяся отчетная и статистическая информация рассчитаны, как правило, на более высокие территориальные уровни — республики, области, края. Поэтому все более актуальным становится совершенствование подходов к изучению районного звена как составляющую субъекта РФ, включая разработку системы концептуальных и методологических подходов к оценке количественных и качественных преобразований на административно-территориальных уровнях. Это и определяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Предметом исследования являются процессы повышения эффективности управления социальной инфраструктурой на территории муниципального образования.

Объектом исследования является социальная инфраструктура административного района в целом.

Методология и методика исследования. Теоретико-методологической основой исследования является системный подход к проблеме, сочетающий основы и приемы структурного, логического и традиционного экономического анализа.

Вопросы, относящиеся к изучению экономического и социального развития района как административной единицы РФ, выявление его региональных особенностей в условиях местного самоуправления привлекали внимание многих ученых, причем не только экономистов, но и географов, социологов, демографов, таких как Л И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, А Н. Алымов, А Л. Анохин, АС. Бим, В. Р. Боев, П. Г. Бунич, П И. Бурак, В. А. Жамин, Е. Н. Жильцов, Т. И. Заславская, В Н. Лексин, Л. В. Лигачев, В. Я. Любовный, М Б. Мазанова, В. Ф. Машенков, В Н. Некрасов, Н А. Рождественская, В.А. Шуль-га, Л И. Якобсон и многих других.

Однако в теоретическом и методологическом плане вопросы управления организации, финансирования, и в частности, эффективного использования социальной инфраструктуры на уровне муниципального образования с учетом местных территориальных и хозяйственных особенностей нуждаются в дальнейшем исследовании.

Информационной базой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные документы Российской Федерации, статистические материалы Госкомстата РФ, статистические отчеты Министерства экономики РФ, Московского областного комитета государственной статистики, отчеты администрации Зарайского района Московской области.

Цель и задачи исследования

Основной целью диссертации является разработка организационно-экономического механизма управления развитием социальной инфраструктурой в системе местного самоуправления в условиях повышения роли самоуправления и формирования социальноориентированной рыночной экономики (на примере Зарайского района Московской области).

В соответствии с поставленной целью в диссертации необходимо решить следующие задачи.

— выявить причины сложившейся в Российской Федерации негативной ситуации в обеспечении социальной инфраструктуры;

— проанализировать действующие в Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие формирование местных бюджетов, финансирование социальной инфрастуктуры, взаимоотношения бюджетов различных уровней при формировании доходной и расходной частей местных бюджетов;

— определить условия формирования доходной части местных бюджетов и на нужды социальной инфраструктуры, значимость и потенциал отдельных источников поступления средств в муниципальный бюджет;

— изучить опыт управления социальной инфраструктурой в странах с развитой экономикой, оценить возможность его использования для управления процессами формирования и развития социальной инфраструктуры в системе местного самоуправления в Российской Федерации;

— разработать предложения по направлениям реформирования социальной инфраструктуры и использованию программно-целевых методов управления социально-экономического развития муниципального образования;

— уточнено место отраслей социальной инфраструктуры муниципальных образований как территориально-административных единиц в структур субъектов Российской Федерации;

— выявлены принципы и методы финансового обеспечения и управления социальной инфраструктурой в муниципальных образованиях развитых зарубежных стран и дана оценка возможности их использования для управления процессами формирования и развития социальной инфраструктуры на уровне районного звена;

— разработаны отдельные элементы основ ресурсного обеспечения объектов социальной инфраструктуры в системе местного самоуправления (в части обеспечения доходной части бюджета, приоритетного расходования средств, привлечения дополнительных финансовых ресурсов);

— дана оценка роли и места муниципальной собственности в обеспечении поддержки и развития социальной инфраструктуры и рекомендации по формам и методам ее использования с целью обеспечения наполняемости местных бюджетов;

— разработаны предложения по совершенствованию механизма формирования и реализации социально-экономических программ в системе местного самоуправления, включая меры по усилению роли местных органов самоуправления, совершенствованию структуры управления, оптимизации взаимодействия местных органов управления и хозяйствующих на территории субъектов, территориальных налогов в финансовом обеспечении самостоятельности местных органов власти;

— определены основные направления развития и реформирования отраслей социальной инфраструктуры муниципального образования;

— предложены методы повышения эффективности планирования и управления развитием социальной инфраструктуры на местном уровне, на основе разработки комплексной социально-экономической программы и концепции развития Зарайского района Московской области.

