Организация и развитие казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Федеральный бюджет является важным звеном как бюджетной системы Российской Федерации, так и финансовой системы страны в целом. Он необходим государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, предназначенном для выполнения задач и функций государства и органов местного самоуправления.

Через федеральный бюджет перераспределяются валовой внутренний продукт и национальный доход, концентрируются финансовые ресурсы на приоритетных направлениях социального и экономического развития страны, перераспределяются средства между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания их социально-экономического развития, регулируется внешнеэкономическая деятельность, а также отношения государства с юридическими и физическими лицами.

Процесс использования средств федерального бюджета должен сопровождаться эффективным контролем за их законным, целевым и рациональным использованием. Это приводит к необходимости усиления ответственности со стороны Правительства РФ за принятие и реализацию финансовых решений, а также ужесточения финансового контроля за правильностью расходования и целевым использованием бюджетных средств.

В этой связи весьма актуальной является задача разработки системы и методов исполнения федерального бюджета, позволяющих выработать Правительству РФ мероприятия, направленные на обеспечение прозрачности и эффективности процесса исполнения федерального бюджета, в целях его оптимального использования в качестве важнейшего фактора развития экономики.

В настоящее время в Российской Федерации исполнение федерального бюджета — формирование доходов и осуществление расходов — возложено на единую систему органов Федерального казначейства. В то же время, с момента создания в 1992 году Федерального казначейства в развитии бюджетной системы страны наблюдается тенденция к созданию единой системы кассового исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ, что получило свое логическое завершение в связи с принятием новой редакции Бюджетного кодекса, в соответствии с которой с 1 января 2006 года вступает в силу статья 215.1 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющая кассовое исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за Федеральным казначейством.

Переход на единую казначейскую систему исполнения бюджетов через органы Федерального казначейства с одной стороны позволит упростить механизм обслуживания бюджетов, усилить контроль за их эффективным исполнением, с другой стороны — обеспечит условия для решения сложнейших проблем управления бюджетными потоками в системе межбюджетных отношений.

В тоже время, несмотря на очевидное возрастание роли и значения Федерального казначейства, остается еще много нерешенных проблем, связанных с установлением механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса, с четким распределением финансовых и информационных потоков между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса, совершенствованием методов казначейского исполнения бюджетов.

Переход с 1 января 2006 года бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на полное кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства потребует глубокого теоретического и практического изучения казначейской системы исполнения бюджетов.

Конечной целью создания такой системы должны стать финансовая устойчивость в стране, сбалансированность ресурсов и обязательств бюджета каждого уровня, сокращение государственного долга, устойчивость национальной валюты.

Все вышесказанное и предопределило выбор диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. В научно-практических публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского исполнения бюджетов.

Общетеоретические, методологические и практические вопросы по проблемам исполнения бюджетов на казначейской основе исследуются в трудах О. В. Врублевской, Л. Гарамфалви, В. П. Горегляда, С. Б. Гуральникова, Дж. Даймонда, Х. Дейвиса, В. А. Зеленского, Н. Г. Ивановой, В. В. Ильина, Б. Ф. Ицковича, В. А. Кашина, Ю. И. Любимцева, Т. Д. Маковник, Т. Г. Нестеренко, А. И. Романенкова, М. В. Романовского, В. Г. Панскова, А. Ю. Пантелеева, П. Паренте, А. Премчанда, П. П. Сушкевича, С. Б. Прокофьева, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, Н. Г. Сычева, А. Хешима, А. И. Фисенко, В. Штайнфарта и др.

Вместе с тем многие вопросы методологического и практического характера, связанные с развитием казначейской системы исполнения бюджетов, пока еще не решены. Так, например, в литературных источниках опубликованы диаметрально противоположные точки зрения по кассовому обслуживанию органами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов1.

Недостаточное внимание в научной литературе уделено месту и роли органов Федерального казначейства в регулировании межбюджетных отношений, вопросам развития методов казначейского исполнения бюджетов, организации взаимодействия Федерального казначейства с другими участниками бюджетного процесса.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка научных и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы.

