Актуальность темы
диссертационного исследования.
Современное состояние правопорядка в Российской Федерации в значительной степени осложнено не только влиянием отечественной и зарубежной криминальной среды, но и неупорядоченностью миграционных потоков населения, ослаблением в силу ряда причин объективного и субъективного характера контроля за въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и, прежде всего, граждан государств ближнего зарубежья — стран СНГ.
Отсутствие визового режима въезда и выезда, необустроенность границРоссии с этими государствами открыли возможности для массового проникновения на территорию страны криминальных элементов, а несовершенство форм и методов обеспечения паспортного режима привело к бесконтрольности проживания таких лиц в г. Москве.
В результате в последние годы наблюдается устойчивая тенденция к росту и качественному изменению характера противоправного поведения иностранных граждан ближнего и дальнего зарубежья на территории г. Москвы. Так, из числа иностранных граждан ежегодно на территории города в среднем привлекается к административной ответственности за нарушения различных паспортных правил более 15 тыс. человек и выдворяется за пределы Российской Федерации свыше 4 тыс. нарушителей1.
Массовый характер приобрели правонарушения граждан, прибывших из определенных государств (КНР, Вьетнам): с 1995 г. по настоящее время доля граждан этих государств в структуре правонарушителей — иностранных граждан возросла с 7,8% до 16%. Многие из них незаконно находятся на.
1 Здесь и далее приводятся данные ГУВД г. Москвы. Так, в 1998 г. выдворено из Российской Федерации 4086 человек, в 1999 г. — 4124 человека. территории г. Москвы длительное время, изыскивая средства к существованию, сопряженные с совершением правонарушений.
Отмечается тенденция использования гражданами ряда государств свободно получаемых ими в российских консульствах транзитных виз для проезда через территорию столицы, для незаконного изменения маршрута следования и закрепления в г. Москве, чему во многом способствует наличие так называемых «прозрачных» границ со странами — государствами бывшего СССР, с территории которых иностранцы свободно проникают в Россию.
Иностранные граждане совершают на территории города самые различные правонарушения и преступления, создают новые или вступают в уже имеющиеся организованные преступные группы. Наблюдается повышение интереса международных преступных сообществ к перемещению своей деятельности на территорию столицы и освоению здесь высокорентабельных сфер криминального бизнеса, что создает благоприятные условия для проникновения на территорию столицы террористов и экстремистов.
Эти и иные факторы дестабилизации социально-экономической, внутриполитической и оперативной обстановки в г. Москве повышают роль и значение дальнейшего совершенствования организационно-правовых основ паспортной системы Российской Федерации и обусловливают особую актуальность научно-практического исследования особенностей ее реализации в столичном регионе.
Актуальность повышения эффективности уровня организации и правового регулирования механизма регистрационного учета граждан, прибывающих в г. Москву, объясняется тем, что ежегодно на ее территории регистрируется около 1 млн. иностранных граждан бывшего СССР (из них около 800 тыс. человек регистрируется непосредственно органами внутренних дел). Среди иностранных граждан, посетивших столицу, все большее распространение получают такие правонарушения, как уклонение от регистрации пребывания на территории г. Москвы иностранного гражданина либо нарушение порядка такого пребывания.
Проблемы укрепления паспортной системы Российской Федерации и создания механизма реализации ее особенностей в столичном регионе, носят острый характер и требуют своего разрешения как на национальном, так и на межгосударственном уровне.
В этих целях органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации последовательно и в соответствии с требованиями международных актов в области обеспечения прав и свобод человека проводится работа по развитию нормативной правовой базы деятельности правоохранительных органов, и в том числе органов внутренних дел.
В последние годы в результате совершенствования ведомственной нормативной правовой базы и упорядочения структурного построения системы МВД России осуществлена концентрация усилий на координации и взаимодействии всех служб и подразделений органов внутренних дел г. Москвы по осуществлению контроля за пребыванием граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, постановкой их на регистрационный учет и снятием с регистрационного учета.
Москва как субъект Российской Федерации в инициативном порядке принимает меры к ограничению допуска таких лиц на свою территорию, а также по установлению жесткого регистрационного режима их пребывания. В этих целях принят Закон г. Москвы от 9 июля 1997 г. № 33 «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию» 2. Однако практическая реализация Закона требует уточнения определения самого понятия «паспортная система», поскольку зачастую данный термин отождествляется с понятием «паспортный режим» не только в научной литературе, но главное — в сфере деятельности подразделений ПВС МВД России и паспортной службы г. Москвы.
