Организация и управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований (вопросы теории и практики)

Российское местное самоуправление переживает сложные времена. Муниципальная реформа, начавшаяся с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3, проходит на фоне жесткой централизации власти и ресурсов, наблюдаемых в стране в течение последних 10 лет. Очевидно, что развитие местного самоуправления, являющегося проявлением местной демократии, децентрализации власти и развития гражданского общества, в таких условиях вступает в определенное противоречие с общим вектором движения публичной власти. И эти противоречия становятся все очевиднее, проявляясь как в государственной и муниципальной политике (в той мере, в какой о последней еще можно говорить), так и в законодательстве, и в повседневной практике муниципального управления. И все же, несмотря на систематическое «урезание» правовой, организационной, финансовой и экономической самостоятельности, местное самоуправление в России продолжает существовать.

Как представляется, феномен местного самоуправления определяется необходимостью, востребованностью данного института — как со стороны граждан, жителей, так и со стороны государства (коль скоро мы имеем дело не с тоталитарным государством). Этот феномен — отражение двойственной природы местного самоуправления, которое, с одной стороны, выступает в форме некоей самоорганизации жителей для решения определенных насущных задач, наиболее близких к жителям. С другой же стороны, оно является уровнем публичной власти, наиболее приближенной к жителям, что позволяет более эффективно решать публично-властные задачи.

Эффективность власти, о которой так много говорится в современной России (как, впрочем, и в других странах), понимается разными акторами по-разному. Применительно к местному самоуправлению основным критерием эффективности власти должна являться эффективность решения задач местного самоуправления. Эффективность решения местных (муниципальных) задач определяется в экономическом плане доступностью, качеством и устойчивостью предоставления соответствующих муниципальных услуг, а в политическом — удовлетворенностью либо неудовлетворенностью населения действиями власти и представляемыми услугами. Организуя предоставление муниципальных услуг, органам местного самоуправления необходимо искать и находить эффективные решения в интересах жителей, исходя из имеющихся возможностей и ресурсов.

В настоящей диссертации не исследуются сущность местного самоуправления, его место в политической системе и обществе, а также такие институциональные аспекты, как территориальные и организационные основы местного самоуправления. Данные темы уже неоднократно становились предметом изучения, научных исследований, в т. ч. и со стороны автора1. В работе не затрагивается и такая важная тема как формирование и управление муниципальной собственностью, несмотря на то, что она тесно соприкасается с предметом данного исследования. Этой теме также посвящено достаточно значительное количество публикацийсвою лепту в исследование отношений муниципальной собственности постарался внести и автор диссертации2. Здесь же сделана попытка системного исследования единственного аспекта местного самоуправле.

1 см. к примеру: Э. Маркварт. Реалии муниципальной реформы: проблемы и выводы — в сборнике «Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом», Москва, 2009, с. 35−48- Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям — Вопросы государственного и муниципального управления, 3/2008, с. 61−73- Э. Маркварт. Курсы кройки и шитья (муниципалитетов). Новейшая история — Местное самоуправление, 5/2010, с. 9- Э. Маркварт. О причинах и следствиях — Местное самоуправление, 5/2010, с. 19- Э. Маркварт, О. Клименко, И. Стародубровская. Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления — Москва, 2004; С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления — Москва, 2004; Э. Маркварт. Территориальная организация местного самоуправления, или О типах и уровнях. — в сборнике «Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления», Москва, 2002, с. 25−35 и др.

2 см. к примеру: Е. Кодина, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию собственности муниципальных образований в рамках реализации Федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 — в сборнике «Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления», Москва, 2005, с. 12−62- Э. Маркварт. Конституционные положения о собственности и их реализация в ходе муниципальной реформы — в сборнике «15 лет российской Конституции и развитие местного самоуправления», Москва, 2008, с. 138−157- Э. Маркварт. Правовой статус, учет и налогообложение имущества муниципальной казны — «Экономика и управление собственностью», 3/2009, с. 25−31 и др. ния — хозяйственной деятельности муниципалитетов как одной из базовых предпосылок развития экономического потенциала территории.