1 Феденев Л. Финансовая самостоятельность должна сохраниться // Бюджет. 2003. № 6. С- 56−57 исполнения бюджетов ¦ Российской Федерации на основе анализа отечественной и зарубежной практики казначейского исполнения бюджетов.

Задачи исследования. Реализация поставленной цели предопределила решение следующих задач:

• проанализировать процесс становления казначейской системы исполнения бюджетов и тенденции ее развития в Российской Федерации и за рубежом;

• раскрыть на основе проведенного анализа современное состояние и особенности исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства;

• разработать механизм единого казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ органами Федерального казначейства и предложить различные модели его реализации;

• предложить совокупность показателей, характеризующих эффективность казначейского исполнения федерального бюджета;

• показать элементы и преимущества концепции единого казначейского счета на современном этапе;

• предложить модели информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса в России на основе развития казначейских информационных технологий;

• разработать предложения по совершенствованию контролирующего и учетного методов казначейского исполнения федерального бюджета.

• Сформировать рекомендации по повышению эффективности казначейской системы исполнения федерального, региональных и местных бюджетов.

Предметом исследования выступают денежные отношения, складывающиеся в казначейской системе исполнения бюджетов на современном этапе реформирования экономики России.

Объектом исследования является система органов Федерального казначейства Российской Федерации и их деятельность по кассовому исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды российских и зарубежных экономистов в области теории финансов, государственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и экономического анализа. В диссертации использованы монографические работы и статьи ведущих экономистов по проблемам построения и развития казначейской системы исполнения бюджетов, бюджетной системы и бюджетного процесса, теории и практики управления бюджетами всех уровней на базе казначейских и информационных технологий.

В работе использованы законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, имеющие отношение к казначейской системе исполнения бюджетов, бюджетной системе и межбюджетным отношениям, а также работы и статьи ведущих экономистов по проблемам построения и развития казначейской системы исполнения бюджетов.

При проведении исследования применялись методы теоретического анализа, системного и исторического подхода, группировки, обобщения, сравнения, функциональной классификации и графических изображений.

Информационная база исследования. В качестве информационной базы исследования использованы материалы Госкомстата России и статистических органов субъектов Федерации, материалы и аналитические справки Министерства финансов РФ, Департамента-Главного управления федерального казначейства, территориальных органов системы Федерального казначейства по ряду субъектов РФ, материалы научно-практических конференций, а так же результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

— предложена авторская трактовка, и раскрыто содержание заложенных в основу казначейской системы исполнения бюджетов методологических принципов, среди которых дополнительно выделены принципы бюджетной регламентации и бюджетного администрирования;

— доказаны необходимость и возможность осуществления Федеральным казначейством РФ широко осуществляемых в развитых зарубежных странах функций управления ликвидностью казначейских счетов бюджета и моделей информационного взаимодействия участников процесса исполнения бюджетов;

— выявлены общие закономерности развития казначейской системы исполнения бюджетов с учетом требований бюджетной политики, к числу которых, в частности, отнесены централизация средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на счетах Банка России, создание единой унифицированной системы учета и отчетности о прохождении бюджетных средств, усиление контроля за прохождением бюджетных средств по всем уровням бюджетной системы РФ, эффективное управление государственными (муниципальными) ресурсами;

— обоснована функциональная модель управления ликвидностью Единого казначейского счета федерального бюджета Российской Федерации, предполагающая наделение Федерального казначейства РФ правом выступать на финансовых рынках в роли заемщика и кредитора от имени государства в пределах устанавливаемых лимитов;

— разработаны схемы исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов органами Федерального казначейства, обеспечивающие синхронизацию и оптимизацию процесса управления доходами и расходами разноуровневых бюджетов на основе единого методологического, бюджетного, организационного, правового и информационного обеспечения;

— сформулированы возможные подходы, и предложен конкретный алгоритм внедрения метода единого казначейского счета на региональном уровне, а также предложены другие меры по совершенствованию методики обслуживания территориальных бюджетов;

— разработана методика казначейского мониторинга исполнения федерального бюджета и предложена система отслеживаемых в ходе мониторинга показателей эффективности исполнения федерального бюджета;