Прикладные проблемы совершенствования организационно-правовых основ деятельности паспортной службы столичного региона обусловлены еще и тем, что данная служба представляет собой структурное звено паспортно-визовой системы МВД России, с одной стороны, и самостоятельное место в структуре органов внутренних дел г. Москвы как субъекта Российской Федерации, с другой.
Кроме того, паспортная служба г. Москвы занимает важное место в системе пресечения и предупреждения правонарушений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, что достигается при условии обеспечения эффективного ее взаимодействия с другими службами и подразделениями органов внутренних дел3.
Многофункциональная направленность деятельности паспортной службы придает особую актуальность задаче совершенствования традиционных и поиска новых организационно-правовых форм деятельности паспортных аппаратов ГУВД г. Москвы.
Некоторые вопросы совершенствования правовых и организационных основ деятельности паспортной службы исследовались в работах Арбузкина A.M., Богуславского М. М., Кардашовой И. Б., Михайлова А. А., Рубанова.
2 Ведомости Московской Думы, 1997, № 7.
За 1996;1999 гг. в паспортную службу города по различным вопросам обратилось 12 млн, человекежегодно работниками паспортной службы выдается до 806 тыс. паспортовоформляется регистрация или снятие с регистрационного учета свыше 2 млн. человекзадерживается преступников, значащихся в розыске 18,3 тыс. человексовершается преступлений иногородними более одного миллиона.
А.А., Шарипова М. А и других авторов. Однако главное внимание в работах этих авторов уделялось анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах их пребывания.
На данном этапе становления российской государственности многие положения работ, посвященных паспортной системе, не отвечают современным требованиям теории и практики государственного управления, науки конституционного и административного права, а также социальных потребностей правоприменительной деятельности правоохранительных органов. Анализ периодических изданий по данной проблематике за несколько последних лет не выявил ни одной теоретической работы.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что механизм функционирования паспортной системы как научная проблема до настоящего времени остается практически не изученной на уровне монографического исследования, а вышеизложенный комплекс теоретико-прикладных проблем совершенствования паспортной службы в условиях московского региона определил выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и практического осуществления административно-правовой охраны порядка соблюдения паспортных правил и обеспечения на этой основе реализации в рамках паспортной системы конституционных прав и свобод граждан в области свободы передвижения, места жительства и т. д.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы функционирования паспортной службы столичного региона, практика взаимодействия паспортной службы с органами исполнительной власти (в том числе правоохранительными органами), ее структурно-функциональные элементы, содержание информационно-справочной работы, формы и методы правоприменительной деятельности в сфере пресечения и предупреждения правонарушений паспортных правил.
Цель и основные задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование положений, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и совершенствование организационной структуры паспортной службы в г. Москве как элемента паспортной системы Российской Федерации.
Задачами диссертационного исследования являются:
— определение на основе историко-правового анализа предпосылок возникновения и этапов развития паспортной системы в России;
— раскрытие сущности, содержания и назначения паспортной системы в Российской Федерации, основных ее задач и функций, реализуемых как на государственном уровне, так и в условиях московского региона;
— анализ особенностей реализации паспортной системы в г. Москве и организационно-правовых основ функционирования паспортной службы г. Москвы, а также ее организационно-структурного построения и функциональной направленности;
— исследование специфических вопросов организации и правового регулирования механизма регистрационного учета в г. Москве;
— изучение совокупности административно-правовых мер пресечения и предупреждения нарушений паспортных правил, выявление эффективности их применения в столичном регионе и разработка соответствующих предложений по повышению уровня правового обеспечения паспортного режима в г. Москве;
— разработка с учетом зарубежного и передового отечественного опыта предложений по совершенствованию организационно-структурного построения паспортной службы г. Москвы как элемента правовой системы Российской Федерации.
Научно-методические основы диссертационного исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные положения о необходимости рассмотрения социально-правовых фактов, процессов и событий с позиции их органической взаимосвязи и взаимозависимости и на основе системного подхода к изучению отдельно взятого явления.
В ходе подготовки диссертации были использованы различные методы научного познания: исторический, сравнительно-правовой, статистический, социологический.
Эмпирическую базу исследования составили данные опроса более 150 сотрудников различных служб органов внутренних дел, специализирующихся на рассмотрении материалов постановки и снятия с регистрационного учета граждан и особенно — сотрудников ряда паспортных отделов и отделений г. Москвы, отечественные и зарубежные правовые источники.
В процессе исследования использован многолетней опыт работы автора в должности начальника одного из подразделений паспортной службы ГУВД г. Москвы.
Научная новизна диссертационного исследования.
