Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения законов

Актуальность темы

исследования. Социально-экономические преобразования в Российской Федерации, сопряженные с интегрированием экономики России в мировое сообщество, обусловили существенные изменения функций прокуратуры РФ и ее роли в обеспечении законности.

Изменения процессуального законодательства РФ, а также законодательства о прокуратуре Российской Федерации, регламентирующие выделение Следственного комитета в самостоятельную структуру, привели к упразднению контроля прокуратуры за расследованием уголовных дел прокурорской подследственности. Если ранее полномочия по надзору за исполнением законов и руководство предварительным следствием были сосредоточены в «одних руках», то на сегодня данные функции разграничены. У прокуратуры остались лишь надзорные функции. Преобразования в законодательстве Российской Федерации, относящиеся к прокурорской деятельности, затронули прежде всего полномочия прокурора, касающиеся предварительного следствия, что соответственно отразилось на средствах выявления нарушений закона и средствах прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, являющихся основными инструментами, используемыми в реализации прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими предварительное расследование.

Необходимость исследования данных инструментов прокурорской деятельности обусловлена также тем, что на них ложится основная нагрузка в механизме реализации права органами российской прокуратуры. От правильного выбора, применения указанных средств зависит в конечном счете достижение целей, поставленных перед прокуратурой Российской Федерации (всемерное укрепление законности). Их недооценка либо неверный выбор негативно отражаются на состоянии законности в стране.

Кроме того основные теоретические разработки в области правовых средств прокурора были проведены в 1954;1990 годы. Даже в современных учебниках по прокурорскому надзору воспроизводятся давно разработанные вопросы правовых средств прокурора.

В связи с этим, применяемые прокурором средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные правонарушения требуют серьезного переосмысления, выработки новых, соответствующих реалиям современной действительности научных представлений, связанных с дальнейшим совершенствованием основного инструмента прокурорской деятельности по обеспечению исполнения закона.

Степень научной разработанности темы. Названная проблематика вызывала интерес в отечественной юридической науке, что свидетельствует о некоторой научной разработанности темы. Весомый вклад в развитие теоретических основ деятельности российской прокуратуры, в частности, в сфере использования прокурором правовых средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона при осуществлении своих функций, внесли такие советские и современные российские ученые, как В. И. Басков, A.A. Белкин, С. Г. Березовская, А. Д. Берензон, В. Г. Бессарабов, А. Д. Бойков, Ю. Е. Винокуров, В. В. Гаврилов, А. П. Глебов, В. М. Горшенев, В. Г. Даев, В. В. Долежан, JI.M. Давыденко, В. Г. Звирбуль, В. Н. Калинин, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобзарев, А. Ф. Козлов, Б. В. Коробейников, В. Д. Ломовский, М. П. Маляров, В. Г. Мелкумов, М. Н. Маршунов, T.JI. Маркелов, А. Я. Мыцыков, Л. А. Николаева, Т. И. Отческая, В. Г. Розенфельд, В. И. Рохлин, В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, А. П. Сафонов, К. Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, А. Ф. Смирнов, А. Г. Халиулин, И. Б. Шахов, В. Б. Ястребов и другие.

Признавая вклад этих ученых в разработку обозначенной темы, отметим, что ими исследовались лишь отдельные ее аспекты, причем большинство из этих трудов написано в годы Советского Союза. В последние годы попытки осмысления отдельных вопросов, касающихся правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, были предприняты М. С. Бызовой, Е. Р. Ергашевым.

На сегодня комплексные теоретические и научные разработки в области правовых средств применяемых при выявлении нарушений закона, и средств реагирования на нарушения закона отсутствуют. Не освещены их природа и содержание во взаимосвязи с деятельностью органов российской прокуратуры, не раскрыты проблемы правового регулирования основных правовых средств, применяемых прокурором в надзорной и ненадзорной деятельности.