— сформулированы предложения по совершенствованию контролирующего метода исполнения федерального бюджета в части внедрения в бюджетный процесс системы бюджетирования, ориентированного на достижение определенных в диссертации показателей оценки эффективности работы органов Федерального казначейства;

— даны предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетной классификации и применяемых для учета бюджетных средств счетов, предусматривающие агрегирование показателей и их структурирование в зависимости от стоимости активов и обязательств и направлений потоков средств в разрезе секторов экономики;

— разработаны и рекомендованы к внедрению в субъектах РФ казначейские инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса (технология кодирования платежных документов, технология дистанционного управления клиентом средствами на счетах органов Федерального казначейства).

Теоретическая и практическая значимость. Диссертационное исследование содержит практические рекомендации и технологии, осуществление которых позволит повысить эффективность казначейского исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации: внедрение единого казначейского счета при кассовом исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, развитие казначейских информационных технологий и др.

Разработанные и обоснованные диссертантом предложения могут быть использованы Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, территориальными органами Федерального казначейства при доработке Концепции функционирования единого казначейского счета, Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, других нормативных документов, касающихся казначейского исполнения бюджетов.

Выводы и основные теоретические и практические положения диссертационного исследования используются в практической работе Управления и отделений федерального казначейства по Московской области, а также изложены в ряде научных публикаций.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию в тезисах, статьях и выступлениях автора на научных конференциях, проходивших в 2002;2004 гг. в Саратовском государственном социально-экономическом университете и Всероссийском заочном финансово-экономическом институте.

Предлагаемые автором практические рекомендации нашли применение в деятельности Управлений федерального казначейства по Саратовской и Московской областям. Выполненные научные разработки также используются в учебном процессе кафедрой денег и кредита Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании учебных курсов для студентов, обучающихся по специализации «Казначейское дело».

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 7 научных работ, общим объемом 14,2 печ. л.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог выше сказанному, еще раз подчеркну основные тезисы моего диссертационного исследования.

В первой главе «Теоретические и исторические основы создания и развития казначейской системы исполнения бюджетов» исследуются теоретические и исторические аспекты функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджетаметодологические принципы ее построениязарубежный опыт функционирования казначейских систем.

Практически во всех странах с развитой рыночной экономикой и высокоорганизованной бюджетной системой функционируют национальные казначейства. В этой связи изучение опыта организации моделей казначейского исполнения бюджетов в различных странах имеет чрезвычайно важное значение для России. Роль казначейства в различных странах может быть пассивной, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно утвержденному бюджету, и активной, когда казначейство санкционирует расход бюджетного учреждения на основе заранее оговоренных критериев, а также участвует в управлении государственным долгом. В работе исследованы казначейские системы исполнения бюджетов в ФРГ, Швеции, Франции и Австралии.

В начале 90-х годов в Российской Федерации назрела серьезная необходимость в создании отдельной финансовой структуры, которая была бы способна производить и контролировать исполнение именно федерального бюджета.

С момента создания в 1992 году Федерального казначейства его главными задачами стали: повышение оперативности при зачислении доходов во все уровни бюджетной системы РФповышение оборачиваемости и прозрачности расходования средств федерального бюджетасоздание системы эффективного контроля за законным, целевым и рациональным расходованием средств федерального бюджета.

Основными методологическими принципами, заложенными в основу казначейского исполнения, являются принцип единства кассы, принцип единства бюджетной системы, принцип иммунитета бюджетов, принцип транспарентности.

В работе определены новые трактовки методологических принципов, в частности, принципа единства кассы, предусматривающего консолидацию учета всех операций по счетам органов Федерального казначейства в части поступлений средств федерального бюджета и финансирования расходов из федерального бюджета и внебюджетной деятельности бюджетополучателей в Единой Главной книге Федерального казначейства.

Принцип транспарентности предусматривает, что казначейское исполнение бюджетов включает в себя государственный финансовый контроль за целевым использованием бюджетных средств в виде предварительного и текущего контроля.