Данная работа является первым монографическим исследованием, где после принятия Конституции Российской Федерации и Закона г. Москвы от 9 июля 1997 г. № 33 «Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию» рассмотрены в теоретико-прикладном плане актуальные вопросы организационно-правового обеспечения функционирования паспортной системы Российской Федерации и акцентировано внимание на особенности ее реализации в столичном регионе.
С учетом современных научных позиций изучен комплекс вопросов, относящихся к административно-правовой охране порядка постановки и снятия граждан различных категорий с регистрационного учета в г. Москве, а также организационно-структурное построение и функции паспортной службы ГУВД г. Москвы.
Научная новизна диссертации заключается и в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа особенностей паспортной системы г. Москвы: обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности паспортной службы столичного региона, исследованы теоретические аспекты ряда понятийных категорий («паспортная система», «паспортный режим» и т. п.) и обоснована авторская позиция по уточнению используемой в современной теории и практике терминологии, относящейся к определению паспортной системы.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
— наиболее важные историко-правовые этапы развития паспортной системы в России;
— сущность, содержание и назначение паспортной системы в Российской Федерации, понятие, основные ее задачи и функции, реализуемые как в масштабе Российской Федерации, так и на региональном уровне (на примере такого субъекта Федерации, как г. Москва);
— нормативно-правовые и организационно-структурные особенности построения и практики реализации функциональных связей паспортной системы столичного регионаорганизационно-правовой механизм функционирования регистрационного учета в г. Москве;
— ряд конкретных предложений по повышению организационно-правового обеспечения уровня соблюдения паспортного режима в г, Москве;
— предложения по совершенствованию организационно-структурного построения, материально-технической и информационной базы паспортной службы г. Москвы как элемента паспортной системы Российской Федерации.
— основные направления использования возможностей паспортной системы в профилактике правонарушений в столичном регионе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в конкретных предложениях соискателя по совершенствованию правового регулирования организации деятельности паспортной службы ГУВД г. Москвы как элемента паспортной системы Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение работы состоит в том, что в ней впервые приводится анализ практики функционирования паспортной службы столичного региона, ее роль и значение в пресечении и предупреждении нарушений паспортных правилмеханизм ее взаимодействия с органами исполнительной власти по охране конституционных прав и свобод граждан, общественного порядка, обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью.
Практическое значение результатов исследования выражается в критической оценке эффективности действующего законодательства и нормативной базы МВД Россия в области паспортной системы.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Паспортно-визового Управления МВД России, учебный процесс Тверского государственного университета, использовались при подготовке материалов коллегии ГУВД г. Москвы, совещаний паспортных работников органов внутренних дел, жилищных организаций г. Москвы,.
Выводы и рекомендации соискателя по совершенствованию столичной паспортной службы прошли апробацию на научных конференциях: «Административное право и права человека». Волгоград, 1990 г.- «Проблемы обеспечения законности в механизме правоприменения». Волгоград, 1991 г., «Механизм исполнительной власти в Российской Федерации». Волгоград, 1994 г.- «Право и социально-ориентированная рыночная экономика. Проблемы и перспективы». Саранск, 1998 г., опубликованы в ряде научных изданий.
Выводы и предложения, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при подготовке предложений, направленных на укрепление паспортного режима в столичном регионе, совершенствование правового регулирования, организацию и повышение эффективности деятельности подразделений паспортной службы г. Москвы, учебного процесса образовательных учреждений профессионального образования МВД России.
Структура и объем диссертации
.
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
На основании проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы теоретического и практического характера.
В теоретическом плане следует отметить, что исследование, проведенное нами, подтвердило первоначальную точку зрения, что разработка мер по совершенствованию функционирования системы любого порядка в первую очередь требует уяснения ее сущности и иерархического места в системе более высокого порядка.
Сущность, содержание и назначение паспортной системы в теоретической правовой литературе, законодательных и ведомственных нормативных актах определялись неоднозначно и в обобщенном виде данный термин трактовался как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории г. Москвы паспортных режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов, охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и борьбу с преступностью.
В настоящее время паспортная служба непосредственно обеспечивает (в рамках органов внутренних дел) регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства, контроль за соблюдением данного учета гражданами и должностными лицами, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на территории города и транзитного проезда через столицу.
Выяснение содержания и объема задач, на нее возлагаемых, представляет особый интерес, так как вопрос о задачах и функциях — это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь, приоритетным фактором правового регулирования.
Основное социально-правовое предназначение паспортной службыэто обеспечение защиты конституционных прав и свобод российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию.