Как показывает исторический и международный анализ института местного самоуправления, его ключевая задача — решение т.н. местных (муниципальных) задач. Это предполагает, что у муниципалитетов как публично-правовых образований (публичных корпораций) существует (должна существовать) собственная компетенция, в целях реализации которой оно собственно и возникает (создается). Совершенно очевидно, что, будучи властью публичной, муниципальная власть решает только определенные задачи, круг которых, как правило, устанавливается законодательно. Соответственно, занимаясь хозяйственной деятельностью, муниципалитеты действуют в определенном экономическом и правовом поле, которое налагает на них специфические ограничения и условия, связанные с компетенцией местного самоуправления. Вопрос о задачах (компетенции) местного самоуправления, таким образом, составляет один из основных предметов настоящего исследования. Однако недостаточно определить и проанализировать компетенцию местного самоуправления и ее влияние на хозяйственную деятельность муниципалитетов. Не менее, а может быть — и более важно выявить, исследовать и систематизировать те возможности, которыми располагают органы местного самоуправления при организации решения стоящих перед ними задач, и — соответственно — при организации и управлении хозяйственной деятельностью. Способы решения задач местного самоуправления и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, критерии и принципы выбора тех или иных способов, особенности их применения являются вторым важным предметом изучения в данной работе. Думается, что исследуемые вопросы представляют не только научный интерес, но и практическое значение, поскольку позволяют органам местного самоуправления осознанно подходить к организации предоставления муниципальных услуг как с точки зрения соответствия тех или иных услуг компетенции муниципального образования, так и с точки зрения выбора способа решения и финансирования услуги.

Необходимо подчеркнуть, что комплексное и системное исследование организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, муниципального хозяйства как определенной системы отношений до настоящего момента в современной России практически не осуществлялось. Немногие работы, опубликованные в России на данную тему, были изучены и учтены автором в работе над к/ з диссертацией. Следует заметить, что большая часть этих работ затрагивает дореформенный период и, соответственно, не учитывает особенностей, которые накладывает на организацию муниципального хозяйства Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-Ф3. В то же время автор широко опирается на зарубежный (в первую очередь, европейский) опыт организации муниципального хозяйства, имея в виду, что с учетом определенной адаптации он вполне может быть применен в российской муниципальной практике. Необходимость изучения и использования европейского опыта связана не только с тем, что в России в настоящее время еще отсутствует современная и сложившаяся система организации предоставления муниципальных услуг, но и с тем, что Россия является государством, без изъятий ратифицировавшим Европейскую хартию местного самоуправления. Следовательно, нормы и принципы, которые содержатся в Хартии, подлежат применению (реализации) и в России. Это касается в т. ч. и урегулированных Хартией подходов к организации исполнения полномочий местного самоуправления.

Рассматриваемая в диссертации проблематика носит междисциплинарный характер. Избранная тема затрагивает институциональные, экономические (хо.

3 в частности, речь идет о таких работах как: А. Г. Воронин. Муниципальное хозяйствование и управление. Проблемы теории и практики — Москва, 2004; Воронин А. Г., Лапин А. В., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством — Москва, МОНФ, 1997; Т. М. Говоренкова. Читаем Велихова вместе — Москва, РИЦ «Муниципальная власть», 1999; М. Б. Горный, В. Н. Иванова, А. Т. Ошурков, Н. И. Скрябина. Основы муниципальной экономики — Санкт-Петербург, 2000, и о «классическом» труде Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства», увидевшего свет в 1928 г. и переизданного в Москве в 1996 и 1998 гг., а также: Настольная книга для муниципальных политиков. Под редакцией Е. С. Шугриной и В. А. Сивицкого, 2-е издание — Пермь, 2009, 304 е.- Муниципальное управление. Учебное пособие. Под общей редакцией Стародубровской И. В. — 2-е издание, переработанное и дополненное, Москва, АНХ, 2007, 640 е.- зяйственные), организационные (управленческие) и правовые отношения в сфере местного самоуправления и муниципального хозяйства. Среди базовых научных трудов, исследовавших те или иные аспекты рассматриваемой темы, следует указать труды известных российских и зарубежных экономистовД. Брюммерхофа, С. В. Вобленко, А. Г. Воронина, В. Картте, Н. Б. Косаревой, В. И. Кошкина, Г. М. Лаппо, В. Н. Лексина, М. И. Либоракиной, В. Я. Любовного, Э. Майкла, В. A. May, М. Портера, И. В. Стародубровской, Н. В. Чепур-ных, А. Н. Швецова, И. Ю. Юргенса, Е. Г. Ясина, ученых — специалистов в области местного самоуправления — И. В. Бабичева, А. Е. Балобанова, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, Л. В. Велихова, X. Вольманна, Ф.-Л. Кнемайера, У. Люб-кинга, К. Отто, Р. Ротта, О. Л. Савранской, К. Фогельгезанга, X. Ян, Е. С. Шуг-риной и других.