Принцип иммунитета бюджетов предусматривает, что при казначейском исполнении бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ органы Федерального казначейства отвечают за исполнение бюджетов, а органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления — за формирование собственных доходов и самостоятельное определение направлений собственных расходов.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предусматривает единообразие методологической и правовой базы, идентичность системы бюджетной классификации, учета средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отчетности, а также единство подходов и методологии казначейской системы исполнения бюджетов.

В то же время в современном бюджетном законодательстве не определены базовые вопросы исполнения бюджетов в части использования казначейских процедур и бюджетного администрирования. В связи с этим, в работе автором выделены два дополнительных методологических принципа казначейского исполнения бюджетов — принцип бюджетной регламентации и принцип бюджетного администрирования.

Принцип бюджетной регламентации означает, что казначейская система исполнения бюджетов включает в себя набор жестко регламентированных процедур исполнения бюджетов, обеспечивающих своевременное, целевое, эффективное использование бюджетных средств.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает: оперативный учет поступивших доходов в соответствии с бюджетной классификациейежедневное перечисление, зачисление доходов на единый счет бюджетаежедневное распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходоввозврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходовучет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджетакраткосрочное прогнозирование поступления доходов. Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования, финансирования и кассового расхода.

Принцип бюджетного администрирования подразумевает комплекс мер, реализуемых Министерством финансов РФ и подчиненными ему Федеральными службами, а также территориальными финансовыми органами субъектов Российской Федерации, направленных на создание и развитие единой законодательно-нормативной методологической базы, а также проведение мероприятий и создание необходимых для их реализации организационных структур по управлению и контролю за финансовыми потокамиреализацию единого подхода в сфере регулирования межбюджетных отношенийобеспечение принципов «прозрачности» бюджетов всех уровней, достоверности и оперативности бюджетного учета и отчетности.

Ведущую роль в реализации функций бюджетного администрирования играет Федеральное казначейство, его региональные управления в субъектах.

Российской Федерации — управления Федерального казначейства и территориальные отделения Федерального казначейства в муниципальных образованиях.

Вторая глава «Система анализа эффективности результатов казначейского исполнения федерального бюджета» посвящена построению системы анализа эффективности казначейского исполнения федерального бюджетаконтролирующему и учетному методу казначейского исполнения бюджетовмежбюджетным отношениям как объекту регулирования системой Федерального казначейства.

Экономический анализ исполнения бюджетов осуществляют на всех этапах бюджетного процесса различные институциональные субъекты: налоговые органы, органы Федерального казначейства, контрольно-ревизионные органы, Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты в субъектах РФ, финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Характерными особенностями экономического анализа казначейской системы исполнения бюджетов являются: использование системы показателей, всесторонне характеризующих исполнение федерального бюджета, изучение причин изменения этих показателей, выявление и измерение взаимосвязи между ними в целях повышения социально-экономической эффективности использования бюджетных средств.

Важнейшие требования, предъявляемые к анализу бюджетных показателей при проведении контрольно-аналитической работы на любом уровне бюджетной системы страны, являются комплексность, объективность, сравнимость. Анализ, основанный на изучении широкого круга показателей, позволяет выявить факторы, оказывающие влияние на эффективность управления финансовыми ресурсами территорий. Это требование к анализу, а также его оперативность являются основополагающими и при контроле бюджетных показателей, поскольку позволяют установить размеры влияния тех или иных нежелательных явлений на результаты бюджетного процесса и разработать конкретные предложения по их устранению.

Центральное место в осуществлении анализа исполнения федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы РФ отводится органам Федерального казначейства, поскольку на лицевых счетах органов Федерального казначейства отражаются все операции по движению средств федерального бюджета как по доходам, так и по расходам. Именно, на органы Федерального казначейства возложена функция составления отчета об исполнении федерального бюджета на уровне Департамента-Главного управления федерального казначейства для представления его в Правительство РФ, на уровне Управления федерального казначейства в субъекте РФ — в орган исполнительной власти субъекта РФ, на уровне Отделений федерального казначейства — в администрацию муниципального образования.