Подразделения паспортной службы органов внутренних дел г. Москвы во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельности, осуществляют регистрационный учет российских граждан, ведут контроль за выполнением иностранными гражданами установленных для них правил пребывания в городе, т. е. обеспечивают правовой режим пребывания, в том числе контролирую въездом, выезд иностранных граждан, их регистрацию и передвижение, осуществляют административную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в г. Москве.
На основании классификации основных задач и функций паспортной службы, ее компетенция, очевидно, будет развиваться и реализовываться в следующих направлениях:
— осуществление регистрации и снятие граждан с регистрационного учета;
— оформление документов, удостоверяющих личность российских граждан: по достижении определенного возраста, по утрате в связи с переменой фамилиипо другим причинам, предусмотренным законодательствоморганизация и осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами, российскими гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в г. Москве;
— организация и ведение учета граждан в целях контроля за соблюдением ими правил пребывания в г. Москве, а также розыска лиц, находящихся на учете органов внутренних дел, используемого в работе оперативных служб органов внутренних дел и других служб.
Одним из приоритетных направлений работы по укреплению организационно-правовых основ функционирования паспортной системы Российской Федерации и ее составного элемента — паспортной службы ГУВД г. Москвы является дальнейшее совершенствование комплекса законодательных и подзаконных актов, включающего федеральный и региональный (г. Москва) уровни и основанного на принципах внутренней непротиворечивости, иерархической соподчиненности и взаимном соответствии.
Особую актуальность для столичного региона приобретает дальнейшее развитие, а возможно и изложение в новой редакции положений Закона г. Москвы № 33 от 9 июля 1997 г. «Об условиях пребывания в г. Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию''.
Следует отметить, что в нем должны быть предусмотрены конкретные правила для иностранных граждан (ближнего зарубежья), нарушающих правила регистрации систематически в г. Москве, а также определить конкретный механизм высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из России.
Необходимо отрегулировать процедурные вопросы, касающиеся выдворения иностранных граждан, которые длительное время находятся в г. Москве, нарушая регистрационный учет. На наш взгляд, процедуру выдворения иностранных граждан (ближнего зарубежья) следует осуществлять через дипломатические представительства соответствующих зарубежных государств, находящихся в г. Москве.
Особое место в нормотворческой деятельности по совершенствованию мер административной ответственности за нарушения паспортных правил следует уделить внесению изменений и дополнений в действующий КоАП РСФСР, а также разработке правовых новелл проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части, касающейся регламентации ответственности за нарушения регистрационного учета со стороны иностранных граждан (и особенно граждан СНГ).
Следует внести ряд кардинальных изменений в законодательство России, регламентирующее деятельность паспортной службы в отношении беженцев и вынужденных переселенцев.
В практическом контексте следует отметить, что организационная деятельность паспортной службы заключается в осуществлении ее аппаратом (должностными лицами, персоналом) комплекса управленческих операций, направленных на обеспечение упорядоченной согласованной деятельности составляющих службу подразделений по совместной реализации паспортного законодательства и выполнению иных оперативно-служебных задач.
Относительно организационной структуры паспортной службы ГУВД г. Москвы следует обратить особое внимание на необходимость укрепления отделов паспортной службы, созданных для реализации законодательства по вопросам учета и регистрации населения, правового положения граждан Российской Федерациипринять меры по укреплению материально-технической базы паспортной службы, их оснащению современной оргтехникой, электронно-вычислительными машинами, создать единую автоматизированную поисковую систему для подразделений 1JUBC МВД России (АИС 1ШС).
Дальнейшее развитие паспортной системы Российской Федерации, повышение эффективности ее функционирования не могут быть осуществлены без кардинального обновления законодательной базы деятельности заинтересованных министерств, ведомств и служб, обновления их нормативной правовой базы, осуществления мер по приведению организационного, структурного и функционального построения подразделений в соответствии с возложенными на них задачами и функциями.
Реализация основных направлений развития 11ВС МВД России по совершенствованию ее правовой базы, организационно-структурного построения, качественному улучшению работы с кадрами, укреплению внутрисистемного и внешнего взаимодействия, решению вопросов материально-технического и информационного обеспечения должна осуществляться в соответствии положениями Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 г. и других управленческих документов МВД России и ГУВД г. Москвы.
Для реализации этих задач необходимо разработать и принять новое Положение о 11ВС ГУВД г. Москвы, где нашли бы правовую регламентацию вопросы деятельности подразделений паспортной службы по осуществлению розыска преступников, иностранных граждан, нарушающих порядок пребывания на территории г. Москвы, паспортного режима и других важнейших правоохранительных задач.