Изложенные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования стала совокупность правоотношений, возникающих при осуществлении компетентными должностными лицами органов российской прокуратуры деятельности связанной с применением средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона.

Предметом диссертационного исследования являются совокупность норм, регламентирующих средства выявления нарушений закона и средства реагирования на выявленные правонарушения, а также теоретические и практические аспекты сущности и использования этих средств.

Цель диссертационного исследования — определение системы применяемых органами прокуратуры средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные правонарушения, их специфики, а так же разработка теоретических положений, направленных на формирование научно обоснованной базы указанных правовых средств прокурора, практических рекомендаций по их применению.

Поставленная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

1. исследование понятия и сущности правовых средств прокурора;

2. определение основных правовых средств прокурора как системы;

3. выявление и анализ принципов подготовки и применения основных правовых средств прокурора;

4. определение понятия, признаков, видов средств выявления нарушений закона и средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона;

5. определение понятия, признаков и видов актов прокурорского реагирования на нарушения закона как неотъемлемой составляющей правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона.

Методологическую основу исследования составили диалектический и логический методы познания, системный и функциональный подходы, а также частнонаучные методы: конкретно-социологический, исторический, формальнологический, сравнительно-правовой и др.

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых в области теории государства и права и прокурорского надзора: С. С. Алексеева, С. Г. Березовской, В. И. Баскова, В. Г. Бессарабова, Ю. Е. Винокурова, В. В. Гаврилова, С. И. Герасимова, В. М. Горшенева, Е. Р. Ергашева, Л. М. Давыденко, В. Г. Даева, В. В. Долежана, В. Г. Звирбуля, В. Н. Калинина, В. И. Качалова, В. В. Клочкова, А. Ф. Козлова, Б. В. Коробейникова, В. Д. Ломовского, М. П. Малярова, Т. Л. Маркелова, М. Н. Маршунова, В. Г. Мелкумова, А .Я. Мыцыкова, С. Н. Назарова, Л. А. Николаевой, В. Г. Розенфельда, М. М. Россолова, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, В. М. Савицкого, А. П. Сафонова, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, А. Г. Халиулина, В. Б. Ястребова и др.

Научную базу исследования составили научные труды (диссертации, монографии) многих российских и советских ученых. Изучено значительное число статей и иных материалов, посвященных теории и практике прокурорского надзора, в том числе проблемам принципов организации и деятельности российской прокуратуры, роли и месту прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме, деятельности органов российской прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора и иных направлений ее деятельности, системе науки и отрасли прокурорского надзора.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности в Российской Федерации», Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и иного федерального законодательства. В диссертационном исследовании использовались ведомственные нормативные акты — приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора Российской Федерации. Анализировалось и утратившее силу прокурорско-надзорное законодательство советского периода.

Эмпирическая база включает результаты изучения автором материалов судебной практики. В ходе работы над диссертационным исследованием была изучена практика организации и деятельности органов федеральной, региональной прокуратуры Российской Федерации. Автор опирался также на большой объем материалов федеральной, региональной надзорной и ненадзорной практики прокуратур Пермского края, Свердловской области. Всего изучено более 400 протестов, представлений (вносимых в порядке осуществления надзорной и ненадзорной деятельности прокурора), постановлений о возбуждении административного производства, предостережений, требований, предупреждений, решений прокурора за период 2005 -2010 гг. Использованы опубликованные и содержащиеся на официальных сайтах прокуратур субъектов РФ материалы, а также материалы неопубликованные прокурорской и судебной практики.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным монографическим исследованием содержания и специфики средств выявления нарушений закона и средств реагирования на выявленные нарушения закона как основных правовых средств обеспечения исполнения закона органами прокуратуры РФ.

Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Автор определяет правовые средства прокурора как регламентированные законом и опосредованные его полномочиями действия прокурора, осуществляемые в процессе реализации своих функций для достижения целей и решения задач, стоящих перед органами прокуратуры Российской Федерации.