В связи с вышесказанным, в целях раскрытия и изучения причин, влияющих на эффективность исполнения бюджетов, автором разработана методика казначейского мониторинга исполнения федерального бюджета и предложена система отслеживаемых в ходе мониторинга показателей эффективности исполнения федерального бюджета на примере исполнения федерального бюджета на территории Московской области за период с 2002 по 2004 годы.

Применение различных методов анализа становится в настоящее время еще боле актуальным в связи с проведением бюджетной реформы, основной целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами на основе применения метода среднесрочного планирования.

В работе исследована модель «бюджетирования, ориентированного на результат» (далее — БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов.

Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, автором исследована модель среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, представляющего собой интеграцию социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период.

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, является непрерывным процессом, обеспечивающим увязку годового бюджета и перспективных финансовых планов. Проектировки на второй, третий и последующие годы предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла.

В рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, автором предложены модели кратко и среднесрочного планирования финансовых результатов казначейского исполнения федерального бюджета, которые представлены в трех основных аспектах (краткосрочные планы — до 1 года, среднесрочные — от 1 до 3-х лет, долгосрочные — свыше 3-х лет).

С целью повышения оборачиваемости денежных средств, ускорения прохождения средств по счетам органов Федерального казначейства в условиях работы Единого казначейского счета, необходимо сократить сроки краткосрочного планирования — до 1 дня, до 1 месяца, до 1 квартала. Это вызвано необходимостью планирования ликвидностью Единого казначейского счета: с одной стороны недопущения появления кассовых разрывов, с другой — возможности использования временно свободных средств на ЕКС для выгодного размещения бюджетных средств.

В качестве инструмента реализации финансовой технологии среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, в работе рассматривается БОР-доклад, который представляет собой доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (Министерства финансов РФ).

Одной из задач, поставленных в БОР-доютаде Министерства финансов РФ, стоит повышение эффективности исполнения федерального бюджета. Ответственность за исполнение данной задачи возложена на Федеральное казначейство. В связи с чем автором разработана совокупность показателей оценки эффективности работы органов Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета:

— сроки представления информации о поступлении доходов в бюджетную систему;

— доля среднедневных остатков на единых счетах Управлений федерального казначейства в субъектах РФ в общих объемах средств федерального бюджета в рублях на счетах федерального казначейства (без учета средств Стабилизационного фонда);

— количество нарушений бюджетного законодательства, выявленных в ходе последующего контроля расходов, осуществляемых через ораны Федерального казначейства;

— стоимость обслуживания государственного долга;

— сумма издержек обеспечения кассового разрыва исполнения доходной и расходной части федерального бюджета;

— процент соответствия прогнозных показателей исполнения бюджета с фактическими данными;

— время зачисления налоговых и неналоговых доходов во все уровни бюджетной системы РФ;

— сроки от момента зачисления средств в бюджетную систему до момента возможности направления их в оплату обязательств бюджетной системы РФ.

Внедрение в бюджетный процесс среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг.

В процессе реализации принципов бюджетного федерализма встает вопрос об оценке основных экономических показателей, по которым необходимо определять налоговый потенциал региона, объем требуемой финансовой помощи и т. д. Органы Федерального казначейства, владея фактически полной информацией об исполнении бюджетов, должны служить источником информации, а по отдельным показателям и сами осуществлять аналитическую функцию по финансовому планированию основных бюджетных показателей, поскольку межбюджетные отношения являются объектом регулирования системой Федерального казначейства.

Автором предложены принципы, на которых должны базироваться межбюджетные отношения: принцип транспарентности (прозрачности) бюджетного процесса, принцип эффективности налоговой политики государства, принцип гласности при выделении финансирования из средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ, принцип финансово-бюджетного контроля.

Таким образом, только при комплексном, оперативном, действенном анализе бюджетных показателей можно добиться реальных, качественно новых изменений как в структуре финансовых ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, так и в порядке их формирования и использования, выработке приоритетов эффективности управления централизованными финансовыми ресурсами субъектов РФ в процессе межбюджетных отношений.