Практическое значение работы Результаты исследования могут найти практическое применение в деятельности региональных и муниципальных органов власти и управления, осуществляющих реформирование в области развития социальной инфраструктуры административного района как объекта управления. Ряд предложений использован при разработке комплексной программы социально-экономического развития Зарайского района на период 2002;2005 гг. Отдельные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Управление муниципальными преобразованиями».

Научная новизна исследования. В диссертации содержится ряд положений и разработок, обладающих признаками научной новизны и отражающих личный вклад автора.

— дан комплексный подход социальной инфраструктуры различных территорий страны как административных единиц России в структуре субъектов Российской Федерации;

— выявлены принципы и методы управления социальной инфраструктурой в зарубежных странах и дана оценка возможности их использования для управления процессами формирования и развития социальной инфраструктуры на уровне районного звена;

— предложены экономические основы ресурсного обеспечения объектов районной социальной инфраструктуры (в разделе обеспечения доходной части бюджета и приоритетного расходования, финансирования через негосударственные и благотворительные фонды);

— дана оценка роли муниципальной собственности в системе функционирования социальной инфраструктуры и рекомендации по ее эффективному использованию с целью обеспечения наполняемости местных бюджетов,.

— выработаны конструктивные предложения по совершенствованию механизма формирования и управления социальными программами административных районов (оптимизация взаимодействия территориальных органов управления и хозяйствующих субъектов, создание реестра муниципальной собственности, привлечения к разработке программ общественности);

— предложена методика по повышению эффективности управления развитием социальной инфраструктуры на местном уровне, укреплению организационно-экономических основ местного самоуправления, соблюдение приоритетности использования местных финансовых ресурсов для развития социальной инфраструктуры (на примере Зарайского района Московской области).

Практическое значение работы. Результаты исследования могут найти практическое применение в деятельности региональных и муниципальных органов власти и управления, осуществляющих реформирование в области социальной инфраструктуры административного района как объекта управления. Использование полученных результатов дает возможность повысить научную обоснованность принимаемых решений в сфере управления соци-ально-инфра-структурным комплексом Отдельные результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе.

Диссертация состоит из введения, трех глав, кратких выводов и предложений, списка используемой литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обществен ло-экономические преобразования, происходящие в современной России, привели к ряду негативных процессов в социальной сфере, включая отрасли социальной инфраструктуры.

Данная проблема должна решаться, в первую очередь, на уровне федеральной власти путем совершенствования законодательной базы и обеспе-ченбия общего роста экономики.

Одна из основных причин неэффективности деятельности в социальной сфере — распыленность ресурсов, рассредоточенность усилий между государственными или муниципальными органами.

Другая причина — централизованное финансирование объектов социальной сферы, включая отрасли социальной инфраструктуры.

Передача материальных объектов социальной структуры по властной вертикали сверху вниз не сопровождается адекватным перераспределением финансовых ресурсов. Централизация государственных ресурсов при этом продолжается, о чем свидетельствует недавнее увеличение централизуемой доли НДС с 50 до 66%, в итоге имеют место два рассогласованных процесса передача объектов социальной инфраструктуры на нижний уровень и финансовое обеспечение их жизнедеятельности — на верхнем.

Исходя из проведенного анализа состояния управления социальной инфраструктурой и ресурсного обеспечения ее развития в современных социально-экономических условиях в России необходим подход к управлению социальным развитием, основанный на реализации следующих основных принципов.

— укрепление федерализма и развитие местного самоуправления за счет нахождения баланса законодательных прав и ответственности федеральной, региональных и местных ветвей властипреобразования в экономике должны сопровождаться адекватными изменениями в социальной сфере и формах управления отраслями социальной инфраструктуры,.