2. Аргументируется, что система правовых средств прокурора представляет собой совокупность надзорных и ненадзорных правовых средств, используемых им в процессе выявления нарушений закона и реагирования на нарушения закона, являющихся реальным инструментом реализации поставленных перед прокуратурой целей и задач.

3. Обосновывается необходимость и целесообразность выделения принципов подготовки и применения правовых средств российской прокуратуры. Автор выделяет: принципы законностиимперативностиопосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений законанедопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных физических (должностных лиц), юридических лиц и подмены государственных органов в деятельности прокурораравного отношения прокурора ко всем субъектамнезависимости прокурора при использовании правовых средствубедительностиобязательности исполнения законных требований прокурора.

4. Прокурорская проверка определяется как совокупность специфических действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованных предусмотренными законом их полномочиями по выявлению правонарушений.

5. Выделяются следующие признаки прокурорской проверки:

1) законность, которая предопределена тем, что прокурорская проверка проводится на основании закона и направлена на его исполнение;

2) императивность надзорных прокурорских проверок, что обусловлено властно-распорядительными полномочиями прокурора в соответствии с осуществлением надзорной функции (ст. 22 Закона о прокуратуре РФ), и разрешительный характер ненадзорных проверок, поскольку прокурор вправе проводить их только с разрешения суда;

3) объективность и независимость проверки, которые означают, что прокурор не зависит ни от какого мнения при проведении проверочных мероприятий, не нацелен на конкретный результат и руководствуется при этом только законом;

4) осуществляемость в установленные законом сроки;

5) открытость.

6. Автор предлагает выделить новый вид прокурорской проверкиантикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

7. Диссертантом обоснованы дефиниции актов прокурорского реагирования, определены их характерные признаки, выделены их новые виды. Автор выделяет 8 актов прокурорского реагирования (протест, представление, жалоба, предостережение, постановление, предупреждение, требование, решение).

8. Автором разработан проект главы «Правовые средства прокурора и акты прокурорского реагирования», которую, по его мнению, необходимо включить в федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора в части теоретических представлений о юридической природе, понятии, сущности и специфике средств прокурора по выявлению нарушения закона и средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Диссертация содержит предложения по совершенствованию деятельности компетентных должностных лиц органов прокуратуры в процессе использования правовых средств.

Практическое значение данного исследования состоит в том, что на основании сделанных в нем выводов были выработаны рекомендации по применению указанных инструментов прокурорской деятельности для более эффективного выполнения возложенных на органы прокуратуры задач. Выводы и рекомендации автора могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования отечественного законодательства, в практической деятельности прокуроров. Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в рамках дальнейших научных исследований, в процессе преподавания курса «Прокурорский надзор» в юридических вузах, а также при повышении квалификации прокурорских работников для подготовки соответствующих научно-методических и практических пособий для прокуроров, следователей, работников правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии.

Результаты проведенного исследования, теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства выносились на обсуждение Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы реформирования российской государственности» (2 декабря 2008 г., Екатеринбург) и «Эволюция российского права» (23−24 апреля 2010 г., Екатеринбург). Положения диссертации излагались автором в опубликованных работах.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

Заключение

.

Инструментом оптимального решения поставленных перед прокуратурой целей и задач выступают правовые средства прокурора. Правовые средстваэто регламентированные законом и опосредованные их полномочиями действия компетентных должностных лиц прокуратуры, осуществляемые ими в процессе реализации своих функций для достижения целей и решения задач, стоящих перед органами прокуратуры Российской Федерации.