Цель диссертации состоит в комплексном исследовании муниципального хозяйства как системы отношений, возникающих в сфере предоставления муниципальных услуг, и выработке методологических и методических подходов к его организации, модернизации и повышению экономической эффективности предоставления таких услуг.

В соответствии с заявленной целью в работе решались следующие задачи:

S формирование и формулирование методологической основы исследования, включающей в т. ч. базовые принципы участия муниципальных образований в хозяйственных отношенияханализ хода и промежуточных итогов муниципальной реформы, состояния местного самоуправления в современной России, формирующих условия участия муниципальных образований в хозяйственных отношениях;

•/ формирование понятийно-терминологического аппарата, в первую очередьосновных понятий темы исследования (муниципальные услуги, муниципальное хозяйство, термины, определяющие содержание задач местного самоуправления и т. п.) — определение целей и пределов хозяйственной деятельности муниципальных образований в контексте гарантий прав на местное самоуправление и соотношения частного и публичного секторов экономикиисследование и обобщение зарубежного (в т.ч. стран, прошедших период постсоциалистической трансформации) и прогрессивного российского опыта организации хозяйственной деятельности анализ правовых и институциональных рамок функционирования местного самоуправления в России реформенного периода в целях выявления возможности использования современных механизмов организации хозяйственной деятельности анализ компетенции местного самоуправления как предпосылки («легитимации») для организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в нейвыявление различий базовых формулировок с токи зрения форм и объема участия муниципалитетов в хозяйственных отношенияхинвентаризация, анализ и систематизация способов решения задач местного самоуправления, рассматриваемых в качестве способов организации предоставления муниципальных услугформулирование принципов и критериев выбора конкретного способа организации предоставления муниципальных услуг и подходов к разработке алгоритма принятия решений органами местного самоуправлениявыработка для органов и должностных лиц местного самоуправления научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию и повышение эффективности муниципального хозяйства, совершенствование управленческо-хозяйственной деятельностивыявление институциональных и правовых проблем в сфере местного самоуправления, препятствующих модернизации муниципального хозяйства и формулирование рекомендаций законодательным органам федерального и регионального уровней.

Объектом исследования является направленная на реализацию полномочий местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг хозяйственная деятельность муниципальных образований, ее основания и пределы, способы организации и пути модернизации.

Предмет данной работы — исследование теоретических и методологических подходов к организации муниципального хозяйства и практических рекомендаций на основании изучения релевантных институциональных, экономических и правовых аспектов рассматриваемого института, использования сравнительно-странового анализа и обширного опыта российской и европейских практик.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ведущих российских и зарубежных (в первую очередь, немецких) ученыхэкономистов, политологов, юристов, являющихся специалистами в области региональной и местной экономики, местного самоуправления, муниципального и гражданского права, государственного и муниципального устройства, муниципального хозяйства. Исследование базируется на изучении, анализе и обобщении результатов «классических» концептуальных трудов и современных исследований. Владение иностранными языками и многолетняя практика консультирования органов государственной власти и местного самоуправления в различных регионах России позволили автору опираться в своих исследованиях на обширный практический опыт российских и зарубежных (европейских) муниципалитетов, материалы различных симпозиумов, научных и прикладных дискуссий4.