— совершенствование принципов и методов управления социальной инфраструктурой на муниципальном уровне, т. е. системы правовых, организационных, экономических и финансовых инструментов, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач;

— адресная направленность деятельности и развития социальной инфраструктуры: определение приоритетов использования имеющихся ресурсов по отраслям и объектам, использование адресно направленных нетрадиционных источников обеспечения социальной сферы, прежде всего на основе программ и проектов.

Исследование направлений развития отраслей социальной инфраструктуры и существующих проблем позволяет сформулировать ряд выводов и предложений по совершенствованию и повышению эффективности управления ими, в частности, в Зарайском районе Московской области.

1 В настоящее время отрасли социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство), находящиеся в значительной степени на бюджетном финансировании, переживают тяжелый период в связи с недостатком финансовых и материальных ресурсов, отсутствием организационно-экономического механизма, адекватного переходной к рыночной экономике В этих условиях возрастает значение поиска соответствующих фирм поддержки этих отраслей, реформирования и совершенствования управления, обеспечивающих не только их поддержание, но и дальнейшее развитие.

2 Бюджеты муниципальных образований являются составной частью консолидированного бюджета соответствующего субъекта РФ.

До настоящего времени доходы, распределяемые на долевой основе между уровнями бюджетной системы, являются для регионов и муниципальных образований главным источником средств. Это связано с тем, что согласно налоговому законодательству за региональными бюджетами закреплена большая часть в основном труднообразуемых доходов.

До сих пор проблемы соответствия полномочий, переданных федеральными органами на уровень регионов и муниципальных образований, и вопросы их финансового обеспечения не решены Методология составления затратной части бюджетов муниципальных образований недостаточно разработана из-за отсутствия надлежащей правовой базы, позволяющей установить и применить систему государственных минимальных социальных стандартов, на основе которых разрабатываются финансовые нормативы бюджетных расходов.

Из региональных бюджетов обеспечиваются более половины расходов на финансирование отраслей социальной инфраструктуры. В результате существующих проблем при исполнении бюджета часть средств, поступающих на эти цели, направляются не по назначению.

3 Основную долю доходов в структуре местного самоуправления составляют налоговые доходы — около 50% Большую часть из них до последнего времени составляли отчисления от федеральных налогов.

В последнее время наблюдается тенденция к централизации ряда налоговых доходов: начиная с 2001 г прекращены отчисления в территориальные бюджеты от НДС (до 2001 г 15% от НДС), от подоходного налога (составлял 9% при ставке 13%). Кроме того, отменен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (1,5%), полностью поступавший в распоряжение территорий. Это противоречит декларируемым целям обеспечения финансовой базы самоуправления.

Местные налоги пока не дают заметного вклада в местный бюджет (в Зарайском районе Московской обл. их доля составляла в 2000 г. 11% от доходов бюджета).

В качестве источников доходов муниципалитетов недостаточно эффективно используются налог на имущество, платежи за пользование ресурсами, включая земельный налог, возможности по увеличению доходной деятельности объектов муниципальной собственности, не уделяется внимание экологическому законодательству.

4. Опыт зарубежных стран показывает, что доходная часть местных бюджетов, из которых в значительной степени финансируются затраты на развитие транспорта, водои газоснабжение, строительство школ, больниц и других объектов социальной инфраструктуры, на 70% обеспечивается за счет налоговых поступлений и на 30% - субсидий централизованного бюджета.

При многообразии систем налогообложения местного бюджета основными налогами, формирующими местный бюджет, являются налоги на доход, на недвижимость, на деятельность, использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды. Весомую часть в финансировании объектов социальной инфраструктуры составляют внебюджетные средства от благотворительных и иных организаций.

5 Важным источником обеспечения доходной части местного бюджета является муниципальная собственность, управление которой пока недостаточно эффективно В Зарайском районе стоимость муниципальных объектов и предприятий оценивается в сумму более 800 млн руб, доход от них за 2000 г составлял в структуре бюджета 1,9%.

Муниципалитету следует перейти от системы административно-отраслевого управления муниципальной собственностью к системе доверительного управления с использованием всех предусмотренных законодательством форм Это позволит создать рабочие места, даст импульс развитию производства и обеспечит доходность муниципального имущества.