Правовые средства прокурора образуют систему, под которой понимается совокупность надзорных и ненадзорных правовых средств прокурора, используемых в процессе выявления нарушений закона, являющихся реальным инструментом реализации поставленных перед прокуратурой целей и задач. Совокупности общих правовых средств прокуратуры придают системность, внутреннюю согласованность и взаимообусловленность следующие факторы:

1) все правовые средства направлены на выявление нарушений закона и реагирование на выявленные нарушения закона и подчинены решению единых задач и целей, сформулированных в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», обеспечению исполнения закона;

2) логически все правовые средства органов прокуратуры вытекают из функции надзора, за исполнением законов, остающегося в формирующемся демократическом государстве основной функцией прокурора. Производность этих правовых средств от функции надзора означает, что прокуратура в силу своего правового статуса наделяется ими именно как орган государственного надзора за законностью. В то же время производный характер других правовых средств не свидетельствует об их меньшей важности и значимости для государства, а определяется относительно меньшим охватом сфер общественных отношений и объемом фактической деятельности по сравнению с надзором;

3) правовые средства прокурора при реализации ненадзорной функции также вытекают из надзорных правовых средств и производны от них.

В ходе исследования установлено, что при использовании правовых средств прокурор должен руководствоваться принципами их подготовки и применения — обусловленными функциями прокуратуры, реально отражающими действительность, характеризующимися устойчивостью и стабильностью основными руководящими началами деятельности по подготовке и применению правовых средств прокурора, закрепленными в законе либо вытекающими из объективной реальности.

Диссертантом выделяются следующие принципы подготовки и применения правовых средств:

• принцип законности;

• принцип императивности;

• принцип опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона;

• принцип недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и подмены государственных органов в деятельности прокурора;

• принцип равного отношения прокурора ко всем субъектам;

• принцип независимости при использовании прокурором правовых средств;

• принцип убедительности;

• принцип обязательности исполнения законных требований прокурора.

Полагаем, что указанные принципы с учетом их сущности и значимости необходимо закрепить в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».

Рассматривая правовые средства прокурора, направленные на выявления нарушений закона автор признает, что прокурорская проверка является основным правовым средством выявления нарушений закона и установления обстоятельств, им способствующих. Обобщение законодательства о прокуратуре и накопленный теоретический опыт позволяют определить прокурорскую проверку как специфическую деятельность уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованную предусмотренными законом их полномочиями по выявлению правонарушений. Специфика деятельности при проведении проверки проявляется в следующих признаках:

1) законность означает, что прокурорская проверка проводится на основании закона и направлена на его исполнение;

2) императивность прокурорской проверки обусловлена властно-распорядительными полномочиями прокурора. Она характерна для проверок при осуществлении прокурором надзорной функции (ст. 22 Закона о прокуратуре РФ), тогда как ненадзорные проверки, носят разрешительный характер, поскольку прокурору как участнику уголовного, гражданского и арбитражного процесса законом разрешено знакомиться с материалами дела;

3) объективность и независимость проверки означает, что прокурор не зависит ни от какого мнения при проведении проверочных мероприятий, не нацелен на конкретный результат и руководствуется только законом. Поэтому мнение некоторых авторов (В.Г. Бессарабов, Е.Ю. Винокуров), выделяющих отдельно признаки результативности и актуальности прокурорских проверок, нельзя признать обоснованным. Эти признаки противоречат принципу законности деятельности прокурора и принципу равного отношения прокурора ко всем субъектам;

4) проверка — деятельность, осуществляемая в установленные законом сроки (например, проверка по жалобам проводится в срок от 3 до 30 дней, ненадзорные проверки — до вступления приговора суда в законную силу и т. д.);

5) открытость проверки в соответствии с принципом гласности;

6) проверка, в ходе которой были выявлены нарушения закона, служит основанием для применения прокурором правовых средств реагирования.

Анализ их положений и последних изменений российского законодательства позволил выявить новый вид прокурорской проверки антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Этот факт подтверждает то, что любое средство прокурорской деятельности, в том числе и такое, казалось бы, устойчивое, основное, как прокурорская проверка, не может применяться на различных этапах развития прокуратуры в неизменных формах.