4 в частности, автором были изучены следующие труды: Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М.: Эдиториал УРСС, 2011. Н. С. Бондарь. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России — Москва, Норма, 2008, 592 е.- Местное самоуправление: проблемы и пути их решения. Под общей редакцией С. Н. Юрковой — Санкт-Петербург, Знание, 2000, 322 е.- Модернизация экономики и государство. В трех книгах. Отв. редактор Е. Г. Ясин — Москва, ГУ-ВШЭ, 2007; В. И. Васильев. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти — Москва, Юрист, 2006, 363 е.- F.-L. Knemeyer. Kommunale Selbstverwal.

При обработке фактического материала использовались традиционные научные подходы — диалектический, логический, статистический и сравнительный (в т.ч. сравнительно-страновой) анализ, анализ правовых норм и метод научных обобщений. В качестве инструментов исследования использовались методы сравнения, ранжирования, структуризации целей и экспертных оценок.

Диссертационное исследование основано на системном подходе к изучению проблем организации и модернизации хозяйственной деятельности муниципальных образований.

Информационную основу диссертационного исследования составили законодательные и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований РФ, Европейского Союза, Федеративной Республики Германии, ряда других зарубежных стран, нормы международного права (в частности, Европейской хартии местного самоуправления), а также материалы правоприменительной (в первую очередь, судебной) практики, иные официальные документы. В работе также использованы обзоры и иные аналитические материалы по проблемам местного самоуправления, региональной экономики, муниципального хозяйства, полученные в ходе парламентских слушаний, международных, общероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференций, семинаров, круглых столов, участником которых являлся автор, а также опубликованные в российских и зарубежных электронных и печатных средствах массовой информации.

Новизна диссертационного исследования заключается в осмыслении муниципального хозяйства как специфической системы отношений по поводу tung in Ost und West — Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2003, 235 е.- H. Wustenbecker. Kommunalrecht nach dem Landesrecht von Nordrhein-Westfalen. 7. Auflage — Alphmann und Schmidt Juristische Lehrgange Verlag, Munster, 2002, 194 c.- F. Bollmann. Formalprivatisierung kommunaler Aufgabenerfullung und Transformation. Rechtsokonomische Analyse am Beispiel Russlands und Ostdeutschlands — Leipziger Universitatsverlag, 2007, 355 c.- Praxiswissen fur Kommunalpolitiker. Herausgegeben von Dr. Uwe Brandl, Dr. Thomas Huber, Prof. Dr. Jurgen Walchs-hofer. Verlagsgruppe Huting Lehle Rehm GmbH. Heidelberg/Munchen/Berlin. 2. Auflage, 2004. S. 356- Die Grenzen der kommunalen Wirtschaftsbetatigung / Christian Otto.- Herbolzheim: Centaurus-Verl., 2001 (Aktuelle Beitrage zum Offentlichen RechtBd. 7) Zugl.: Hagen, Univ., Diss., 2001. S. 286 и др. предоставления муниципальных услуг, в определении и обосновании роли и места муниципальных образований в системе экономических отношений в целом и отношений в сфере публичного хозяйства, в частности. При этом в качестве базовых посылок используются современные представления о роли публичной власти в экономических процессах. Новым и оригинальным в подходе является также то, что проработка организационно-управленческих и экономических аспектов базируется на глубоком и системном анализе правового регулирования публично-правовых и гражданско-правовых отношений в сфере местного самоуправления и на широком использовании зарубежного (европейского) опыта организации муниципального хозяйства, сравнительно-странового анализа.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработаны и обоснованы теоретико-методологические положения и выводы о праве на хозяйственную деятельность муниципальных образований как гарантии права на местное самоуправление, предпосылках и пределах такой деятельности, выявлена и формулирована связь между задачами местного самоуправления и его хозяйственной деятельностью. На основании критического анализа различных подходов даны собственные определения понятий муниципальных услуг и муниципального хозяйства, которые могут быть использованы как в экономики, управлении, так и в праве. Впервые на основе изучения и обобщения международного и прогрессивного российского опыта, а также правового регулирования были проинвентаризированы и систематизированы способы организации предоставления муниципальных услуг, определено их место в общей системе отношений, что может послужить толчком для дальнейших детальных исследований каждого конкретного способа. Теоретические обоснования, аргу-ментационная логика и изложенные в работе выводы могут быть использованы для развития научной школы муниципального управления в России, для подготовки обоснований соответствующих политических и экономических решений, программ и иных документов.