Одной из главных задач Федерального казначейства является осуществление контроля за использованием средств, выделяемых каждому бюджетному учреждению. Контролирующий метод казначейского исполнения федерального бюджета имеет два аспекта — уточнение права на осуществление расходов бюджетополучателем и техническое осуществление платежной операции с производством соответствующей бухгалтерской записи.

В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию контролирующего метода исполнения федерального бюджета.

Первое. Предлагается внедрение в бюджетный процесс модели бюджетирования, ориентированного на результат.

Для каждого главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются не только бюджетные проектировки на очередной год, но и индикативные значения на каждый из последующих двух лет, которые должны являться базовыми показателями контроля за исполнением соответствующего бюджета. Для главных распорядителей бюджетных средств они играют роль с одной стороны — лимитов расходов, а с другой стороны — среднесрочных гарантий финансового обеспечения их деятельности и деятельности подведомственной им сети распорядителей и получателей бюджетных средств. Таким образом, главные распорядители бюджетных средств получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем и базовых контрольных показателей, что способствует повышению качества планирования, обоснованности принятия управленческих решений и контроля за исполнением.

Второе. Внедрение с 1 января 2005 года новой системы финансирования, позволяющей главным распорядителям и распорядителям средств федерального бюджета самостоятельно определять объемы финансирования по укрупненным статьям бюджетной классификации в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.

В работе выявлены общие закономерности развития учетного метода анализа эффективности казначейского исполнения федерального бюджета с учетом новаций, происходящих на современном этапе в бухгалтерском учете, к числу которых, в частности, относятся введение единой системы бухгалтерского учета и установление единого порядка ведения бухгалтерского учета для всех участников бюджетного процесса, интеграция единого плана счетов с бюджетной классификацией РФ, использование метода начислений.

Одной из задач бухгалтерского учета является предоставление Правительству РФ, органам исполнительной власти РФ и местного самоуправления возможности эффективного анализа налогово-бюджетной политики, мониторинга и оценки воздействия на экономику мер государственной бюджетной политики.

Для реализации данной задачи автором были установлены следующие основные подходы:

1) поэлементный принцип структурирования бюджетной классификации РФ, который заключается в агрегировании и переструктурировании экономической классификации по ее влиянию на стоимость активов и обязательств. В этой связи операции можно классифицировать как текущие расходы, капитальные расходы, ссуды или кредитование, потому что именно эти три категории операций, которые в основном оказывают влияние на чистую стоимость активов государства;

2) секторальный принцип, который означает, что необходимо классифицировать операции по экономическим потокам по секторам экономики: государственному, негосударственному, домашним хозяйствам. Поэтому в текущих расходах можно выделить трансферты населению, то есть домашним хозяйствам, на закупку товаров и услуг, а также субсидии и дотации предприятиям и организациям, потому что это взаимоотношения с другими секторами экономики;

3) потоковый принцип означает, что структурировать бюджетную классификацию необходимо по потокам внутри сектора государственного управления.

В третьей главе «Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов в России» предложены модели, способствующие повышению эффективности казначейского исполнения бюджетов в России: метод управления ликвидностью единого казначейского счета (ЕКС) — информационные моделимодель исполнения органами Федерального казначейства региональных и местных бюджетов.

На современном этапе созданы все предпосылки для внедрения метода управления ликвидностью ЕКС — завершен переход террториальных управлений Федерального казначейства на ЕКС по доходам и расходам федерального бюджета, что создает возможности для централизации всех средств на уровне Главного управления Федерального казначейства.

Федеральное казначейство может взять на себя функцию заемщика от имени государства и стать определяющей инстанцией, утверждающей государственные гарантии по отношению к третьим сторонам. Его полномочия по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о бюджете и ведением учета в этой области.

Для реализации функции управления ликвидностью Единого казначейского счета в Федеральном казначействе необходимо в перспективе выделить отдельное структурное подразделение, которое должно будет обеспечить координацию всех денежных потоков российского бюджета. При этом наличие разветвленной сети органов Федерального казначейства, позволит обеспечить доступность услуг для бюджетных учреждений по совершению ими соответствующих расчетов с соблюдением необходимого условия — единой системы управления ликвидной составляющей ЕКС с целью получения дополнительных процентных доходов в федеральный бюджет.