При этом основные направления деятельности в сфере управления имуществом Зарайского района должны включать:

— инвентаризацию имущества на всей территории района,.

— представление интересов района на предприятиях и в организациях с долей муниципальной собственности;

— становление рынка недвижимости на основе ипотеки, залога, аукционов, торгов;

— создание централизованных автоматизированных реестров акционеров, недвижимости, жилого фонда, имущества, регистров населения, земельных кадастров.

В связи с этим необходима разработка организационных мероприятий по эффективному использованию муниципальной собственности, направленных на повышение ее доходности путем частичного акционирования, приватизации, аренды, модернизации, участия муниципалитета в доле уставного капитала действующих и вновь создаваемых предприятий и обеспечения контроля за использованием этой собственности.

В ближайшее время необходимо закончить реорганизацию МУП «Зарайский торговый дом». Кроме того, с целью поддержки местного товаропроизводителя в качестве базового элемента инфраструктуры обеспечения населения товарами и услугами целесообразно создание муниципального унитарного оп-тово-торгового предприятия (базы).

6. Полноценная поддержка и развитие социальной инфраструктуры в системе муниципального образования возможна при общем повышении уровня социально-экономического развития, которое может быть обеспечена при достаточной финансовой самостоятельности, которая должна быть достигнута за счет, в первую очередь значительного увеличения в бюджете доли местных доходов. К сожалению, в настоящее время данное направление имеет ряд ограничений, не зависящих от муниципалитета.

Стратегическая задача заключается в формировании самодостаточного бюджета района.

7. Учитывая настоящее состояние данных таких отраслей как здравоохранение, культура и образование в Зарайском районе, говорить об их серьезном реформировании вряд ли уместно.

Стратегическими направлениями деятельности муниципалитета по обеспечению перечисленных отраслей являются:

В сфере образования: реализация закона Российской Федерации «Об образовании» и социальная защита обучающихся, воспитанников и педагогов В связи с этим необходимо, расширить в районе сеть учреждений внешкольного и дополнительного образования, создать условия для освоения образовательными учреждениями права экономической и юридической самостоятельности, предусмотренного законом «Об образовании" — обеспечить привлечение внебюджетных средств на программы развития учреждений.

В ближайший период необходимо произвести в первую очередь капитальный ремонт зданий, в котором нуждаются более трети образовательных детских учреждений, и обеспечить компьютеризацию сельских школ.

В сфере здравоохранения: обеспечение доступности медико-социальной помощи и ее многопрофильное&trade— обеспечение всеобщего, обязательного медицинского страхования населения района, а также развитие добровольного медицинского страхования.

Ближайшими задачами являются завершение строительства нового больничного комплекса в г Зарайске, что позволит открыть дополнительные специализированные отделения диагностики и лечения, открыть отделение платных услуг Для совершенствования работы по получению льготного лекарственного обеспечения необходимо внедрить на базе МУП «Зарайская аптека» компьютеризированную систему по учету и оптимизации выписанных рецептов.

В области культуры и спорта: дальнейшее укрепление материально-технической базы для работы с молодежью по месту жительства — в городе, поселках и на центральных усадьбах сельхозпредприятийстроительство физкультурно-оздоровительного центра в г. Зарайскерасширение сети бесплатных студий детского художественного творчества, спортивных клубов, оздоровительных центров.

Ближайшими задачами и здесь является в первую очередь капитальный ремонт городского и ряда сельских домов культуры, а также благоустройство двух городских парков отдыха.

8. В серьезном реформировании нуждается ЖКХ района, на которое приходится до 40% всех расходов местного бюджета.

Основными направлениями проведения реформ в ЖКХ района должны являться:

— обеспечение администрацией и районной Думой проведения единой социальной, технической и финансово-экономической политики в жилищной сфере;

— завершение процесса передачи в муниципальную собственность ведомственного жилого фонда и объектов коммунального хозяйства;

— активизация работы по созданию товарищества собственников жилья.

Одна из основных задач — создание службы заказчика для выполнения функций заказчика по всему комплексу работ, связанных с жилищно-коммунальным обслуживанием, а также осуществление контрольных функций по объемам, качеству и срокам выполнения работ, осуществляемых подрядными организациями.