Практическая значимость работы проявляется в том, что на основе проведенного анализа сформулирован целый ряд научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию муниципального хозяйства, повышение эффективности предоставления муниципальных услуг. Наряду с этим в диссертации сформулирован также целый ряд предложений по совершенствованию правового регулирования хозяйственной деятельности муниципалитетов и местного самоуправления в целом, рассчитанных как на федерального законодателя, так и на органы местного самоуправления. Соответственно, результаты работы могут быть использованы как законодательными органами, так и руководителями и специалистами органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, проведенное исследование позволяет сформировать самостоятельную учебную дисциплину для подготовки и повышения квалификации кадров системы муниципального управления.

Автору многократно представлялась возможность апробировать основные положения диссертационной работы. Так, сделанные выводы и рекомендации были представлены и обсуждены на следующих крупных мероприятиях: международные конференции «Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы» 15−16.11.2007 г., Софрино- «Эффективное местное самоуправление — основа демократического государства. 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления» 10.04.2008 г.- «Развитие местного самоуправления в России в контексте 15-летия Конституции РФ» 4−5.12.2008 г., г. Калуга- «Модели местного самоуправления в сравнительной перспективе: формирование будущей муниципальной политики» 25−26.09.2009 г., Санкт-Петербург, «Современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления в России и Германии» 7.10.2010 г., Пермь- «Местное самоуправление и развитие территорий» 30.06.-1.07.2011 г., Калужская область, III Европейско-Российская конференция «Партнерство. Инновации. Инвестиции. Опыт обращения с промышленными и бытовыми отходами».

28.04.2011 г., ГамбургIV Европейско-Российская научно-практическая конференция «ЕВРОРОСС: опыт больших и малых городов в области обращения с отходами производства и потребления» 27−28.10.2011 г., Берлин заседания экспертных советов по развитию местного самоуправления при Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Министерстве регионального развития РФ, парламентские слушания в Государственной Думе РФ по различным аспектам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, гражданского и хозяйственного законодательства, заседания Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, круглые столы по проблемам местного самоуправления и муниципального хозяйства в профильных органах государственной власти РФ и ряда субъектов Федерации (Пермский край, Пензенская область, Калужская область, Республика Чувашия, Ростовская область и др.) многочисленные региональные и межвузовские конференции в различных регионах (Пермь, Калуга, Брянск, Чебоксары, Москва и др.).

Ряд выводов и рекомендаций, изложенных в диссертационном исследовании, получил статус методических рекомендаций, направляемых Министерством регионального развития РФ субъектам Федерации и муниципальным образованиям, а также вошли в ряд учебных пособий по муниципальному управлению, выходивших под эгидой различных профильных федеральных ведомств. Выводы и рекомендации также неоднократно представлялись по запросам федеральным органов власти в рамках подготовки различных законопроектов, резолюций и т. п. документов, были использованы при подготовке экспертных заключений и т. п.

Материалы диссертации были использованы автором для разработки программ учебных курсов «Управление муниципальным хозяйством» и «Муниципальные услуги и муниципальное хозяйство», неоднократно реализованных им в сотрудничестве с другими специалистами в ходе подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих на базе высших учебных заведений и центров повышения квалификации кадров в гг. Москве, Перми, Якутске.

По теме диссертации опубликовано свыше 90 работ, в том числе 2 монографии- 15 научных статей (общим объемом ок. 16 п.л.) по теме диссертационного исследования опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ. Общий объем лично выполненных соискателем публикаций по теме диссертации составляет ок. 150 п.л.

Выводы и рекомендации, полученные в ходе работы над диссертацией, неоднократно представлялись автором в научных и экспертных кругах, на политических площадках и в прессе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключение остановимся на основных тезисах диссертационного исследования.