В ходе исследования средств прокурорского реагирования как одного из видов правовых средств прокурора дана их дефиниция: регламентированные законом и опосредованные их полномочиями действия компетентных должностных лиц прокуратуры, осуществляемые ими в процессе реализации своих функций для достижения целей и решения задач, стоящих перед органами прокуратуры Российской Федерации. Средства прокурорского реагирования подразделяются на надзорные (процессуальные и непроцессуальные) и ненадзорные (процессуальные и непроцессуальные).

Определены особенности процессуальных ненадзорных правовых средств реагирования прокурора, применяемых в судопроизводстве, отличающие их от иных видов и имеющие особое значение в связи с особым положением прокурора как участника судебных процессов.

Особое место среди средств прокурорского реагирования занимают акты прокурорского ь реагирования, определяемые как специфическое правовое средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, представляющее собой документ юрисдикционного характера, применяемый указанными. в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления надзорных и ненадзорных функций.

Акт прокурорского реагирования характеризуется следующими признаками: законностиимперативности (содержит обязательное регламентированное законом требование о его рассмотрении, а в предусмотренных законом случаях — о письменном сообщении прокурору о результатах его рассмотрения) — оперативности (вносится и рассматривается в предусмотренные законом сроки) — индивидуальности.

Так как законодательством предусмотрено достаточно много разновидностей актов прокурорского реагирования, в исследовании проведена их классификацию по различным основаниям и выделят следующие виды актов прокурорского реагирования:

1) по характеру: предупредительные, пресекательные и карательные.

2) по функциональному назначению: надзорные и ненадзорные;

3) в зависимости от регламентации процессуальным законодательством: процессуальные и непроцессуальные.

В результате исследования основных актов прокурорского реагирования, указанных Федеральным законом «О прокуратуре РФ» (протест, представление, постановление о возбуждении административного производства, предостережение) и предусмотренных отечественным законодательством иных актов прокурорского реагирования, применяемых в надзорной деятельности прокурора (решение прокурора о приостановлении деятельности общественных и религиозных организаций, предупреждение прокурора предусмотренное ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направляемое поднадзорным органам, предусмотренное ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов», а также предусмотренное действующим уголовно-процессуальным законодательством РФ (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и законодательством о прокуратуре РФ (Приказ Генерального прокурора РФ № 136 от 06.09.2007) требование от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия) автор пришел к выводу, что решение, предупреждение, требование прокурора являются актами прокурорского реагирования.

В работе автор обосновывает позицию, что прокурор, выполняя ненадзорную деятельность, связанную с реагированием на нарушения закона судом, в качестве инструмента обеспечения закона пользуется регламентированными процессуальным законом средством прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности, представлением (ненадзорные акты реагирования).

Отечественное процессуальное законодательство предусматривает следующие акты реагирования прокурора, применяемые им при осуществлении ненадзорной деятельности в суде, — представление и жалобу, которые вносятся в соответствующую судебную инстанцию на незаконный и необоснованный судебный акт. Названные ненадзорные акты реагирования соответствуют общим признакам актов прокурорского реагирования, что подтверждается анализом процессуального законодательства.

Ненадзорные акты реагирования прокурора в зависимости от вида судопроизводства — уголовного, гражданского, арбитражного, так как регулируются разными отраслями права. Однако независимо от вида судопроизводства и судебной инстанции, прокурор, внося ненадзорный акт реагирования, должен учитывать следующие факторы чтобы он был законным и обоснованным:

1) основания внесения данного акта;

2) объект применения (вид судебного решения: приговор, решение, постановление, определение судьи);

3) субъект применения (в какую судебную инстанцию направлять акт реагирования);

4) компетентность прокурора, его правомочность вносить акт реагирования на обжалуемое решение суда (полномочие прокурора в зависимости от положения в системе органов прокуратуры);

5) сроки подачи акта, а в случае их пропуска — порядок восстановления;

6) процессуальные требования к содержанию акта;

7) сроки рассмотрения акта судебным органом.

Логичной компиляцией проведенного исследования является проект главы «Правовые средства прокурора и акты прокурорского реагирования», которую, по мнению автора, необходимо включить в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».