Многообразие и сложность решаемых Федеральным казначейством задач с первых дней существования этой государственной структуры определили необходимость использования современных информационных технологий, позволяющих эффективную реализацию казначейского исполнения бюджетов.

Совершенствование этих процессов предлагает использование современных информационных технологий и предъявляет высокие требования к уровню информационной системы с целью ее соответствия функциональным требованиям исполнения федерального бюджета. Предполагается, что создаваемая автоматизированная система будет инструментом для федеральных органов исполнительной власти для наблюдения и контроля за исполнением бюджета.

Тремя составными частями информационной системы органов Федерального казначейства любого уровня являются: технические средства, система телекоммуникаций и связи, программное обеспечение. В диссертации предложены информационные модели казначейского исполнения бюджетов, направленные на оптимизацию бюджетных потоков, разработаны и рекомендованы к внедрению в субъектах Федерации казначейские инфраструктурные технологии и технологии клиентского сервиса.

В качестве перспективной информационной модели автором предложена модель использования нанесения многомерного штрих-кода на извещение при формировании физическими лицами платежного документа на уплату налогов и сборов во все уровни бюджетной системы РФ.

У администраторов налоговых и неналоговых доходов (территориальных государственной налоговой службы РФ, территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом и др.) устанавливается соответствующий программный комплекс, который формирует, печатает и наносит на извещение о платеже многомерный штрих-код, соответствующий данному виду дохода.

Плательщик, получив кодированный платежный документ, направляет его в уполномоченный банк, где через специальный сканер данный документ заносится в программу в полноформатном объеме. Затем по каналам связи сформированное платежное поручение в полноформатном виде поступает в информационную систему органа Федерального казначейства, что способствует беспрепятственному направлению соответствующего дохода в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

В настоящее время в соответствии с принятием новой редакции Бюджетного кодекса РФ, закрепляющего исполнение бюджетов за органами Федерального казначейства, активно идет процесс перевода бюджетов субъектов РФ на кассовое обслуживание в органах Федерального казначейства.

В работе предложены две модели кассового исполнения региональных и местных бюджетов.

Первая модель предусматривает перевод финансовых потоков бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через так называемые «транзитные» счета, открытые органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального Банка РФ. При этом, за органами Федерального казначейства закрепляются функции своевременности и полноты совершения трансакций со средствами соответствующего бюджета без ведения аналитического учета исполнения бюджетов в разрезе кодов бюджетной классификации РФ, либо с осуществлением аналитического учета, не предусматривающего контроль соответствующих назначений и характера платежей кодам бюджетной классификации РФ.

Функции осуществления контроля за целевым и законным использованием соответствующих средств, аналитического и бухгалтерского учета остаются за органами, исполняющими соответствующие бюджеты.

Вторая модель предусматривает обеспечение органами Федерального казначейства полного и достоверного аналитического учета операций со средствами соответствующих бюджетов в разрезе кодов бюджетной классификации РФ на лицевых счетах распорядителей и получателей средств региональных и местных бюджетов, а также осуществление контроля со стороны органов Федерального казначейства за соответствием назначения платежа кодам бюджетной классификации РФ.

В органах, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местных бюджетов, сохраняются функции определения основных бюджетных параметров в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств, а также функции аналитического и бухгалтерского учета.

Как первая, так и вторая модели предусматривают перевод счетов региональных и местных бюджетов на технологию работы в режиме единого казначейского счета.

Таким образом, описанный выше порядок кассового обслуживания, может быть рассмотрен как возможное направление модернизации обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства. Несомненны преимущества такого порядка:

— консолидация средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на счетах Федерального казначейства, открытых в территориальных учреждениях Банка России;

— сохранение самостоятельности органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местных бюджетов, в вопросах определения порядка исполнения бюджета в рамках бюджетного законодательства РФ.

Таким образом, казначейская система исполнения бюджетов является ядром бюджетной системы РФ в части обеспечения прозрачности и эффективности процесса исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, оптимального использования их в качестве важнейшего фактора развития экономики.