Задача поиска эффективных и результативных путей организации муниципального хозяйства предоставления муниципальных услуг в современных правовых, политических и финансово-экономических условиях России чрезвычайно сложна. Как показывает исторический и международный анализ института местного самоуправления, его ключевая задача — решение т.н. местных (муниципальных) задач в рамках собственной и делегированной компетенции в рамках определенного правового поля. Правильное определение круга задач (компетенции) местного самоуправления, а вслед за ним — и перечня муниципальных услуг и способов их решения, таким образом, является важнейшей задачей.

С точки зрения правового регулирования и механизмов реализации компетенция местного самоуправления включает в себя: решение вопросов местного значения, прямо установленных Федеральным законом № 131-Ф3 применительно к соответствующему типу (ст. 14 — поселения, ст. 15 — муниципальные районы, ст. 16 — городские округа) — это, собственно, и есть «сердцевина» компетенции самоуправления, решение «факультативных» вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения), исполнение делегированных муниципальному образованию соответствующими законами государственных полномочий — в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в т. ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением, исполнение отдельных полномочий иных муниципальных образований — на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной, решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в случаях, перечисленных в ст.ст. 14−1, 15−1, 16−1 Закона № 131-ФЗ.

Перечисленные основания в совокупности составляют компетенцию местного самоуправления.

При этом простого определения и анализа компетенции местного самоуправления для эффективной организации и управления муниципальным хозяйством и предоставления муниципальных услуг недостаточно. Важно выявить, исследовать и систематизировать те способы решения задач местного самоуправления и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, которыми располагают муниципальные образования. В рамках диссертационного исследования сделана попытка такой систематизации, а также установления критериев и принципов выбора тех или иных способов, а также особенностей их применения с прикладной точки зрения.

Деятельность органов местного самоуправления направлена, как отмечено выше, в первую очередь на решение вопросов местного значения, которое, в свою очередь, состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на территории муниципального образования, а не в их непосредственном предоставлении (по крайней мере, это касается подавляющего большинства «сущностных» вопросов местного значения). При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации надлежащего функционирования системы предоставления услуг. В этом, в основном, и заключается роль органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг. При организации системы муниципального хозяйства органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений на территории муниципального образования (в пределах, предусмотренных законодательством), создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др. Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе, ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг, в том числе путем поддержки и развития частного предпринимательства в данной отрасли, в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг.