Взаимоотношения службы заказчика с администрацией района, подрядными организациями, потребителями необходимо строить на договорной основе, что поможет, в частности, созданию необходимой конкурентной среды.

9. Необходимо учитывать, что финансирование учреждений ЖКХ в полном объеме может привести к значительному уменьшению объемов финансирования учреждений социальной сферы и, как следствие, к значительному осложнению их функционирования.

В связи с этим основными путями и целями в реформировании ЖКХ в районе являются:

— перевод жилищно-коммунальных хозяйств района на работу в режиме безубыточности функционирования;

— снижение издержек коммунальных хозяйств района и, как следствие, снижение тарифов на ЖКУ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

— увеличение тарифов на ЖКУ для населения до экономически обоснованного уровня;

— переход к самофинансированию соглашений ЖКХ путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей.

Важнейшим вопросом снижения затрат на производство тепла и воды является перевод 8 котельных района с жидкого топлива на газ (7 из них являются муниципальными). Расчеты показывают, что выполнение в полном объеме работ даст ежегодный экономический эффект около 1 млрд руб. и позволит добиться, как следствие, снижения тарифа на горячую воду и отопление.

Одним из путей сокращения затрат на предоставление коммунальных услуг может служить установка поэтапно индивидуальных приборов учета силами МП «ЗГХ», МУП № 3 СЖКХ" и организациями, имеющими лицензию на выполнение данного вида работ.

Основными направлениями социальной защиты населения района при переходе на новую систему оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг должно стать установление экономически обоснованных тарифов на содержание и обслуживание жилья, обеспечение механизма социальной защиты малообеспеченных семей за счет субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

10 Важным средством планирования развития территории является использование на практике методов программно-целевого планирования.

В настоящее время в Зарайском районе приняты и реализуются ряд целевых программ в социальной сфере («Дети Подмосковья», «Инвапомощь», «Ин-ватруд» и др.). Большая часть из них разработаны на основании региональных программ, делегированы району с вышестоящего уровня власти и не увязаны между собой.

Для того, чтобы стоящие перед районом задачи были взаимоувязаны по цели, времени и финансовому обеспечению, существует необходимость разработки комплексной программы социально-экономического развития района на среднесрочный период (3−5 лет) и концентрации развития на период 110−15 лет).

Основные цели разработки и реализации такой программы должны быть следующие.

— перепрофилирование предприятий района, имеющих гарантированный рынок сбыта, на выпуск продукции и оказание услуг;

— техническое перевооружение и модернизация предприятий;

— создание условий для малых и средних предприятий;

— развитие транспортной и информационной инфраструктуры как основного связующего звена в межтерриториальных связях;

— обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, в т. ч. за счет повышения эффективности работы систем жизнеобеспечения, снижения потерь и предотвращение возможных аварий;

— формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения.

К числу приоритетных путей экономического, бюджетно-финансового и социального развития муниципального образования Зарайского района можно отнести создание администрацией района условий по:

— поддержке местного товаропроизводителя;

— развитию предпринимательских структур;

— организации муниципального заказа (торгов, аукционов);

— предоставлению жителям гарантированной медицинской помощи в любой точке района;

— созданию инфраструктуры обеспечения населения товарами и услугами (оптовое звено, посреднические структуры, централизованный завоз, маркетинг, фирменная торговля).

11. На этапе разработки и в ходе реализации программы целесообразно создание в существующей структуре управления районом дополнительного органа на уровне совета депутатов — администрации района с передачей ему определенных координирующих и исполнительных функций. В состав данного органа в виде, например, координационного совета или специализированного комитета при совете администрации могут входить представители совета депутатов, администрации, представители ведущих объединений и предприятий района, представители действующих на территории района организаций и филиалов, представители потенциальных инвесторов, а в случае разработки совместных программ — и представители администраций соседних районов.

12. С целью содействия и контроля за деятельностью администрации в отраслях социальной инфраструктуры района целесообразно создание при администрации на уровне первого заместителя главы администрации соответствующего направления общественного совета по социальной политике с привлечением заинтересованных лиц предприятий, организаций соответствующей сферы, независимо от формы собственности.