К наиболее существенным результатам диссертационного исследования, отражающим его новизну и актуальность, нужно отнести следующие положения: определены основания и пределы хозяйственной деятельности муниципальных образованийв частности, отстаивается позиция о том, что следствием реализованной в России концепции местного самоуправления как института публичной власти (и муниципальных образований как публично-правовых образований) является недопустимость участия муниципальных образований в секторах экономики, не связанных напрямую с реализацией задач местного самоуправления (принцип т.н. специальной правоспособности) — подобный подход соответствует и современному пониманию участия муниципалитетов в экономике в европейских странахданы определения понятий «муниципальные услуги» и «муниципальное хозяйство» и установлена их прямая взаимосвязьустановление жесткой зависимости муниципальных услуг от компетенции (круга задач) местного самоуправления позволяет ограничить круг таких услуг и пределы участия муниципалитетов в экономикеспособом организации хозяйственной деятельности муниципалитетов выступает муниципальное хозяйство, которое рассматривается как система отношений по поводу предоставления муниципальных услугопределен круг участников муниципального хозяйства (производители муниципальных услуг, потребители муниципальных услуг и органы местного самоуправления), а также роли каждого из них в системе отношенийпроизводителями муниципальных услуг могут быть как частные, так и муниципальные, а при определенных условиях — даже государственные хозяйствующие субъектысреди потребителей муниципальных услуг выделяются физические и юридические лица как индивидуальные потребители, объединения лиц (например, жильцы многоквартирного дома) или население муниципального образования в целом как коллективные (групповые) потребителиорганы местного самоуправления могут также выступать потребителями муниципальных услуг, однако их основная роль — организатора предоставления услугсистематизированы и методически определены различные группы задач местного самоуправления (составных элементов компетенции) с точки зрения «легитимации» организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в нейпроведено разграничение между собственной компетенцией (вопросы местного значения и т.н. «специальные права» местного самоуправления) и делегированной компетенцией (делегированные государственные полномочия и полномочия, делегируемые от других муниципалитетов на основании договоров) — даны дефиниции понятий, используемых применительно к вопросам местного значения — «организация», «создание условий», «участие», «содействие», на основании чего определен комплекс действий органов местного самоуправления по реализации каждой категории вопросов местного значенияпроведена инвентаризация и систематизация возможных способов решения задач местного самоуправления (предоставления муниципальных услуг) с учетом действующего российского законодательства, передового международного и российского опытавыделено шесть возможных способов, особенности каждого из которых подробно исследованы в работесформулированы и обоснованы основные принципы выбора конкретного способа решения (предоставления тех или иных муниципальных услуг) — в частности, базовыми при выборе способа решения являются принципы экономической эффективности, приоритета частного сектора экономики, обеспечения доступности и устойчивости предоставляемых услуг, использования конкурентных механизмов предоставления услугна основе анализа экономических, правовых и институциональных аспектов, обобщения практического опыта определены возможности, предпосылки и механизмы привлечения частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг, обоснован приоритет использования данного способа решения задач местного самоуправленияключевым механизмом привлечения частных хозяйствующих субъектов является формирование, размещение и исполнение муниципального заказаопределены место и основные формы частно-муниципального партнерства как способа решения задач местного самоуправленияна основе анализа правового регулирования, международного и российского опыта частно-муниципальных партнерств сформулированы основные условия, преимущества и риски использования данного способа на муниципальном уровнеконцессионные соглашения рассматриваются лишь как один из возможных механизмов частно-муниципальных партнерствчетко сформулированы предпосылки и условия создания муниципальными образованиями собственных хозяйствующих субъектов — коммерческих и некоммерческих организацийисследованы особенности различных организационно-правовых форм таких субъектовв части коммерческих организаций сделан вывод о необходимости отказа от организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий в пользу хозяйственных обществ (в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью как наиболее приемлемой формы для муниципального уровня), сформулированы предложения по созданию муниципальных хозяйственных обществв части некоммерческих организаций проведено сравнительное исследование различных «типов» муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) и сформулированы рекомендации по выбору типа учреждения, а также по использованию иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций (фондов, автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств) — утверждается, что одним из перспективных способов решения муниципальных задач является межмуниципальная хозяйственная кооперация, не получившая до настоящего времени заметного развития в Россиизначение данного механизма особенно велико в условиях большого количества малых муниципальных образований (в первую очередь, поселенческого уровня) — в зарубежной практике данный механизм используется чрезвычайно широко, поскольку позволяет повысить экономическую эффективность и устойчивость предоставления услугв работе систематизированы различные формы межмуниципальной хозяйственной кооперации (договорное и институциональное сотрудничество) — выработаны рекомендации по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ и управлению ими (в т.ч. в условиях экономического неравенства муниципалитетов-участников таких обществ) — критически оценивается такой способ решения вопросов местного значения как делегирование исполнения полномочий одним типом муниципальных образований (как правило, поселениями) другому (муниципальным районам) — формулируются критерии и условия допустимости такого делегирования, в т. ч. экономическиена основе анализа зарубежной практики (европейских стран) сформулированы основные тенденции развития муниципального хозяйства на современном этапев целом, российское законодательство не препятствует внедрению этих тенденций, и в целом ряде российских муниципалитетов эти тенденции уже находят свое отражениев то же время имеется целый ряд существенных препятствий для более широкого и эффективного использования прогрессивных механизмов организации хозяйственной деятельности, которые исследуются в работепо целому ряду проблем сформулированы конкретные рекомендации (как для законодателей, так и для практиков муниципального управления).

Практическая значимость результатов исследования подтверждается, в том числе, их успешной апробацией в ряде российских регионов при формировании нормативной базы местного самоуправления, регулирующей как собственно хозяйственную деятельность муниципальных образований в целом, так и ее отдельные аспекты (создание хозяйствующих субъектов, организация межмуниципальной хозяйственной кооперации, реформа учреждений).